ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 жовтня 2022 року
м. Київ
справа №240/4296/21
адміністративне провадження № К/990/15643/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мельник-Томенко Ж. М.,
суддів - Загороднюка А. Г., Мартинюк Н. М.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом приватного нотаріуса Житомирського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Центрально-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький), Міністерства юстиції України, Вищої кваліфікаційної комісії нотаріату, Житомирської регіональної філії Державного підприємства «Національні інформаційні системи» про визнання дій протиправними, визнання протиправними та скасування наказів і рішення, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою приватного нотаріуса Житомирського міського нотаріального округу Горая Олега Станіславовича на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 28.10.2021 (суддя - Чернова Г. В.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 24.05.2022 (колегія суддів у складі: Драчук Т. О., Смілянця Е. С., Полотнянка Ю. П.),
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їхнє обґрунтування
У березні 2021 року приватний нотаріус Житомирського міського нотаріального округу Горай О. С. звернувся до суду з адміністративним позовом до Центрально-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький), Міністерства юстиції України, Вищої кваліфікаційної комісії нотаріату, Житомирської регіональної філії Державного підприємства «Національні інформаційні системи», в якому просив:
- визнати протиправними дії Центрально-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький) стосовно внесення до Міністерства юстиції України подання з пропозицією про анулювання належного ОСОБА_1 свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю № 8679, виданого Міністерством юстиції України;
- визнати протиправним та скасувати наказ Центрально-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький) № 768/09 від 20.11.2020 про тимчасове зупинення нотаріальної діяльності приватного нотаріуса Житомирського міського нотаріального округу ОСОБА_1 ;
- визнати протиправним та скасувати наказ Центрально-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький) № 37/09 від 03.02.2021 «Про зупинення приватної нотаріальної діяльності приватного нотаріуса ОСОБА_1 »;
- визнати протиправним та скасувати рішення Вищої кваліфікаційної комісії нотаріату від 18.02.2021 № 1 стосовно анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю, виданого Міністерством юстиції України 26.12.2011 за № 8679 на ім`я ОСОБА_1 ;
- визнати протиправним та скасувати наказ № 727/5 Міністерства юстиції України від 24.02.2021 про анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю, виданого Міністерством юстиції України 26.12.2011 за № 8679 на ім`я ОСОБА_1 ;
- визнати протиправним та скасувати наказ Центрально-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький) № 58/09 від 25.02.2021 про припинення нотаріальної діяльності приватного нотаріуса Житомирського міського нотаріального округу ОСОБА_1 з 25.02.2021;
- визнати протиправними дії Центрально-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький) та Житомирської регіональної філії Державного підприємства «Національні інформаційні системи» при подачі та виконанні повідомлення від 19.03.2021 на припинення доступу до Єдиних та Державних реєстрів.
На обґрунтування вимог позивач зазначає, що накази Центрально-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький) від 20.11.2020 № 768/09, від 03.02.2021 № 37/09, від 25.02.2021 № 58/09, рішення Вищої кваліфікаційної комісії нотаріату від 18.02.2021 № 1, наказ Міністерства юстиції України від 24.02.2021 № 727/5 про анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю, містять очевидні ознаки протиправності дій та рішень суб`єктів владних повноважень та порушення прав та свобод приватного нотаріуса. На думку позивача, оскаржувані дії та рішення суб`єктів владних повноважень є взаємозалежні та пов`язані між собою, оскільки у зв`язку з внесенням подання про анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю ОСОБА_1 було видано оскаржуваний наказ № 768/09 від 20.11.2020, у подальшому, суб`єктом владних повноважень було заплановано проведення позапланової комплексної перевірки нотаріальної діяльності позивача та у зв`язку з відсутністю нотаріуса на робочому місці було видано оскаржуваний наказ № 37/09 від 03.02.2021, вищевказані обставини були викладені в письмових доповненнях до подання про анулювання свідоцтва. Позивач вважає, що накази № 768/09 та № 37/09 були винесені безпідставно та передчасно та, як наслідок, його було незаконно притягнуто до дисциплінарної відповідальності.
Крім того, позивач зазначає, що 17.02.2021 на адресу Вищої кваліфікаційної комісії нотаріату направлено клопотання про перенесення засідання комісії у зв`язку з неможливістю бути на даному засіданні з поважних причин. Однак, Вищою кваліфікаційною комісією нотаріату дане клопотання не взято до уваги, чим порушено його право на захист та надання пояснень. та як наслідок 18.02.2021 Вищою кваліфікаційною комісією нотаріату прийнято рішення про анулювання свідоцтва. Дане рішення стало підставою для видання Міністерством юстиції України оскаржуваного наказу від 24.02.2021 № 727/5. З рішенням Вищої кваліфікаційної комісії нотаріату позивача не ознайомлено та відповідну копію не надано.
Встановлення протиправності дій суб`єкта владних повноважень щодо анулювання позивачу свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю та винесення рішення Вищої кваліфікаційної комісії нотаріату від 18.02.2021 № 1, наказу Міністерства юстиції України № 727/5 від 24.02.2021 про анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю та наказу Центрально-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький) № 58/09 від 25.02.2021, на думку позивача, може відбуватися лише на підставі встановлення протиправності наказів № 768/09 від 20.11.2020 та № 37/09 від 03.02.2021, на підставі яких було внесено подання про анулювання свідоцтва. Як вказує позивач, Центрально-Західним міжрегіональним управлінням Міністерства юстиції (м. Хмельницький) була встановлена лише одна із складових підстав анулювання свідоцтва зазначена в підпункті «е» пункту 2 частини першої статті 12 Закону України «Про нотаріат» - це порушення нотаріусом чинного законодавства при вчиненні нотаріальних дій, але друга складова - «завдання шкоди інтересам держави, підприємств, установ, організацій, громадян» встановлена не була, що свідчить про протиправність дій щодо внесення на розгляд до Вищої кваліфікаційної комісії нотаріату Міністерства юстиції України подання з пропозицією про анулювання належного ОСОБА_1 свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю № 8679, виданого Міністерством юстиції України.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
ОСОБА_1 відповідно до свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю № 679 від 26.12.2011 є приватним нотаріусом.
20.11.2020 Центрально-Західне міжрегіональне управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький) звернулось із поданням до Вищої кваліфікаційної комісії при Міністерстві юстиції України про анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю ОСОБА_1 .
За змістом подання вбачається наступне:
«Протягом липня-листопада 2020 року на адресу Центрально-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький) надходили та в подальшому надходять звернення/скарги від фізичних і юридичних осіб з приводу правомірності вчинення приватним нотаріусом Житомирського міського нотаріального округу ОСОБА_1 виконавчих написів на кредитних договорах.
У ході розгляду звернень фізичних і юридичних осіб та на виконання доручення Міністерства юстиції України від 07.09.2020 № 3868/19.5.1/32-20 відділом з питань нотаріату у Житомирській області Управління нотаріату Центрально-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький) було підготовлено та направлено до Міністерства юстиції України 15.09.2020 за вих. № 6.4/1/2020/424 узагальнення результатів проведених перевірок за зверненнями, які надходили на дії приватного нотаріуса Житомирського міського нотаріального округу ОСОБА_1 протягом 2020 року, в тому числі за дорученням Міністерства юстиції України, щодо виявлених порушень при вчиненні приватним нотаріусом ОСОБА_1 виконавчих написів на кредитних договорах…»
«За результатами розгляду першої скарги, яка надійшла в порядку доручення з Міністерства юстиції України від гр. ОСОБА_2 , відділом з питань нотаріату у Житомирській області Управління нотаріату Центрально-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький) 16.07.2020 було проведено нараду за участю приватного нотаріуса Горая О. С., у ході якої попереджено приватного нотаріуса про недопущення в подальшій роботі виявлених порушень та звернуто увагу на лист Міністерства юстиції України від 25.06.2020 № 5235/19.5.6/32-20 (щодо вчинення виконавчого напису), який був направлений Центрально-Західним міжрегіональним управлінням Міністерства юстиції (м. Хмельницький) до відома та врахування в роботі нотаріусам Житомирської області за вих. № 6.4/29/2020/281/10601 від 01.07.2020. Заходи реагування у формі зупинення приватної нотаріальної діяльності до приватного нотаріуса не застосовувались, оскільки на момент проведення наради за наслідками проведених перевірок не були виявлені порушення, які є підставою для зупинення приватної нотаріальної діяльності згідно зі ст. 29-1 Закону України «Про нотаріат».
За результатами розгляду звернень, які надійшли за дорученням Міністерства юстиції України від 13.07.2020 № 3059/19.5.1/-20 щодо розгляду звернення ОСОБА_2 , від 27.07.2020 № 3218/19.5.1/-20 щодо розгляду звернення ОСОБА_3 , від 30.07.2020 № 2268/19.5.1/32-20 щодо розгляду звернення ОСОБА_4 , від 10.08.2020 № 3420/19.5.1/32-20 щодо розгляду звернення ОСОБА_5 , від 14.08.2020 № 3494/19.5.1/32-20 щодо розгляду звернення ОСОБА_6 , від 14.08.2020 № 3499/19.5.1/32-20 щодо розгляду звернення ОСОБА_7 , від 14.08.2020 № 3497/19.5.1/-20 щодо розгляду звернення ОСОБА_8 , від 12.08.2020 № 3458/19.5.1/32-20 щодо розгляду звернення ОСОБА_9 , від 18.08.2020 № 3513/19.5.1/32-20 щодо розгляду звернення ОСОБА_10 , від 25.08.2020 № 3572/19.5.1/-20 щодо розгляду звернення ОСОБА_11 , від 31.08.2020 № 3697/19.5.2/32-20 щодо розгляду звернення ОСОБА_12 , від 28.08.2020 № 3683/19.5.1/-20 щодо розгляду звернення ОСОБА_13 , від 09.09.2020 № 3900/19.5.3/-20 щодо розгляду звернення ОСОБА_14 , від 09.09.2020 № 3896/19.5.1/-20 щодо розгляду звернення ОСОБА_15 , від 09.09.2020 № 3888/19.5.1/32-20 щодо розгляду звернення ОСОБА_16 , від 14.09.2020 № 3951/19.5.1/32-20 щодо розгляду звернення ОСОБА_17 , від 14.09.2020 № 3944/19.5.1/32-20 щодо розгляду звернення ОСОБА_18 , від 22.09.2020 № 4040/19.5.1/32-20 щодо розгляду звернення ОСОБА_19 , від 22.09.2020 № 4035/19.5.1/-20 щодо розгляду звернення ОСОБА_20 , від 24.09.2020 № 4063/19.5.1/-20 щодо розгляду звернення ОСОБА_21 , від 09.09.2020 № 3899/19.5.1/32-20 щодо розгляду звернення ОСОБА_22 , від 28.08.2020 № 3652/19.5.1/32-20 щодо розгляду звернення ОСОБА_16 , від 24.09.2020 № 4070/19.5.1/-20 щодо розгляду звернення ОСОБА_23 , від 28.09.2020 № 4082/19.5.1/32-20 щодо розгляду звернення ОСОБА_24 , від 29.09.2020 № 4111/19.1.1/-20 щодо розгляду звернення ОСОБА_25 , від 22.09.2020 № 4031/19.5.1/32-20 щодо розгляду звернення ОСОБА_26 , від 29.09.2020 № 4120/19.1.1/-20 щодо розгляду звернення ОСОБА_27 , від 29.09.2020 № 4117/19.1.1/-20 щодо розгляду звернення ОСОБА_28 , від 30.09.2020 № 4133/19.5.1/32-20 щодо розгляду звернення ОСОБА_29 , від 07.10.2020 № 4179/19.1.1/-20 щодо розгляду звернення ОСОБА_30 , від 06.10.2020 № 4166/19.1.1/-20 щодо розгляду звернення ОСОБА_31 , від 07.10.2020 № 4182/19.1.1/32-20 щодо розгляду звернення ОСОБА_32 , від 07.10.2020 № 4181/19.1.1/32-20 щодо розгляду звернення ОСОБА_33 , від 08.10.2020 № 4204/19.1.1/32-20 щодо розгляду звернення ОСОБА_34 , від 08.10.2020 № 4198/19.1.1/32-20 щодо розгляду звернення ОСОБА_35 , від 07.10.2020 № 4177/19.1.1/-20 та від 19.10.2020 № 4269/19.1.1/32-20 щодо розгляду звернення ОСОБА_36 , від 22.10.2020 № 4319/19.1.1/-20 щодо розгляду звернення ОСОБА_37 , від 21.10.2020 № 4310/19.1.1/32-20 щодо розгляду звернення ОСОБА_38 , від 16.10.2020 № 4264/19.1.1 /32-20 щодо розгляду звернення ОСОБА_39 , від 07.10.2020 № 4175/19.1.1/-20 щодо розгляду звернення ОСОБА_40 , від 26.10.2020 № 4374/19.1.1/32-20 щодо розгляду звернення ОСОБА_41 , від 26.10.2020 № 4365/19.1.1/-20 щодо розгляду звернення ОСОБА_42 , від 26.10.2020 № 4376/19.1.1/-20 щодо розгляду звернення ОСОБА_43 , від 29.10.2020 № 4407/19.1.1/-20 щодо розгляду звернення ОСОБА_44 , а також в ході розгляду звернень, які надходили безпосередньо до Центрально-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький) від заявників, а саме: звернення гр. ОСОБА_45 вх. № К-753/6.4/11.2/2020 від 02.09.2020, гр. ОСОБА_46 вх. № К-758/6.4/11.2/2020 від 03.09.2020, ОСОБА_47 вх. № М-762/6.4/11.2/2020 від 04.09.2020, ОСОБА_48 вх. № Н-766/6.4/11.2/2020 від 07.09.2020, гр. ОСОБА_26 вх. № М-799/6.4/11.2/2020 від 18.09.2020, гр. ОСОБА_49 вх. № Ф- 857/604/11.2/2020 від 08.10.2020, гр. ОСОБА_37 вх. № Н-877/6.4/11.2/2020 з питань правомірності дій приватного нотаріуса Житомирського міського нотаріального округу ОСОБА_1 при вчиненні виконавчих написів на кредитних договорах Центрально-Західним міжрегіональним управлінням Міністерства юстиції (м. Хмельницький) встановлені порушення діючого законодавства України та підзаконних нормативно-правових актів….»
