ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
18 березня 2024 року
м. Київ
справа №260/1946/23
адміністративне провадження № К/990/36164/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючого суді Берназюка Я.О., суддів: Стародуба О.П. та Чиркіна С.М., розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №260/1946/23
за позовом Державної служби геології та надр України
до Фермерського господарства "Крістол"
про анулювання спеціального дозволу
за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України
на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 08 червня 2023 року (ухваленого суддею-доповідачем Дору Ю.Ю.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 04 жовтня 2023 року (прийняту у складі колегії: головуючого судді Пліша М.А., суддів: Ніколіна В.В., Мікули О.І.),
У С Т А Н О В И В :
Короткий зміст позовних вимог
1. У березні 2023 року Державна служба геології та надр України (далі - Держгеонадр, позивач, скаржник) звернулася до адміністративного суду з позовною заявою до Фермерського господарства "Крістол" (далі - ФГ "Крістол", відповідач), в якій просила припинити право користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами від 14 грудня 2004 року №3565, що наданий ФГ "Крістол".
2. В обґрунтування позовних вимог позивачем зазначено, що відповідачем порушено умови пункту 5.3. Угоди про умови користування надрами від 22 грудня 2015 року (далі - Угода) та частини третьої статті 24 Кодексу України про надра (далі - КУпН), що є підставою для припинення права користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 08 червня 2023 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 04 жовтня 2023 року, відмовлено у задоволенні адміністративного позову.
4. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що звернення позивача до суду щодо припинення права користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами № 3565 від 14 грудня 2004 року на підставі Акта від 10 вересня 2020 року, є передчасним та необґрунтованим. Суди попередніх інстанцій виходили з того, що позивач не взяв до уваги пояснення ФГ "Крістол" щодо необхідності поновлення дії наданого йому спеціального дозволу.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
5. Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права, Держгеонадра звернулася з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити.
6. В обґрунтування касаційної скарги скаржник зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували положення статті 11 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05 квітня 2007 року №877-V (далі - Закон №877-V), статей 24 26 КУпН.
7. Скаржник вказує, що суди першої та апеляційної інстанцій не врахували при ухваленні оскаржуваних судових рішень висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 09 вересня 2021 року у справі №824/160/19-а, від 02 грудня 2021 року у справі №815/2625/16, де Суд зазначив, що оскільки відповідачем допущено невиконання вимог припису Держгеонадр і, а як наслідок, порушення вимог статті 11 Закону №877-V та Угоди про умови користування надрами, яка є невід`ємною частиною спеціального дозволу на користування надрами, в частині обов`язку надрокористувача допускати представників Держгеонадр для здійснення державного геологічного контролю та надання документів і матеріалів щодо користування надрами відповідно до умов спеціального дозволу на користування надрами, колегія суддів дійшла висновку, що відповідачем порушено вимоги, передбачені спеціальним дозволом на користування ділянкою надр, що є підставою для припинення користування надрами відповідно до пункту 5 частини першої статті 26 КУпН та частини сьомої статті 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" від 06 вересня 2005 року № 2806-IV (далі - Закон № 2806-IV).
Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
8. Касаційна скарга надійшла до Суду 30 жовтня 2023 року.
9. Ухвалою Верховного Суду від 04 грудня 2023 року відкрито касаційне провадження у справі №260/1946/23 витребувано адміністративну справу та запропоновано відповідачу надати відзив на касаційну скаргу.
10. Ухвалою Верховного Суду від 23 лютого 2024 року справу призначено до розгляду в судове засідання з повідомленням та викликом учасників справи колегією у складі трьох суддів на 12 березня 2024 року.
11. 12 березня 2024 року в судовому засіданні, що відбулося без участі учасників справи, оскільки останні не з`явилися, колегією суддів ухвалено рішення про продовження розгляду цієї справи у порядку письмового провадження.
12. Відповідачем у відзиві на касаційну скаргу, поданому 08 січня 2024 року, заявлено клопотання про розгляд цієї справи без його участі. Іншими учасниками справи під час її розгляду в касаційному порядку клопотань заявлено не було.
