ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
25 червня 2025 року
м. Київ
справа № 240/56/24
адміністративне провадження № К/990/20669/25
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Кашпур О.В.,
суддів - Соколова В.М., Уханенка С.А.,
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами в касаційній інстанції адміністративну справу №240/56/24
за позовом керівника Коростенської окружної прокуратури Житомирської області, який діє в інтересах держави в особі Іршанської селищної ради Коростенського району до Комунального підприємства «Іршанське комунальне підприємство» Іршанської селищної ради про визнання дій протиправними, зобов`язання вчинити дії,
за касаційною скаргою Житомирської обласної прокуратури на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 14 квітня 2025 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого судді Ватаманюка Р.В., суддів Капустинського М.М., Сапальової Т.В.,
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог
1. У грудні 2023 року керівник Коростенської окружної прокуратури Житомирської області в інтересах держави в особі Головного управління державної служби України з питань надзвичайних ситуацій у Житомирській області та Іршанської селищної ради Коростенського району звернувся до суду з позовом, в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність Комунального підприємства «Іршанське комунальне підприємство» Іршанської селищної ради щодо невжиття заходів із забезпечення приведення у стан готовності захисну споруду (протирадіаційне укриття) №21801 що знаходиться за адресою: Коростенський район, смт Іршанськ, вул. Садова, 24.
- зобов`язати Комунальне підприємства «Іршанське комунальне підприємство» Іршанської селищної ради привести у стан готовності захисну споруду (протирадіаційне укриття) №21801 що знаходиться за адресою: Коростенський район, смт Іршанськ, вул. Садова, 24, з метою використання його за призначенням.
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
2. Ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 08 січня 2024 року позовну заяву керівника Коростенської окружної прокуратури Житомирської області в інтересах держави в особі Головного управління державної служби України з питань надзвичайних ситуацій у Житомирській області до Комунального підприємства «Іршанське комунальне підприємство» Іршанської селищної ради про визнання дій протиправними, зобов`язання вчинити дії повернуто особі, яка її подала.
3. Ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 31 січня 2024 року позов керівника Коростенської окружної прокуратури Житомирської області в інтересах держави в особі Іршанської селищної ради Коростенського району (далі - позивач) прийнято до провадження, призначено до розгляду у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи та визначено відповідачу строк для подання відзиву на позов.
4. Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 17 квітня 2024 року позов задоволено.
5. Визнано протиправною бездіяльність Комунального підприємства «Іршанське комунальне підприємство» Іршанської селищної ради щодо невжиття заходів із забезпечення приведення у стан готовності захисної споруди (протирадіаційного укриття) №21801, що знаходить за адресою: Коростенський район, смт. Іршанськ, вул. Садова, 24.
6. Зобов`язано Комунальне підприємство «Іршанське комунальне підприємство» Іршанської селищної ради привести у стан готовності захисну споруду (протирадіаційне укриття) №21801, що знаходить за адресою: Коростенський район, смт. Іршанськ, вул. Садова, 24, з метою використання його за призначенням у відповідності до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України «Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту» від 09 липня 2018 року №579.
7. Не погоджуючись із рішенням суду першої інстанції, Комунальне підприємство «Іршанське комунальне підприємство» Іршанської селищної ради звернулося із апеляційною скаргою до суду.
8. Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 14 квітня 2025 року скасовано рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 17 квітня 2024 року та прийнято нове судове рішення, яким позовну заяву залишено без розгляду.
9. Залишаючи позовну заяву без розгляду, суд апеляційної інстанції виходив з того, що ключовим питанням у справі, що розглядається, є наявність або відсутність у прокурора права на звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі органу ДСНС з вимогами зобов`язального характеру щодо суб`єкта, на якого покладено обов`язок належного утримання захисної споруди.
10. Так, судом апеляційної інстанції було вказано, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно, або такий орган взагалі відсутній. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
11. Аналізуючи норми чинного законодавства, суд апеляційної інстанції указав, що ні Кодекс цивільного захисту населення України, ні інший закон в Україні не передбачає повноважень ГУ ДСУНС на звернення до суду із заявленими позовними вимогами у якості позивача. З огляду на вищевикладене, враховуючи, що стаття 17-І Кодексу цивільного захисту України після внесення до неї змін Законом № 2655-ІХ, який набрав чинності 29.10.2022, не містить такого способу захисту інтересів держави при зверненні до адміністративного суду центрального органу державної виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, як зобов`язання балансоутримувача вжити заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту протирадіаційного укриття, посилання апелянта на наявність права звернення до суду ГУ ДСНС за вказаною нормою права є неприйнятним.