«Приватним нотаріусом Житомирського міського нотаріального округу Гораєм О. С. при зазначенні у виконавчих написах місця проживання боржника не було взято до уваги вимоги абзацу одинадцятого статті 3 Закону України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні», за змістом якого місцем проживання особи є її місце реєстрації за певною адресою. З огляду на вищевикладене, приватним нотаріусом Гораєм О. С. було неналежно дотримано вимог абзацу четвертого частини першої статті 89 Закону України «Про нотаріат» та абзацу третього пункту 4 глави 16 розділу II Порядку (зі змінами та доповненнями на день вчинення виконавчих написів) щодо зазначення у виконавчому написі відомостей про місце проживання боржника. Крім того, в порушення вимог абз. 7 частини першої статті 89 Закону України «Про нотаріат» та абз. 7 пункту 4 глави 16 розділу II Порядку (зі змінами та доповненнями на день вчинення виконавчих написів) у виконавчих написах не зазначено відомості про розмір плати, сплачуваної стягувачем за вчинення виконавчих написів.
У вчиненому виконавчому написі від 25.09.2020 за реєстровим № 51566 невірно зазначено дату набрання виконавчим написом чинності (26.09.2020), чим порушено вимоги пункту 4 глави 11 розділу І Порядку. Крім цього, нотаріусом в порушення вимог п. 6.13 Правил ведення нотаріального діловодства, затверджених наказом Міністерства юстиції України від 22.12.2010 № 3253/5 (далі - Правила) не внесено виправлення щодо дати набрання чинності виконавчого напису, а лише внесено виправлення щодо дати вчинення виконавчого напису (додаток № 55).
При вчиненні вищезазначених виконавчих написів виписка банку з особового рахунку боржника на підтвердження безспірності вчинення виконавчого напису приватному нотаріусу Житомирського міського нотаріального округу ОСОБА_1 для вчинення виконавчих написів не надавалася. Натомість, до примірників вищезгаданих виконавчих написів (які зберігаються у справах приватного нотаріуса ОСОБА_1 ) долучено виписки з особових рахунків боржників із зазначенням суми заборгованості та строків її погашення з відміткою стягувача про непогашення заборгованості за кредитними договорами, підготовлені та підписані представниками юридичних осіб - стягувачів. Однак, дані виписки з рахунків боржників не можуть підтверджувати існування кредитної заборгованості боржників, оскільки вони не є документами первинного бухгалтерського обліку, відповідно до статті 9 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність» й не відповідають вимогам пункту 61 Положення про організацію бухгалтерського обліку, бухгалтерського контролю під час здійснення операційної діяльності в банках України, затвердженого постановою правління Національного банку України від 04.07.2018 № 75…»
«Крім того, кредитні договори, на яких приватним нотаріусом Житомирського міського нотаріального округу Гораєм О. С. було вчинено виконавчі написи, не посвідчувалися нотаріально. З огляду на вищевикладене, при вчиненні виконавчих написів приватним нотаріусом ОСОБА_1 не було взято до уваги те, що постановою Київського апеляційного суду від 22.02.2017 по адміністративній справі № 826/20084/14 було визнано незаконною та нечинною постанову Кабінету Міністрів України від 26.11.2014 № 662 «Про внесення змін до переліку документів, за якими стягнення заборгованості провадиться у безспірному порядку на підставі виконавчих написів нотаріусів», якою доповнено Перелік документів, за якими стягнення заборгованості провадиться у безспірному порядку на підставі виконавчих написів нотаріусів, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 29.06.1999 № 1172, зокрема пунктом 2 «Кредитні договори, за якими боржниками допущено прострочення (платежів за зобов`язаннями»; згідно з ухвалою Вищого адміністративного суду України від 01.11.2017 по справі № № К/800/6492/17, К/800/7651/17, постанову Київського апеляційного суду від 22.02.2017 залишено без змін….»
«Так зокрема, згідно з заочним рішенням Рівненського міського суду Рівненської області від 16.09.2020 по цивільній справі № 569/13263/20-ц, яке набрало законної сили 19.10.2020, виконавчий напис приватного Нотаріуса Житомирського міського нотаріального округу Горая О. С., вчинений 03.07.2020 за реєстровим № 4209, визнано таким що не підлягає виконанню. У вказаному рішенні судом встановлено, що в порушення вимог статті 88 Закону України «Про нотаріат» приватним нотаріусом Житомирського міського нотаріального округу Гораєм О. С. було вчинено виконавчий напис щодо заборгованості, по якій минуло більше трьох років з дня виникнення права вимоги. Крім цього, зважаючи на те, що до суду не подано доказів безспірності заборгованості позивача перед відповідачем і позивач таку заборгованість оспорює, суд дійшов висновку, що вказана у виконавчому написі заборгованість не є безспірною….»
«Рішенням Краснолиманського міського суду Донецької області від 05.10.2020 по цивільній справі № 236/2918/20, яке набрало законної сили 04.11.2020, виконавчий напис приватного нотаріуса Горая О. С. від 03.07.2020 № 3967 визнано таким, що не підлягає виконанню. Суд, враховуючи положення норм чинного законодавства України, приймаючи до уваги встановлені фактичні обставини справи, у своєму рішенні дійшов висновку, що виконавчий напис суперечить вимогам чинного законодавства, тому позовні вимоги підлягають задоволенню у повному обсязі.
Слід наголосити, що згідно з окремою ухвалою Миколаївського окружного адміністративного суду від 07.10.2020 у справі № 400/3400/20, встановлено систематичні порушення закону з боку приватного нотаріуса Житомирського міського нотаріального округу ОСОБА_1 під час вчинення виконавчих написів за кредитними договорами, відсутніми у Переліку, затвердженому Кабінетом Міністрів України від 29.06.1999 № 1172, а також спотворено інформацію про місце проживання боржників…»
«Таким чином, за наслідками розгляду скарг на дії приватного нотаріуса Житомирського міського нотаріального округу Горая О. С., встановлено недотримання приватним нотаріусом вимог статей 87, 88, 89 Закону України «Про нотаріат» пункту 4 глави 11, п. 2 глави 12 розділу І Порядку вчинення нотаріальних дій нотаріусами України, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 22.02.2012 № 296/5, абзацу третього підпункту 2.1 пункту 2, п.п. 3.1, 3.2 та 3,5 пункту 3, пункту 4 глави 16 розділу II Порядку, п.п. 8.2, 8.9, 8,11, 6.13, 6.15 Правил ведення нотаріального діловодства, затверджених наказом Міністерства юстиції України від 22.12.2010 № 3253/5, статті 3 Закону України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні». Також встановлено, що при вчиненні виконавчих написів приватним нотаріусом надано неналежну правову оцінку поданим для вчинення виконавчих написів на кредитних договорах документам, та не враховано вимоги статті 44 Закону України «Про нотаріат» (щодо встановлення особи та обсягу повноважень представника), статті 47 Закону України «Про нотаріат» (щодо вимог до документів, що подаються для вчинення виконавчих дій), п. 1, 2 частини першої статті 49 Закону України «Про нотаріат» (щодо відмови у вчиненні нотаріальної дії, якщо вчинення такої дії суперечить законодавству України)….»
«Центрально-Західне міжрегіональне управління Міністерства юстиції Хмельницький вносить до Вищої кваліфікаційної комісії нотаріату подання про анулювання свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю № 8679, виданого Міністерством юстиції України 26.12.2011 на ім`я ОСОБА_1 , на підставі підпунктів «е)», «з)» пункту 2 частини 1 статті 12 Закону України «Про нотаріат», а саме: неодноразового порушення нотаріусом законодавства при вчиненні нотаріальних дій та/або інших дій, покладених на нотаріуса відповідно до закону, за умови що такі порушення встановлені рішенням суду; набрання законної сили рішенням суду про порушення нотаріусом вимог законодавства при вчиненні ним нотаріальної дії»
Наказом Центрально-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький) № 768/09 від 20.11.2020 зупинено нотаріальну діяльність приватного нотаріуса Горая О. С. по Житомирському міському нотаріальному округу з 21.11.2020 до вирішення питання Вищою кваліфікаційною комісією нотаріату по суті, але не більш як шість місяців.
У подальшому наказом Центрально-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький) № 37/09 від 03.02.2021, відповідно до підпункту 4 частини 1 статті 29-1 Закону України «Про нотаріат», п. 22 Порядку проведення перевірки організації нотаріальної діяльності приватних нотаріусів, дотримання ними порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства, затвердженого Міністерством юстиції України від 17.02.2014 № 357/5, зупинено приватну нотаріальну діяльність приватного нотаріуса ОСОБА_1 з 04.02.2021.
Рішенням від 18.02.2021 Вищої кваліфікаційної комісії нотаріату на підставі підпунктів «е» та «з» пункту 2 частини першої статті 12 Закону, а саме, у зв`язку з неодноразовими порушеннями нотаріусом законодавства, грубими порушеннями закону, які завдали шкоди інтересам держави, фізичним та юридичним особам, при вчиненні нотаріальних дій, за умови що такі порушення встановлені рішеннями судів, а також набранням законної сили рішеннями судів про порушення нотаріусом вимог законодавства при вчиненні ним нотаріальних дій, анульовано свідоцтво про право на зайняття нотаріальною діяльністю, видане Міністерством юстиції України 26.12.2011 за № 8679 на ім`я ОСОБА_1 .
У подальшому Міністерством юстиції України винесено наказ № 727/5 від 24.02.2021, яким анульовано свідоцтво про право на зайняття нотаріальною діяльністю, видане Міністерством юстиції України 26.12.2011 за № 679 на ім`я ОСОБА_1 та наказом Центрально-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький) № 58/09 від 25.02.2021 припинено нотаріальної діяльності ОСОБА_1 з 25.02.2021.
19.03.2021 на адресу Житомирської регіональної філії Державного підприємства «Національні інформаційні системи» надійшло Повідомлення для внесення відомостей про нотаріусів, які займаються приватною нотаріальною діяльністю, до Єдиного реєстру нотаріусів від 19.03.2021 за № 6.4/20/2021/168 від Центрально-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький) щодо припинення нотаріальної діяльності приватного нотаріуса Житомирського міського нотаріального округу Горая О. С., на підставі якого 19.03.2021 відповідні відомості були внесені до Єдиного реєстру нотаріусів, а доступ до Єдиних та Державних реєстрів, держателем яких визначено Міністерство юстиції України припинено.
Позивач не погоджується із вище вказаними діями та рішеннями відповідачів з огляду на їх безпідставність, а тому звернувся до суду із цим позовом.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 28.10.2021, залишеним без змін постановою Сьомго апеляційного адміністративного суду від 24.05.2022, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Приймаючи оскаржуване рішення суд першої інстанції, з висновками якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив з того, що подання винесено з дотриманням строку визначеного пунктом 2 Порядку № 1904/5, подання містить відомості, передбачені пунктом 3 Порядку та до подання додані документи, визначені Міжрегіональним управлінням залежно від підстав, передбачених пунктом 2 частини першої статті 12 Закону України «Про нотаріат».
Щодо доводів позивача про відсутність підстав для винесення наказу № 768/09 від 20.11.2020 та подання у зв`язку із тим, що окрему ухвалу Миколаївського окружного адміністративного суду від 07.10.2020 у справі скасовано, тому така ухвала не могла слугувати підставою для застосування до приватного нотаріуса крайнього заходу дисциплінарного впливу у вигляді анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю, то суд вважав такі доводи безпідставними, оскільки подання Міжрегіонального управління винесено 20.11.2020, а постанову П`ятим апеляційним адміністративним судом було прийнято 25.11.2020. Таким чином, суд дійшов висновку, що позовна вимога про визнання протиправними дій Центрально-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький) стосовно внесення до Міністерства юстиції України подання з пропозицією про анулювання належного ОСОБА_1 свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю №8679 виданого Міністерством юстиції України задоволенню не підлягає. Отже, суд дійшов висновку, що Центрально-Західним міжрегіональним управлінням Міністерства юстиції (м. Хмельницький) у межах своїх повноважень та у спосіб, що передбачений чинним законодавством України, у зв`язку із надісланням подання про анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю, правомірно винесено наказ № 768/09 від 20.11.2020 про тимчасове зупинення нотаріальної діяльності приватного нотаріуса Житомирського міського нотаріального округу ОСОБА_1 .
