ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 липня 2022 року
м. Київ
справа №260/859/19
адміністративне провадження №К/9901/25712/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Шарапи В.М., розглянувши у попередньому судовому засіданні в касаційному порядку справу за позовом Державної авіаційної служби України до ОСОБА_1 , Виконавчого комітету Ужгородської міської ради, Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради, третя особа - Закарпатське обласне комунальне підприємство «Міжнародний аеропорт Ужгород», про визнання протиправним дій та бездіяльності та зобов`язання вчинити дії, за касаційною скаргою Державної авіаційної служби України на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду у складі судді Гаврилка С.Є. від 27.04.2020 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Качмара В.Я., Курильця А.Р., Мікули О.І. від 10.09.2020,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У червні 2020 року Державна авіаційна служба України (далі також Державіаслужба, ДАС України, позивач) звернулася з позовом до ОСОБА_1 , Виконавчого комітету Ужгородської міської ради, Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради (далі також ОСОБА_1 , Виконком, Управління відповідач), третя особа - Закарпатське обласне комунальне підприємство «Міжнародний аеропорт Ужгород», у якому просила
- зобов`язати ОСОБА_1 виконати рішення ДАС України про припинення будівництва (діяльності, передбаченої частиною другою статті 69 Повітряного кодексу України) на приаеродромній території від 14.03.2019 №144;
- зобов`язати ОСОБА_1 знести самочинне будівництво за адресою: АДРЕСА_1 ;
- визнати протиправною бездіяльність Управління містобудування в частині не погодження об`єкта будівництва за вищевказаною адресою та зобов`язати вчинити дії щодо погодження вищезазначеного будівництва;
- визнати протиправними дії Управління містобудування щодо видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки по об`єкту будівництва за вищевказаною адресою та скасувати їх;
- визнати протиправними дії Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Закарпатській області щодо видачі дозвільних документів на початок виконання будівельних робіт по об`єкту будівництва за вищевказаною адресою та скасувати їх.
2. У позовній заяві наводились аргументи про те, що за результатами проведеного обстеження приаеродромної території аеродрому «Ужгород» щодо питань забудови, виявлено об`єкт, будівництво якого ведеться без узгодження з експлуатантом аеродрому, провайдером аеронавігаційного обслуговування та без погодження з Державіаслужбою за адресою: АДРЕСА_1 , що є порушенням норм чинного законодавства.
3. Позивачем зазначалось, що у зв`язку з цим Державіаслужбою України прийнято рішення про припинення будівництва за вищевказаною адресою. Однак, таке рішення Державіаслужби у добровільному порядку виконано не було. Тому, зважаючи на необхідність невідкладного вирішення питання щодо припинення неконтрольованого будівництва, яке може призвести до негативних наслідків, позивач вважає, що вирішення питання щодо виконання вищезазначеного рішення в судовому порядку є єдиним способом захисту порушених прав Державіаслужби.
4. Державіаслужба наводила аргументи й про те, що недотримання порядку отримання погодження місця розташування об`єктів будівництва та визначення умов забудови на приаеродромній території призвело до надання Управлінням містобудування та архітектури Ужгородської міської ради містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки з порушенням норм містобудівного законодавства, будівельних норм, стандартів і правил, а також законодавства у сфері безпеки цивільної авіації. Отже, на переконання позивача, містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки підлягають скасуванню.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
5. Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 27.04.2020, залишеним без змін Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10.09.2020, у задоволенні позову відмовлено.
6. Ухвалюючи таке судове рішення, суд першої інстанції виходив з того, що ДАС України не бере участі у процедурі видачі дозвільних документів на початок виконання будівельних робіт, містобудівних умов і обмежень, а тому отримання погодження від позивача на видачу дозвільних документів чинним законодавством не передбачено.
7. Крім цього, суди попередніх інстанцій у оскаржуваних судових рішеннях зазначали, що ані нормами законодавства, що регулює порядок погодження об`єктів, ані положенням, що визначає порядок скасування актів суб`єктів владних повноважень, не передбачено скасування містобудівних умов і обмежень та документів, що дають право на виконання будівельних робіт з підстав такого непогодження.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
8. Не погоджуючись із вищевказаними судовими рішеннями, ДАС України подала касаційну скаргу в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та задовольнити позов у повному обсязі.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
9. Судами попередніх інстанцій встановлено, що у період з 15.11.2018 по 25.01.2019 за участі представників Служби безпеки України в Закарпатській області на підставі наказу від 14.11.2018 №102 комісією Закарпатського обласного комунального підприємства «Міжнародний аеропорт Ужгород» проведено обстеження приаеродромної території Аеродрому щодо питань забудови, виявлення фактів будівництва без висновків експлуатанта Аеродрому та ДАС України за наслідками якого складено акт від 11.02.2019 №01, затверджений виконуючим обов`язки директора Закарпатського обласного комунального підприємства «Міжнародний аеропорт Ужгород».
10. Відповідно до пункту 3 акта при обстеженні приаеродромної території на предмет виявлення фактів будівництва з порушенням вимог Порядку погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, затвердженого наказом Міністерства інфраструктури України 30.11.2012 №721, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 24.12.2012 за №2147/22459, були здійснені виїзди на об`єкти будівництва, що ведуться без узгодження з експлуатантом аеродрому, провайдером аеронавігаційного обслуговування, без погодження ДАС, серед яких, за адресою вид об`єкта - «Реконструкція з надбудовою власних приміщень під багатоквартирний житловий будинок з вбудованими приміщеннями комерційного призначення», забудовник - ОСОБА_1 .
11. На підставі акта, враховуючи здійснення будівництва на приаеродромній території Аеродрому без попереднього погодження місця розташування і висоти такого об`єкта будівництва з експлуатантом Аеродрому, відповідними органами, органами місцевого самоврядування, ДАС України прийнято рішення №144, яким позивач вимагав негайно припинити будівництво за адресою: АДРЕСА_1 , що здійснюється ОСОБА_1 , до вирішення питання щодо можливості та умов подальшого будівництва відповідно до законодавства.
