ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 вересня 2020 року

м. Київ

Справа № 280/1861/19

Провадження № 11-1115апп19

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Анцупової Т.О.,

суддів Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження справу № 280/1861/19 за позовом Запорізької міської ради до Кабінету Міністрів України про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії

за касаційною скаргою Запорізької міської ради на ухвалу Запорізького окружного адміністративного суду від 13 травня 2019 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 23 липня 2019 року,

УСТАНОВИЛА:

Рух справи

1. У квітні 2019 року Запорізькаміська рада звернуласядо суду з позовом до КабінетуМіністрівУкраїни, в якому просила:

? визнати протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України щодо розгляду ініціативи Запорізької міської ради із забезпечення доступності медичних послуг для мешканців міста Запоріжжя за адресою: місто Запоріжжя, вулиця Привокзальна, 9;

? зобов`язати Кабінет Міністрів України вжити заходи щодо забезпечення доступу мешканців міста Запоріжжя до медичнихпослуг за адресою:місто Запоріжжя, вулиця Привокзальна, 9;

? зобов`язати Кабінет Міністрів України виконати свої основні повноваження щодо створення матеріально-технічної бази та інших умов, необхідних для розвитку охорони здоров`я та збереженнямережі закладів охорони здоров`я.

2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що, незважаючи на неодноразові звернення Запорізької міської ради до Кабінету Міністрів України з приводу передачі з державної до комунальної власності закладу охорони здоров`я - медико-санітарної частини «Радіоприлад» (далі ? МСЧ ДП «Радіоприлад»), розташованого за адресою: місто Запоріжжя, вулиця Привокзальна, 9, наразі це питання не вирішено. Таким чином, на думку позивача, бездіяльність відповідача призвела до порушення конституційних прав громадян та дає можливість балансоутримувачу зловживати своїми цивільними правами шляхом створення перешкод та унеможливлення доступу до медичних послуг.

3. Ухвалою Запорізького окружного адміністративного суду від 13 травня 2019 року, залишеною без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 23 липня 2019 року, відмовлено у відкритті провадження на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі ? КАС України).

4.Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, Запорізька міська рада подала касаційну скаргу, у якій просить скасувати зазначені судові рішення, а справу направити на новий розгляд до Запорізького окружного адміністративного суду.

5.Ухвалою від 02 вересня 2019 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду відкрив касаційне провадження в цій справі.

6.Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 03 жовтня 2019 року передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) у зв`язку з тим, що учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.

7.Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 29 листопада 2019 року прийняла та призначила цю справу до розгляду в порядку письмового провадження.

Позиція інших учасників справи

8.Станом на 02 вересня 2020 року до Великої Палати Верховного Суду відзив на касаційну скаргу Запорізької міської ради від Кабінету Міністрів України не надходив.

Фактичні обставини, встановлені судами попередніх інстанцій

9. 26 квітня 2017 року Запорізька міська рада листом № 01/02-29/01112 звернулася до Прем`єр-міністра України щодо передачі з державної до комунальної власності закладу охорони здоров`я - МСЧ ДП «Радіоприлад», розташованого за адресою: місто Запоріжжя, вулиця Привокзальна, 9.

10. 22 травня 2017 року на адресу Запорізької міської ради від Міністерства економічного розвитку і торгівлі України надійшов лист-відповідь, у якому зазначено, що нерухоме майно об`єктів державної власності, що не підлягають приватизації, не може бути відчужене, вилучене, передане до статутного капіталу господарських організацій і що до такого майна не можуть вчинятись дії, наслідком яких може бути їх відчуження. Також у відповіді зазначено інформацію про те, що Міністерство економічного розвитку і торгівлі України повернеться до вирішення питання щодо передачі об`єкта соціальної інфраструктури, після внесення відповідних змін до Закону України «Про управління об`єктами державної власності».

11. Після внесення відповідних змін до законодавства, 11 вересня 2018 року Запорізька міська рада звернулась до Кабінету Міністрів України та Державного концерну «Укроборонпром» щодо передачі закладу охорони здоров`я з державної до комунальної власності.

У відповідь Державний концерн «Укроборонпром» листом від 17 жовтня 2018 року повідомив Виконавчий комітет Запорізької міської ради про те, що передача закладу охорони здоров`я до комунальної власності можлива за умови надання згоди органу уповноваженого управляти державним майном, Фонду державного майна України, підприємства та трудового колективу.