В частині позовних вимог щодо визнання протиправним та скасування наказу Центрально-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький) № 37/09 від 03.02.2021 «Про зупинення приватної нотаріальної діяльності приватного нотаріуса ОСОБА_1 », суд зазначив, що у зв`язку із продовженням надходження скарг на адресу Міжрегіонального управління від фізичних і юридичних осіб з приводу протиправності вчинення приватним нотаріусом ОСОБА_1 виконавчих написів на кредитних договорах, а також продовженні здійснення нотаріальної діяльності у період перебування на лікарняному та не наданням приватним нотаріусом відповідних підтверджуючих документів протягом тривалого часу про вихід на роботу, Міжрегіональним управлінням відповідно до наказу від 27.01.2021 № 31/09 заплановано провести позапланову комплексну перевірку організації нотаріальної діяльності, дотримання порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства приватного нотаріуса ОСОБА_1 у період з 01-05 лютого 2021 року.
Суд зазначив, що як вбачається із актів, 01.02.2021, 02.02.2021 та 03.02.2021 під час перебування членів комісії за місцем розташування офісу нотаріуса встановлено відсутність приватного нотаріуса ОСОБА_1 на робочому місці, офіс приватного нотаріуса зачинений. Водночас, як вказано Міжрегіональним управлінням в порядку контролю, ними були проведені відповідні перевірки в Єдиному реєстрі спеціальних бланків нотаріальних документів щодо витрачання спеціальних бланків нотаріальних документів приватним нотаріусом ОСОБА_1 за період з 01.02.2021 по 03.02.2021. В ході проведених перевірок встановлено, що в Єдиному реєстрі спеціальних бланків нотаріальних документів наявна інформація щодо використання 01.02.2021 (з 8 год 46 хв по 8 год 55 хв) приватним нотаріусом 1458 спеціальних бланків нотаріальних документів та 03.02.2021 (перший бланк використаний - о 15 год 13 хв, останній о 21 год 10 хв) - 4432 спеціальні бланки нотаріальних документів, що свідчить про вчинення нотаріальних дій в період перебування на лікарняному та ухилення від перевірки.
З огляду на наведене, суд дійшов висновку, що викладені обставини свідчать про ухилення нотаріусом від перевірки, та не подання будь-яких повідомлень про вихід з лікарняного, при цьому ОСОБА_1 вчиняв численну кількість виконавчих написів. Тому Центрально-Західним міжрегіональним управлінням Міністерства юстиції (м. Хмельницький), в межах наданих повноважень, правомірно на підставі пункту 4 частини першої статті 29-1 Закону України «Про нотаріат» зупинено нотаріальну діяльність приватного нотаріуса ОСОБА_1 відповідно до наказу № 37-09 з 04.02.2021.
В частині позовної вимоги, про визнання протиправним та скасування рішення Вищої кваліфікаційної комісії нотаріату від 18.02.2021 № 1 стосовно анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю, виданого Міністерством юстиції України 26.12.2011 за № 8679 на ім`я ОСОБА_1 , суд зазначив, що підставами для звернення до Вищої кваліфікаційної комісії нотаріату при Міністерстві юстиції України з поданням про анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю приватного нотаріуса Житомирського міського нотаріального округу ОСОБА_1 було підпункти «е», «з» пункту 2, частини 1 статті 12 Закону України «Про нотаріат».
Крім того, суд указав, що досліджуючи питання правомірності прийняття рішення, за яким нотаріусу анулюється свідоцтво про право на зайняття нотаріальною діяльністю, Комісія має дослідити наявність факту вчинення нотаріусом неодноразового порушення чинного законодавства та встановити, чи завдали такі порушення шкоди інтересам держави, фізичним та юридичним особам. На підставі Подання і доданих до нього матеріалів і документів, з огляду на чисельну кількість судових рішень, що набрали законної сили і якими визнано виконавчі написи нотаріуса такими, що не підлягають виконанню, враховуючи реальні збитки - очевидні витрати, які особа зробила або мусить ще зробити для відновлення свого порушеного права внаслідок вчинення нотаріусом нотаріальних дій, Комісія (як орган, що вирішує питання про анулювання свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю) вповноважена прийняти рішення про анулювання свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю згідно підпункту «е» пункту 2 частини першої статті 12 Закону, що узгоджується з позицією Верховного Суду, викладеною в постанові від 06.03.2019 у справі № 826/7176/17.
Суд зазначив, що зокрема в Єдиному державному реєстрі судових рішень наявні відомості про понад 1100 рішень суду, ухвалених судами України у цивільних справах за участю нотаріуса ОСОБА_1 у період з 01.01.2020, з яких у понад 900 справ рішення ухвалено у 2021 році. Більшість цих судових справ стосувалося визнання виконавчих написів, вчинених нотаріусом Гораєм О. С. через неодноразові порушення ним законодавства такими, що не підлягають виконанню.
Також суд зазначив, що зважаючи на судові рішення, якими виконавчі написи, вчинені позивачем були визнані такими, що не підлягають виконанню, Комісія встановила наявність заподіяної шкоди фізичним та юридичним особам, спричинення якої полягає у матеріальному та нематеріальному вираженні, а саме: витрати на правничу допомогу, адвокатів, судові витрати, тощо.
Враховуючи вищевикладене, суд дійшов висновку, що Комісія у своєму рішенні від 18.02.2021 № 1 прийшла до правомірного висновку про наявність підстав передбачених підпунктами «е» та «з» пункту 2 частини першої статті 12 Закону для анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю позивача.
Крім того, суд встановив, що відповідно до рішення Комісії від 18.02.2021 № 1 ОСОБА_1 був належним чином повідомлений про дату, час та місце проведення засідання шляхом надсилання повідомлення за підписом секретаря Комісії від 05.02.2021 засобами поштового зв`язку та шляхом надсилання інформації в електронній формі, а також телефонним зв`язком. Однак на засідання Комісії ОСОБА_1 не з`явився. Позивачем не заперечуються викладені обставини. Водночас суд встановив, що 17.02.2021 ОСОБА_1 повідомив Комісію про неможливість бути присутнім на засіданні у зв`язку з участю у роботі відповідної постійної комісії Житомирської міської ради, як депутата та секретаря, що відбудеться 18.02.2021, та просив перенести розгляд Подання.
Даний факт Комісією був врахований, однак Вища кваліфікаційна комісія нотаріату, відповідно до пункту 8 Порядку, визнала неявку на засідання Комісії нотаріуса, який належним чином повідомлений про дату, час і місце засідання Комісії, не обов`язковою.
При цьому, суд зазначив, що позивач не був позбавлений права надати Комісії пояснення або відповідні документи, які б спростовували факти, викладені у поданні. Разом з тим, ОСОБА_1 , керуючись власними переконаннями, своїми правами не скористався, на засідання Вищої кваліфікаційної комісії нотаріату не з`явився. Комісія, розглянувши Подання та додані до Подання матеріали, встановила, що неявка нотаріуса на засідання не є перешкодою для розгляду Подання. Інформація стосовно обставин, викладених у Поданні була достатньою, а тому підстави для перенесення розгляду Подання відсутні.
Відтак, суд не прийняв до уваги доводи позивача щодо не взяття до уваги його клопотання про перенесення засідання Комісії, оскільки неявка на засідання Комісії нотаріуса, в силу вимог пункту 8 Порядку № 1904/5, не є перешкодою для розгляду подання.
Щодо правомірності прийняття Міністерством юстиції України наказу від 24.02.2021 № 727/5 «Про анулювання свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю» суд зазначив, що Міністерством юстиції України 24.02.2021 видано наказ № 727/5 «Про анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю, виданого на ім`я ОСОБА_1 » на підставі рішення Комісії № 1 від 18.02.2021 та встановлених обставин, які передували йому.
Згідно з пунктом 14 Порядку, на підставі рішення Комісії про анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю видається відповідний наказ Міністерства юстиції України.
З огляду на вищезазначене, суд дійшов висновку, що наказ Міністерства юстиції України від 24.02.2021 № 727/5 виданий на підставі рішення Комісії, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені чинним на момент його видання законодавством України, а тому відсутні підстави для задоволення вимог позивача щодо скасування наказу та визнання його протиправним.
Щодо позовної вимоги про визнання протиправним та скасування наказу Центрально-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький) № 58/09 від 25.02.2021 про припинення нотаріальної діяльності приватного нотаріуса Житомирського міського нотаріального округу ОСОБА_1 з 25.02.2021, суд зазначив, що відповідно до пункту 2 частини першої статті 30 Закону анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю є підставою припинення нотаріальної діяльності приватного нотаріуса. На виконання наказу Міністерства юстиції України від 24.02.2021 № 727/5 «Про анулювання свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю, виданого Міністерством юстиції України 26.12.2011 № 8679 на ім`я ОСОБА_1 » та відповідно до вимог пункту 2 частини 1 статті 30, статті 30-1 Закону України «Про нотаріат» Міжрегіональним управлінням видано наказ № 58/09 «Про припинення нотаріальної діяльності приватного нотаріуса Житомирського міського нотаріального округу ОСОБА_1 з 25.02.2021». Тобто, наказ Міжрегіонального управління від 25.02.2021 № 58/09 прийнято у межах повноважень та спосіб, що передбачені Конституцією України та законами України, а тому суд дійшов висновку, що підстави для визнання його протиправним та скасування відсутні.
В частині позовних вимог до Житомирської регіональної філії Державного підприємства «Національні інформаційні системи», суд зазначив, що Житомирська регіональна філія Державного підприємства «Національні інформаційні системи» не наділена свободою розсуду у разі отримання від територіального управління юстиції повідомлення за формою, встановленою Додатком 2 до Порядку ведення Єдиного реєстру нотаріусів, та була зобов`язана вчинити оскаржувані дії.
Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 14.07.1999 № 1272 «Деякі питання адміністрування Державних та Єдиних реєстрів, держателем яких є Міністерство юстиції України» (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 15.06.2015 № 424), а також наказу Міністерства юстиції України від 25.06.2015 № 1059/5 про «Деякі питання щодо визначення адміністратора Єдиних та Державних реєстрів, держателем яких є Міністерство юстиції України» Державне підприємство «Національні інформаційні системи» визначено адміністратором Єдиних та Державних реєстрів, створення та забезпечення функціонування яких належить до компетенції Міністерства юстиції України.
З огляду на наведене, суд дійшов висновку, що Державне підприємство «Національні інформаційні системи» не здійснює владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень, та законодавчо не уповноважене владно керувати поведінкою, зокрема, позивача. Таким чином, суд дійшов висновку, що позовні вимоги до Житомирської регіональної філії Державного підприємства «Національні інформаційні системи» задоволенню не підлягають у зв`язку із їх безпідставністю.
Щодо позовної вимоги, про визнання протиправними дії Центрально-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький) при подачі повідомлення від 19.03.2021, суд зазначив, що ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 11.03.2021 у справі № 240/3523/21 заяву приватного нотаріуса Житомирського міського нотаріального округу Горая О. С. про забезпечення позову задоволено частково. Вжито заходів забезпечення позову шляхом: зупинення дії наказу Центрально-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький) № 37/09 від 03.02.2021 «Про зупинення приватної нотаріальної діяльності приватного нотаріуса ОСОБА_1 »; зупинення дії наказу Міністерства юстиції України № 727/5 від 24.02.2021 «Про анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю, виданого Міністерством юстиції України 26.12.2011 за № 8679 на ім`я ОСОБА_1 »; зупинення дії наказу Центрально-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький) № 58/09 від 25.02.2021 «Про припинення нотаріальної діяльності ОСОБА_1 » з 25.02.2021. На підставі зазначеної ухвали 16.03.2021 Житомирською регіональною філією Державного підприємства «Національні інформаційні системи» на підставі повідомлення Центрально-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький) відновлено доступ до Єдиних та Державних реєстрів.
Крім того, суд встановив, що 19.03.2021, не зважаючи на вимоги ухвали суду від 11.03.2021 Центрально-Західним міжрегіональним управлінням Міністерства юстиції (м. Хмельницький) подано повідомлення за вихідним № 6.4/20/2021/168 до Житомирської регіональної філії Державного підприємства «Національні інформаційні системи» для внесення відомостей про нотаріусів, підставами для такого подання зазначено наказ № 727/5 Міністерства юстиції України від 24.02.2021, наказ Центрально-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький) № 58/09 від 25.02.2021, лист від 17.03.2021 № 6.4/20/2021/163 про відкликання повідомлення для внесення відомостей від 15.03.2021.