12. Окрім того, ОСОБА_1 або уповноважену особу зобов`язано невідкладно вжити заходів щодо погодження місця розташування та висоти об`єкта на приаеродромній території у відповідності до вимог пунктів 56, 57, 60 «Положення про використання повітряного простору України» затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 06.12.2017 №954, та у спосіб, передбачений Порядком погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації.
13. 04.04.2019 ДАС України на адресу Державної архітектурно-будівельної інспекції України, Управління містобудування, Управління ДАБІ, Міської ради та Управління державного архітектурно-будівельного контролю Міської ради (були скеровані звернення щодо надання копій документів, які дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт та/або засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, по Об`єкту будівництва за адресою. Окрім того, в зазначеному зверненні позивач просила зазначених суб`єктів владних повноважень в межах компетенції вжити заходи, спрямовані на припинення будівництва без передбачених чинним законодавством України погоджень, про результати яких додатково повідомити уповноважений орган.
14. Листом від 18.04.2019 №1007-1-18/471 Управління ДАБІ повідомило, що відповідно до законодавчих змін з 10.09.2016 функції державного архітектурно-будівельного контролю на території м. Ужгород здійснює Управління ДАБК, з огляду на що з приводу порушених у зверненні питань рекомендовано звернутися до уповноваженого органу.
15. Листом від 06.05.2019 №1210/03-06 Виконавчий комітет повідомив ДАС України про те, що суб`єктами правовідносин на предмет погодження наміру забудови та здійснення будівництва на приаеродромній території є Державіаслужба, експлуатант аеродрому, орган місцевого самоврядування, яким надані вихідні дані для проектування, а також фізичні та юридичні особи, які здійснюють будівництво в межах приаеродромної території, оскільки саме на етапі видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки вчиняються зазначені дії. Разом з тим, функції державного архітектурно-будівельного контролю здійснюються на етапі виконання підготовчих та будівельних робіт, а також прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів. Тому органи державного архітектурно-будівельного контролю на вказаному етапі забудови вправі перевіряти тільки наявність у замовника будівництва містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, належним чином розробленої проектної документації на будівництво, проходження такою експертизи у разі її обов`язковості, здійснення будівельних робіт у відповідності до проектних рішень та будівельних норм, а також вихідних даних на проектування. Отже, не погодження наміру забудови у порядку, визначному Повітряним кодексом України, у разі відсутності посилання на необхідність здійснення такого в містобудівних умовах та обмеженнях, не може бути належною підставою для відмови забудовнику у видачі дозвільних документів.
16. У відповідь на скероване ДАС України звернення листом від 23.05.2019 Управління містобудування повідомило, що при наданні містобудівних умов та обмежень перевіряється відповідність цільового і функціонального призначення земельної ділянки містобудівній документації на місцевому рівні, якою в даному випадку є Генеральний план м. Ужгорода, затверджений рішенням Міської ради від 04.06.2004 №313, яким передбачено перенесення регулярних рейсів на аеродром «Мукачево» та скорочення злітно-посадкової смуги Аеродрому. Проте на момент надання містобудівних умов та обмежень від 31.05.2017 №64/20-16, відповідно до яких затверджено об`єкт будівництва (забудовник - ОСОБА_1 ), експлуатантом аеродрому не було надано графічні матеріали схеми планувальних обмежень та схеми меж приаеродромної території, які б візуалізували необхідні обмеження.
17. Вважаючи протиправними дії ОСОБА_1 та вищезазначених суб`єктів владних повноважень щодо видачі дозвільних документів та здійснення будівництва на приаеродромній території без погодження з експлуатантом Аеродрому та уповноваженим органом з питань цивільної авіації, оскільки такі можуть призвести до негативних наслідків в результаті можливої авіаційної події, враховуючи невиконання рішення №144 у добровільному порядку у встановлені строки, позивач звернувся до суду із цим позовом.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
18. У касаційній скарзі наводяться аргументи про те, що оскаржувані судові рішення ухвалені з неправильним застосуванням норм матеріального та порушенням норм процесуального права і це, на думку скаржника, призвело до неправильного вирішення справи по суті спору.
19. В обґрунтуванні такої позиції ДАС України стверджує, що наділена згідно із законом повноваженнями погоджувати місце розташування, висоту об`єктів на приаеродромних територіях, вибір майданчиків для проектування, будівництва об`єктів у межах смуг повітряних підходів до аеродромів, а також поза межами цих смуг на відповідній території. Такі погодження підлягають отриманню заявником, який має намір розмістити на приаеродромній території відповідні об`єкти, що передбачено пунктом 2.1 Порядку погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації.
20. Позивач, посилаючись на приписи частини десятої статті 69 Повітряного кодексу України, стверджує про наявність у нього повноваження вимагати припинення будівництва об`єктів до вирішення питання щодо можливості та умов подальшого будівництва відповідно до законодавства.
21. ДАС України звертає увагу на те, що відповідне рішення, передбачене вищезгаданою нормою права, ним було прийнято (рішення ДАС України від 14.03.2019 №144), станом на момент виникнення спірних правовідносин це рішення було чинним, а тому підлягало негайному виконанню, однак у добровільному порядку відповідачем (замовником будівництва) не виконано.
22. Цим обставинам справи та нормам права, як стверджується у касаційній скарзі, не було надано жодної оцінки судами попередніх інстанцій, як і не було оцінено такі аргументи позивача.
23. Скаржник не погоджується й з висновками судів попередніх інстанцій про відсутність протиправної бездіяльності Управління щодо непогодження об`єкта будівництва з ДАС України та про відсутність підстав для задоволення позову в частині вимог про визнання протиправними дій Управління щодо видачі містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки у зв`язку з відповідністю останніх вимогам Генерального плану міста Ужгорода.
24. З цього приводу в касаційній скарзі наводяться аргументи про те, що судами не враховано фактичні обставини справи стосовно невчинення Управлінням передбачених законом дій стосовно погодження визначення умов забудови, використання землі та здійснення будівництва на приаеродромній території, тобто допущення протиправної бездіяльності.
