ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
09 червня 2023 року
м. Київ
справа № 260/890/19
адміністративне провадження № К/9901/23797/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.,
розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу Державної авіаційної служби України
на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 18 лютого 2020 року (суддя Дору Ю.Ю.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 28 липня 2020 року (колегія у складі суддів Кузьмича С. М., Улицького В.З., Шавеля Р.М.)
у справі №260/890/19
за позовом Державної авіаційної служби України
до ОСОБА_1 , Виконавчого комітету Ужгородської міської ради, Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради,
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - Закарпатське обласне комунальне підприємство "Міжнародний аеропорт Ужгород"
про визнання дій та бездіяльності протиправними, зобов`язання вчинити певні дії.
І. РУХ СПРАВИ
1. 20.06.2019 Державна авіаційна служба України звернулася до суду з позовом, у якому просила:
- зобов`язати ОСОБА_1 виконати рішення Державіаслужби від 14.03.2019 №142 про припинення будівництва на АДРЕСА_1 ,
- зобов`язати ОСОБА_1 знести самочинне будівництво на АДРЕСА_1 ;
- визнати протиправною бездіяльність Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради щодо непогодження об`єкта будівництва за вказаною адресою та зобов`язати вчинити дії щодо погодження вищезазначеного будівництва;
- визнати протиправними дії Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради і скасувати містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки, затверджені наказом Управління від 21.08.2017 №12;
- визнати протиправними дії Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Закарпатській області і скасувати дозволи на початок виконання підготовчих та будівельних робіт на вул. О. Хіри, 10б у м. Ужгороді.
2. Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 18.02.2020, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 28.07.2020, у задоволенні позову відмовлено.
3. 15.09.2020 Державна авіаційна служба України подала касаційну скаргу, у якій просить скасувати зазначені судові рішення та ухвалити нове рішення про задоволення позову. Також у скарзі клопоче поновити строк на касаційне оскарження з підстав того, що отримала копію постанови суду апеляційної інстанції 17.08.2020.
4. Ухвалою від 21.09.2020 Верховний Суд відкрив провадження у справі.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. Судами попередніх інстанцій встановлено, що наказом Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради від 21.08.2017 №12 затверджено містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва за адресою: АДРЕСА_1 , поз.10б. Замовник ОСОБА_1 (т.1 а.с.61-62).
6. Встановлено, що 22.02.2019 на адресу Державіаслужби надійшов акт обстеження приаеродромної території аеродрому «Ужгород» щодо питань забудови, виявлення фактів будівництва без висновків експлуатанта аеродрому та Державіаслужби України від 11.02.2019 №01, затверджений в.о. директора Закарпатського обласного комунального підприємства «Міжнародний аеропорт Ужгород» 11.02.2019 (далі - акт).
7. На час перевірки приаеродромної території аеродрому «Ужгород» комісією виявлено, зокрема, об`єкт, будівництво якого ведеться без узгодження з експлуатантом аеродрому, провайдером аеронавігаційного обслуговування та без погодження Державіаслужби за адресою: АДРЕСА_1 .
8. На виконання вимог зазначеної вище статті, Положення № 520, на підставі Акту в.о. Голови Державіаслужби 14.03.2019 винесено рішення № 142 про припинення будівництва, що здійснюється за адресою: АДРЕСА_1 , що здійснюється ОСОБА_1 .
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
9. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що згідно з ч. 10 ст. 69 Повітряного кодексу України органи виконавчої влади, юридичні та фізичні особи незалежно від форми власності, які допустили порушення порядку діяльності, зазначеної в частині другій цієї статті, містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, зобов`язані згідно з рішенням уповноваженого органу з питань цивільної авіації припинити будівництво чи діяльність, зазначену в частині другій цієї статті, до вирішення питання щодо можливості та умов подальшого будівництва відповідно до законодавства.
10. На виконання вимог вказаної статті, Положення № 520, на підставі Акту в.о. Голови Державіаслужби 14.03.2019 винесено рішення № 142 про припинення будівництва, що здійснюється за адресою: АДРЕСА_1 , що здійснюється ОСОБА_1 . Враховуючи те, що рішення Державіаслужби про припинення будівництва на приаеродромній території від 14.03.2019 №142 не виконуються в добровільному порядку, та зважаючи на необхідність невідкладного вирішення питання щодо припинення неконтрольованого будівництва, яке може призвести до негативних наслідків, вирішення питання щодо виконання вищезазначеного рішення в судовому порядку є єдиним способом захисту порушених прав Державіаслужби.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
11. Суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що Державіаслужба не бере участі у процедурі видачі дозвільних документів на початок виконання будівельних робіт, містобудівних умов і обмежень, а тому отримання погодження від позивача на видачу дозвільних документів чинним законодавством не передбачено.
