ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
09 грудня 2021 року
м. Київ
справа №260/63/19
адміністративне провадження № К/9901/33258/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Жука А.В.,
суддів: Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу
за адміністративним позовом ОСОБА_1
до Ужгородської міської ради
про визнання протиправним та скасування рішення про затвердження структури апарату ради та виконавчих органів міської ради, їх загальної штатної чисельності,
провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 05.11.2019 (головуючий суддя - Шавель Р.М., судді -Улицький В.З., Кузьмич С.М.)
ВСТАНОВИВ:
І. Історія справи
1. У січні 2019 року ОСОБА_1 звернувся до Закарпатського окружного адміністративного суду з позовом до Ужгородської міської ради, в якому просив суд визнати протиправним та скасувати рішення XXX сесії Ужгородської міської ради VII скликання №1367 «Про затвердження структури апарату ради та виконавчих органів міської ради, їх загальної штатної чисельності».
2. В обґрунтування позову позивач зазначив, що Ужгородською міською радою при прийнятті оскаржуваного рішення не дотримано строків, встановлених статтею 15 частиною 3 Закону України «Про доступ до публічної інформації», порушено норми Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Регламенту Ужгородської міської ради VII скликання в частині обов`язку оприлюднення проекту рішення органів місцевого самоврядування не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття. Вказане рішення сесії міської ради позивач вважав протиправним та таким, що порушує його права та охоронювані законом інтереси, а тому звернувся за захистом свого порушеного права.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
3. Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 30.07.2019 позов задоволено.
Визнано протиправним та скасовано рішення XXX сесії Ужгородської міської ради VII скликання від 13.12.2018 №1367 «Про затвердження структури апарату ради та виконавчих органів міської ради, їх загальної штатної чисельності».
4. Рішення суду першої інстанції мотивовано тим, що з аналізу приписів статті 59 частини 11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» вбачається її імперативний характер щодо обов`язкового оприлюднення органами місцевого самоврядування усіх проектів актів останніх, а тому проект рішення в силу приписів Закону України «Про доступ до публічної інформації» в частині регулювання порядку такого оприлюднення мав бути оприлюднений за 20 робочих днів до 13.12.2018 - дати його розгляду та прийняття на сесії ради.
5. Встановивши, що проект спірного рішення був оприлюднений 15.11.2018, а рішення було прийнято 13.12.2018, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що відповідачем не був дотриманий строк оприлюднення проекту оскаржуваного рішення у строки, що встановлені статтею 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», оскільки такий проект оприлюднений за 19 робочих днів, а не за 20 робочих днів, як того вимагає вказаний нормативний акт, а тому відповідач діяв з порушенням процедури його прийняття, не у спосіб, визначений діючим законодавством України, внаслідок чого рішення не може бути правомірним та підлягає скасуванню.
6. Також, суд першої інстанції зазначив, що встановлення відповідальності винних осіб, у відповідності до статті 24 Закону України №2939-VI, не може виправдовувати прийняття рішення не у спосіб, що визначені Конституцією та законами України. Тобто притягнення до відповідальності винних осіб не унеможливлює визнання протиправним та скасування рішення, якщо буде встановлено порушення процедури прийняття такого.
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
7. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 05.11.2019 рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 30.07.2019 скасовано, прийнято у справі нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовлено.
8. Скасовуючи рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції зазначив, що оприлюднення проектів рішень повинно відбуватись за 20 робочих днів до дати прийняття, які вираховуються у зворотному порядку від майбутньої події (дати прийняття рішення) до кінцевого строку оприлюднення, включаючи день оприлюднення, при цьому день розгляду проекту не враховується.
9. Посилаючись на положення Цивільного кодексу України, Європейської конвенції про обчислення строків від 16.05.1972, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що Ужгородською міською радою було оприлюднено проект рішення за 20 робочих днів до дати його розгляду, відтак вимоги ч. 3 ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» та ст. 4 Регламенту Ужгородської міської ради є дотриманими.
10. Крім того, суд апеляційної інстанції відхилив доводи позивача про порушення трудових прав позивача прийняттям спірного рішення, та вказав, що позивачем не надано доказів того, що він попереджався про майбутнє вивільнення, а також про припинення трудових відносин публічної служби з ним. Суд дійшов висновку, що твердження позивача порушення його трудових прав є передчасними.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на неї
11. Не погоджуючись з прийнятим рішенням суду апеляційної інстанції, ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати оскаржуване судове рішення та залишити в силі рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 30.07.2019.
12. В касаційній скарзі позивач посилається на те, що він не був повідомлений про зміну істотних умов праці у зв`язку із запланованим скороченням посади першого заступника міського голови, як це передбачено статтею 32 КЗпП України, що, на думку позивача, підтверджує порушення його прав спірним рішенням відповідача.