25. Звертається скаржником увага й на те, що законом передбачено обов`язок саме експлуатантів аеродромів, а не Державіаслужби, надсилати інформацію про розміри приаеродромної території органам місцевого самоврядування, однак під час розгляду цієї справи суд першої інстанції відповідних доказів не витребував, а надані до апеляційного суду докази стосовно надсилання до органів місцевого самоврядування інформації про розміри приаеродромної території аеродрому «Ужгород» не були взяті до уваги при апеляційному перегляді справи.
26. Згідно з наведеними у касаційній скарзі доводами, судами попередніх інстанцій не враховано, що видані Управлінням містобудівні умови не відповідали вимогам державних будівельних норм України, а саме - ДБН В.2.2-24:2009 і не містили у своєму складі усіх визначених законом планувальних обмежень, а отже не відповідали вимогам законодавства і мали б бути скасовані за рішенням суду, що передбачено статтею 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
27. На думку ДАС України, у спірному випадку відповідачем, при видачі дозвільних документів на початок виконання будівельних робіт по об`єкту будівництва, проігноровано вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, а також не враховано, що такі документи видані на підставі містобудівних умов, які суперечили вимогам законодавства, а тому такі документи підлягають скасуванню, а дії щодо їх видання - визнанню протиправними.
28. Посилаючись на висновки, викладені у постановах Великої Палати Верховного Суду від 06.02.2019 у справі №810/3046/17 та від 13.02.2019 у справі №810/2763/17, позивач наполягає на обґрунтованості позовних вимог про знесення об`єкта будівництва, оскільки такий, на переконання ДАС України, є самочинним і тому підлягає знесенню
29. Окрім цього, мотивуючи наявність підстав для касаційного оскарження ухвалених у цій справі судових рішень, скаржник посилається на відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування норми права у подібних правовідносинах. Зокрема, вказує на те, що при прийняті оскаржуваних рішень судами попередніх інстанцій неправильно застосовано положення статей 69 70 Повітряного кодексу України, статті 72 Земельного кодексу України, пунктів 146, 147, 157 Положення про використання повітряного простору України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 29.03.2002 №401, чинного на момент виникнення спірних правовідносин, пунктів 1.5, 2.1 Порядку погодження розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, затвердженого наказом Мінінфраструктури України від 30.11.2012 №721, та статті 376 Цивільного кодексу України.
РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ
30. Вирішуючи цей спір, суди попередніх інстанцій застосували такі норми матеріального права.
31. Пункт 1 Положення про Державну авіаційну службу України, затвердженого постановою КМУ від 08.10.2014 №520 (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин):
Державна авіаційна служба (Державіаслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра інфраструктури, який реалізує державну політику у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України та є уповноваженим органом з питань цивільної авіації.
32. Підпункт 30 пункту 3 Положення про Державну авіаційну службу України:
Основними завданнями Державіаслужби є: погодження місця розташування, висоту об`єктів на приаеродромних територіях з урахуванням умов впливу авіаційного шуму і емісій авіаційних двигунів та об`єктів, які можуть вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних засобів цивільної авіації.
33. Пункт 1.2 Порядку погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, затвердженого наказом Міністерства інфраструктури України 30.11.2012 №721, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 24.12.2012 за №2147/22459 (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин):
Дія цього Порядку поширюється на підприємства, установи та організації незалежно від форм власності, які займаються будівництвом об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, провайдерів аеронавігаційного обслуговування та експлуатантів аеродромів (вертодромів).
34. Пункт 3.4 Порядку погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації:
Державіаслужба розглядає матеріали, проводить оцінку розміщення об`єктів, що проектуються з урахуванням Висновку експлуатанта, Висновку провайдера, та надає висновок щодо погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації (додаток 4 до цього Порядку), або готує обґрунтовану відмову у наданні погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації (додаток 5 до цього Порядку).
35. Стаття 69 Повітряного кодексу України (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин):
Будівлі і природні об`єкти, розташовані на приаеродромній території, не повинні становити загрози для польотів повітряних суден.
На приаеродромній території запроваджується особливий порядок здійснення діяльності, яка може вплинути на безпеку авіації та створити перешкоди для роботи наземних засобів зв`язку, навігації та спостереження. До такої діяльності належать:
1) будівництво, вибухові роботи;
2) діяльність, що сприяє скупченню птахів;
3) установлення радіовипромінювальних пристроїв;
4) роботи, пов`язані з використанням лазерних пристроїв, що можуть випромінювати у повітряний простір;
5) роботи, пов`язані із запуском ракет, метеорологічних радіозондів та куль-пілотів;
6) діяльність, пов`язана з польотами літальних апаратів, з викидами диму та газів, що можуть погіршувати видимість у районі аеродрому;
7) будівництво високовольтних повітряних ліній, висадка та вирощування дерев або зелених насаджень.
Визначення умов забудови, використання землі і споруд та здійснення діяльності, зазначеної в частині другій цієї статті, на приаеродромній території здійснюється органами місцевого самоврядування згідно із законом за погодженням з експлуатантом аеродрому та уповноваженим органом з питань цивільної авіації.
Інформація про розміри приаеродромної території доводиться експлуатантом аеродрому або постійного злітно-посадкового майданчика чи уповноваженою ним особою до відома відповідних органів місцевого самоврядування, на території здійснення повноважень яких знаходиться земельна ділянка, яка повністю чи частково належить до приаеродромної території. Розмір приаеродромної території залежить від розмірів аеродрому та визначається авіаційними правилами України.
Для запобігання порушенню умов погодження, незаконному будівництву експлуатант аеродрому повинен здійснювати контроль за станом приаеродромної території.
Експлуатант аеродрому та провайдер аеронавігаційного обслуговування за взаємною згодою та за згодою органів місцевого самоврядування мають право встановлювати на приаеродромній території та за її межами наземні засоби зв`язку, навігації та спостереження, світлотехнічні засоби, прокладати інженерні мережі, користуватися правом доступу до такого обладнання.
У смугах повітряних підходів до аеродромів може бути обмежено спорудження об`єктів, у яких може одночасно перебувати значна кількість людей, а також об`єктів підвищеної небезпеки, обмежено розташування високовольтних повітряних ліній.