Позиція інших учасників справи
13. Від відповідача 08 січня 2024 року надійшов відзив на касаційну скаргу Держгеонадр, в якому ФГ "Крістол" зазначає, що доводи скаржника не відповідають фактичним обставинам справи, суперечать вимогам законодавства, а тому касаційна скарга задоволенню не підлягає. Відповідач констатує, що жодних перевірок стосовно наявності/відсутності з боку ФГ "Крістол" порушень умов та порядку користування надрами та невиконання обов`язків, визначених статтею 24 КУпН, спеціальним дозволом та Угодою до нього, позивачем не проводилось. Крім того, зазначає, що у зв`язку із протиправним зупиненням дії дозволу на користування надрами ним не здійснюється видобування піску на належних йому ділянках. З огляду на це вказує, що рішення судів попередніх інстанцій не підлягають скасуванню, а висновки, викладені у цих рішеннях є законними та обґрунтованими.
Обставини справи, встановлені судами попередніх інстанцій
14. Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що Фермерському господарству "Крістол" надано спеціальний дозвіл на користування надрами № 3565 від 14 грудня 2004 року з метою видобування пісків для застосування при плануванні, рекультивації, благоустрою, дорожнього будівництва та в якості сировини для виготовлення будівельних та штукатурних розчинів.
15. Наказом Державної служби геології та надр України від 04 вересня 2020 року № 378 "Про проведення позапланових перевірок було доручено Західному міжрегіональному відділу Департаменту державного геологічного контролю провести позапланову перевірку Фермерського господарства "Крістол" на предмет дотримання вимог законодавства відповідно до пунктів 1.1, 1.2, 1.5, 4.1-4.4, 6.1, 10.2, 10.3 Переліку питань щодо проведення заходу державного нагляду (контролю) щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
16. Після проведеної позапланової перевірки дотримання вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, було виявлено наступні порушення: суб`єкт господарювання не допустив посадових осіб Держгеонадр до перевірки; не виконується Угода про умови користування надрами в частині пункту 5.3, що викладено в Акті від 10 вересня 2020 року № 02-01/08/2020-17/у-051.
17. Пунктом 5.3. Угоди встановлено істотні умови користування ділянкою надр, серед яких, зокрема, -
- дотримуватися вимог законодавства України, чинних стандартів, правил, норм виконання робіт, пов`язаних з користуванням надрами;
- допускати посадових осіб Держгеонадра для здійснення заходів державного геологічного контролю за умови дотримання порядку здійснення державного геологічного контролю, передбаченого законодавством;
- використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано;
- дотримуватися вимог, передбачених Дозволом та цією Угодою;
- інше.
18. Крім того, приписом від 10 вересня 2020 року № 325-20/02 надрокористувача у строк до 21 вересня 2020 року зобов`язано усунути вказані порушення у сфері надрокористування.
19. Надалі, Західним міжрегіональним відділом Департаменту геологічного контролю Держгеонадр було підготовлено подання від 05 листопада 2020 року № 483-20/02 на зупинення спеціального дозволу на користування надрами від 14 грудня 2004 року №35650.
20. Наказом Держгеонадр від 11 листопада 2020 року № 500 "Про поновлення, зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами, встановлення термінів на усунення порушена та внесення змін до наказів" - надано терміни на усунення порушень до 01 лютого 2021 року.
21. Надалі, Західним міжрегіональним відділом Департаменту державного геологічного контролю було підготовлено подання про зупинення спеціального дозволу на користування надрами.
22. Наказом Держгеонадр від 19 лютого 2021 року № 173 "Про поновлення, зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами, встановлення термінів на усунення порушень та внесення змін до наказів" - зупинено дію спеціального дозволу та надано 30 календарних днів на усунення порушень.
23. У зв`язку із неусуненням порушень, Західним міжрегіональним відділом Департаменту державного геологічного контролю було підготовлено подання про анулювання спеціального дозволу на користування надрами.
24. Наказом Держгеонадр від 29 квітня 2021 року № 340 "Про продовження термінів на усунення порушень" - надано терміни на усунення порушень до 01 серпня 2021 року.
25. У зв`язку із неусуненням порушень, Західним міжрегіональним відділом Департаменту державного геологічного контролю було підготовлено подання про анулювання спеціального дозволу на користування надрами.
26. Наказом Державна служба геології та надр України від 28 вересня 2021 року № 703 "Про продовження термінів на усунення порушень" - продовжено термін на усунення порушень до 15 січня 2022 року.