Крім цього, ані нормами законодавства, що регулює порядок погодження об`єктів, ані положенням, що визначає Порядок скасування актів суб`єктів владних повноважень, не передбачено скасування містобудівних умов і обмежень та документів, що дають право на виконання будівельних робіт з підстав такого непогодження.
Водночас, позивачем при зверненні з позовною заявою та під час розгляду справи не було надано жодних доказів на підтвердження факту здійснення будівництва ОСОБА_1 на приаеродромній території за адресою: АДРЕСА_1 з порушеннями, які можуть призвести до негативних наслідків.
12. Підставою касаційного оскарження скаржник визначає те, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували норми ст. ст. 69 79 Повітряного кодексу України, ст. 72 Земельного кодексу України, п. п. 56, 57, 60 Положення про використання повітряного простору України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 06.12.2018 №956; п. п. 1.5, 2.1 Порядку погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, затвердженого наказом Міністерства інфраструктури України від 30.11.2012 № 721; п. п. 7.1.1, 7.1.2, 7.1.3 Правил сертифікації цивільних аеродромів, затверджених наказом Державіаслужби від 25.10.2005 № 796, ст. 2 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", ст. 16, 29, 39, 41, 41-1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та ст. 376 Цивільного кодексу України. При цьому покликається на те, що у питанні застосування цих норм у подібних правовідносинах відсутній висновок Верховного Суду.
13. Відзиви від відповідачів не надходили.
VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
14. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права в межах доводів касаційної скарги та відзиву та дійшов таких висновків.
15. . Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
16. Згідно з Положенням про Державну авіаційну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08.10.2014 № 520 (далі - Положення №520), Державіаслужба є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України та є уповноваженим органом з питань цивільної авіації. До основних завдань Державіаслужби належить, зокрема погодження місця розташування, висоти об`єктів на приаеродромних територіях з урахуванням умов впливу авіаційного шуму і емісій авіаційних двигунів та об`єктів, які можуть вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних засобів цивільної авіації.
17. Відповідно до п. 1.2 наказу Міністерства інфраструктури України від 30.11.2012 "Про затвердження Порядку погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації" № 721 (далі - Порядок №721) дія цього Порядку поширюється на підприємства, установи та організації незалежно від форм власності, які займаються будівництвом об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, провайдерів аеронавігаційного обслуговування та експлуатантів аеродромів (вертодромів).
18. Згідно з п. 3.5 Порядку №721 за результатом розгляду матеріалів Державіаслужба приймає рішення про погодження місця розташування, висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, які можуть вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних засобів цивільної авіації, або обґрунтовану відмову у наданні такого погодження.
19. Відповідно до ч. 10 ст. 69 Повітряного кодексу України (далі - ПК України) органи виконавчої влади, юридичні та фізичні особи незалежно від форми власності, які допустили порушення порядку діяльності, зазначеної в частині другій цієї статті, містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, зобов`язані згідно з рішенням уповноваженого органу з питань цивільної авіації припинити будівництво чи діяльність, зазначену в частині другій цієї статті, до вирішення питання щодо можливості та умов подальшого будівництва відповідно до законодавства.
20. Отже, Державіаслужба є уповноваженим органом з питань цивільної авіації, до повноважень якого належить погодження місця розташування, висоти об`єктів на приаеродромних територіях з урахуванням умов впливу авіаційного шуму і емісій авіаційних двигунів та об`єктів, які можуть вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних засобів цивільної авіації. За рішенням Державіаслужби органи виконавчої влади, юридичні та фізичні особи незалежно від форми власності, які допустили порушення особливого порядку будівництва на приаеродромній території, містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, зобов`язані припинити будівництво до вирішення питання щодо можливості та умов подальшого будівництва відповідно до законодавства.
21. Відповідно до правової позиції Великої Палати Верховного Суду, висловленій у постановах від 06.02.2019 у справі №810/3046/17 та від 13.02.2019 у справі №810/2763/17, аналіз положень ст. 69 ПК України у взаємозв`язку з нормами Положення № 520 та Порядку № 721 дає підстави для висновку про те, що у разі виявлення порушення особливого порядку будівництва на приаеродромній території, містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, Державіаслужба приймає рішення про припинення будівництва до вирішення питання щодо можливості та умов подальшого будівництва відповідно до законодавства, яке є обов`язковим для органів виконавчої влади, юридичних та фізичних осіб незалежно від форми власності, які допустили це порушення.