Якщо дерева або гілки дерев становлять перешкоду для повітряного руху або розміщуються поблизу повітряних ліній електрозв`язку та електропостачання, антенно-фідерних пристроїв наземних засобів зв`язку, навігації та спостереження, світлотехнічних засобів, які заважають їх установленню або роботі, експлуатант аеродрому та провайдер аеронавігаційного обслуговування мають право вимагати усунення цих перешкод. Вимоги щодо обмежень та обліку перешкод встановлюються авіаційними правилами України.
На відстані до 15 кілометрів від меж аеродрому забороняється відкрите складування харчових відходів, розміщення звалищ, спорудження або розбудова споруд, які сприяють масовому скупченню птахів і можуть створювати загрозу для повітряного руху.
Органи виконавчої влади, юридичні та фізичні особи незалежно від форми власності, які допустили порушення порядку діяльності, зазначеної в частині другій цієї статті, містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, зобов`язані згідно з рішенням уповноваженого органу з питань цивільної авіації припинити будівництво чи діяльність, зазначену в частині другій цієї статті, до вирішення питання щодо можливості та умов подальшого будівництва відповідно до законодавства.
Будь-яка шкода, заподіяна власникові або експлуатантові аеродрому, постійного злітно-посадкового майданчика чи аеропорту та споживачу їхніх послуг, у тому числі експлуатанту повітряного судна, внаслідок порушень, пов`язаних з будівництвом, реконструкцією чи іншою діяльністю на приаеродромній території, підлягає відшкодуванню відповідно до закону
36. Пункт 149 Положення про використання повітряного простору України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 29.03.2002 №401 (в редакції, чинній на час видачі Містобудівних умов, тобто станом на 31.05.2017:
з метою запобігання забрудненню атмосферного повітря транспортними та іншими пересувними засобами і установками та зменшення впливу пов`язаних з ними фізичних факторів на здоров`я людей, діяльність підприємств, установ та організацій для кожного аеродрому встановлюються зони обмеження житлово-цивільного, культурно-побутового та промислового будівництва, межі яких повідомляються власником аеродрому (аеропорту) чи уповноваженою ним особою відповідним органам місцевого самоврядування для врахування під час планування, будівництва і розвитку населених пунктів, а також будівництва і реконструкції промислових, сільськогосподарських та інших об`єктів.
37. Пункт 8 частини першої статті 1 Закону України від 17.02.2011 №3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (тут і далі у тексті - у редакції, чинній станом на момент видання спірних містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки):
містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.
38. Частина перша статті 6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»:
Управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, органами державного архітектурно-будівельного контролю, іншими уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування
39. Частини перша - восьма статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»:
основними складовими вихідних даних є: 1) містобудівні умови та обмеження; 2) технічні умови; 3) завдання на проектування.
Фізична або юридична особа, яка подала виконавчому органові сільської, селищної, міської ради або у разі розміщення земельної ділянки за межами населених пунктів - районній державній адміністрації заяву про намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва.
Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними спеціально уповноваженими органами містобудування та архітектури на безоплатній основі.
Перелік об`єктів будівництва, для проектування яких містобудівні умови та обмеження не надаються, визначає центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері будівництва, містобудування та архітектури.
Спеціально уповноважений орган містобудування та архітектури визначає відповідність намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.
Розгляд заяви і надання містобудівних умов та обмежень або прийняття рішення про відмову у їх наданні здійснюються спеціально уповноваженим органом містобудування та архітектури протягом семи робочих днів з дня реєстрації заяви.
Рішення про відмову у наданні містобудівних умов та обмежень приймається у разі невідповідності намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.
До містобудівних умов та обмежень можуть включатися вимоги щодо архітектурних та інженерних рішень.
Склад, зміст, порядок надання містобудівних умов та обмежень визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері будівництва, містобудування та архітектури.
Містобудівні умови та обмеження є чинними до завершення будівництва об`єкта незалежно від зміни замовника.
Зміни до містобудівних умов та обмежень можуть вноситися тільки за згодою замовника.
40. Пункт 2.2 Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства від 07.07.2011 №109 затверджений, зареєстрованого у Міністерстві юстиції України 22.07.2011 за №912/19650:
Містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) це документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.
41. Пункт 2.1 Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст:
містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на безоплатній основі.
42. Пункти 3.2, 3.4 Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст (чинних станом на 31.05.2017):
Текстова частина містобудівних умов та обмежень містить розділи: «Загальні дані»; «Містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки».
Розділ «Містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки» містить: а) граничнодопустиму висоту будівель; б) максимально допустимий відсоток забудови земельної ділянки; в) максимально допустиму щільність населення (для житлової забудови); г) відстані від об`єкта, який проектується, до меж червоних ліній та ліній регулювання забудови; ґ) планувальні обмеження (зони охорони пам`яток культурної спадщини, зони охоронюваного ландшафту, межі історичних ареалів, прибережні захисні смуги, санітарно-захисні та інші охоронювані зони); д) мінімально допустимі відстані від об`єктів, які проектуються, до існуючих будинків та споруд; е) охоронювані зони інженерних комунікацій; є) вимоги до необхідності проведення інженерних вишукувань згідно з державними будівельними нормами ДБН А.2.1-1-2008 «Інженерні вишукування для будівництва»; ж) вимоги щодо благоустрою з урахуванням положень Закону України «Про благоустрій населених пунктів»; з) забезпечення умов транспортно-пішохідного зв`язку; и) вимоги щодо наявності місць для постійного зберігання автотранспорту; і) вимоги щодо охорони культурної спадщини з урахуванням положень Закону України «Про охорону культурної спадщини»; ї) вимоги щодо архітектурних та інженерних рішень.
43. Стаття 376 Цивільного кодексу України:
Житловий будинок, будівля, споруда, інше нерухоме майно вважаються самочинним будівництвом, якщо вони збудовані або будуються на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи чи належно затвердженого проекту, або з істотними порушеннями будівельних норм і правил.