Суд погодився з доводами позивача щодо неправомірності дій, які виразились у подачі повідомлення 19.03.2021 Центрально-Західним міжрегіональним управлінням Міністерства юстиції (м. Хмельницький) під час дії заходів забезпечення позову. Однак, суд дійшов висновку, що визнання таких дій протиправними не буде належним та ефективним способом захисту порушених прав позивача. Інших позовних вимог для відновлення порушеного права позивачем заявлено не було.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, позивач звернувся до суду з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити в повному обсязі, а саме: визнати протиправними дії Центрально-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький) стосовно внесення до Міністерства юстиції України подання з пропозицією про анулювання належного ОСОБА_1 свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю № 8679, виданого Міністерством юстиції України; визнати протиправним та скасувати наказ Центрально-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький) № 768/09 від 20.11.2020 про тимчасове зупинення нотаріальної діяльності приватного нотаріуса Житомирського міського нотаріального округу ОСОБА_1 ; визнати протиправними дії Центрально-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький) щодо видачі наказу №37/09 від 03.02.2021 «Про зупинення приватної нотаріальної діяльності приватного нотаріуса ОСОБА_1 »; визнати протиправним та скасувати наказ Центрально-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький) № 37/09 від 03.02.2021 «Про зупинення приватної нотаріальної діяльності приватного нотаріуса ОСОБА_1 »; визнати протиправними дії Вищої кваліфікаційної комісії нотаріату щодо ухвалення рішення від 18.02.2021 № 1 стосовно анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю, виданого Міністерством юстиції України 26.12.2011 за № 8679 на ім`я ОСОБА_1 ; визнати протиправним та скасувати рішення Вищої кваліфікаційної комісії нотаріату від 18.02.2021 № 1 стосовно анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю, виданого Міністерством юстиції України 26.12.2011 за № 8679 на ім`я ОСОБА_1 ; визнати протиправними дії Міністерства юстиції України щодо видачі наказу № 727/5 від 24.02.2021 про анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю, виданого Міністерством юстиції України 26.12.2011 за № 8679 на ім`я ОСОБА_1 ; визнати протиправним та скасувати наказ № 727/5 Міністерства юстиції України від 24.02.2021 про анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю, виданого Міністерством юстиції України 26.12.2011 за № 8679 на ім`я ОСОБА_1 ; визнати протиправними дії Центрально-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький) щодо видачі наказу № 58/09 від 25.02.2021 про припинення нотаріальної діяльності приватного нотаріуса Житомирського міського нотаріального округу ОСОБА_1 з 25.02.2021; визнати протиправним та скасувати наказ Центрально-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький) № 58/09 від 25.02.2021 про припинення нотаріальної діяльності приватного нотаріуса Житомирського міського нотаріального округу Горая О. С. з 25.02.2021.
У касаційній скарзі позивачем зазначено, що вона подана на підставі пунктів 3, 4 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
На обґрунтування наявності підстав для касаційного оскарження, визначених пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України, скаржник указує на відсутність висновку Верховного суду щодо правовідносин, пов`язаних із застосуванням до нотаріусів стягнення у вигляді анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю, при наявності рішення, яким спростовуються порушення закону з боку приватного нотаріуса під час вчинення виконавчих написів за кредитними договорами. Також указує на відсутність висновку щодо порядку та підстав зупинення приватної нотаріальної діяльності приватного нотаріуса перед застосуванням до нотаріусів стягнення у вигляді анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю.
На обґрунтування наявності підстав для касаційного оскарження, визначених пунктом 4 частини четвертої статті 328 КАС України, скаржник зазначає, що окрема ухвала Миколаївського окружного адміністративного суду від 07.10.2020 не могла слугувати підставою для застосування до приватного нотаріуса крайнього заходу дисциплінарного впливу у вигляді анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю, оскільки постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 25.11.2020 її було скасовано. За таких обставин, на думку скаржника, відсутні підстави, передбачені підпунктами «з», «е» пункту 2 частини першої статті 12 Закону України «Про нотаріат» для анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю. Зазначає, що суди попередніх інстанцій на вказані обставини не звернули уваги, та в основу своїх рішень поклали саме ці положення Закону України «Про нотаріат». Крім того, на думку скаржника, судами попередніх інстанцій не проаналізовано оспорюване рішення відповідача за критеріями, визначеними у частині другій статті 2 КАС України.
Також скаржник вважає, що наказ Центрально-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький) від 03.02.2021 № 37/09 є таким, що містить очевидні ознаки протиправності дій та рішень суб`єкта владних повноважень та порушення прав та свобод приватного нотаріуса, оскільки позивач з 01.02.2021 перебував на лікарняному у зв`язку з отриманою травмою, а тому відсутність його на робочому місці під час проведення перевірки його нотаріальної діяльності обґрунтоване погіршенням стану здоров`я та є поважною причиною такою відсутності. При цьому, він зазначає, що 03.02.2021 ним було надано Центрально-Західному міжрегіональному управлінню Міністерства юстиції (м. Хмельницький) докази поважності причин відсутності його на робочому місці під час проведення перевірки 01.02.2021, а саме: надано виписку № 1137 із медичної карти амбулаторного (стаціонарного) хворого від 01.02.2021.
Крім того, на думку скаржника, Центрально-Західним міжрегіональним управлінням Міністерства юстиції (м. Хмельницький) була встановлена лише одна із складових підстав анулювання свідоцтва зазначена в підпункті «е» пункту 2 частини першої статті 12 Закону України «Про нотаріат» - це порушення нотаріусом чинного законодавства при вчиненні нотаріальних дій, але друга складова - «завдання шкоди інтересам держави, підприємств, установ, організацій, громадян» встановлена не була, що свідчить про протиправність дій щодо внесення на розгляд до Вищої кваліфікаційної комісії нотаріату Міністерства юстиції України подання з пропозицією про анулювання належного позивачу свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю № 8679, виданого Міністерством юстиції України.
Також наголошує на тому, що встановлення факту порушень нотаріусом чинного законодавства при вчиненні нотаріальних дій належить до компетенції суду. Отже, застосуванню відповідачами норм підпункту «е» пункту 2 частини першої статті 12 Закону України «Про нотаріат» повинно передувати встановлення судовим рішенням (рішеннями) фактів вчинення позивачем як нотаріусом певних порушень під час безпосереднього здійснення нотаріальних дій. Проте у судових рішеннях, на які посилаються відповідачі в оскаржуваних рішеннях спори виникли за позовами про визнання виконавчого напису таким, що не підлягає виконанню за позовами боржників до стягувачів, при цьому, позивач не був відповідачем у таких справах. Зазначає, що до матеріалів справи учасниками справи не надано доказів наявності судових рішень, прийнятих за результатами вирішення спору про оскарження дій позивача, як відповідача, щодо вчинення виконавчого напису, коли йдеться виключно про порушення нотаріусом правил вчинення відповідної нотаріальної дії і при цьому порушено питання про захист права відповідно до положень цивільного законодавства.
Крім того, вважає, що відповідачами не доведено обставини щодо наявності у спірних правовідносинах шкоди, завданої у результаті дій позивача під час здійснення ним нотаріальної діяльності, які відповідачі кваліфікували як порушення.
Скаржник також зазначає, що за усталеною судовою практикою відповідальність за вчинений виконавчий напис та правильність документів поданих для його вчинення покладається не на нотаріуса, а на особу, яка звертається за виконавчим написом. Зазначає, що позивачем не вчинялось жодних нотаріальних дій із грубим порушенням положенням законодавства, жодним судовим рішенням відносно нього не встановлено ступеня його вини, її доведеності та встановлення міри відповідальності у зв`язку із вчиненням нотаріальних дій.
Отже, на його думку, оскаржувані рішення прийняті з порушенням принципу пропорційності, а саме: порушення, які покладені в основу спірних рішень відносно приватного нотаріуса не співмірні з наслідками, що застосовані до позивача.
Позиція інших учасників справи
Представник Міністерства юстиції України та Центрально-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький) у відзиві на касаційну скаргу просить залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін.
Від Вищої кваліфікаційної комісії нотаріату та Житомирської регіональної філії Державного підприємства «Національні інформаційні системи» відзиви на касаційну скаргу не надходили, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду справи.
Рух касаційної скарги
21.06.2022 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга приватного нотаріуса Житомирського міського нотаріального округу Горая О. С. на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 28.10.2021 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 24.05.2022.
Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 21.06.2022 визначено склад колегії суддів, а саме: : головуючого суддю (суддю-доповідача) Мельник-Томенко Ж. М., суддів Загороднюка А. Г., Мартинюк Н. М. для розгляду судової справи № 240/4296/21.
Ухвалою Верховного Суду від 23.06.2022 відкрито касаційне провадження за скаргою приватного нотаріуса Житомирського міського нотаріального округу Горая О. С. на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 28.10.2021 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 24.05.2022.
Ухвалою Верховного Суду від 24.10.2022 закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їхнього застосування
Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Статтею 2-1 Закону України від 02.09.1993 № 3425-XII «Про нотаріат» передбачено, що державне регулювання нотаріальної діяльності полягає у встановленні умов допуску громадян до здійснення нотаріальної діяльності, порядку зупинення і припинення приватної нотаріальної діяльності, анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю; здійсненні контролю за організацією нотаріату, проведенням перевірок організації нотаріальної діяльності нотаріусів, дотримання ними порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства; визначенні органів та осіб, які вчиняють нотаріальні дії, здійснюють контроль за організацією нотаріату, проводять перевірки організації нотаріальної діяльності нотаріусів, дотримання ними порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства; визначенні ставок державного мита, яке справляється державними нотаріусами; встановленні переліку додаткових послуг правового і технічного характеру, які не пов`язані із вчинюваними нотаріальними діями, та встановленні розмірів плати за їх надання державними нотаріусами; встановленні правил професійної етики нотаріусів. Контроль за організацією нотаріату, перевірка організації нотаріальної діяльності нотаріусів, дотримання ними порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства здійснюються Міністерством юстиції України та його територіальними органами.
Частиною першою статті 3 Закону України «Про нотаріат» визначено, що нотаріус - це уповноважена державою фізична особа, яка здійснює нотаріальну діяльність у державній нотаріальній конторі, державному нотаріальному архіві або незалежну професійну нотаріальну діяльність, зокрема посвідчує права, а також факти, що мають юридичне значення, та вчиняє інші нотаріальні дії, передбачені законом, з метою надання їм юридичної вірогідності.
Статтею 5 Закону України «Про нотаріат» визначено, що нотаріус зобов`язаний: здійснювати свої професійні обов`язки відповідно до цього Закону і принесеної присяги, дотримуватися правил професійної етики; сприяти фізичним та юридичним особам у здійсненні їх прав та захисті законних інтересів, роз`яснювати права і обов`язки, попереджати про наслідки вчинюваних нотаріальних дій для того, щоб юридична необізнаність не могла бути використана їм на шкоду; зберігати в таємниці відомості, одержані ним у зв`язку з вчиненням нотаріальних дій; відмовити у вчиненні нотаріальної дії в разі її невідповідності законодавству України або міжнародним договорам; вести нотаріальне діловодство та архів нотаріуса відповідно до встановлених правил; дбайливо ставитися до документів нотаріального діловодства та архіву нотаріуса, не допускати їх пошкодження чи знищення; надавати документи, інформацію і пояснення на вимогу Міністерства юстиції України, його територіальних органів при здійсненні ними повноважень щодо контролю за організацією діяльності та виконанням нотаріусами правил нотаріального діловодства; постійно підвищувати свій професійний рівень, а у випадках, передбачених пунктом 3 частини першої статті 29-1 цього Закону, проходити підвищення кваліфікації; виконувати інші обов`язки, передбачені законом.
Нотаріуси або посадові особи, які вчиняють нотаріальні дії, у своїй діяльності керуються Конституцією України, законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, Міністерства юстиції України та його територіальних органів, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради Автономної Республіки Крим і Ради міністрів Автономної Республіки Крим (стаття 7 Закону України «Про нотаріат»).
Відповідно до частин дев`ятої, десятої, одинадцятої статті 10 Закону України «Про нотаріат» питання про анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю розглядається Вищою кваліфікаційною комісією нотаріату за поданням Міністерства юстиції України, його територіальних органів або Нотаріальної палати України у випадках, визначених цим Законом. Порядок внесення Міністерством юстиції України, його територіальними органами або Нотаріальною палатою України подання про анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю та його розгляд Вищою кваліфікаційною комісією нотаріату встановлюється Міністерством юстиції України. Рішення Вищої кваліфікаційної комісії нотаріату може бути оскаржено до суду.
Згідно з підпунктами «е» та «з» пункту 2 частини першої статті 12 Закону України «Про нотаріат» свідоцтво про право на заняття нотаріальною діяльністю може бути анульовано Міністерством юстиції України за рішенням Вищої кваліфікаційної комісії нотаріату, прийнятим на підставі подання Міністерства юстиції України, його територіальних органів, у випадках: неодноразового порушення нотаріусом законодавства або грубого порушення закону, яке завдало шкоди інтересам держави, фізичним та юридичним особам, при вчиненні нотаріальних дій та/або інших дій, покладених на нотаріуса відповідно до закону, за умови що такі порушення встановлені рішенням суду; набрання законної сили рішенням суду про порушення нотаріусом вимог законодавства при вчиненні ним нотаріальної дії.
Згідно з пунктами 4, 8 частини першої статті 29-1 Закону України «Про нотаріат» нотаріальна діяльність приватного нотаріуса тимчасово зупиняється на час дії таких обставин: у разі необґрунтованої відмови приватного нотаріуса від надання Міністерству юстиції України, його територіальному органу в порядку, передбаченому цим Законом, документів для перевірки організації нотаріальної діяльності та виконання правил нотаріального діловодства - до усунення цієї обставини; у разі направлення територіальним органом до Міністерства юстиції України подання про анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю - до вирішення питання по суті, але не більш як на шість місяців.
