ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
19 грудня 2023 року
м. Київ
справа № 280/2381/19
провадження № К/9901/30351/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єзерова А.А., суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.,
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Укрінспецмаш"
на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 15 липня 2021 року (головуючий суддя Лукманова О.М., судді Дурасова Ю.В., Божко Л.А.)
у справі №280/2381/19
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Укрінспецмаш"
до Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області,
третя особа: Токмацька районна державна адміністрація Запорізької області
про визнання дій протиправними.
І. РУХ СПРАВИ
1. У травні 2019 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Укрінспецмаш" (ТОВ «Укрінспецмаш») звернулося до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області, в якому просило суд визнати протиправними дії державних інспекторів у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель Держгеокадастру у Запорізькій області - головного спеціаліста відділу контролю за використанням та охороною земельну Великобілозерському, Кам`янсько-Дніпровському районах та м. Енергодарі управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області Москаленко С.А. та головного спеціаліста відділу контролю за використанням та охороною земель в Якимівському, Веселівському, Мелітопольському районах та м. Мелітополі управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області Щоки Н.В. щодо проведення перевірки позивача, за результатами якої складений Акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом земельної ділянки від 13 листопада 2018 року №790/0/92-18-ДК/09/01-18; визнати протиправними дії першого заступника начальника Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області Дикобаєвої Я.В. щодо підписання та направлення на адресу Токмацької районної державної адміністрації Запорізької області "клопотання з питань дотримання вимог земельного законодавства" від 14 листопада 2018 року №790/0/92-18-ДК/0009/КВ/06/01-18 за результатами розгляду "Акту перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом земельної ділянки" від 13 листопада 2018 року №790/0/92-18-ДК/812/АП/09/01/-18.
2. Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 18 листопада 2020 року позов задоволено.
3. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 15 липня 2021 року рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 18 листопада 2020 року скасовано, у задоволенні позову відмовлено.
4. Не погоджуючись з постановою суду апеляційної інстанції, позивач звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить суд скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
5. Від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він просить суд касаційну скаргу залишити без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що 26 вересня 2018 року Головним управлінням Держгеокадастру у Запорізькій області видано наказ № 615-ДК «Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності», яким доручено державним інспекторам у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель Запорізької області - головному спеціалісту відділу контролю за використанням та охороною земель у Великобілозерському, Камянсько-Дніпровському районах та м. Енергодарі Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області Москаленко Є.А. та головному спеціалісту відділу контролю за використанням та охороною земель в Якимівському, Веселівському, Мелітопольському районах та м. Мелітополі Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області Щоці Н.В. у термін з 28 вересня 2018 року по 29 жовтня 2018 року здійснити зазначений у пункті 1 наказу захід державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.
7. Підставою для винесення наказу про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель було звернення Токмацького відділення поліції Пологівського відділу поліції ГУНП в Запорізькій області від 08 серпня 2018 року №6068/75/01-2018, в якому Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області повідомлено, що в діях представників ТОВ «Укрінспецмаш» відсутні ознаки кримінального правопорушення, проте вбачаються ознаки адміністративного правопорушення, передбаченого статтею 53 КУпАП.
8. Доповідною запискою від 12 листопада 2018 року № 2496/3-18-0.4 головний спеціаліст відділу контролю за використанням та охороною земель у Великобілозерському, Камянсько-Дніпровському районах та м. Енергодарі Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області Москаленко Є. А. доповів про необхідність внесення змін до пунктів 2, 3 наказу Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області від 26 вересня 2018 року № 615-ДК у частині зміни терміну виконання (внести зміни у період, в якому має бути здійснена перевірка).
9. Наказом Головного управління від 12 листопада 2018 року № 790-ДК «Про внесення змін до наказу Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області від 26 вересня 2018 року № 615-ДК «Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності» внесено зміни до вищезазначеного наказу, викладено пункти 2 та 3 у такій редакції: «державним інспекторам у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель Запорізької області - головному спеціалісту відділу контролю за використанням та охороною земель у Великобілозерському, Камянсько-Дніпровському районах та м. Енергодарі Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області Москаленко Є.А. та головному спеціалісту відділу контролю за використанням та охороною земель в Якимівському, Веселівському, Мелітопольському районах та м. Мелітополі у термін з 12 листопада 2018 року по 12 грудня 2018 року здійснити зазначений у пункті 1 цього наказу захід державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів».