Особа, яка здійснила або здійснює самочинне будівництво нерухомого майна, не набуває права власності на нього.
Право власності на самочинно збудоване нерухоме майно може бути за рішенням суду визнане за особою, яка здійснила самочинне будівництво на земельній ділянці, що не була їй відведена для цієї мети, за умови надання земельної ділянки у встановленому порядку особі під уже збудоване нерухоме майно.
Якщо власник користувач) земельної ділянки заперечує проти визнання права власності на нерухоме майно за особою, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво на його земельній ділянці, або якщо це порушує права інших осіб, майно підлягає знесенню особою, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво, або за її рахунок.
На вимогу власника (користувача) земельної ділянки суд може визнати за ним право власності на нерухоме майно, яке самочинно збудоване на ній, якщо це не порушує права інших осіб.
Особа, яка здійснила самочинне будівництво, має право на відшкодування витрат на будівництво, якщо право власності на нерухоме майно визнано за власником (користувачем) земельної ділянки, на якій воно розміщене.
У разі істотного відхилення від проекту, що суперечить суспільним інтересам або порушує права інших осіб, істотного порушення будівельних норм і правил суд за позовом відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування може постановити рішення, яким зобов`язати особу, яка здійснила (здійснює) будівництво, провести відповідну перебудову.
Якщо проведення такої перебудови є неможливим або особа, яка здійснила (здійснює) будівництво, відмовляється від її проведення, таке нерухоме майно за рішенням суду підлягає знесенню за рахунок особи, яка здійснила (здійснює) будівництво. Особа, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво, зобов`язана відшкодувати витрати, пов`язані з приведенням земельної ділянки до попереднього стану.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
44. Відповідно до частин першої - третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
45. Згідно з частинами першою, другою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази
46. Як вбачається зі змісту мотивувальної частини ухвали Верховного Суду від 19.10.2020, якою відкрито касаційне провадження у цій справі, в обґрунтуванні вимог касаційної скарги Державна авіаційна служба України зазначала, що судові рішення оскаржуються з підстав, передбачених пунктом 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
47. Виклад такої підстави касаційного оскарження мотивовано відсутністю висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах. Вказує на те, що при прийняті оскаржуваних рішень судами попередніх інстанцій неправильно застосовано положення статей 69 70 Повітряного кодексу України, статті 72 Земельного кодексу України, пунктів 146, 147, 157 Положення про використання повітряного простору України, чинного на момент виникнення спірних правовідносин, пунктів 1.5, 2.1 Порядку погодження розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, та статті 376 Цивільного кодексу України.
48. Перевіряючи у межах повноважень, встановлених процесуальним законом, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам, висловленим у касаційній скарзі, Верховний Суд виходить з такого.
49. Питання щодо застосування вищенаведених норм права у правовідносинах, які є подібними до тих, які виникли й у справі, яка розглядається, вже вирішувалось Верховним Судом у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у постанові від 18.05.2021 у справі №260/888/19.
50. У вищевказаній постанові Верховного Суду колегія суддів, проаналізувавши правові норми Повітряного кодексу, Положення про Державну авіаційну службу України та Порядку погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, якими врегульовані правовідносини й у справі, яка розглядається, дійшла висновку про те, що Державіаслужба є уповноваженим органом з питань цивільної авіації, до повноважень якого належить погодження місця розташування, висоти об`єктів на приаеродромних територіях з урахуванням умов впливу авіаційного шуму і емісій авіаційних двигунів та об`єктів, які можуть вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних засобів цивільної авіації.
51. У постанові Верховного Суду від 18.05.2021 у справі №260/888/19 звернуто увагу й на правову позицію Великої Палати Верховного Суду, яка міститься у постановах від 06.02.2019 у справі №810/3046/17 та від 13.02.2019 у справі №810/2763/17, відповідно до якої аналіз положень статті 69 Повітряного кодексу України у взаємозв`язку з нормами Положення про Державну авіаційну службу України та Порядку погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, дає підстави для висновку про те, що в разі виявлення порушення особливого порядку будівництва на приаеродромній території, містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, Державіаслужба приймає рішення про припинення будівництва до вирішення питання щодо можливості та умов подальшого будівництва відповідно до законодавства, яке є обов`язковим для органів виконавчої влади, юридичних та фізичних осіб незалежно від форми власності, які допустили це порушення.
52. Визначення поняттю «приаеродромна територія» надано у пункті 84 частини першої статті 1 Повітряного кодексу України, відповідно до якого такою є обмежена регламентованими розмірами місцевість навколо зареєстрованого згідно із встановленим порядком аеродрому (вертодрому) або постійного злітно-посадкового майданчика, до якої встановлені спеціальні вимоги щодо розташування різних об`єктів, а їх висота контролюється з урахуванням умов безпеки маневрування, зльоту та заходу на посадку повітряних суден.
53. Пунктом 1.5 Порядку погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації встановлено, що для аеродромів класів А, Б, В, Г приаеродромна територія визначається колом з радіусом 50 км від КТА; класів Д, Е і некласифікованих - 25 км від КТА, вертодромів - 12 км від КТА, для злітно-посадкових майданчиків - 2,5 км від КТМ.
54. На момент видачі містобудівних умов та обмежень на будівництво від 31.05.2017 №64/20-16 було чинне Положення про використання повітряного простору України, яке визначало порядок організації та використання повітряного простору України юридичними і фізичними особами - користувачами повітряного простору, а також органами, що здійснюють контроль за дотриманням порядку використання повітряного простору, управління використанням повітряного простору та обслуговування повітряного руху.
55. За правилами цього Положення діяльність державних органів, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності і підпорядкування, пов`язана з використанням повітряного простору, яка може загрожувати безпеці польотів повітряних суден та інших літальних апаратів, провадиться відповідно до вимог цього Положення в частині, що стосується порядку використання повітряного простору.
56. Пунктом 146 Положення про використання повітряного простору України було встановлено, що умови розташування, будівництва, реконструкції та маркування об`єктів, що можуть створити загрозу безпеці повітряного руху, погоджуються з Міноборони, Державіаслужбою, Украерорухом та РДЦ. Розташування та будівництво об`єктів, дійсна висота яких перевищує 50 метрів, погоджуються з Міноборони, Державіаслужбою, Украерорухом.