27. Наказом Державної служби геології та надр України від 01 квітня 2022 року "Про продовження термінів на усунення порушень" - продовжено термін на усунення порушень до 01 липня 2022 року
28. Наказом Державної служби геології та надр України від 27 липня 2022 року № 263 "Про продовження термінів на усунення порушень" - продовжено термін на усунення порушень до 01 жовтня 2022 року.
29. У зв`язку із неусуненням порушень, Західним міжрегіональним відділом Департаменту державного геологічного контролю було підготовлено подання про анулювання спеціального дозволу на користування надрами.
30. Надалі, Державна служба геології та надр України звернулась із листом до ФГ "Крістол" про надання згоди/незгоди на припинення права користування надрами від 03 листопада 2022 року № 1648/02-1/2-22.
31. Позивачем на лист №6148 02-1/2-22 від 03 листопада 2022 року "Про надання згоди/не згоди на припинення права користування надрами "ФГ "Крістол" 14 грудня 2022 року направлено клопотання, у якому вказало, що згідно статті 24 КУпН просить Робочу групу переглянути своє рішення і поновити дію спеціального дозволу на користування надрами № 3565 від 14 грудня 2004 року (Жнятинського родовища будівельних пісків). Також вказує, що ФГ "Крістол" неодноразово зверталось до Державної служби геології та надр України (до робочої групи з питань надрокористування), щодо розгляду питання поновлення дії спеціального дозволу на користування надрами №3565 від 14 грудня 2004 року, так як всі зауваження та приписи, на його думку, було виконано.
32. Також ФГ "Крістол" вказало, що не дає згоду на припинення права користування надрами, згідно з спеціальним дозволом №3565 від 14 грудня 2004 року.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка висновків судів попередніх інстанцій і доводів учасників справи
33. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
34. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
35. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
36. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
37. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
38. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 08 червня 2023 року та постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 04 жовтня 2023 року не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи є обґрунтованими з огляду на таке.
39. Згідно зі статтею 2 Кодексу України про надра його завданням є регулювання гірничих відносин з метою забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян.
40. Відповідно до частини першої статті 3 Кодексу України про надра гірничі відносини в Україні регулюються Конституцією України, Законом України "Про охорону навколишнього природного середовища", цим Кодексом та іншими актами законодавства України, що видаються відповідно до них.
41. Згідно з частиною першою статті 13 Кодексу України про надра користувачами надр (далі - надрокористувачі) можуть бути: підприємства, установи, організації, громадяни України, а також іноземці та особи без громадянства, іноземні юридичні особи.
42. Статтею 14 Кодексу України про надра передбачено, що надра надаються у користування для: геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки, корисних копалин з подальшим видобуванням корисних копалин (промисловою розробкою родовищ); видобування корисних копалин; будівництва та експлуатації підземних споруд, не пов`язаних з видобуванням корисних копалин, у тому числі споруд для підземного зберігання нафти, газу та інших речовин і матеріалів, перелік яких встановлюється Кабінетом Міністрів України, захоронення шкідливих речовин і відходів виробництва, скидання стічних вод, отримання геотермальної енергії (теплової енергії надр), експлуатації підземних споруд, пов`язаної із запобіганням підтопленню навколишнього природного середовища внаслідок закриття шахт; створення геологічних територій та об`єктів, що мають важливе наукове, культурне, санітарно-оздоровче значення (наукові полігони, геологічні заповідники, заказники, пам`ятки природи, лікувальні, оздоровчі заклади) (крім нафтогазоносних надр); виконання робіт (провадження діяльності), передбачених угодою про розподіл продукції.
43. Статтею 15 Кодексу України про надра встановлено, що надра надаються у строкове платне користування. Спеціальний дозвіл на користування надрами надається на строк, визначений заявником, та становить від 3 до 50 років. У разі необхідності строки тимчасового користування надрами може бути продовжено.
44. Перебіг строку користування надрами починається з дня одержання спеціального дозволу (ліцензії) на користування надрами, якщо в ньому не передбачено інше, а в разі укладення угоди про розподіл продукції - з дня, зазначеного в такій угоді.
45. Відповідно до частини першої статті 19 вказаного Кодексу право користування надрами надається шляхом надання спеціального дозволу на користування надрами.