Частиною першою статті 29-2 Закону України «Про нотаріат» передбачено, що рішення про тимчасове зупинення нотаріальної діяльності приватного нотаріуса у випадках, передбачених частиною першою статті 29-1 цього Закону, приймає керівник відповідного територіального органу Міністерства юстиції України.
Відповідно до пункту 2 частини першої статті 30 Закону України «Про нотаріат» анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю є підставою припинення нотаріальної діяльності приватного нотаріуса.
Статтею 30-1 Закону України «Про нотаріат» передбачено, що припинення нотаріальної діяльності приватного нотаріуса здійснюється відповідним територіальним органом Міністерства юстиції України за наявності підстав, передбачених цим Законом, шляхом видання наказу про припинення нотаріальної діяльності приватного нотаріуса. У випадках, передбачених пунктами 1-3, 5-9 частини першої статті 30 цього Закону, відповідний територіальний орган Міністерства юстиції України зобов`язаний зобов`язані негайно передати приватному нотаріусу копію наказу про припинення його нотаріальної діяльності. Приватний нотаріус зобов`язаний припинити нотаріальну діяльність з моменту отримання копії наказу про припинення його нотаріальної діяльності. Наказ про припинення нотаріальної діяльності може бути оскаржений приватним нотаріусом до Міністерства юстиції України або до суду. Оскарження цього наказу приватним нотаріусом зупиняє реалізацію положень, передбачених частинами п`ятою і шостою цієї статті. Особа, нотаріальна діяльність якої припинена, зобов`язана протягом одного місяця з дня одержання копії наказу передати до відповідного державного нотаріального архіву всі документи нотаріального діловодства та архіву приватного нотаріуса. У разі якщо цей строк є недостатнім, він може бути продовжений рішенням відповідного територіального органу Міністерства юстиції України, але лише один раз і не більше ніж на місяць. У разі неможливості або відмови приватного нотаріуса особисто здійснити передачу документів нотаріального діловодства та архіву приватного нотаріуса у встановлені строки цей обов`язок покладається на відповідний територіальний орган Міністерства юстиції України, яке в разі необхідності залучає до цього поліцейських. Порядок та умови здачі і знищення особистої печатки приватного нотаріуса встановлюються і забезпечуються спеціально уповноваженими органами з питань дозвільної системи. Припинення нотаріальної діяльності приватного нотаріуса означає припинення дії реєстраційного посвідчення.
Відповідно до частин першої, шостої статті 33 Закону України «Про нотаріат» Міністерство юстиції України, його територіальні органи проводять перевірку організації нотаріальної діяльності приватного нотаріуса, дотримання ним порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства за певний період. Проведення повторної перевірки з тих питань, які вже були предметом перевірки, не допускається, крім перевірки за зверненням фізичної чи юридичної особи в межах предмета звернення та відповідно до повноважень Міністерства юстиції України, його територіальних органів. Порядок проведення перевірки організації нотаріальної діяльності приватних нотаріусів, дотримання ними порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства затверджується Міністерством юстиції України.
Статтею 34 Закону України «Про нотаріат» визначено, що нотаріуси вчиняють такі нотаріальні дії: 1) посвідчують правочини (договори, заповіти, довіреності, вимоги про нотаріальне посвідчення правочину тощо); 2) вживають заходів щодо охорони спадкового майна; 3) видають свідоцтва про право на спадщину; 4) видають свідоцтва про право власності на частку в спільному майні подружжя (колишнього подружжя) на підставі спільної заяви або в разі смерті одного з подружжя; 5) видають свідоцтва про придбання майна з прилюдних торгів (аукціонів); 6) видають свідоцтва про придбання майна з прилюдних торгів (аукціонів), якщо прилюдні торги (аукціони) не відбулися; 7) провадять опис майна фізичної особи, яка визнана безвісно відсутньою або місце перебування якої невідоме; 8) видають дублікати нотаріальних документів, що зберігаються у справах нотаріуса; 9) накладають та знімають заборону щодо відчуження нерухомого майна (майнових прав на нерухоме майно), що підлягає державній реєстрації; 9-1) накладають заборону щодо відчуження грошових сум, що будуть зараховані заявником вимоги, визначеним відповідно до частини четвертої статті 65-2 Закону України «Про акціонерні товариства», на рахунок умовного зберігання (ескроу), відкритий відповідно до зазначеного закону; 10) засвідчують вірність копій (фотокопій) документів і виписок з них; 11) засвідчують справжність підпису на документах; 12) засвідчують вірність перекладу документів з однієї мови на іншу; 13) посвідчують факт, що фізична чи юридична особа є виконавцем заповіту; 14) посвідчують факт, що фізична особа є живою; 15) посвідчують факт перебування фізичної особи в певному місці; 16) посвідчують час пред`явлення документів; 17) передають заяви фізичних та юридичних осіб іншим фізичним та юридичним особам; 18) приймають у депозит грошові суми та цінні папери; 19) вчиняють виконавчі написи; 20) вчиняють протести векселів; 21) вчиняють морські протести; 22) приймають на зберігання документи. На нотаріусів може бути покладено вчинення інших нотаріальних дій згідно із законом. Тексти договорів, заповітів, довіреностей, свідоцтв, вимог про нотаріальне посвідчення правочину, вимог про нотаріальне засвідчення справжності підписів учасника під час прийняття ним рішення з питань діяльності відповідної юридичної особи, правочинів про скасування таких вимог, актів про морські протести та протести векселів, перекладів у разі засвідчення нотаріусом вірності перекладу документа з однієї мови на іншу (крім тих примірників, що залишаються у справах нотаріуса), а також заяв, на яких нотаріусом засвідчується справжність підпису, дублікатів нотаріальних документів, рішень про створення юридичних осіб, рішень органів управління юридичних осіб, актів приймання-передачі частки (частини частки) у статутному капіталі, актів про передавання нерухомого майна до та із статутних капіталів юридичних осіб, передавальних актів, розподільчих балансів, а також інших документів, визначених законом, викладаються на спеціальних бланках нотаріальних документів. Зразок, опис, порядок використання, зберігання, обігу та звітності спеціальних бланків нотаріальних документів встановлюються Кабінетом Міністрів України.
Порядок проведення перевірки організації роботи державних нотаріальних контор, державних нотаріальних архівів, організації нотаріальної діяльності приватних нотаріусів, дотримання державними і приватними нотаріусами порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства, затверджений Наказом Міністерства юстиції України 17.02.2014 № 357/5 (далі - Порядок № 357/5).
Пунктом 13 Порядку № 357/5 встановлено, що позапланова комплексна, цільова або контрольна перевірка державної нотаріальної контори, державного нотаріального архіву, приватного нотаріуса проводиться за результатами попередньої перевірки або за дорученням Міністерства юстиції чи територіального органу Міністерства юстиції. За наслідками такої перевірки комісія складає довідку про результати проведеної перевірки з висновками.
Згідно з пунктами 20, 21, 22 Порядку № 357/5 під час проведення перевірки члени комісії зобов`язані бути об`єктивними та неупередженими. Перевірка проводиться з додержанням вимог законодавства щодо збереження державної та нотаріальної таємниці, іншої інформації з обмеженим доступом, недопущення розголошення інформації, що стала відома під час її проведення. За наявності об`єктивних підстав, які унеможливлюють проведення перевірки (хвороба завідувача односкладової державної нотаріальної контори, завідувача державного нотаріального архіву, приватного нотаріуса тощо), що підтверджується відповідним документом, голова комісії порушує перед керівництвом Міністерства юстиції, територіального органу Міністерства юстиції питання про можливість перенесення строків перевірки. Документ, що підтверджує обставини, які унеможливлюють проведення перевірки, надається нотаріусом Міністерству юстиції або територіальному органу Міністерства юстиції. Перенесення строків перевірки здійснюється відповідним наказом, що видається Міністерством юстиції, територіальним органом Міністерства юстиції. Відсутність завідувача односкладової державної нотаріальної контори, завідувача державного нотаріального архіву, приватного нотаріуса на робочому місці на час перевірки без документального підтвердження поважних причин або відмова від надання необхідних документів на вимогу членів комісії є ухиленням від перевірки. Про ухилення від перевірки або відмову від надання необхідних документів на вимогу членів комісії складається акт, який підписується головою та членами комісії. Ухилення від перевірки або відмова від надання необхідних документів на вимогу членів комісії є підставою для застосування до таких осіб заходів реагування, передбачених чинним законодавством.
Відповідно до пунктів 26, 27 Порядку № 357/5 у визначений строк проведення перевірки нотаріус зобов`язаний перебувати на робочому місці відповідно до свого режиму роботи, створити умови для проведення перевірки, надати комісії всі необхідні документи та відомості, а також за потреби усні та письмові пояснення з питань, що стосуються предмета проведення перевірки. У разі відсутності приватного нотаріуса, виконання обов`язків якого здійснюється іншим приватним нотаріусом на підставі договору про заміщення, проведення перевірки не переноситься. Довідку про результати перевірки підписує приватний нотаріус, який здійснює заміщення. Проведення перевірки не переноситься у разі відсутності завідувача односкладовою державною нотаріальною конторою або державним нотаріальним архівом. Довідку про результати перевірки підписує завідувач державної нотаріальної контори, на якого покладено виконання обов`язків такої державної нотаріальної контори чи державного нотаріального архіву.
Пунктом 2 Порядку внесення Міністерством юстиції України, територіальними органами Міністерства юстиції або Нотаріальною палатою України подання про анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю та його розгляд Вищою кваліфікаційною комісією нотаріату, затвердженого наказом Міністерства юстиції України 28.07.2011 № 1904/5 (далі - Порядок № 1904/5) передбачено, що подання Мін`юсту, територіальних органів Міністерства юстиції або Нотаріальної палати України про анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю (далі - Подання) вноситься до Вищої кваліфікаційної комісії нотаріату (далі - Комісія) не пізніше тридцяти днів з дня встановлення підстав для анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю, якщо інший строк не передбачено законом.
Згідно з пунктом 3 Порядку № 1904/5 Подання Мін`юсту, територіального органу Міністерства юстиції повинно містити: інформацію про наявність підстав, визначених пунктом 2 частини першої статті 12 Закону; зазначення конкретних порушень, які були допущені нотаріусом; пропозиції щодо анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю.
До Подання Мін`юсту, територіального органу Міністерства юстиції додаються: засвідчені в установленому законодавством порядку копії документів, на підставі яких внесено Подання; доповідна записка про перевірку роботи нотаріуса; пояснення нотаріуса на предмет обставин, викладених у Поданні (у разі наявності); копії документів про зупинення нотаріальної діяльності (щодо приватного нотаріуса); копії документів, що свідчать про виявлені в діяльності нотаріуса порушення; документи, що свідчать про вжиті заходи щодо виявлених в роботі нотаріуса порушень; відповідні документи органів дізнання і слідства, прокуратури, суду тощо; засвідчена в установленому порядку копія рішення Мін`юсту, територіального органу Міністерства юстиції про направлення до Комісії Подання, яке прийняте відповідно до Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» або Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань». Перелік документів, які додаються до Подання, визначається Мін`юстом, територіальним органом Міністерства юстиції залежно від підстав, передбачених пунктом 2 частини першої статті 12 Закону (пункт 4 Порядку № 1904/5).
Відповідно до абзацу другого пункту 8 Порядку № 1904/5 неявка на засідання Комісії нотаріуса, представника визначеного департаменту Мін`юсту, територіального органу Міністерства юстиції або територіального уповноваженого, які належним чином повідомлені про дату, час і місце засідання Комісії, не є перешкодою для розгляду Подання, проте Комісія може визнати присутність зазначених осіб обов`язковою.
Згідно з пунктом 14 Порядку № 1904/5 на підставі рішення Комісії про анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю видається відповідний наказ Міністерства юстиції України.
Пунктом 1 Положення про Міністерство юстиції України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 02.07.2014 № 228 (далі - Положення № 228) передбачено, що Міністерство юстиції України (Мін`юст) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України. Мін`юст є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику, зокрема, у сфері нотаріату.
Згідно з пунктом 2 Положення № 228 Мін`юст у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України і постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства.
Відповідно до підпункту 69 пункту 4 Положення № 228 Мін`юст відповідно до покладених на нього завдань здійснює державне регулювання нотаріальної діяльності, зокрема видає та анулює в установленому законом порядку свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю.
Згідно з пунктом 1 наказу Міністерства юстиції України від 25.06.2015 № 1059/5 «Деякі питання щодо визначення адміністратора Єдиних та Державних реєстрів, держателем яких є Міністерство юстиції України» державне підприємство «Національні інформаційні системи» визначено адміністратором Єдиних та Державних реєстрів, створення та забезпечення функціонування яких належить до компетенції Міністерства юстиції України (далі - адміністратор Єдиних та Державних реєстрів). Адміністратор Єдиних та Державних реєстрів здійснює заходи зі створення, впровадження та супроводження програмного забезпечення реєстрів, відповідає за їх технічне і технологічне забезпечення, збереження та захист даних, здійснює технічні та технологічні заходи з надання, блокування та анулювання доступу до цих реєстрів, а також інші заходи (дії), передбачені законодавством. У межах адміністрування Єдиних та Державних реєстрів адміністратор Єдиних та Державних реєстрів здійснює заходи зі створення, впровадження та супроводження, інформаційного та технічного обслуговування, модернізації веб-ресурсів та веб-сервісів Міністерства юстиції України, надає у випадках, визначених законодавством, послуги у сфері функціонування Єдиних та Державних реєстрів, здійснює технічне та технологічне супроводження інформаційної взаємодії Міністерства юстиції України та адміністратора Єдиних та Державних реєстрів з метою оперативного вирішення питань, що стосуються функціонування реєстрів.