57. Згідно з пунктом 147 Положення про використання повітряного простору України в Державіаслужбі України підлягає погодженню вибір майданчиків для проектування, будівництва, розширення, реконструкції і технічного переобладнання:
1) аеродромів, постійних та тимчасових злітно-посадкових майданчиків;
2) об`єктів у межах смуг повітряних підходів до аеродромів, а також поза межами цих смуг у радіусі 10 кілометрів від контрольної точки аеродрому (КТА);
3) об`єктів заввишки 50 метрів і більше стосовно висоти аеродрому на відстані від 10 до 30 кілометрів від КТА;
4) ліній зв`язку, електропередачі, вибухонебезпечних, радіотехнічних, світлотехнічних та інших об`єктів (залізничних колій, автомобільних шляхів, кар`єрів тощо), які можуть створити перешкоди в функціонуванні аеродрому, його радіотехнічних засобів або радіотехнічних пристроїв повітряних трас незалежно від їх розміщення;
5) об`єктів заввишки 50 метрів і більше незалежно від їх розміщення;
6) об`єктів з викидом відкритого полум`я, газів та диму, діяльність яких може призвести до погіршення видимості в районах аеродромів незалежно від їх розміщення;
7) вибухонебезпечних об`єктів незалежно від їх розміщення.
58. Відповідно до пункту 150 Положення про використання повітряного простору України підприємства, установи та організації, заінтересовані в розміщенні об`єктів у районах аеродрому, повинні погоджувати таке розміщення з відповідними державними органами, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами та організаціями, яким належать або підпорядковані ці аеродроми.
59. Отже, вимогами чинного на момент видачі містобудівних умов та обмежень забудови законодавства з питань безпеки авіації був передбачений обов`язок державних органів, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності і підпорядкування здійснювати погодження з уповноваженими органами умов розташування, будівництва, реконструкції та маркування об`єктів, що можуть створити загрозу безпеці повітряного руху, у випадках, якщо такі відповідають встановленим критеріям, зокрема, перевищення висоти об`єкта будівництва.
60. Водночас, постановою Кабінету Міністрів України від 06.12.2017 №954 визнано таким, що втратило чинність Положення про використання повітряного простору України та затверджено нове Положення про використання повітряного простору, відповідно до норм якого позивач рішенням від 14.03.2019 №144 зобов`язав ОСОБА_1 отримати погодження місця розташування та висоти об`єкта на приаеродромній території.
61. Так, відповідно до пункту 56 вищевказаного Положення місце розташування і висота об`єктів на приаеродромній території та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, погоджуються з керівником експлуатанта аеродрому, Державіаслужбою або Міноборони (відповідно до компетенції).
62. Дія такого Положення поширюється на фізичних та юридичних осіб незалежно від організаційно-правової форми та підпорядкованості за напрямами діяльності у галузі авіації, використання повітряного простору та діяльність яких створює або потенційно може створювати небезпеку повітряному руху, перешкоди для роботи наземних засобів зв`язку, навігації та спостереження.
63. Відповідно до пункту 57 Положення про використання повітряного простору України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 06.12.2017 №954 ,погодженню з Державіаслужбою та Міноборони підлягають місце розташування і висота таких об`єктів будівництва та реконструкції:
- аеродромів, вертодромів, постійних злітно-посадкових майданчиків;
- об`єктів, що перетинають поверхні обмеження перешкод аеродромів, вертодромів, постійних злітно-посадкових майданчиків;
- об`єктів заввишки 45 і більше метрів відносно контрольної точки аеродрому в радіусі до 50 кілометрів;
- повітряних ліній електрозв`язку та електропостачання, вибухонебезпечних, радіотехнічних, світлотехнічних та інших об`єктів (залізничних колій, автомобільних шляхів, об`єктів з викидом відкритого полум`я, газів та диму, діяльність яких може призвести до погіршення видимості в районах аеродромів, тощо), які можуть створити загрозу безпеці повітряного руху або перешкоджати роботі аеродрому чи засобів зв`язку, навігації та спостереження (радіотехнічного забезпечення), незалежно від їх розміщення;
- об`єктів незалежно від їх розміщення заввишки 100 і більше метрів над земною поверхнею.
64. Згідно з пунктом 60 вищеназваного Положення підприємства, установи та організації, заінтересовані в розміщенні об`єктів на приаеродромній території, повинні погоджувати таке розміщення з експлуатантом аеродрому, відповідними державними органами, органами місцевого самоврядування та дотримуватися умов погодження будівництва.
65. Відповідно до пункту 2.1 Порядку погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, здійснює Державіаслужба України з урахуванням висновку експлуатанта аеродрому (вертодрому) щодо погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, з умовами, що забезпечують необхідний рівень безпеки польотів у районі аеродрому та на приаеродромних територіях, форма якого наведена в додатку 2 до цього Порядку, а також висновку провайдера аеронавігаційного обслуговування щодо погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, форма якого наведена в додатку 3 до цього Порядку, які повинні бути отримані заявником.
66. Зі змісту наведених правових норм убачається, що погодження місця розташування та висотності здійснюється Державіаслужбою щодо тих об`єктів будівництва, які розміщені на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації. При цьому до таких об`єктів, зокрема, відносяться об`єкти, що перетинають поверхні обмеження перешкод аеродромів, вертодромів, постійних злітно-посадкових майданчиків, об`єктів заввишки 45 і більше метрів відносно контрольної точки аеродрому в радіусі до 50 кілометрів, об`єктів незалежно від їх розміщення заввишки 100 і більше метрів над земною поверхнею.
67. Аналогічний висновок щодо застосування норм права міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 18.05.2021 у справі №260/888/19, від 20.07.2021 у справі №260/867/19, від 24.11.2021 у справі №260/868/19, від 09.02.2022 у справі №260/863/19 та від 15.06.2022 у справі № 260/858/19, відступу від якого не здійснювалося і підстав для цього під час розгляду цієї справи колегія суддів не вбачає.