Відповідь Кабінету Міністрів України до Виконавчого комітету Запорізької міської ради не надходила.

12. 11 квітня 2019 року Запорізька міська рада повторно звернулася до Кабінету Міністрів України з відповідним листом. Однак відповіді Виконавчий комітет Запорізької міської ради не отримав.

13. Вважаючи таку бездіяльність, а саме ненадання відповіді на ініціативу Запорізької міської ради та залишення без вирішення питання щодо створення матеріально-технічної бази та умов для збереження і функціонування закладу охорони здоров`я, Запорізька міська рада звернулася до суду з адміністративним позовом.

Оцінка судів першої та апеляційної інстанцій

14.Відмовляючи у відкритті провадження в адміністративній справі за позовом Запорізької міської ради до Кабінету Міністрів України, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що предметом спору у цій справі є передача Кабінетом Міністрів України з державної до комунальної власності закладу охорони здоров`я ? МСЧ ДП «Радіоприлад», розташованого за адресою: місто Запоріжжя, вулиця Привокзальна, 9.

15.Суди першої та апеляційної інстанцій зазначили, що в цьому випадку бездіяльність Кабінету Міністрів України не спричиняє виникнення публічно-правового спору, пов`язаного зі здійсненням ним владних управлінських функцій, що підпадає під юрисдикцію адміністративних судів. Спір у цій справі стосується права власності на об`єкт нерухомості, і відповідач у відповідних правовідносинах діє не як суб`єкт владних повноважень, а як орган, що реалізує права держави як власника таких об`єктів, пов`язаних з володінням, користуванням і розпоряджанням ними, у межах, визначених законодавством України, тобто існує спір про право. Оскільки в основі спору, що розглядається, лежать організаційні та майнові відносини, що склалися між відповідними суб`єктами управління щодо певного об`єкта права власності, то спір у цій справі не є публічно-правовим, а отже й не належить до юрисдикції адміністративних судів.

Короткий зміст та обґрунтування наведених у касаційній скарзі вимог

16. У касаційній скарзі (з урахуванням доповнення, яке надійшло до Великої Палати Верховного Суду 04 листопада 2019 року) скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували норми матеріального та порушили норми процесуального права.

17. На думку скаржника, спір у цій справі є фактично спором про забезпечення соціальних потреб територіальної громади міста Запоріжжя, гарантування дотримання конституційних прав громадян ? мешканців міста Запоріжжя шляхом зобов`язання суб`єкта владних повноважень виконати свої основні повноваження, передбачені Законом України «Про Кабінет Міністрів України». Скаржник зазначає, що свої повноваження щодо створення матеріально-технічної бази та інших умов, необхідних для розвитку охорони здоров`я та збереження мережі закладів охорони здоров`я, та вжиття заходів щодо забезпечення доступу мешканців міста Запоріжжя до медичних послуг Кабінет Міністрів України має можливість виконати не лише виключно шляхом передачі приміщення за адресою: місто Запоріжжя, вулиця Привокзальна, 9, з державної до комунальної власності, але й іншими способами. На підставі зазначеного Запорізька міська рада вважає, що цей спір має розглядатися адміністративним судом.

Крім того, Запорізька міська рада зазначає, що суд першої інстанції порушив норми процесуального законодавства. Зокрема, позивач вважає, що відповідно до статті 33 КАС України адміністративні справи, предметом оскарження в яких є рішення, дії чи бездіяльність, зокрема, Кабінету Міністрів України, розглядаються і вирішуються в адміністративному суді першої інстанції колегією у складі трьох суддів.

Позиція Великої Палати Верховного Суду

18.Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та наведені в касаційній скарзі доводи щодо порушення судом апеляційної інстанції правил предметної юрисдикції, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що касаційна скарга задоволенню не підлягає з таких мотивів.

19. Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

20. Згідно із частиною другою статті 2 КАС України до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

21. За пунктом 7 частини першої статті 3 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.

22. Відповідно до частини другої статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

23. Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

24. Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України , якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.

25. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

26. Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

27. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

28. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

29. Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.

30.Як установлено судами попередніх інстанцій та згідно із матеріалами справи, позивач оскаржує до адміністративного суду бездіяльність суб`єкта владних повноважень щодо виконання своїх основних повноважень зі створення матеріально-технічної бази та інших умов, необхідних для розвитку охорони здоров`я та збереження мережі закладів охорони здоров`я.

31. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, Запорізька міська рада стверджує, що спір виник у зв`язку зі здійсненням останнім владних управлінських функцій і є публічно-правовими та підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.

Також зазначає, що Кабінет Міністрів України, маючи широкий спектр повноважень щодо створення матеріально-технічної бази та інших умов, необхідних для розвитку охорони здоров`я та збереження мережі закладів охорони здоров`я, може вжити заходів щодо забезпечення доступу мешканців міста Запоріжжя до медичних послуг не лише шляхом передачі з державної в комунальну власність приміщення, розташованого за адресою: місто Запоріжжя, вулиця Привокзальна, 9, а й іншими способами.

32. Велика Палата Верховного Суду вважає, таке обґрунтування позовних вимог абстрактним. Вимога позову про «виконання відповідачем своїх основних повноважень щодо створення матеріально-технічної бази та інших умов, необхідних для розвитку охорони здоров`я та збереження мережі закладів охорони здоров`я» є загальною та не спрямована на відновлення прав (інтересів) позивача у конкретних правовідносинах.

33. Вимоги позову щодо визнання протиправною бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо розгляду ініціативи Запорізької міської ради із забезпечення доступності медичних послуг та зобов`язання Кабінету Міністрів України вжити заходи щодо забезпечення доступу мешканців міста Запоріжжя до медичних послуг обґрунтовуються лише зверненнями Запорізької міської ради до Кабінету Міністрів України про передачуз державної до комунальної власності закладу охорони здоров`я - МСЧ ДП «Радіоприлад».

34. Такі абстрактні зміст та підстави позову не дозволяють дійти висновку, що спірні правовідносини щодо забезпечення соціальних потреб територіальної громади міста Запоріжжя підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства. Проте обґрунтування позовних вимог свідчить про те, що предметом спору є майнові правовідносини, які підлягають розгляду в порядку господарського судочинства.

35. Щодо доводівскаржника пропорушення судом першої інстанціїнорм процесуального права, а саме одноособового постановлення ухвали від 13 травня 2019 року про відмову у відкритті провадження у справі № 280/1861/19, Велика Палата Верховного Суду зазначає таке.

36. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 170 КАС суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

37.Відповідно до вимог статті 33 КАС України адміністративні справи, предметом оскарження в яких є рішення, дії чи бездіяльність Кабінету Міністрів України, розглядаються і вирішуються в адміністративному суді першої інстанції колегією у складі трьох суддів. Однак згідно з вимогами частини першої статті 170 КАС України у відкритті провадження в адміністративній справі відмовляє суддя.

38. Відтак прийняття ухвали одноособово на стадії судового провадження, а не судового розгляду не є порушенням вимог статті 33 КАС України щодо складу суду у справах, де предметом оскарження є дії або бездіяльність Кабінету Міністрів України.

39. Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про те, що спір у цій справі не має публічно-правового характеру та не відповідає нормативному визначенню адміністративної справи, а тому не підпадає під юрисдикцію адміністративних судів та має вирішуватися в порядку господарського судочинства.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

40. Відповідно до статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

41. Ураховуючи те, що суди першої та апеляційної інстанцій при винесенні судових рішень не допустили порушень норм процесуального та матеріального права, а наведені скаржником доводи не спростовують викладених у судовому рішенні висновків, касаційну скаргу Запорізької міської ради слід залишити без задоволення, а ухвалу Запорізького окружного адміністративного суду від 13 травня 2019 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 23 липня 2019 року - без змін.

Висновки щодо розподілу судових витрат

42. Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

43. Оскільки Велика Палата Верховного Суду не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 243 341 345 349 350 355 356 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Касаційну скаргу Запорізької міської ради залишити без задоволення.

2. Ухвалу Запорізького окружного адміністративного суду від 13 травня 2019 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 23 липня 2019 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Т. О. Анцупова

Судді: С. В. Бакуліна В. С. Князєв

В. В. Британчук Л. М. Лобойко

Ю. Л. Власов Н. П. Лященко

М. І. Гриців О. Б. Прокопенко

Д. А. Гудима В. В. Пророк

В. І. Данішевська Л. І. Рогач

Ж. М. Єленіна О. М. Ситнік

О. С. Золотніков О. С. Ткачук

О. Р. Кібенко В. Ю. Уркевич

О. Г. Яновська