Відповідно до пункту 1.3 Порядку ведення Єдиного реєстру нотаріусів, затвердженого наказом Міністерства юстиції України 13.10.2010 № 2501/5 (далі - Порядок № 2501/5) адміністратор Єдиного реєстру нотаріусів (далі - Адміністратор) - державне підприємство «Національні інформаційні системи», що здійснює заходи зі створення та супроводження програмного забезпечення Єдиного реєстру нотаріусів (далі - Єдиний реєстр), у тому числі з впровадження та підтримки веб-сайту для доступу до відомостей Єдиного реєстру, організацію доступу до Єдиного реєстру, забезпечує збереження та захист даних, що містяться в Єдиному реєстрі, уносить до Єдиного реєстру отримані від територіальних органів Міністерства юстиції відомості, надає інформацію з Єдиного реєстру, а також виконує інші функції, передбачені цим Порядком.
Пунктом 2.1 Порядку № 2501/5 передбачено, що підставою для внесення відомостей до Єдиного реєстру є повідомлення територіальних органів Міністерства юстиції про, зокрема, зупинення або припинення нотаріальної діяльності приватного нотаріуса.
Згідно з пунктом 2.2 Порядку № 2501/5 територіальні органи Міністерства юстиції в день виникнення підстав для внесення відповідних відомостей до Єдиного реєстру, але не пізніше наступного робочого дня, надсилають Адміністратору повідомлення в паперовій або електронній формі з використанням кваліфікованого електронного підпису із застосуванням засобів кваліфікованого електронного підпису, які мають вбудовані апаратно-програмні засоби, що забезпечують захист записаних на них даних від несанкціонованого доступу, від безпосереднього ознайомлення із значенням параметрів особистих ключів та їх копіювання для внесення таких відомостей до Єдиного реєстру за формою, встановленою у додатках 1-3 до цього Порядку.
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
Перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд виходить із такого.
Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Підставами звернення з касаційною скаргою позивач зазначив 3, 4 частини четвертої статті 328 КАС України (якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах; якщо судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частинами другою і третьою статті 353 цього Кодексу).
Судами попередніх інстанцій встановлено, що спірні правовідносини виникли у зв?язку з: внесенням Центрально-Західним міжрегіональним управлінням Міністерства юстиції (м. Хмельницький) до Міністерства юстиції України подання з пропозицією про анулювання належного ОСОБА_1 свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю № 8679, виданого Міністерством юстиції України; прийняттям Центрально-Західним міжрегіональним управлінням Міністерства юстиції (м. Хмельницький) наказів від 20.11.2020 № 768/09, від 03.02.2021 № 37/09, від 25.02.2021 № 58/09; прийняттям Вищою кваліфікаційною комісією нотаріату рішення від 18.02.2021 № 1; прийняттям Міністерство юстиції України наказу від 24.02.2021 № 727/5; діями Центрально-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький) та Житомирської регіональної філії Державного підприємства «Національні інформаційні системи» при подачі та виконанні повідомлення від 19.03.2021 на припинення доступу до Єдиних та Державних реєстрів.
При цьому суди попередніх інстанцій встановили, що 18.02.2021 Вища кваліфікаційна комісія нотаріату, на підставі подання внесеного Центрально-Західним міжрегіональним управлінням Міністерства юстиції (м. Хмельницький), винесла рішення, яким вирішила, на підставі підпунктів «е» та «з» пункту 2 частини першої статті 12 Закону України «Про нотаріат», у зв`язку з неодноразовими порушеннями нотаріусом законодавства, грубими порушеннями закону, які завдали шкоди інтересам держави, фізичним та юридичним особам, при вчиненні нотаріальних дій, за умови що такі порушення встановлені рішеннями судів, а також набранням законної сили рішеннями судів про порушення нотаріусом вимог законодавства при вчиненні ним нотаріальних дій, анулювати свідоцтво про право на зайняття нотаріальною діяльністю, видане Міністерством юстиції України 26.12.2011 за № 8679 на ім`я ОСОБА_1 .
За твердженням позивача ці рішення суб`єктів владних повноважень є такими, що прийняті відповідачами без відповідних правових підстав, оскільки прийняті за вчинення ним таких дій, за наслідками яких не встановлено завдання шкоди інтересам держави, юридичних чи фізичних осіб. Тому вчинення ним означених дій не могло бути підставою для анулювання йому свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю на підставі підпункту «е» пункту 2 частини першої статті 12 Закону України «Про нотаріат».
Також, на думку позивача, були відсутні підстави для застосування до нього спірної санкції і на підставі підпункту «з» пункту 2 частини першої статті 12 Закону України «Про нотаріат», оскільки окрема ухвала Миколаївського окружного адміністративного суду від 07.10.2020, якою було встановлено порушення закону з боку приватного нотаріуса ОСОБА_1 під час вчинення виконавчих написів за кредитними договорами, та на яку посилалось Центрально-Західне міжрегіональне управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький) на підтвердження своєї позиції, скасована 25.11.2020 постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 25.11.2020.
Отже, позивач вважає, що відповідачами не доведено факту того, що приватним нотаріусом було порушено норми підпунктів «е», «з» пункту 2 частини першої статті 12 Закону України «Про нотаріат».
Переглядаючи судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та вирішуючи питання щодо правильності застосування цими судами норм чинного законодавства, Верховний Суд виходить з такого.
Предметом судового контролю в цій справі є накази та рішення відповідачів, які належить оцінити на предмет їх відповідності вимогам частини другої статті 2 КАС України, а саме: чи прийняті вони 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Частиною другою статті 19 Конституції України визначено обов`язок органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Указана норма основного закону означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.
«На підставі» означає, що суб`єкт владних повноважень: повинен бути утвореним у порядку, визначеному Конституцією та законами України; зобов`язаний діяти на виконання закону, за умов та обставин, визначених ним.
«У межах повноважень» означає, що суб`єкт владних повноважень повинен приймати рішення та вчиняти дії відповідно до встановлених законом повноважень, не перевищуючи їх.
«У спосіб» означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний дотримуватися встановленої законом процедури і форми прийняття рішення або вчинення дії і повинен обирати лише визначені законом засоби.
Суди попередніх інстанцій, розглядаючи цю справу, встановили, що спірні накази та рішення прийняті відповідачами за наслідками розгляду подання Центрально-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький) щодо анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю, виданого на ім`я позивача.
Водночас суди попередніх інстанцій встановили, що на виконання доручень Міністерства юстиції України та за результатами розгляду безпосередньо звернень громадян щодо неправомірних дій позивача як приватного нотаріуса встановлено недотримання ним вимог Закону України «Про нотаріат», Порядку вчинення нотаріальних дій нотаріусами України, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 22.02.2012 № 296/5, Правил ведення нотаріального діловодства, затверджених наказом Міністерства юстиції України від 22.12.2010 № 3253/5, Закону України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні», а також у зв`язку з окремою ухвалою Миколаївського окружного адміністративного суду від 07.10.2020 у справі № 400/3400/20, якою встановлено систематичні порушення закону з боку приватного нотаріуса Житомирського міського нотаріального округу ОСОБА_1 , під час вчинення виконавчих написів за кредитними договорами, відсутніми у Переліку, затвердженому Кабінетом Міністрів України від 29.06.1999 № 1172, а також спотворено інформацію про місце проживання боржників.
Суди встановили, що вказані обставини стали підставою для внесення Центрально-Західним міжрегіональним управлінням Міністерства юстиції (м. Хмельницький) подання про анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю на підставі підпунктів «е» та «з» пункту 2 частини першої статті 12 Закону України «Про нотаріат», а саме: неодноразового порушення нотаріусом законодавства при вчиненні нотаріальних дій та/або інших дій, покладених на нотаріуса відповідно до закону, за умови що такі порушення встановлені рішенням суду; набрання законної сили рішенням суду про порушення нотаріусом вимог законодавства при вчиненні ним нотаріальної дії, що в свою чергу стало підставою для прийняття Центрально-Західним міжрегіональним управлінням Міністерства юстиції (м. Хмельницький) наказу від 20.11.2020 № 768/09 про зупинення нотаріальної діяльності приватного нотаріуса ОСОБА_1 по Житомирському міському нотаріальному округу з 21.11.2020 до вирішення питання Вищою кваліфікаційною комісією нотаріату по суті, але не більш як шість місяців.
У подальшому наказом Центрально-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький) від 03.02.2021 № 37/09, відповідно до підпункту 4 частини першої статті 29-1 Закону України «Про нотаріат», пункту 22 Порядку № 357/5 зупинено приватну нотаріальну діяльність приватного нотаріуса ОСОБА_1 з 04.02.2021.
Рішенням Вищої кваліфікаційної комісії нотаріату від 18.02.2021, на підставі підпунктів «е» та «з» пункту 2 частини першої статті 12 Закону України "Про нотаріат", а саме: у зв`язку з неодноразовими порушеннями нотаріусом законодавства, грубими порушеннями закону, які завдали шкоди інтересам держави, фізичним та юридичним особам, при вчиненні нотаріальних дій, за умови що такі порушення встановлені рішеннями судів, а також набранням законної сили рішеннями судів про порушення нотаріусом вимог законодавства при вчиненні ним нотаріальних дій, анульовано свідоцтво про право на зайняття нотаріальною діяльністю, видане Міністерством юстиції України 26.12.2011 за № 8679 на ім`я позивача.
У подальшому Міністерством юстиції України винесено наказ від 24.02.2021 № 727/5, яким анульовано свідоцтво про право на зайняття нотаріальною діяльністю, видане Міністерством юстиції України 26.12.2011 за № 679 на ім`я позивача та наказом Центрально-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький) від 25.02.2021 № 58/09 припинено нотаріальну діяльність ОСОБА_1 з 25.02.2021.
Щодо підстав анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю у спірних правовідносинах відповідно до підпункту «е» пункту 2 частини першої статті 12 Закону України «Про нотаріат», Верховний Суд зазначає таке.
Суди попередніх інстанцій встановили, що вказані рішення суб`єктів владних повноважень прийняті з посиланням, зокрема, на положення підпункту «е» пункту 2 частини першої статті 12 Закону України «Про нотаріат», підставою для застосування зазначено неодноразове порушенням нотаріусом законодавства, грубе порушення закону, які завдали шкоди інтересам держави, фізичним та юридичним особам, при вчиненні нотаріальних дій, за умови що такі порушення встановлені рішеннями судів.
З огляду на це Верховний Суд звертає увагу на таке.
З установлених судами попередніх інстанцій обставин Верховний Суд резюмує, що у підсумку свідоцтво позивача про право на зайняття нотаріальною діяльністю анульоване у зв`язку із встановленням відповідачами неодноразових порушень чинного законодавства та грубого порушення закону позивачем при вчиненні нотаріальних дій.
Аналіз змісту підпункту «е» пункту 2 частини першої статті 12 Закону України «Про нотаріат» дає підстави для висновку, що законодавець для застосування до нотаріуса стягнення, визначеного цією правовою нормою визначає дві передумови, а саме: 1) неодноразове порушення нотаріусом чинного законодавства або 2) грубе порушення закону.
Обов`язковою ознакою при цьому є завдання шкоди інтересам держави, підприємств, установ, організацій, громадян при вчиненні нотаріальних дій, яка має бути встановлена органом, що вирішує питання про анулювання свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю, як у випадку вчинення нотаріусом неодноразового порушення чинного законодавства, так і у разі грубого порушення закону.
Аналогічний висновок щодо застосування цієї норми права у подібних правовідносинах висловлено у постановах Верховного Суду від 06.03.2019 у справі № 826/7176/17, від 20.12.2019 № 826/3746/17, від 29.04.2020 у справі № 817/800/17, від 25.06.2020 № 2340/5084/18, 05.10.2020 № 140/1382/19, від 11.03.2021 у справі № 826/7176/17, від 21.04.2021 у справі № 640/7645/20, від 10.08.2022 у справі № 520/5993/21.
Відповідно до абзацу 2 частини першої статті 38 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», шкода, завдана державним реєстратором фізичній чи юридичній особі під час виконання своїх обов`язків, підлягає відшкодуванню на підставі рішення суду, що набрало законної сили, у порядку, встановленому законом.
Натомість, відповідачами не доведено обставини щодо наявності у спірних правовідносинах шкоди, завданої у результаті дій позивача під час здійснення ним нотаріальної діяльності, які відповідачі кваліфікували як порушення. Відповідачем не визначено, а судами попередніх інстанцій не встановлено суми, розміру, обсягу чи іншого виміру завданої шкоди.
Також Верховний Суд зауважує, що для прийняття рішення про анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю на підставі підпункту «е» пункту 2 частини першої статті 12 Закону України «Про нотаріат» повинні бути вчинені нотаріусом такі порушення, що у своїй сукупності є достатніми для застосування такого засобу реагування.