13. Також скаржник вважає, що суд апеляційної інстанції невірно обчислив строки оприлюднення проекту спірного рішення, та зазначає, що оскільки остаточний текст спірного рішення був оприлюднений 23.11.2018, то 20 робочих днів спливали лише 24.12.2018, що на думку позивача, свідчить про неправомірне прийняття відповідачем спірного рішення 13.12.2018.
14. Крім того, позивач посилається на ст. 14 Регламенту Ужгородської міської ради VII скликання та вказує, що відповідачем не було надано доказів того, що проект спірного рішення внесений на пленарному засіданні на розгляд ради після обговорення, а також того, що був підготовлений висновок про доцільність включення спірного питання до порядку денного сесії.
15. У відзиві на касаційну скаргу відповідач вважає доводи касаційної скарги необґрунтованими, просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції - без змін. Відповідач вважає, що ним було дотримано вимоги ст. 20 Закону України «Про доступ до публічної інформації» та ст. 14 Регламенту міської ради при прийнятті спірного рішення. Також зазначає, що позивачем не наведено доводів на підтвердження того, що доповнення до проекту рішення, оприлюднені 23.11.2018, стосувалися саме його посади і впливали на його права та інтереси. Крім того, на думку відповідача, позивачем не доведено, а судами не встановлено порушення прав позивача у зв`язку з прийняттям спірного рішення.
Рух адміністративної справи в суді касаційної інстанції
16. Ухвалою Верховного Суду від 11.12.2019 відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою, встановлено строк для подання відзиву на касаційну скаргу.
17. 21 лютого 2020 від ОСОБА_1 надійшло клопотання про розподіл судових витрат в адміністративній справі, в якому позивач просить суд стягнути з відповідача судові витрати, пов`язані з наданням професійної правничої допомоги. На підтвердження понесених витрат на професійну правничу допомогу позивач надає ордер, свідоцтво про право на зайняття адвокатською діяльністю, копії договору про професійну правничу допомогу від 30.07.2019, акту приймання-передачі виконаних робіт від 08.11.2019 на суму 8 700,00 грн та акту приймання-передачі виконаних робіт від 18.02.2020 на суму 6 700,00 грн.
18. Ухвалою Верховного Суду від 08.12.2021 адміністративну справу прийнято до провадження визначеною колегією суддів та призначено до розгляду у попередньому судовому засіданні.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
19. Рішенням І сесії Ужгородської міської ради VII скликання від 26.11.2015 №4 ОСОБА_1 було затверджено на посаді першого заступника міського голови.
20. Розпорядженням міського голови Ужгородської міської ради від 28.11.2018 №555 «Про скликання чергової ХХХ сесії міської ради VII скликання» було скликано сесію на 13.12.2018 о 10:00 для розгляду питання, зокрема щодо затвердження структури апарату ради та виконавчих органів міської ради, їх загальної штатної чисельності, про що 28.11.2018 опубліковано на сайті Ужгородської міської ради.
21. Рішенням XXX сесії Ужгородської міської ради VII скликання від 13.12.2018 №1367 «Про затвердження структури апарату ради та виконавчих органів міської ради, їх загальної штатної чисельності» було затверджено структуру апарату та виконавчих органів міської ради, згідно додатку посаду першого заступника міського голови було скорочено.
22. Судами попередніх інстанції також встановлено, що проект рішення Ужгородської міської ради «Про затвердження структури апарату ради та виконавчих органів міської ради, їх загальної штатної чисельності» був оприлюднений 15.11.2018 на офіційному сайті Ужгородської міської ради.
23. Крім того 23.11.2018 на офіційному сайті Ужгородської міської ради було оприлюднено доповнення до проекту рішення сесії міської ради VII скликання «Про затвердження структури апарату ради та виконавчих органів міської ради, їх загальної штатної чисельності».
ІІІ. Релевантні джерела права й акти їх застосування
(в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
24.1. Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
25. Цивільний кодекс України
25.1. Відповідно до ч. 1 ст. 252 ЦК України строк визначається роками, місяцями, тижнями, днями або годинами. Частина 2 цієї статті передбачає, що термін визначається календарною датою або вказівкою на подію, яка має неминуче настати.
25.2. Статтею 253 ЦК України встановлено, що перебіг строку починається з наступного дня після відповідної календарної дати або настання події, з якою пов`язано його початок.
25.3. Згідно з ч. 1 ст. 255 ЦК України якщо строк встановлено для вчинення дії, вона може бути вчинена до закінчення останнього дня строку.
26. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» №1150-IX від 21.05.1997
26.1. Пунктами 3, 5 частини 1 статті 26 Закону України встановлено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються утворення виконавчого комітету ради, визначення його чисельності, затвердження персонального складу; внесення змін до складу виконавчого комітету та його розпуск, затвердження за пропозицією сільського, селищного, міського голови структури виконавчих органів ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів відповідно до типових штатів, затверджених Кабінетом Міністрів України, витрат на їх утримання.
26.2. Згідно з ч. 2 ст. 59 Закону рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.
26.3. Частиною 1 статті 59 Закону передбачено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації». Проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України «Про доступ до публічної інформації», крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.
27. Закон України «Про доступ до публічної інформації» №2939-VI від 13.01.2011
27.1. Згідно з ч. 3 ст.15 Закону проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.
27.2. Пунктом 1 ч. 1 ст. 5 Закону визначені способи оприлюднення проектів актів органів місцевого самоврядування: в офіційних друкованих виданнях; на офіційних веб-сайтах в мережі Інтернет; на єдиному державному веб-порталі відкритих даних; на інформаційних стендах; будь-яким іншим способом.
IV. Позиція Верховного Суду
28. За приписами ч. 1 ст. 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
29. Оцінюючи обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.
30. Згідно з п. 5 ч. 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» затвердження загальної чисельності апарату ради належить до повноважень міської ради, про що міською радою приймається рішення на відповідному пленарному засіданні.
31. Позивач, обґрунтовуючи позовні вимоги, вказав, зокрема, що відповідачем порушено строк оприлюднення проекту рішення, передбачений ч. 3 ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» та п. 14.2 Регламенту Ужгородської міської ради VII скликання. Так, зазначеними нормами (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) передбачено, що проекти рішень органів місцевого самоврядування мають бути оприлюднені не пізніше ніж за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.
32. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що відповідачем вказаний строк не порушено, оскільки проект рішення був оприлюднений 15.11.2018, в той час як рішення було прийнято 13.12.2018, тобто відповідачем дотримано визначений законом 20-дениий строк.
33. В касаційній скарзі позивач стверджує, що судом апеляційної інстанції 20-денний строк було обчислено неправильно та оскаржувана постанова має помилкові посилання на Європейську конвенцію про обчислення строків, натомість апеляційним судом не застосовано ст. 252 ЦК України, яка підлягала застосуванню до спірних правовідносин.
34. Верховний Суд вважає такі твердження позивача помилковими та зазначає, що судом апеляційної інстанції строки були обчислені відповідно до правил, встановлених саме Цивільним кодексом України, при цьому положення Європейської конвенції про обчислення строків не суперечать положенням Цивільного кодексу України в цій частині.
35. За загальним правилом, якщо строки визначаються днями, то їх обчислюють з дня, наступного після того дня, з якого починається строк (зазначене повністю відповідає висновкам, викладеним Конституційним Судом України у рішенні №11-рп/98 від 0.07.1998, на яке посилається позивач у касаційній скарзі). Таким чином, у випадку обчислення строків у зворотному порядку (як у цій справі - за 20 робочих днів «до» дати розгляду рішення), обчислення 20-денного строку для опублікування проекту спірного рішення має починатися з 12.12.2018, при чому дата 12.12.2018 відповідає критерію «за один робочий день до дати прийняття рішення».
36. Також, враховуючи положення ч. 5 ст. 255 ЦК України, у випадку, якщо строк встановлено для вчинення дії, вона може бути вчинена до закінчення останнього дня строку. Отже, оприлюднення проекту спірного рішення 15.11.2018 відбулося за 20 робочих днів до прийняття рішення. Таким чином, Верховний Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що відповідачем не порушено вимог ч. 3 ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» та ст. 14.1. Регламенту Ужгородської міської ради VII скликання в цій частині.
37. Колегія суддів Верховного Суду вважає, що факт оприлюднення доповнення до проекту спірного рішення не може впливати на обчислення строків в розумінні ст. ч. 1 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», оскільки сам проект спірного рішення був оприлюднений у визначені законодавством строки.
38. В касаційній скарзі позивач посилається також на порушення відповідачем ст. 14.3 Регламенту Ужгородської міської ради VII скликання щодо формування порядку денного сесії ради та вказує, що відповідачем не було надано доказів того, що проект спірного рішення внесений на пленарному засіданні на розгляд ради після обговорення, а також того, що був підготовлений висновок про доцільність включення спірного питання до порядку денного сесії.
39. Згідно зі статтями 14.1, 14.2, 14.3. Регламенту Порядок денний сесії формує міський голова; пропозиції щодо прийняття рішень подаються не пізніше 20 робочих днів (крім випадків термінового розгляду) до початку пленарного засідання через секретаря ради у формі листа (звернення), до якого додається погоджений проект рішення з супровідною запискою відповідно до вимог статті 15 Регламенту.