68. З встановлених у цій справі обставин і наявних у ній доказів, досліджених судами попередніх інстанцій, вбачається, що відповідно до містобудівних умов та обмежень від 31.05.2017 №64/20-16 гранично допустима висота будівель на об`єкті «Реконструкція з надбудовою власних приміщень під багатоквартирний житловий будинок з вбудованими приміщеннями комерційного призначення», замовником якого є ОСОБА_1 , становить 14,95 м від планувальної позначки землі.
69. За таких обставин справи колегія суддів констатує, що вищевказаний об`єкт будівництва не підпадає під критерії, які вимагають здійснення погодження його місця розташування та висотності Державіаслужбою.
70. До того ж, як встановлено судами попередніх інстанцій, видані у спірних правовідносинах містобудівні умови не були реалізовані, зокрема, замовником не здійснювалось розроблення і затвердження проекту (проектної документації), не проводилось жодних підготовчих та/або будівельних робіт.
71. З урахуванням вищевикладеного, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про відсутність підстав для задоволення цього позову в частині зобов`язання ОСОБА_1 виконати рішення ДАС України про припинення будівництва (діяльності, передбаченої частиною другою статті 69 Повітряного кодексу України) на приаеродромній території від 14.03.2019 №144, оскільки таке будівництва фактично не здійснюється.
72. На переконання колегії суддів, на правильному застосуванні норм матеріального права ґрунтуються й висновки судів попередніх інстанцій щодо відсутності підстав для задоволення цього позову в частині його вимог про визнання протиправною бездіяльності Управління містобудування стосовно непогодження об`єкта будівництва за адресою: АДРЕСА_1 , та зобов`язати вчинити дії щодо погодження вищезазначеного будівництва, а також про визнання протиправними дій вказаного Управління щодо видачі містобудівних умов по об`єкту будівництва за цією адресою та скасувати їх.
73. З цього приводу колегія суддів звертає увагу на висновок Верховного Суду щодо застосування норм права, викладений у постанові від 18.05.2021 у справі №260/888/19, згідно з яким надання містобудівних умов та обмежень забудови об`єктів, які розміщені на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, здійснюється органами місцевого самоврядування за погодженням з експлуатантом аеродрому та уповноваженим органом з питань цивільної авіації. При цьому саме експлуатант аеродрому має повідомляти відповідні органи місцевого самоврядування про межі зазначених зон для врахування під час планування, будівництва і розвитку населених пунктів.
74. Такий висновок викладено Верховним Судом за наслідком системного аналізу норм статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та прийнятого на їх виконання Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, у взаємозв`язку з нормами частин третьої, четвертої статті 69 Повітряного кодексу України, пункту 59 Положення про використання повітряного простору України, пунктів 2.3 та 3.4 Порядку погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації.
75. Відступу від такого правозастосування Верховним Судом не здійснювалось і підстави для цього у даному випадку відсутні.
76. Разом з тим, колегія суддів підкреслює, що погодження надання містобудівних умов органами місцевого самоврядування з експлуатантом аеродрому та уповноваженим органом з питань цивільної авіації вимагається лише щодо об`єктів, які розміщені на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації. Для забезпечення виконання таких вимог законодавства експлуатант аеродрому має обов`язок повідомляти відповідні органи місцевого самоврядування про межі зазначених зон для врахування під час планування, будівництва і розвитку населених пунктів.
77. Оскільки відповідно до встановлених у цій справі обставин об`єкт будівництва, зазначений у спірних містобудівних умовах, не відноситься до об`єктів, які перетинають поверхні обмеження перешкод аеродромів, вертодромів, постійних злітно-посадкових майданчиків, об`єктів заввишки 45 і більше метрів відносно контрольної точки аеродрому в радіусі до 50 кілометрів чи об`єктів незалежно від їх розміщення заввишки 100 і більше метрів над земною поверхнею, тобто до об`єктів, щодо яких закон вимагає погодження їх місця розташування та висотності з експлуатантом та Державіаслужбою, то колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради у даному конкретному випадку не допускало протиправної бездіяльності про яку зазначається у позовній заяві ДАС України.
78. При цьому, зі змісту частини четвертої статті 69 Повітряного кодексу України і пункту 59 Положення про використання повітряного простору вбачається, що експлуатант аеродрому повинен повідомити орган місцевого самоврядування про межі приаеродромної зони, надавши відповідні матеріали.
79. Як встановлено судами попередніх інстанцій, ЗОКП «Міжнародний аеропорт Ужгород» як експлуатант аеродрому повідомило Ужгородську міську раду про актуальні розміри приаеродромної території тільки 15.01.2019, скерувавши на її адресу лист № 27/01-15.
80. Відповідно до листа Управління містобудування від 23.05.2019 №119/01-13 станом на момент надання Містобудівних умов експлуатантом аеродрому не було надано графічні матеріали схеми планувальних обмежень та схеми меж приаеродромної території, які б візуалізували необхідні обмеження.
81. За таких фактичних обставин справи колегія суддів констатує, що станом на момент надання спірних у цій справі містобудівних умов та обмежень (31.05.2017) міській раді не було відомо про актуальні межі приаеродромної зони, а тому вона керувалася Генеральним планом м. Ужгород, яким передбачено перенесення регулярних рейсів на аеродром «Мукачево» та скорочення злітно-посадкової смуги аеродрому «Ужгород».
82. Отже, міська рада та замовник будівництва станом на момент надання та відповідно отримання ОСОБА_1 містобудівних умов від 31.05.2017 №64/20-16 не були обізнані, що відповідна територія належить до приаеродромної.
83. За такого правового регулювання та встановлених у цій справі її фактичних обставин, колегія суддів вважає обґрунтованим висновок судів попередніх інстанції про те, що станом на момент виникнення спірних правовідносин в Управління містобудування не виникло передбачених законом правових підстав для погодження надання вищевказаних містобудівних умов з експлуатантом та ДАС України.
84. У зв`язку з цим колегія суддів вважає, що суди попередніх інстанцій обґрунтовано відмовили у задоволенні позовних вимог ДАС України, звернутих до Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради.