46. Частиною другою статті 24 Кодексу України про надра встановлено, що користувачі надр зобов`язані: 1) використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано; 2) забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр; 3) забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища; 4) приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві; 4-1) здійснювати підготовку і розкриття звітів (консолідованих звітів) про платежі на користь держави та інформації про укладені договори (угоди) щодо користування надрами в обсязі та у порядку, встановлених Законом України "Про забезпечення прозорості у видобувних галузях; 5) виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції. Статтею 60 Кодексу України про надра передбачено, що державний контроль і нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною спрямовані на забезпечення додержання всіма державними органами, підприємствами, установами, організаціями та громадянами встановленого порядку користування надрами, виконання інших обов`язків щодо охорони надр, встановлених законодавством України.
47. Згідно з частиною першою статті 61 Кодексу України про надра державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
48. Постановою Кабінету Міністрів України від 30 грудня 2015 року №1174 затверджено Положення про Державну службу геології та надр України (далі - Положення №1174).
49. Згідно з пунктом 1 Положення №1174 Державна служба геології та надр України (Держгеонадра) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, є уповноваженим органом з питань реалізації угод про розподіл продукції.
50. Відповідно до пункту 3 Положення №1174 основними завданнями Держгеонадра є, у тому числі, реалізація державної політики у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
51. Згідно із підпунктом 10 пункту 4 Положення № 1174 Держгеонадра відповідно до покладених на неї завдань зупиняє та анулює в установленому порядку дію спеціальних дозволів на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами), поновлює їх дію у разі зупинення.
52. Питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також визначення процедуру продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін врегульовані Порядком №615, який був чинний на момент виникнення спірних правовідносин.
53. Відповідно до пункту 10 Порядку №615 (тут і далі у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) невід`ємною частиною дозволу є угода про умови користування надрами, що укладається між органом з питань надання дозволу і надрокористувачем і містить програму робіт, яка оформляється як додаток, та особливі умови надрокористування, що передбачають: вимоги до ефективності робіт; сучасні технології видобування та переробки корисних копалин; порядок видобування корисних копалин, зокрема з метою запобігання негативним екологічним наслідкам і забезпечення безпеки забудованих територій; види, обсяги і строки виконання робіт на ділянці надр; підстави для припинення діяльності, пов`язаної з використанням ділянки надр.
54. Згідно із пунктом 21 цього ж Порядку № 615 дія дозволу може бути зупинена органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням Мінприроди з підстав, передбачених Законом України "Про оцінку впливу на довкілля", центральних органів виконавчої влади, що реалізують державну політику у сфері здійснення державного гірничого нагляду, епідеміологічного нагляду (спостереження), державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, органів місцевого самоврядування, органів ДФС у разі:
1) порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр;
2) виникнення внаслідок проведення робіт, пов`язаних з користуванням ділянкою надр, безпосередньої загрози життю чи здоров`ю працівників або населення;
3) невиконання в установлений строк приписів уповноважених органів щодо усунення порушень законодавства у сфері надрокористування або охорони навколишнього природного середовища;
4) наявності підстав, передбачених Законом України "Про санкції".
55. Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджується матеріалами справи, наказом Держгеонадр від 19 лютого 2021 року № 173 "Про поновлення, зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами, встановлення термінів на усунення порушена та внесення змін до наказів" - зупинено дію спеціального дозволу на користування надрами № 3565 від 14 грудня 2004 року на підставі підпунктів 1, 3 пункту 21 Порядку №615 та надано 30 календарних днів на усунення порушень.
56. Пунктом 22 Порядку №615 визначено, що право користування надрами припиняється з підстав та у порядку, передбаченому Кодексом України про надра та Законом України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності".
57. Частиною сьомою статті 4-1 Закону №2806-IV визначено, що дозвільний орган, що видав документ дозвільного характеру, може звернутися до адміністративного суду з позовом про застосування заходу реагування у виді анулювання документа дозвільного характеру за наявності хоча б однієї з таких підстав: 1) встановлення факту надання в заяві про видачу документа дозвільного характеру та документах, що додаються до неї, недостовірної інформації; 2) здійснення суб`єктом господарювання певних дій щодо провадження господарської діяльності або видів господарської діяльності, на які отримано документ дозвільного характеру, з порушенням вимог законодавства, щодо яких дозвільний орган видавав припис про їх усунення із наданням достатнього часу для їх усунення. Законом можуть передбачатися інші підстави для анулювання документа дозвільного характеру.