10. 11 жовтня 2018 року державним інспекторам у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель Запорізької області - головному спеціалісту відділу контролю за використанням та охороною земель у Великобілозерському, Камянсько-Дніпровському районах та м. Енергодарі Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області Москаленко Є.А. направлено до Токмацької районної державної адміністрації клопотання про надання документів, матеріалів, необхідних для проведення перевірки. Подібне клопотання направлене до ТОВ «Укрінспецмаш».
11. Листом від 03 листопада 2018 року № 2276 Токмацька районна державна адміністрація Запорізької області направила запитувані документи.
12. 13 листопада 2018 року здійснено державний контроль за дотриманням земельного законодавства у процесі передачі в оренду ТОВ «Укрінспецмаш» земельних ділянок як об`єкта перевірки, які знаходяться на території Новопрокопівської сільської ради та складено акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства.
13. Актом перевірки дотримання вимог земельного законодавства від 13 листопада 2018 року №№790/0/92-18-ДК/0009/КВ/06/01-18 встановлено, що розпорядженням Токмацької РДА від 30 травня 2016 року №199 «Про передачу нерозподілених (не витребуваних) земельних часток (паїв) із земель колективної власності колишнього КСП «ім. Ілліча» в оренду TOB «Укрінспецмаш» для ведення товарного сільськогосподарського виробництва за межами населеного пункту на території Новопрокопівської сільської ради Токмацького району Запорізької області» передано в оренду TOB «Укрінспецмаш» єдиним масивом загальною площею 100,00 га, угіддя - пасовища до моменту отримання власниками земельних часток (паїв) документів, що посвідчують право власності на ділянки, але не більше ніж 49 років; розпорядженням Токмацької РДА від 15 вересня 2016 року №333 «Про внесення змін до розпорядження голови районної державної адміністрації» від 30 травня 2016 року №199 «Про передачу нерозподілених (не витребуваних) земельних часток (паїв) із земель колективної власності колишнього КСП «ім. Ілліча» в оренду TOB «Укрінспецмаш» для ведення товарного сільськогосподарського виробництва за межами населеного пункту на території Новопрокопівської сільської ради Токмацького району Запорізької області внесені зміни до розпорядження; 23 вересня 2016 року укладено договір оренди невитребуваних земельних часток (паїв) між Токмацькою РДА та TOB «Укрінспецмаш», договір зареєстрований у книзі записів реєстрації договорів оренди земельних часток (паїв) Новопрокопівської сільської ради 10 жовтня 2016 року за №22; розпорядженням Токмацької РДА від 02 червня 2016 року №204 «Про передачу нерозподілених (не витребуваних) земельних часток (паїв) із земель колективної власності колишнього КСП «ім. Ілліча» в оренду TOB «Укрінспецмаш» для ведення товарного сільськогосподарського виробництва за межами населеного пункту на території Новопрокопівської сільської ради Токмацького району Запорізької області» передано в оренду TOB «Укрінспецмаш» єдиним масивом загальною площею 35,00 га, угіддя - рілля до моменту отримання власниками земельних часток (паїв) документів, що посвідчують право власності на ділянки, але не більше ніж 49 років; розпорядженням Токмацької РДА від 15 вересня 2016 року №332 «Про внесення змін до розпорядження голови районної державної адміністрації від 02 червня 2016 року № 204 «Про передачу нерозподілених (не витребуваних) земельних часток (паїв) із земель колективної власності колишнього КСП «ім. Ілліча» в оренду TOB «Укрінспецмаш» для ведення товарного сільськогосподарського виробництва за межами населеного пункту на території Новопрокопівської сільської ради Токмацького району Запорізької області» внесені зміни до розпорядження; 23 вересня 2016 року укладені договори оренди невитребуваних земельних часток (паїв) між Токмацькою РДА та TOB «Укрінспецмаш», договори зареєстровані у книзі записів реєстрації договорів оренди земельних часток (паїв) Новопрокопівської сільської ради від 10 жовтня 2016 року №26 (загальна площа 12,3486 га), від 10 жовтня 2016 року №25 (загальна площа 11,4963 га), від 10 жовтня 2016 року № 24 (загальна площа 11,1554 га); розпорядженням Токмацької РДА від 15 липня 2016 року №269 «Про