12. Ураховуючи те, що у позові прокурором визначено державний орган, в особі якого він звернувся до суду з цим позовом, який не має права на звернення з ним до суду, суд апеляційної інстанції залишив позов без розгляду на підставі частини першої статті 319 КАС України.
ІІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги
13. Не погоджуючись із постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 14 квітня 2025 року, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, Житомирська обласна прокуратура подала касаційну скаргу, в якій просила скасувати оскаржувану постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
14. Обґрунтовуючи наявність підстав для касаційного оскарження, Житомирська обласна прокуратура посилається на те, що судом апеляційної інстанцій помилково зроблено висновок, що прокурором не доведено наявності підстав для звернення до суду в інтересах держави або в інших, визначених законодавством випадках, тобто у спірних правовідносинах, позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності, відтак безпідставно застосовано пункт 1 частини 1 статті 240 КАС України, та залишено указаний позов без розгляду.
15. Касатор посилається на те, що у цій справі Сьомий апеляційний адміністративний суд, розглядаючи апеляційну скаргу відповідача, вийшов за її межі та дійшов висновку про відсутність повноважень для звернення до суду із пред`явленими позовними вимогами територіальних органів ДСНС області, не надавши жодної оцінки наявності таких повноважень у позивача у справі - Іршанської селищної ради Коростенського району. Таким чином, судом апеляційної інстанції безпідставно не застосовано положення ст.ст. 19 32 Кодексу цивільного захисту України, ст. 18-1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», які надають Іршанській селищній раді Коростенського району право на звернення до суду для реалізації власних повноважень в якості позивача, в тому числі із заявленими позовними вимогами.
16. Крім того у касаційній скарзі прокуратура вказує на те, що Іршанська селищна рада Коростенського району, знаючи про тривале ігнорування відповідачем вимог законодавства у сфері цивільного захисту, не вживала відповідних заходів з метою зобов`язання балансоутримувача вжити заходи задля приведення у стан готовності вищевказаного укриття, тому, наявний виключний випадок, за якого порушення відповідачем інтересів держави супроводжується неналежним виконанням уповноваженими органами функцій із їх захисту, що призводить до виникнення у органів прокуратури не лише права, а й обов`язку вжити заходів з представництва інтересів держави в суді.
ІV. Позиція інших учасників справи
17. Інші учасники справи правом на подання до суду відзиву на касаційну скаргу не скористалися.
V. Рух справи у суді касаційної інстанції
18. Ухвалою Верховного Суду в складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Кашпур О.В., суддів Соколова В.М., Уханенка С.А., 19 травня 2025 року відкрито касаційне провадження за скаргою Житомирської обласної прокуратури на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 14 квітня 2025 року у справі №240/56/24.
19. Ухвалою Верховного Суду від 24 червня 2025 року справу призначено до розгляду у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами на 25 червня 2025 року.
VI. Джерела права й акти їхнього застосування. Позиція Верховного Суду
20. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
21. З огляду на викладені приписи статті 341 КАС України Суд здійснює перегляд судового рішення суду апеляційної інстанції в межах доводів касаційної скарги.
22. Статтею 3 Конституції України установлено, що людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.
23. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
24. Умови та особливості звернення до адміністративного суду прокурора визначені статтею 53 КАС України.
25. Частиною третьою статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
26. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу (частина четверта статті 53 КАС України).
27. Правові засади організації і діяльності прокуратури України визначені Законом України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року №1697-VII (далі - Закон №1697-VII) статтею 1 якого установлено, що прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.
28. Абзацами 1, 2 частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
29. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.
30. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва (абзаци 1, 2 частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»).
31. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзац 3 частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»).
32. Аналіз положень частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесено повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
33. Ці дві підстави для здійснення представництва прокурором інтересів держави в суді відрізняються як за передумовами, так і за наслідками.
34. У першому випадку прокурор набуває права на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно. Нездійснення такого захисту проявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень, коли він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але, всупереч цим інтересам, за захистом до суду не звертається. Водночас здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неефективною.
35. У разі відсутності органу, до компетенції якого віднесені повноваження щодо здійснення захисту законних інтересів держави або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.