Суди попередніх інстанцій зазначають, що зважаючи на судові рішення, якими виконавчі написи, вчинені позивачем були визнані такими, що не підлягають виконанню, Комісія встановила наявність заподіяної шкоди фізичним та юридичним особам, спричинення якої полягає у матеріальному та нематеріальному вираженні, а саме: витрати на правничу допомогу, адвокатів, судові витрати, тощо.
Однак, Вища кваліфікаційна комісія нотаріату, не маючи повноважень встановлювати наявність чи відсутність шкоди, завданої діями нотаріуса іншим особам, в оскаржуваному рішенні встановила наявність заподіяної шкоди фізичним та юридичним особам. Як зазначено вище такі висновки Комісія може зробити лише на підставі рішення суду.
Посилання судів попередніх інстанцій на те, що факт порушення приватним нотаріусом ОСОБА_1 законодавства при вчиненні виконавчих написів встановлений судовими рішеннями, Верховний Суд відхиляє, оскільки у судових рішеннях, на які посилаються відповідачі, спори виникли за позовами про визнання виконавчого напису таким, що не підлягає виконанню за позовами боржників до стягувачів, при цьому, приватний нотаріус ОСОБА_1 не був відповідачем у таких справах.
Щодо посилання, зокрема Вищої кваліфікаційної комісії нотаріату на судові рішення, в яких приватний нотаріус Горай О. С. був відповідачем, то такі рішення набрали законної сили вже після внесення 20.11.2020 Центрально-Західним міжрегіональним управлінням Міністерства юстиції (м. Хмельницький) до Міністерства юстиції України подання з пропозицією про анулювання належного ОСОБА_1 свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю № 8679, виданого Міністерством юстиції України. Проте, як встановлено судами, в таких рішеннях судів не визначено суми, розміру чи обсягу завданої шкоди при вчиненні нотаріальних дій.
Крім цього, Верховний Суд наголошує, що у постановах Верховного Суду від 20.07.2018 у справі № 809/1649/17, від 18.03.2020 у справі № 826/3090/17, від 25.06.2020 у справі № 2340/5084/18, від 05.10.2020 у справі № 140/1382/19 сформована правова позиція, відповідно до якої встановлення факту порушень нотаріусом чинного законодавства при вчиненні нотаріальних дій належить до компетенції суду.
Отже, застосуванню відповідачами правил підпункту «е» пункту 2 частини першої статті 12 Закону України «Про нотаріат» повинно передувати встановлення судовим рішенням (рішеннями) фактів вчинення позивачем як нотаріусом певних порушень під час безпосереднього здійснення нотаріальних дій.
Також вказані рішення містять висновки Верховного Суду про те, що Законом України «Про нотаріат» не визначено повноважень Міністерства юстиції України, Головного управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головних управлінь юстиції в областях, містах Києві та Севастополі щодо перевірки законності вчинення нотаріальних дій нотаріусами і відповідно встановлення порушення чинного законодавства при вчинення нотаріальних дій, так само як і встановлювати наявність чи відсутність шкоди, завданої такими діями нотаріуса іншим особам.
Таким чином, висновок Комісії про наявність в діях приватного нотаріуса Житомирського міського нотаріального округу ОСОБА_1 неодноразового порушення законодавства, грубого порушення закону, яке завдало шкоди інтересам держави, підприємств, установ, організацій, громадян при вчиненні нотаріальних дій та/або інших дій, покладених на нотаріуса, відповідно до закону, є протиправними.
За такого правового регулювання, предмета і підстав позову, а також встановлених судами попередніх інстанцій обставин справи Верховний Суд уважає, що спірні рішення відповідачів в означеній частині є такими, що прийняті за відсутності правових підстав для цього.
Щодо підстав анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю у спірних правовідносинах відповідно до підпункту «з» пункту 2 частини першої статті 12 Закону України «Про нотаріат», Верховний Суд зазначає таке.
Відповідно до вказаної правової норми свідоцтво про право на зайняття нотаріальною діяльністю може бути анульоване Міністерством юстиції України у разі набранням законної сили рішенням суду про порушення нотаріусом вимог законодавства при вчиненні ним нотаріальної дії.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що окремою ухвалою Миколаївського окружного адміністративного суду від 07.10.2020 у справі № 400/3400/20 встановлено систематичні порушення закону з боку приватного нотаріуса Житомирського міського нотаріального округу ОСОБА_1 під час вчинення виконавчих написів за кредитними договорами, відсутніми у Переліку, затвердженому Кабінетом Міністрів України від 29.06.1999 № 1172, а також спотворено інформацію про місце проживання боржників.
Доводи позивача про відсутність підстав для винесення наказу від 20.11.2020 № 768/09 та подання, у зв`язку із тим, що окрему ухвалу Миколаївського окружного адміністративного суду від 07.10.2020 у справі № 400/3400/20 скасовано постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 25.11.2020, суди попередніх інстанцій вважали безпідставними, оскільки подання Міжрегіонального управління винесено 20.11.2020, а постанову П`ятим апеляційним адміністративним судом було прийнято 25.11.2020.
При цьому суд апеляційної інстанції зазначив, що на момент надсилання (формування) подання, згідно з Єдиним державним реєстром судових рішень, окрема ухвала Миколаївського окружного адміністративного суду від 07.10.2020 у справі № 400/3400/20 набрала законної сили.
З огляду на це Верховний Суд звертає увагу на таке.
Відповідно до частини першої статті 249 КАС України суд, виявивши під час розгляду справи порушення закону, може постановити окрему ухвалу і направити її відповідним суб`єктам владних повноважень для вжиття заходів щодо усунення причин та умов, що сприяли порушенню закону.
Частиною сьомою статті 249 КАС України передбачено, що окрема ухвала може бути оскаржена особами, яких вона стосується.
Пунктом 23 частини першої статті 294 КАС України передбачено, що окремо від рішення суду може бути оскаржена в апеляційному порядку окрема ухвала суду першої інстанції.
Отже, на момент внесення Центрально-Західним міжрегіональним управлінням Міністерства юстиції (м. Хмельницький) до Міністерства юстиції України подання з пропозицією про анулювання належного ОСОБА_1 свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю № 8679, виданого Міністерством юстиції України, окрема ухвала Миколаївського окружного адміністративного суду від 07.10.2020 у справі № 400/3400/20 не набрала законної сили.
За таких обставин, відсутні підстави, передбачені підпунктом «з» (набрання законної сили рішенням суду про порушення нотаріусом вимог законодавства при вчиненні ним нотаріальної дії) пункту 2 частини першої статті 12 Закону України «Про нотаріат» для анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю.
Проте, ухвалюючи рішення, суди попередніх інстанцій не правильно застосували норми процесуального права, та в основу своїх рішень поклали, зокрема, положення підпункту «з» пункту 2 частини першої статті 12 Закону України «Про нотаріат», а тому Верховний Суд дійшов висновку, що дії Центрально-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький) щодо внесення 20.11.2020 до Міністерства юстиції України подання з пропозицією про анулювання належного ОСОБА_1 свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю № 8679, виданого Міністерством юстиції України, вчинені з порушенням процедури.
Щодо висновків судів попередніх інстанцій про ухилення нотаріусом від перевірки, не подання будь-яких повідомлень про вихід з лікарняного та здійснення значної кількості нотаріальних дій в період відсутності на робочому місці з 01.02.201 по 03.02.2021, Верховний Суд зазначає таке.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що Міжрегіональним управлінням відповідно до наказу від 27.01.2021 № 31/09 заплановано провести позапланову комплексну перевірку організації нотаріальної діяльності, дотримання порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства приватного нотаріуса ОСОБА_1 у період з 01 по 05 лютого 2021 року. Разом з тим, 01.02.2021, 02.02.2021 та 03.02.2021 під час перебування членів комісії за місцем розташування офісу нотаріуса встановлено відсутність приватного нотаріуса ОСОБА_1 на робочому місці, офіс приватного нотаріуса зачинений, що підтверджується відповідними актами. Крім того, в ході проведених перевірок встановлено, що в Єдиному реєстрі спеціальних бланків нотаріальних документів наявна інформація щодо використання 01.02.2021 (з 8 год 46 хв по 8 год 55 хв) приватним нотаріусом 1458 спеціальних бланків нотаріальних документів та 03.02.2021 (перший бланк використаний - о 15 год 13 хв, останній о 21 год 10 хв ) - 4432 спеціальні бланки нотаріальних документів.
Також, судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач у період з 01.02.2021 по 03.02.2021 перебував на лікуванні, про що позивачу видано листок непрацездатності.
Як встановлено судами попередніх інстанцій, підставою для винесення Центрально-Західним міжрегіональним управлінням Міністерства юстиції (м. Хмельницький) наказу від 03.02.2021 № 37/09 є пункт 4 частини першої статті 29-1 Закону України «Про нотаріат» та пункт 22 Порядку № 357/5.
Згідно з пунктом 4 частини першої статті 29-1 Закону України «Про нотаріат» нотаріальна діяльність приватного нотаріуса тимчасово зупиняється на час дії таких обставин: у разі необґрунтованої відмови приватного нотаріуса від надання Міністерству юстиції України, його територіальному органу в порядку, передбаченому цим Законом, документів для перевірки організації нотаріальної діяльності та виконання правил нотаріального діловодства - до усунення цієї обставини.
Приписами пункту 22 Порядку № 357/5 встановлено, що відсутність завідувача односкладової державної нотаріальної контори, завідувача державного нотаріального архіву, приватного нотаріуса на робочому місці на час перевірки без документального підтвердження поважних причин або відмова від надання необхідних документів на вимогу членів комісії є ухиленням від перевірки. Про ухилення від перевірки або відмову від надання необхідних документів на вимогу членів комісії складається акт, який підписується головою та членами комісії. Ухилення від перевірки або відмова від надання необхідних документів на вимогу членів комісії є підставою для застосування до таких осіб заходів реагування, передбачених чинним законодавством.
Разом з тим, відповідно до матеріалів справи, судами встановлено інформування позивачем 03.02.2021 Центрально-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький) про перебування на лікування та про продовження терміну розгляду звернень громадян.
Враховуючи зазначене, суди попередніх інстанцій не правильно застосували вищезазначені положення нормативно-правових актів та дійшли хибного висновку щодо ухилення нотаріусом від перевірки, у зв`язку з чим наказ Центрально-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький) від 03.02.2021 № 37/09 є протиправним.
Щодо доводів позивача про те, що Комісія порушила його право на захист та надання пояснень, оскільки не було враховано його клопотання про перенесення засідання, то суд першої інстанції не прийняв їх до уваги, оскільки неявка на засідання Комісії нотаріуса, в силу вимог пункту 8 Порядку № 1904/5, не є перешкодою для розгляду подання. При цьому суди зазначили, що позивач не був позбавлений права надати Комісії пояснення або відповідні документи, які б спростовували факти, викладені у поданні.
Верховний Суд у постанові від 10.08.2022 у справі № 520/5993/21 зазначив, що надання нотаріусом письмових пояснень спрямоване на забезпечення права особи почути інформацію, яка розглядається стосовно неї і впливає на результати прийнятого рішення, та висловити свої аргументи. Особа, щодо якої приймається рішення, має право бути вислуханою, наводити доводи та докази на підтвердження своїх аргументів.
Резолюцією (77) 31 про захист особи відносно актів адміністративних органів, прийнятою Комітетом Міністрів Ради Європи 28.09.1977, було визначено п`ять основних принципів, у тому числі серед них й право бути вислуханим. Право бути вислуханим є одним із фундаментальних принципів справедливої процедури й означає забезпечення особі можливості надавати адміністративному органу факти й аргументи у справі. Право бути вислуханим має бути забезпечене насамперед у справах, де передбачається прийняття «несприятливих» адміністративних актів, тобто таких, які негативно впливають на права, свободи та законні інтереси відповідної особи.
У постанові від 19.05.2021 у справі № 640/17492/20 Верховний Суд наголосив, що статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод передбачено, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення. Судове рішення проголошується публічно, але преса і публіка можуть бути не допущені в зал засідань протягом усього судового розгляду або його частини в інтересах моралі, громадського порядку чи національної безпеки в демократичному суспільстві, якщо того вимагають інтереси неповнолітніх або захист приватного життя сторін, або - тією мірою, що визнана судом суворо необхідною, - коли за особливих обставин публічність розгляду може зашкодити інтересам правосуддя.
Орган влади, який не є судом держави, для виконання статті 6 може розглядатися як «суд» у змістовному значенні цього терміну (рішення Європейського суду з прав людини у справі Sramek v. Austria від 22.10.1984).
Суд або трибунал у змістовному значенні визначається за судовими функціями, тобто визначенням питань, що знаходяться у межах повноважень органу, що засновані на нормах права, і після проведення провадження у передбаченому законом порядку (рішення Європейського суду з прав людини у справі Sramek v. Austria від 22.10.1984 та справі Cyprus v. Turkey від 10.05.2001).
Право винесення рішення входить у визначення поняття «суд». Провадження повинні забезпечувати «визначення судом проблем у спорі» відповідно до статті 6 (рішення Європейського суду з прав людини у справі Benthem v. the Netherlands від 23.10.1985).