58. Відповідно до частин першої, другої статті 26 Кодексу України про надра (у редакції на момент виникнення спірних правовідносин) право користування надрами припиняється, зокрема, у разі використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр. Право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, а у випадках, передбачених пунктах 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів, - у судовому порядку. При цьому, питання про припинення права користування земельною ділянкою вирішується у встановленому земельним законодавством порядку. Законодавством України можуть бути передбачені й інші випадки припинення права користування надрами.
59. Таким чином, право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів у судовому порядку.
60. Аналогічного висновку дійшов Верховний Суд України у постановах від 25 червня 2011 року у справі № 21-36а11, від 19 вересня 2011 року у справі № 21-164а11 та від 10 грудня 2013 року у справі № 21-450а13, а також Верховний Суд, зокрема, у постановах від 10 травня 2018 року у справі № 802/4846/13-а, від 26 травня 2020 року у справі №460/1033/19, від 31 серпня 2022 року у справі № 0940/1958/18 та від 25 січня 2024 року у справі № 380/18177/22.
61. Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивачем на лист №6148 02-1/2-22 від 03 листопада 2022 року "Про надання згоди/не згоди на припинення права користування надрами "ФГ "Крістол" 14 грудня 2022 року вказано, що ФГ "Крістол" не дає згоду на припинення права користування надрами, згідно з спеціальним дозволом №3565 від 14 грудня 2004 року.
62. З огляду на те, що ФГ "Крістол" не надало згоду на припинення права користування надрами, Держгеонадр звернулося стосовно припинення цього права в судовому порядку.
63. Разом з тим, у цій справі судами попередніх інстанцій встановлено, що підставою для зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами № 3565 від 14 грудня 2004 року та, як наслідок, звернення позивача до суду з цим позовом, стало, зокрема, неусунення відповідачем порушень, зазначених у приписі від 10 вересня 2020 року № 325-20/02.
64. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суди попередніх інстанцій виходили з того, що звернення позивача до суду щодо припинення права користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами № 3565 від 14 грудня 2004 року є передчасним та необґрунтованим, оскільки позивачем не враховано надане ФГ "Крістол" у відповідь на лист про надання згоди/незгоди на припинення права користування надрами від 03 листопада 2022 року № 1648/02-1/2-22 клопотання про поновлення дії спеціального дозволу на користування надрами.
65. Однак, з такими висновками судів попередніх інстанцій колегія суддів Верховного Суду не погоджується, виходячи з наступного.
66. Згідно зі статтею 7 Закону №877-V для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає відповідний наказ, який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, і предмет перевірки, та на підставі якого оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу, що підписується керівником або заступником керівника органу державного нагляду (контролю) (із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові) і засвідчується печаткою. Перед початком перевірки суб`єкта господарювання посадові особи, які проводять перевірку, пред`являють керівнику суб`єкта господарювання або уповноваженій ним особі направлення та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу, і надають суб`єкту господарювання копію направлення на перевірку, а також інформують цих осіб про мету перевірки. Крім того, цією ж нормою встановлено, що за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.
67. Припис - обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб`єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.
68. Частиною першою статті 12 Закону №877-V встановлено, що невиконання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виявлених під час здійснення заходу державного нагляду (контролю), тягне за собою застосування до суб`єкта господарювання штрафних санкцій у порядку, встановленому законом.
69. Колегія суддів Верховного Суду звертає увагу, що припис Держгеонадр від 10 вересня 2020 року № 325-20/02 відповідачем не оскаржувався, а тому відповідно до статті 7 Закону №877-V є обов`язковим до виконання.
70. Крім того, зі змісту оскаржуваних судових рішень також не вбачається, що ФГ "Крістол" оскаржувався наказ Держгеонадр від 19 лютого 2021 року № 173 "Про поновлення/ зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами, встановлення термінів на усунення порушена та внесення змін до наказів", яким зупинено дію спеціального дозволу, у зв`язку з наявністю вчинених ним порушень умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр, та надано строк для усунення порушень.