36. У цій справі, обґрунтовуючи позовні вимоги, прокурор зазначив про те, що на балансі Комунального підприємства «Іршанське комунальне підприємство» Іршанської селищної ради перебуває захисна споруда цивільного захисту (протирадіаційне укриття) №21801 що знаходиться за адресою: Коростенський район, смт Іршанськ, вул. Садова, 24, яка в умовах військової агресії росі проти України, через недодержання власником вимог законодавства України в сфері використання та забезпечення функціонування об`єктів цивільного захисту (захисних споруд) є не готовою до використання за призначенням, а тому не здатна забезпечити захист цивільного населення. При цьому відповідачем не вжито належних заходів щодо приведення у відповідність до вимог законодавства захисну споруду цивільного захисту. Водночас за доводами прокурора Головне управління державної служби України з питань надзвичайних ситуацій у Житомирській області та Іршанська селищна рада Коростенського району здійснюють контроль за утриманням та станом готовності захисних споруд цивільного захисту та є державними органами, які уповноважені захищати інтереси держави у спірних правовідносинах. У зв`язку із бездіяльність вказаних державних органів щодо зобов`язання балансоутримувача привести захисну споруду у стан готовності, у прокуратури виникає не лише право, а й обов`язок вжити заходів з представництва інтересів держави у суді.
37. Суд апеляційної інстанції в оскаржуваній постанові правильно зазначив, що положення пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України та інших нормативно-правових актів не наділяють ДСНС та її територіальні органи повноваженнями на звернення до суду з позовами до балансоутримувачів споруд цивільного захисту населення з вимогами привести такі споруди в стан готовності до використання за призначенням, що, відповідно, виключає можливість і прокурора звернутися з таким позовом в інтересах держави в особі ДСНС.
38. Аналогічні висновки щодо відсутності у ДСНС, та, як наслідок, і в прокурора в особі ДСНС, повноважень на звернення до суду з позовом до балансоутримувача захисної споруди щодо приведення її у належний стан було викладено Верховним Судом, зокрема, у постановах від 24.01.2025 у справі №520/13228/23, у справі №520/30126/23, від 30.01.2025 у справі №560/17801/23, від 30.01.2025 у справі №400/4928/22, від 30.01.2025 у справі №420/22304/23, від 15.05.2025 у справі №320/25505/23.
39. Водночас, залишаючи позовну заяву без розгляду з підстав відсутності у Головного управління державної служби України з питань надзвичайних ситуацій у Житомирській області, та, як наслідок, і в керівника Коростенської окружної прокуратури Житомирської області в особі ДСНС, повноважень на звернення до суду з цим позовом, суд апеляційної інстанції залишив поза увагою те, що ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 08 січня 2024 року позовну заяву керівника Коростенської окружної прокуратури Житомирської області в інтересах держави в особі Головного управління державної служби України з питань надзвичайних ситуацій у Житомирській області до Комунального підприємства «Іршанське комунальне підприємство» Іршанської селищної ради про визнання дій протиправними, зобов`язання вчинити дії повернуто особі, яка її подала.
40. При цьому, суд апеляційної інстанції у цій справі не перевірив повноваження прокурора на звернення до суду в інтересах держави в особі Іршанської селищної ради Коростенського району з вимогами про зобов`язання власника привести захисну споруду цивільного захисту у належний технічний стан.
41. У зв`язку з наведеним висновок суду апеляційної інстанції про залишення без розгляду адміністративного позову керівника Коростенської окружної прокуратури Житомирської області, який діє в інтересах держави в особі Іршанської селищної ради Коростенського району до Комунального підприємства "Іршанське комунальне підприємство" Іршанської селищної ради про визнання дій протиправними, зобов`язання вчинити дії, з підстав відсутності у Головного управління державної служби України з питань надзвичайних ситуацій у Житомирській області, та, як наслідок, і в керівника Коростенської окружної прокуратури Житомирської області в особі ДСНС, повноважень на звернення до суду є безпідставним та передчасним.
42. Відповідно до частини першої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
43. Ураховуючи наведене Верховний Суд дійшов висновку про необхідність скасування постанови Сьомого апеляційного адміністративного суду від 14 квітня 2025 року з направлення справи для продовження розгляду до цього ж суду.
Керуючись статтями 341 344 349 353 355 356 359 КАС України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу Житомирської обласної прокуратури задовольнити частково.
2. Постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 14 квітня 2025 року скасувати.
3. Справу №240/56/24 направити до Сьомого апеляційного адміністративного суду для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий: О. В. Кашпур
Судді: В.М. Соколов
С.А. Уханенко