85. Такий висновок відповідає правозастосовчій практиці Верховного Суду, яка викладена у постанові від 18.05.2021 у справі №260/888/19.
86. Доводи касаційної скарги, наведені на спростування таких висновків судів попередніх інстанцій, зводяться до повторної оцінки вже досліджених і проаналізованих судами попередніх інстанцій доказів, що, однак, виходить за межі повноважень касаційного суду, встановлених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України.
87. Що ж стосується вимог позову Державіаслужби про зобов`язання ОСОБА_1 знести самочинне будівництво за адресою: АДРЕСА_1 відповідно до статті 376 Цивільного кодексу України, то колегія суддів акцентує увагу на тому, що диспозиція вищевказаної статті як одну з умов для її застосування передбачає наявність об`єкта, який вже збудовано або здійснюється його будівництво.
88. Установлені ж у цій справі й підтверджені доказами обставини засвідчують, що замовником - ОСОБА_1 не виконувалось жодних підготовчих та/або будівельних робіт на земельній ділянці за вищеназваною адресою, а тому колегія суддів погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про відсутність підстав для знесення об`єкта, якого фактично не існує і будівництво якого не здійснювалось.
89. Окрім цього, колегія суддів вважає, що суди попередніх інстанцій у оскаржуваних судових рішеннях правильно вказали на необґрунтованість вимог цього позову про визнання протиправними дій уповноваженого органу державного архітектурно - будівельного контролю щодо видачі дозвільних документів на початок виконання будівельних робіт на об`єкті будівництва за адресою: АДРЕСА_1 та скасувати їх.
90. Так, згідно частини четвертої статті 37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» підставою для відмови у видачі дозволу на виконання будівельних робіт є:
1) неподання документів, необхідних для прийняття рішення про видачу такого дозволу;
2) невідповідність поданих документів вимогам законодавства;
3) виявлення недостовірних відомостей у поданих документах.
Відмову у видачі дозволу на виконання будівельних робіт може бути оскаржено до суду.
91. Зі змісту наведених правових норм вбачається, що дозвіл на виконання будівельних робіт видається уповноваженим органом державного архітектурно-будівельного контролю у разі подання заявником визначених частиною третьою статті 37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» документів за умови відсутності підстав для відмови у наданні дозволу.
92. Відповідно до частини шостої статті 37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» дозвіл на виконання будівельних робіт може бути анульовано:
- подання замовником заяви про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт;
- наявності відомостей про ліквідацію юридичної особи, що є замовником;
- встановлення під час перевірки порушень вимог містобудівної документації, містобудівних умов та обмежень, невідповідності об`єкта будівництва проектній документації на будівництво такого об`єкта, вимогам будівельних норм, стандартів і правил, порушень містобудівного законодавства у разі невиконання вимог приписів посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю;
- скасування містобудівних умов та обмежень;
- систематичного (два і більше разів підряд) перешкоджання проведенню перевірки посадовими особами органу державного архітектурно-будівельного контролю.
93. З аналізу наведених норм слідує, що орган державного архітектурно-будівельного контролю має право анулювати дозвіл на виконання будівельних робіт за наявності передбачених підстав, зокрема, внаслідок встановлення під час перевірки порушень вимог містобудівної документації, містобудівних умов та обмежень, невідповідності об`єкта будівництва проектній документації на будівництво такого об`єкта та вимогам будівельних норм, державних стандартів і правил, порушень містобудівного законодавства у разі невиконання вимог приписів посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю, скасування містобудівних умов та обмежень.
94. Оскільки позивачем не доведено, а судами попередніх інстанцій не встановлено наявність визначених законом підстав для відмови у наданні дозволу на виконання підготовчих та будівельних робіт та/або анулювання такого дозволу, колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про відсутність підстав для задоволення позову у цій частині.
95. Такий висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, наведеною, зокрема, у постанові від 08.12.2020 у справі №826/11282/17.
96. Поряд із цим, колегія суддів відзначає, що з установлених у цій справі обставин, які відображені у оскаржуваних судових рішеннях, не вбачається того, що відповідний дозвіл на виконання будівельних робіт за вищевказаною адресою взагалі видавався, а матеріалами справи, дослідженими у судах попередніх інстанцій, підтверджується те, що замовником не вчинялось жодних дій, спрямованих на реалізацію спірних містобудівних умов.
97. З урахуванням вищевикладеного, колегія суддів констатує, що висновки судів першої та апеляційної інстанцій про відсутність підстав для задоволення цього позову ґрунтуються на правильному застосуванні норм матеріального і дотриманні норм процесуального права, а ухвалені ними судові рішення, які оскаржуються позивачем у касаційному порядку, відповідають правозастосовчій практиці Верховного Суду, викладеній у подібних правовідносинах, зокрема, у постанові від 18.05.2021 у справі №260/888/19, а тому є законними та обґрунтованими і скасуванню не підлягають.
98. Наведені ж у касаційній скарзі мотиви таких висновків не спростовують і не містять належних та обґрунтованих міркувань, які б давали підстави для скасування оскаржуваних судових рішень, свідчили про їх незаконність та необґрунтованість, дозволяли стверджувати про неправильне вирішення цього спору і порушення судами норм матеріального і процесуального права.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
99. За правилами частин першої, другої статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Не може бути скасовано правильне по суті і законне судове рішення з мотивів порушення судом норм процесуального права, якщо це не призвело і не могло призвести до неправильного вирішення справи.
100. Верховний Суд, провівши касаційний розгляд справи у межах доводів та вимог касаційної скарги, повноважень касаційного суду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, не виявив неправильного застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та/або порушень норм процесуального права, а тому не вбачає підстав для скасування оскаржуваних судових рішень, які ухвалені відповідно до закону.
101. Керуючись статтями 340 341 343 349 350 355 356 Кодексу адміністративного судочинства України,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Державної авіаційної служби України залишити без задоволення, а рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 27.04.2020 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10.09.2020 - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.
Суддя-доповідач Н.В. Коваленко
Судді: Я.О. Берназюк
В.М. Шарапа