71. Враховуючи вказане, колегія суддів зазначає, що предметом спору у цій справі є не припис від 10 вересня 2020 року № 325-20/02 та наказ Держгеонадр, яким зупинено дію спеціального дозволу, а наявність або відсутність підстав для припинення права користування надрами шляхом анулювання дії спеціального дозволу на користування надрами № 3565 від 14 грудня 2004 року, наданого ФГ "Крістол".
72. Тому, суди попередніх інстанцій, встановивши порушення відповідачем передбачених законодавством вимог користування надрами, в цій ситуації помилково вдалися до оцінки припису від 10 вересня 2020 року № 325-20/02.
73. Відповідно до статті 10 Закону №877-V суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо:
- державний нагляд (контроль) здійснюється з порушенням передбачених законом вимог щодо періодичності проведення таких заходів;
- посадова особа органу державного нагляду (контролю) не надала копії документів, передбачених цим Законом, або якщо надані документи не відповідають вимогам цього Закону;
- суб`єкт господарювання не одержав повідомлення про здійснення планового заходу державного нагляду (контролю) в порядку, передбаченому цим Законом;
- посадова особа органу державного нагляду (контролю) не внесла запис про здійснення заходу державного нагляду (контролю) до журналу реєстрації заходів державного нагляду (контролю) (за наявності такого журналу в суб`єкта господарювання);
- тривалість планового заходу державного нагляду (контролю) або сумарна тривалість таких заходів протягом року перевищує граничну тривалість, встановлену частиною п`ятою статті 5 цього Закону, або тривалість позапланового заходу державного нагляду (контролю) перевищує граничну тривалість, встановлену частиною четвертою статті 6 цього Закону;
- орган державного нагляду (контролю) здійснює повторний позаплановий захід державного нагляду (контролю) за тим самим фактом (фактами), що був (були) підставою для проведеного позапланового заходу державного нагляду (контролю);
- органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику;
- у передбачених законом випадках посадові особи не надали копію погодження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу на здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю).
74. Водночас судами попередніх інстанцій не було встановлено наявність підстав, передбачених статтею 10 Закону №877-V, для недопуску посадових осіб Держгеонадр до здійснення державного нагляду (контролю).
75. Згідно зі статтею 11 Закону №877-V суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) зобов`язаний:
- допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом;
- не створювати перешкоди органам державного нагляду (контролю) чи їх посадовим особам при здійсненні ними заходів державного нагляду (контролю), за умови що зазначені заходи здійснюються такими особами відповідно до вимог закону;
- виконувати вимоги органу державного нагляду (контролю) щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства;
- надавати документи, зразки продукції, пояснення в обсязі, який він вважає необхідним, довідки, відомості, матеріали з питань, що виникають під час державного нагляду (контролю), відповідно до закону;
- одержувати примірник акта та/або припису органу державного нагляду (контролю) за результатами здійсненого планового чи позапланового заходу.
76. Разом з тим, судами попередніх інстанцій встановлено, що 09 вересня 2020 року посадовими особами Держгеонадр за участі залучених до перевірки спеціалістів ДО "Західна територіальна інспекція державного геологічного контролю за веденням робіт по геологічному вивченню та використанню надр" здійснено виїзд за місцем реєстрації ФГ "Крістол" за адресою: Закарпатська область, Мукачівський район, с. Дерцен, вул. Ракоці, буд. 15 Б, однак посадових осіб ФГ "Крістол" на місці не було. На телефонні дзвінки директор ФГ "Крістол" не відповідала. При повторному виїзді на місце 10 вересня 2020 року за адресою реєстрації підприємства було встановлено зв`язок з бухгалтером ФГ "Крістол", який пояснив, що директор та юрист ФГ "Крістол" з 06 вересня 2020 року та станом на 10 вересня 2020 року перебувають за кордоном і у зв`язку з карантинним обмеженням при перетині кордону не мають можливості прибути в Україну у встановлений період для проведення перевірки, який визначений у наказі Держгеонадр від 04 вересня 2020 року № 378 та направленні на проведення перевірки від 04 вересня 2020 року № 13450/01/07-20.
77. Таким чином, у зв`язку із тим, що відповідач у порушення положень Закону №877-V Кодексу України про надра та Угоди, не допустив посадових осіб Департаменту державного геологічного контролю до проведення планової перевірки, незважаючи на законні підстави її проведення та дотримання посадовими особами Держгеонадра порядку здійснення державного нагляду (контролю), позивачем складено Акт №02-01/08/2020-17/у-051 від 10 вересня 2020 року.