Стаття 6 Конвенції містить два аспекти вимоги безсторонності. По-перше, орган, який розглядає справу, повинен бути безстороннім суб`єктивно, тобто жодний його член не повинен мати будь-якої особистої зацікавленості або упередженості. Вважається, що суддя є безстороннім, якщо немає доказів, які б свідчили про протилежне. По-друге, такий орган повинен також бути безстороннім з об`єктивного погляду, тобто він повинен надати достатні гарантії, які б виключали будь-які законні сумніви стосовно цього (рішення Європейського суду з прав людини у справі Academy Trading Ltd. and Others v. Greece від 26.02.1998, Daktaras v. Lithuania від 19.09.2000; Moiseyev v. Russia від 09.10.2008).
Принцип рівності сторін у процесі - у розумінні «справедливого балансу» між сторонами - вимагає, щоб кожній стороні надавалася розумна можливість уявити справу в таких умовах, які не ставлять цю сторону в суттєво невигідне становище відносно іншої сторони (рішення Європейського суду з прав людини у справі Ankerl v. Switzerland від 23.10.1996; Dombo Beheer B.V. v. The Netherlands від 27.10.1993; Duљko Ivanovski v. the former Yugoslav Republic of Macedonia від 24.07.2014; Popov v. Russia від 11.12.2006).
Принцип змагальності процесу означає, що кожній стороні повинна бути надана можливість ознайомитися з усіма доказами та зауваженнями, наданими іншою стороною, і відповісти на них (рішення Європейського суду з прав людини у справі Салов проти України від 06.09.2005).
Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач 17.02.2021 направив до Вищої кваліфікаційної комісії нотаріату клопотання, в якому з наданням підтверджуючих документів, містилося прохання про визнання його присутності на засіданні Комісії 18.02.2021 обов`язковою, перенесення розгляду подання, у зв`язку з наданням відповідних пояснень щодо подання.
Відповідно до пункту 8 Порядку № 1904/5 після попереднього розгляду членом Комісії Подання розглядається на засіданні Комісії у присутності нотаріуса, щодо якого внесено Подання, представника визначеного департаменту Мін`юсту, територіального органу Міністерства юстиції або територіального уповноваженого. Неявка на засідання Комісії нотаріуса, представника визначеного департаменту Мін`юсту, територіального органу Міністерства юстиції або територіального уповноваженого, які належним чином повідомлені про дату, час і місце засідання Комісії, не є перешкодою для розгляду Подання, проте Комісія може визнати присутність зазначених осіб обов`язковою.
Згідно з пунктом 10 Порядку № 1904/5 на засіданні заслуховуються члени Комісії, досліджуються та аналізуються подані документи. У разі відсутності безспірного підтвердження факту порушення закону Комісія відхиляє Подання. У разі відсутності необхідної інформації стосовно обставин, викладених у Поданні, або наявності додаткових відомостей Комісія може перенести розгляд питання про анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю до вирішення зазначених питань або повернути на доопрацювання до визначеного департаменту Мін`юсту, територіального органу Міністерства юстиції, Нотаріальної палати України, але не більше ніж на тридцять днів з дня його надходження та з урахуванням строку, передбаченого пунктом 8 частини першої статті 29-1 Закону.
За таких обставин, Верховний Суд зазначає, що Комісією не дотримано вимог пункту 10 Порядку № 1904/5, що призвело до порушення права позивача на справедливий розгляд його справи, як нотаріуса.
З огляду на це Верховний Суд зазначає, що порушення процедури, в контексті обставин встановлених у цій справі, є самостійною підставою для скасування спірних рішень відповідачів.
Правова процедура є складовою принципу законності та принципу верховенства права і передбачає правові вимоги до належного прийняття актів органами публічної влади.
Верховний Суд у своїй практиці, зокрема, у постанові від 25.07.2019 у справі № 826/13000/18, вже звертав увагу, що встановлена правова процедура як складова принципу законності та принципу верховенства права, є важливою гарантією недопущення зловживання з боку органів публічної влади під час прийняття рішень та вчинення дій, які повинні забезпечувати справедливе ставлення до особи.
Аналогічний висновок висловлено у постанові від 25.06.2020 у справі № 2340/5084/18.
Втім, відповідачами безпідставно проігноровано приписи Порядку № 1904/5 та Порядку № 357/5 під час внесення подання з пропозицією про анулювання належного позивачу свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю, перевірки та, відповідно, під час прийняття оспорюваних рішень.
За такого правового регулювання, предмета і підстав позову, а також встановлених судами попередніх інстанцій обставин справи, Верховний Суд дійшов висновку, що позовна вимога про визнання протиправними дій Центрально-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький) стосовно внесення до Міністерства юстиції України подання з пропозицією про анулювання належного позивачу свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю № 8679, виданого Міністерством юстиції України підлягає задоволенню. А тому вимоги про визнання протиправними та скасування наказу Центрально-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький) від 20.11.2020 № 768/09 про тимчасове зупинення нотаріальної діяльності приватного нотаріуса Житомирського міського нотаріального округу Горая О. С. та наказу від 03.02.2021 № 37/09 «Про зупинення приватної нотаріальної діяльності приватного нотаріуса ОСОБА_1 » також підлягають задоволенню та, як наслідок підлягають задоволенню позовні вимоги про визнання протиправними та скасування рішення Вищої кваліфікаційної комісії нотаріату від 18.02.2021 № 1 та прийняті на його підставі наказ Міністерства юстиції України від 24.02.2021 № 727/5 та наказ Центрально-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький) від 25.02.2021 № 58/09.
Водночас колегія суддів зазначає, що касаційна скарга в частині визнання протиправними дії Центрально-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький) та Житомирської регіональної філії Державного підприємства «Національні інформаційні системи» при подачі та виконанні повідомлення від 19.03.2021 на припинення доступу до Єдиних та Державних реєстрів жодних доводів не містить, а тому суд їх не перевіряє.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Згідно з пунктом 3 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.
Суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права. Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню (частини перша, друга, третя статті 351 КАС України).
Переглянувши судові рішення в межах доводів касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевіривши повноту встановлення судами фактичних обставин справи та правильність застосування ними норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд дійшов висновку, що при ухваленні рішень, суди першої та апеляційної інстанцій допустили неправильне застосування норм матеріального права, що є підставою для їх скасування в частині відмови у задоволені позовних вимог до Центрально-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький) про визнання протиправними дії стосовно внесення подання з пропозицією про анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю № 8679, про визнання протиправним та скасування наказу № 768/09 від 20.11.2020 про тимчасове зупинення нотаріальної діяльності, про визнання протиправним та скасування наказу № 37/09 від 03.02.2021 про зупинення приватної нотаріальної діяльності, про визнання протиправним та скасування наказу № 58/09 від 25.02.2021 про припинення нотаріальної діяльності, до Міністерства юстиції України про визнання протиправним та скасування наказу № 727/5 від 24.02.2021 про анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю, до Вищої кваліфікаційної комісії нотаріату про визнання протиправним та скасування рішення від 18.02.2021 № 1 стосовно анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю і ухвалення в цій частині нового рішення про задоволення позовних вимог.
В іншій частині рішення судів попередніх інстанції підлягають залишенню без змін.
Крім того, Верховний Суд зазначає, що відповідно до частини четвертої статті 341 КАС України у суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції. Зміна предмета та підстав позову у суді касаційної інстанції не допускається, а тому посилання скаржника у касаційній скарзі на задоволення позовних вимог про визнання протиправними дії Центрально-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький) щодо видачі наказу № 37/09 від 03.02.2021 «Про зупинення приватної нотаріальної діяльності приватного нотаріуса ОСОБА_1 », визнання протиправними дії Вищої кваліфікаційної комісії нотаріату щодо ухвалення рішення від 18.02.2021 № 1 стосовно анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю, виданого Міністерством юстиції України 26.12.2011 за № 8679 на ім`я ОСОБА_1 , визнання протиправними дії Міністерства юстиції України щодо видачі наказу № 727/5 від 24.02.2021 про анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю, виданого Міністерством юстиції України 26.12.2011 за № 8679 на ім`я ОСОБА_1 , визнання протиправними дії Центрально-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький) щодо видачі наказу № 58/09 від 25.02.2021 про припинення нотаріальної діяльності приватного нотаріуса Житомирського міського нотаріального округу Горая О. С. з 25.02.2021, Верховний Суд відхиляє, оскільки такі вимоги не були заявлені позивачем при поданні адміністративного позову.
З огляду на наведене касаційна скарга підлягає частковому задоволенню.
Висновки щодо розподілу судових витрат
Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України, якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
Частиною третьою статті 139 КАС України передбачено, що при частковому задоволенні позову судові витрати покладаються на обидві сторони пропорційно до розміру задоволених позовних вимог. При цьому суд не включає до складу судових витрат, які підлягають розподілу між сторонами, витрати суб`єкта владних повноважень на правничу допомогу адвоката та сплату судового збору.
Відповідно до квитанцій від 18.03.2021 та від 22.04.2021 позивач сплатив судовий збір за подання адміністративного позову у розмірі 4540,00 грн; відповідно до квитанцій від 23.11.2021 та від 31.12.2021 позивач сплатив судовий збір за подання апеляційної скарги у розмірі 9534,00 грн; відповідно до квитанції від 17.06.2022 сплатив судовий збір за подання касаційної скарги у сумі 2264,00 грн.
Враховуючи зазначене та у зв`язку із частковим задоволенням касаційної скарги позивача та частковим задоволенням позовних вимог, понесенні позивачем судові витрати за звернення до суду із позовом, апеляційною та касаційною скаргами підлягають відшкодуванню за рахунок відповідачів пропорційно частині задоволених позовних вимог.
Керуючись статтями 139 341 345 349 351 355 356 359 КАС України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу приватного нотаріуса Житомирського міського нотаріального округу Горая Олега Станіславовича задовольнити частково.
Рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 28.10.2021 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 24.05.2022 в частині відмови у задоволенні позовних вимог до Центрально-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький) про визнання протиправними дії стосовно внесення подання з пропозицією про анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю № 8679, про визнання протиправним та скасування наказу № 768/09 від 20.11.2020 про тимчасове зупинення нотаріальної діяльності, про визнання протиправним та скасування наказу № 37/09 від 03.02.2021 про зупинення приватної нотаріальної діяльності, про визнання протиправним та скасування наказу № 58/09 від 25.02.2021 про припинення нотаріальної діяльності, до Міністерства юстиції України про визнання протиправним та скасування наказу № 727/5 від 24.02.2021 про анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю, до Вищої кваліфікаційної комісії нотаріату про визнання протиправним та скасування рішення від 18.02.2021 № 1 стосовно анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю скасувати.
Ухвалити у цій частині позовних вимог нове рішення, яким позов задовольнити.
Визнати протиправними дії Центрально-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький) стосовно внесення до Міністерства юстиції України подання з пропозицією про анулювання належного позивачу свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю № 8679, виданого Міністерством юстиції України.
Визнати протиправним та скасувати наказ Центрально-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький) від 20.11.2020 № 768/09 про тимчасове зупинення нотаріальної діяльності приватного нотаріуса ОСОБА_1 по Житомирському міському нотаріальному округу.
Визнати протиправним та скасувати наказ Центрально-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький) від 03.02.2021 № 37/09 «Про зупинення приватної нотаріальної діяльності приватного нотаріуса ОСОБА_1 .
Визнати протиправним та скасувати рішення Вищої кваліфікаційної комісії нотаріату від 18.02.2021 № 1 стосовно анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю, виданого Міністерством юстиції України 26.12.20111 за № 8679 на ім`я ОСОБА_1 .
Визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства юстиції України від 24.02.2021 № 727/5 про анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю, виданого Міністерством юстиції України 26.12.20111 за № 8679 на ім`я ОСОБА_1 .
Визнати протиправним та скасувати наказ Центрально-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький) від 25.02.2021 № 58/09 про припинення нотаріальної діяльності приватного нотаріуса ОСОБА_1 .
В іншій частині рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 28.10.2021 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 24.05.2022 залишити без змін.
Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Центрально-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький) (29000, м. Хмельницький, вул. Володимирська, 91, ідентифікаційний код юридичної особи 43316784) на користь ОСОБА_1 (реєстраційний номер облікової картки платника податків: НОМЕР_1 , місце проживання: АДРЕСА_1 ) судові витрати у розмірі 10 892 (десять тисяч вісімсот дев`яносто дві) гривні 00 копійок.
Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Вищої кваліфікаційної комісії нотаріату (01001, м. Київ, вул. Архітектора Городецького, 13, ідентифікаційний код юридичної особи 00015622) на користь ОСОБА_1 (реєстраційний номер облікової картки платника податків: НОМЕР_1 , місце проживання: АДРЕСА_1 ) судові витрати у розмірі 2723 (дві тисячі сімсот двадцять три) гривні 00 копійок.
Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Міністерства юстиції України (01001, м. Київ, вул. Архітектора Городецького, 13, ідентифікаційний код юридичної особи 00015622) на користь ОСОБА_1 (реєстраційний номер облікової картки платника податків: НОМЕР_1 , місце проживання: АДРЕСА_1 ) судові витрати у розмірі 2723 (дві тисячі сімсот двадцять три) гривні 00 копійок.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.
...........................
...........................
...........................
Ж.М. Мельник-Томенко
А.Г. Загороднюк ,
Н.М. Мартинюк
Судді Верховного Суду