Пропозиції до порядку денного, внесені пізніше строку, зазначеного в статті 14.2. Регламенту, вносяться на розгляд ради міським головою після обговорення та підготовки висновку про доцільність їх включення до порядку денного сесії профільною постійною комісією ради.
40. Отже, вищенаведені положення Регламенту дають підстави для висновку про те, що обговорення та надання висновку про доцільність включення пропозицій до порядку денного є необхідними виключно для пропозицій, які внесені пізніше 20 робочих днів до початку пленарного засідання, та потребують додаткової процедури для включення їх до порядку денного сесії ради.
41. В матеріалах справи міститься розпорядження міського голови №555 від 28.11.2018 «Про скликання чергової ХХХ сесії міської ради VII скликання», яким затверджено перелік питань сесії, серед яких є і проект спірного рішення «Про затвердження структури апарату ради та виконавчих органів міської ради, їх загальної штатної чисельності». Враховуючи те, що вказаним розпорядженням фактично був сформований порядок денний сесії, який в подальшому не зазнав змін, тобто пропозиція про прийняття спірного рішення внесена на розгляд міському голові без додаткового її включення до порядку денного, колегія суддів вважає, що формування проекту денного було здійснено у відповідності до положень статті 14 Регламенту Ужгородської міської ради, а тому відхиляє доводи касаційної скарги в цій частині.
42. Верховний Суд наголошує на необхідності дотримання встановленої законом процедури прийняття відповідного акту, при цьому звертає увагу, що саме по собі порушення такої процедури може бути підставою для скасування рішення суб`єкта владних повноважень лише за тієї умови, що таке порушення вплинуло або могло вплинути на правильність оскаржуваного рішення.
43. Певні дефекти адміністративного акта можуть не пов`язуватись з його змістом, а стосуватися процедури його ухвалення. У такому разі можливі дві ситуації: внаслідок процедурного порушення такий акт суперечитиме закону (тоді акт є нікчемним), або допущене порушення не вплинуло на зміст акта (тоді наслідків для його дійсності не повинно наставати взагалі).
44. Отже, саме по собі порушення процедури прийняття акта не повинно породжувати правових наслідків для його дійсності, крім випадків, прямо передбачених законом.
45. Таким чином, ключовим питанням при наданні оцінки процедурним порушенням, допущеним під час прийняття суб`єктом владних повноважень рішення, є співвідношення двох базових принципів права: «протиправні дії не тягнуть за собою правомірних наслідків» і, на противагу йому, принцип «формальне порушення процедури не може мати наслідком скасування правильного по суті рішення».
46. Враховуючи викладене, у цій справі колегія суддів не вбачає підстав для скасування спірного рішення.
47. Крім того, Верховний Суд вважає вірними висновки суду апеляційної інстанції про те, що твердження позивача про порушення його трудових прав є передчасними, оскільки прийняття нової структури органу та скорочення посади першого заступника міського голови не створює негативних наслідків для позивача, адже сам по собі факт прийняття такого рішення є тільки процедурою щодо затвердження змін до структури апарату ради та виконавчих органів ради, їх загальної штатної чисельності, без вирішення питання про звільнення позивача із займаної посади.
48. Скаржник помилково вважає, що з прийняттям спірного рішення змінились умови його праці, оскільки матеріали справи не містять доказів на підтвердження зазначених обставин, як і не містять доказів того, що позивач був звільнений із займаної посади. Позивачем не доведено, що внаслідок прийняття спірного рішення його права та законні інтереси яким-небудь чином були порушені.
49. Статтею 55 Конституції України встановлено, що Права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
50. Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 01.12.2004 №18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
51. Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Обов`язковою умовою надання правового захисту є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення. Право на захист має особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність.
52. Жодних доказів або аргументів, які б свідчили про реальне порушення прав або законних інтересів скаржника з боку відповідача, позивачем не наведено, у зв`язку з чим судом апеляційної інстанції було прийнято правильне рішення про відмову у задоволенні позову.
53. З огляду на викладене, висновки суду апеляційної інстанції є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам процесуального права, узгоджуються з правовими висновками, викладеними Верховним Судом, а тому підстави для скасування чи зміни оскаржуваного судового рішення відсутні.
54. Згідно статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
55. Зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржуване судове рішення апеляційного суду - без змін.
56. З огляду на результат перегляду спору у суді касаційної інстанції перерозподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 341 343 349 350 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2. Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 05 листопада 2019 року у справі 260/63/19 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.
СуддіА.В. Жук Н.М. Мартинюк Ж.М. Мельник-Томенко