78. Враховуючи вищезазначене, колегія суддів доходить висновку, що оскільки відповідачем не допущено позивача до перевірки та не виконано вимог припису Держгеонадр в цій частині і, як наслідок, порушено вимоги статті 11 Закону №877-V та Угоди про умови користування надрами, яка є невід`ємною частиною спеціального дозволу на користування надрами від 14 грудня 2004 року № 3565, в частині обов`язку надрокористувача допускати представників Держгеонадр для здійснення державного геологічного контролю та надання документів і матеріалів щодо користування надрами відповідно до умов спеціального дозволу на користування надрами від 14 грудня 2004 року № 3565 (пункт 5.3), суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку про відмову у задоволенні позовних вимог.
79. Аналогічний підхід висловлений Верховним Судом, зокрема, у постановах від 08 грудня 2021 року у справі №240/5395/18, від 27 липня 2022 року у справі №460/7845/20, від 05 липня 2023 року у справі №460/872/19.
80. Колегія суддів також звертає увагу на те, що судами попередніх інстанцій не встановлено вчинення відповідачем дій, які б сприяли проведенню службовими особами Держгеонадр відповідної перевірки
81. Зважаючи на викладене, колегія суддів доходить висновку, що відповідачем порушено вимоги, передбачені спеціальним дозволом на користування ділянкою надр та Угодою, що є підставою для припинення користування надрами відповідно до пункту 5 частини першої статті 26 Кодексу України про надрата частини сьомої статті 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності".
82. Висновки Суду у цій справі узгоджуються із правовою позицією Верховного Суду, висловленою у постановах від 3 травня 2018 року у справі №812/1074/17, від 18 жовтня 2018 року у справі №812/1735/17, від 22 травня 2019 року у справі №810/3865/17, від 12 серпня 2020 року у справі №813/2441/16, від 09 вересня 2021 року у справі №824/160/19-а, від 02 грудня 2021 року у справі №815/2625/16, від 8 грудня 2021 року у справі №240/5395/18 та від 27 липня 2022 року у справі №460/7845/20, про те, що недопущення надрокористувачами посадових осіб Держгеонадра до проведення планової перевірки є підставою для зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами та в подальшому - анулюванню такого дозволу.
83. Колегія суддів також вважає обґрунтованим посилання скаржника у касаційній скарзі на висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 09 вересня 2021 року у справі №824/160/19-а, де Суд за аналогічних правовідносин вказав, що невиконання вимог припису Державної служби геології та надр України і, як наслідок, порушення вимог статті 11 Закону №877-V та Угоди про умови користування надрами, яка є невід`ємною частиною спеціального дозволу на користування надрами, в частині обов`язку надрокористувача допускати представників Держгеонадра для здійснення державного геологічного контролю та надання документів і матеріалів щодо користування надрами відповідно до умов спеціального дозволу на користування надрами, є підставою для припинення користування надрами відповідно до пункту 5 частини першої статті 26 Кодексу України про надра та частини сьомої статті 4-1 Закону № 2806-IV.
84. Крім того, колегія суддів також зазначає, що жодних тверджень стосовно спростування заявлених Держгеонадр доводів відповідачем у поданому відзиві не наведено, натомість зі змісту останнього вбачається незгода ФГ "Крістол" з приписом та наказом відповідача, яким зупинено строк дії спеціального дозволу на користування надрами № 3565 від 14 грудня 2004 року. Доводів по суті спору, що виник у цій справі, а саме стосовно відсутності підстав для звернення Держгеонадр до суду з вимогами про припинення права користування надрами, шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами № 3565 від 14 грудня 2004 року, не зазначено.
85. Також суд звертає увагу на те, що відповідно до статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу, тому умови щодо їх використання є особливо суворими.
86. Зазначений підхід неодноразово застосовувався Верховним Судом у подібних правовідносинах, зокрема у постановах від 20 травня 2019 року у справі №826/11885/16, від 16 квітня 2020 року у справі №826/6766/18, від 16 квітня 2020 року у справі №826/7696/18, від 26 травня 2020 року у справі №460/1033/19, від 20 жовтня 2020 року у справі № 540/1296/19, від 8 жовтня 2021 року у справі №240/19318/20, від 11 листопада 2021 року у справі № 400/3035/19, від 16 листопада 2021 року у справі №360/1406/20 та від 1 лютого 2022 року справі №280/8281/20.