22. Відповідно до ч.ч. 1-2 ст.69 ПК України будівлі і природні об`єкти, розташовані на приаеродромній території, не повинні становити загрози для польотів повітряних суден.
На приаеродромній території запроваджується особливий порядок здійснення діяльності, яка може вплинути на безпеку авіації та створити перешкоди для роботи наземних засобів зв`язку, навігації та спостереження. До такої діяльності належить, зокрема, будівництво.
23. Визначення поняттю «приаеродромна територія» надано в п. 84 ч. 1 ст. 1 ПК України, відповідно до якого такою є обмежена регламентованими розмірами місцевість навколо зареєстрованого згідно із встановленим порядком аеродрому (вертодрому) або постійного злітно-посадкового майданчика, до якої встановлені спеціальні вимоги щодо розташування різних об`єктів, а їх висота контролюється з урахуванням умов безпеки маневрування, зльоту та заходу на посадку повітряних суден.
24. Пунктом 1.5 Порядку № 721 встановлено, що для аеродромів класів А, Б, В, Г приаеродромна територія визначається колом з радіусом 50 км від КТА; класів Д, Е і некласифікованих - 25 км від КТА, вертодромів - 12 км від КТА, для злітно-посадкових майданчиків - 2,5 км від КТМ.
25. Відповідно до п. 56 Положення про використання повітряного простору, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 954 від 06.12.2017 (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Положення № 954), місце розташування і висота об`єктів на приаеродромній території та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, погоджуються з керівником експлуатанта аеродрому, Державіаслужбою або Міноборони (відповідно до компетенції).
Дія такого Положення поширюється на фізичних та юридичних осіб незалежно від організаційно-правової форми та підпорядкованості за напрямами діяльності у галузі авіації, використання повітряного простору та діяльність яких створює або потенційно може створювати небезпеку повітряному руху, перешкоди для роботи наземних засобів зв`язку, навігації та спостереження.
26. Відповідно до п. 57 Положення № 954 погодженню з Державіаслужбою та Міноборони підлягають місце розташування і висота таких об`єктів будівництва та реконструкції:
аеродромів, вертодромів, постійних злітно-посадкових майданчиків;
об`єктів, що перетинають поверхні обмеження перешкод аеродромів, вертодромів, постійних злітно-посадкових майданчиків;
об`єктів заввишки 45 і більше метрів відносно контрольної точки аеродрому в радіусі до 50 кілометрів;
повітряних ліній електрозв`язку та електропостачання, вибухонебезпечних, радіотехнічних, світлотехнічних та інших об`єктів (залізничних колій, автомобільних шляхів, об`єктів з викидом відкритого полум`я, газів та диму, діяльність яких може призвести до погіршення видимості в районах аеродромів, тощо), які можуть створити загрозу безпеці повітряного руху або перешкоджати роботі аеродрому чи засобів зв`язку, навігації та спостереження (радіотехнічного забезпечення), незалежно від їх розміщення;
об`єктів незалежно від їх розміщення заввишки 100 і більше метрів над земною поверхнею.
27. Згідно з п. 60 Положення №954 підприємства, установи та організації, заінтересовані в розміщенні об`єктів на приаеродромній території, повинні погоджувати таке розміщення з експлуатантом аеродрому, відповідними державними органами, органами місцевого самоврядування та дотримуватися умов погодження будівництва.
28. Відповідно до п. 2.1 Порядку № 721 погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, здійснює Державіаслужба України з урахуванням висновку експлуатанта аеродрому (вертодрому) щодо погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, з умовами, що забезпечують необхідний рівень безпеки польотів у районі аеродрому та на приаеродромних територіях, форма якого наведена в додатку 2 до цього Порядку, а також висновку провайдера аеронавігаційного обслуговування щодо погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, форма якого наведена в додатку 3 до цього Порядку, які повинні бути отримані заявником.
29. Процедура погодження здійснюється фахівцями Державіаслужби України на підставі заявки, яка реєструється в день її надходження (п. 2.3 Порядку № 721).
30. Зі змісту наведених правових норм вбачається, що погодження місця розташування та висотності здійснюється Державіаслужбою щодо тих об`єктів будівництва, які розміщені на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації.
31. При цьому до таких об`єктів, зокрема, відносяться об`єкти, що перетинають поверхні обмеження перешкод аеродромів, вертодромів, постійних злітно-посадкових майданчиків, об`єктів заввишки 45 і більше метрів відносно контрольної точки аеродрому в радіусі до 50 кілометрів, об`єктів незалежно від їх розміщення заввишки 100 і більше метрів над земною поверхнею.
32. Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено наявними у справі доказами, в акті обстеження приаеродромної території від 11.02.2019 за № 01 відображений висновок про виявлення серед інших об`єктів, об`єкт будівництва, що не погоджений з експлуатантом аеродрому, провайдером аеронавігаційного обслуговування та Державіаслужбою, розташований за адресою: м. Ужгород, вул. О.Хіри, буд. 10Б
33. По вказаному у акті обстеження об`єкту будівництва позивачем прийнято рішення №142 про припинення будівництва, що здійснюється за адресою: АДРЕСА_1 , що здійснюється ОСОБА_1 , невиконання якого у добровільному порядку слугувало підставою для звернення до суду з цим позовом.
34. Також судами попередніх інстанцій було встановлено, що Управлінням містобудування та архітектури Ужгородської міської ради надано ОСОБА_1 містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки №12 від 21.08.2017 на нове будівництво багатоквартирного житлового будинку а АДРЕСА_1 .
35. Вирішуючи спір, суди попередніх інстанцій виходили з того, що акт обстеження (окрім посилань на те, що при обстеженні приаеродромної території на предмет виявлення фактів будівництва з порушенням законодавчих вимог були здійснені виїзди на об`єкти будівництва, що ведуться без узгодження) жодних доказів на підтвердження факту здійснення будівельних робіт за адресою: АДРЕСА_2 не містить.
36. Суд не погоджується з такою позицією судів першої та апеляційної інстанції, оскільки судами попередніх інстанції не надана оцінка та не досліджено при вирішенні справи дані про граничнодопустиму висотність зазначеного об`єкта будівництва від планувальної позначки землі, яку передбачено містобудівними умовами та обмеженнями.
37. Судами першої та апеляційної інстанцій також не встановлено та не надано оцінки іншим доказам на підтвердження обґрунтованості рішення Державіаслужби № 142, а також не з`ясовано питання реалізації містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва.
38. При цьому акт обстеження приаеродромної території від 11.02.2019 за № 01 вже був предметом оцінки Верховного Суду, зокрема, у постанові від 31.01.2022 у справі №260/874/19 зазначено:
«…ані акт обстеження, ані рішення позивача не містять критеріїв, за якими об`єкт будівництва «Будівництво торгово-офісно-житлового комплексу» за адресою: вул. Загорська, б/н віднесений до об`єктів, що відповідає критеріям, визначеним пунктом 57 Положення № 954, зокрема, що він відноситься до об`єктів, які перетинають поверхні обмеження перешкод аеродромів, вертодромів, постійних злітно-посадкових майданчиків, об`єктів заввишки 45 і більше метрів відносно контрольної точки аеродрому в радіусі до 50 кілометрів чи об`єктів незалежно від їх розміщення заввишки 100 і більше метрів над земною поверхнею.
В акті обстеження також не міститься посилання на висотність об`єкта будівництва із замірами, факт знаходження такого об`єкта на приаеродпромній території із зазначенням відстані від межі аеродрому, а також не зазначено, в чому може полягати його вплив на безпеку польотів чи роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації».
39. Отже, завдання судів попередніх інстанцій було перевірити обставини, які є визначальними під час вирішення цієї справи, що не було зроблено, тобто не розглянуто справу по суті.
40. Відповідно до частини першої статті 36 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.
41. До повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.
42. Разом з тим, без дослідження і з`ясування наведених вище обставин ухвалені у справі рішення не можна вважати законними та обґрунтованими.
43. Відповідно до ст. 24 КАС України Верховний Суд переглядає судові рішення місцевих та апеляційних адміністративних судів у касаційному порядку як суд касаційної інстанції.
44. Як зазначено у ч. 4 ст. 328 КАС України, підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального чи порушення норм процесуального права.
45. Відповідно до п. 4 ч.2 ст. 330 КАС України у касаційній скарзі зазначаються обґрунтування вимог особи, що подає касаційну скаргу, із зазначенням того, у чому полягає неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
46. Згідно зі ст. 341 КАС України Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
47. Відповідно до ч. 1 ст. 36 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом. До повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.
48. Відповідно до п. 1 ч. 2 ст. 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.
У ч. 4 цієї ж статті КАС України визначено, що справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
49. Враховуючи те, що суди першої та апеляційної інстанцій не встановили належним чином обставини справи, справу слід направити на новий розгляд до Закарпатського окружного адміністративного суду.
Керуючись ст. 345 349 353 355 356 КАС України, Суд -
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну Державної авіаційної служби України задовольнити частково.
Рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 18 лютого 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 28 липня 2020 року у справі №260/890/19 скасувати, справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і її не може бути оскаржено.
Суддя В.М. Кравчук
Суддя А.А. Єзеров
Суддя О.П. Стародуб