87. Розглядаючи цю справу в касаційному порядку, суд також враховує, що згідно з імперативними вимогами статі 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги; на підставі встановлених фактичних обставин справи лише перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального та дотримання норм процесуального права.
88. Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
89. Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
90. Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
91. Так, Європейським судом з прав людини у справі "Промислово-фінансовий Консорціум "Інвестиційно-металургійний Союз" проти України" (рішення від 26 червня 2018 року, заява №10640/05) було зазначено, що стаття 1 Першого протоколу до Конвенції включає в себе три норми: перша норма, викладена у першому реченні першого абзацу, носить загальний характер і проголошує принцип мирного володіння майном; друга норма, що міститься в другому реченні першого абзацу, стосується позбавлення власності і підпорядковує його певним умовам; третя норма, закріплена в другому абзаці, передбачає, що держави мають право, серед іншого, контролювати користування власністю відповідно до загальних інтересів. Друга і третя норми, які стосуються конкретних випадків втручання у право на мирне володіння майном, повинні тлумачитися у контексті загального принципу, закріпленого першою нормою (пункт 184).
92. Суд також зазначив, що перша та найважливіша вимога статті 1 Першого протоколу до Конвенції полягає в тому, що будь-яке втручання органу влади у мирне володіння майном має бути законним: друге речення першого пункту надає право на позбавлення власності лише "на умовах, передбачених законом", а другий пункт визнає, що держава має право здійснювати контроль за користуванням майном шляхом введення в дію "законів". Більше того, верховенство права, один з основоположних принципів демократичного суспільства, притаманний усім статтям Конвенції (пункт 185).
93. Крім того, Суд наголосив, що будь-яке втручання у здійснення права чи свободи, визнаних Конвенцією, має переслідувати законну ціль. Принцип "справедливого балансу", притаманний статті 1 Першого протоколу до Конвенції, сам по собі передбачає існування загального суспільного інтересу. До того ж, слід нагадати, що різні норми, закріплені у статті 1 Першого протоколу до Конвенції, не є окремими, тобто не пов`язаними між собою, та що друга і третя норми стосуються лише конкретних випадків. Одним із наслідків цього є те, що існування "суспільного інтересу", яке вимагається відповідно до другого речення, або "загального інтересу", посилання на яке міститься у другому пункті, випливає з принципу, встановленого у першому реченні, а отже втручання у здійснення права на мирне володіння майном у розумінні першого речення статті 1 Першого протоколу до Конвенції також повинно переслідувати мету у суспільному інтересі (пункт 187).
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
94. Відповідно до частини першої статті 351 КАС України, підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
95. Відповідно до частини третьої цієї статті неправильним застосуванням норм матеріального права вважається неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
96. Під час касаційного розгляду справи Верховним Судом знайшли своє підтвердження доводи касаційної скарги позивача щодо неправильного застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та неврахування висновків стосовно застосування норм права, викладених у постановах Верховного Суду.
97. Враховуючи викладене, касаційна скарга підлягає задоволенню, оскаржувані судові рішення - скасуванню з ухваленням у справі нового судового рішення про задоволення у повному обсязі позову Державної служби геології та надр України до ФГ "Крістол" про припинення права користування надрами.
Висновки щодо розподілу судових витрат
98. Враховуючи, що рішення суду приймається на користь суб`єкта владних повноважень, підстави для розподілу судових витрат відповідно до статті 139 КАС України відсутні.
Керуючись статтями 341 345 349 351 355 356 359 КАС України, суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України задовольнити.
Рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 08 червня 2023 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 04 жовтня 2023 року скасувати.
Прийняти нове рішення.
Позов Державної служби геологія та надр України до Фермерського господарства "Крістол" про анулювання спеціального дозволу задовольнити повністю.
Припинити право користування надрами шляхом анулювання дії спеціального дозволу на користування надрами від 14 грудня 2004 року №3565, наданого Фермерському господарству "Крістол".
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.
Суддя -доповідач Я.О. Берназюк
Судді О.П. Стародуб
С.М. Чиркін