передачу нерозподілених (не витребуваних) земельних часток (паїв) із земель колективної власності колишнього КСП «ім. Ілліча» в оренду TOB «Укрінспецмаш» для ведення товарного сільськогосподарського виробництва за межами населеного пункту на території Новопрокопівської сільської ради Токмацького району Запорізької області» передано в оренду TOB «Укрінспецмаш» єдиним масивом загальною площею 255,00 га, угіддя - пасовища та сіножаті до моменту отримання власниками земельних часток (паїв) документів, що посвідчують право власності на ділянки, але не більше ніж 49 років; 23 вересня 2016 року укладені договори оренди невитребуваних земельних часток (паїв) між Токмацькою РДА та TOB «Укрінспецмаш», які зареєстровані у книзі записів реєстрації договорів оренди земельних часток (паїв) Новопрокопівської сільської ради: від 10 жовтня 2016 року №23 (загальна площа 28,0458 га), від 10 жовтня 2016 року №21 (загальна площа 226,9542 га); розпорядженням Токмацької РДА від 26 травня 2016 року №191 «Про передачу нерозподілених (не витребуваних) земельних часток (паїв) із земель колективної власності колишнього КСП «ім. Ілліча» в оренду TOB «Укрінспецмаш» для ведення товарного сільськогосподарського виробництва за межами населеного пункту на території Новопрокопівської сільської ради Токмацького району Запорізької області» передано в оренду TOB «Укрінспецмаш» єдиним масивом загальною площею 150,00 га, угіддя - пасовища до моменту отримання власниками земельних часток (паїв) документів, що посвідчують право власності на ділянки, але не більше ніж 49 років; розпорядженням Токмацької районної державної адміністрації від 11 січня 2017 року №8 «Про внесення змін до розпорядження голови районної державної адміністрації від 26 травня 2016 року № 191 «Про передачу нерозподілених (не витребуваних) земельних часток (паїв) із земель колективної власності колишнього КСП «ім. Ілліча» в оренду TOB «Укрінспецмаш» для ведення товарного сільськогосподарського виробництва за межами населеного пункту на території Новопрокопівської сільської ради Токмацького району Запорізької області» внесені зміни до розпорядження; 22 лютого 2017 року укладені договори оренди не витребуваних земельних часток (паїв) між Токмацькою РДА та TOB «Укрінспецмаш», які зареєстровані у книзі записів реєстрації договорів оренди земельних часток (паїв) Новопрокопівської сільської ради від 22 лютого 2017 року №30 (загальна площа 27,5000 га), від 22 лютого 2017 року №29 (загальна площа 87,8867 га). У акті вказано про виїзд на місце та здійснення огляду земельних ділянок, які є об`єктом перевірки за результатами яких встановлено, що земельні ділянки під рілля використовується для ведення товарного сільськогосподарського виробництва.
14. Відповідно до акту перевірки, передача в оренду нерозподілених (невитребуваних) земельних ділянок власників земельних часток (паїв), які не виділені в натурі (на місцевості) цим власникам (пасовища, сіножаті, багаторічні насадження), у порядку, встановленому статтею 13 Закону України «Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)», можлива тільки після розроблення та затвердження проекту організації території земельних часток (паїв) або після розробки технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) та її затвердження. Розпорядження Токмацької РДА від 30 травня 2016 року №199, від 15 вересня 2016 року №333, від 02 червня 2016 року №204, від 15 вересня 2016 року № 332, від 15 липня 2016 року №269; від 26 травня 2016 року №191, від 11 січня 2017 року №8 прийняті з порушенням статті 123 Земельного кодексу України, а саме: передача несформованих земельних ділянок в оренду відбулась без розробки та затвердження технічної документації та присвоєння кадастрового номеру.
15. Головним управлінням Держгеокадастру у Запорізькій області 14 листопада 2018 року направлено клопотання №790/0/92-18-ДК/0009/КВ/06/01/18 до Токмацької РДА, яким запропоновано вказані вище розпорядження привести у відповідність до вимог чинного законодавства або вжити заходи щодо припинення права користування земельною ділянкою відповідно до закону.
16. Листом від 18 грудня 2018 року № 2501/1/-109 Токмацька РДА повідомила Головне управління Держгеокадастру у Запорізькій області, що розпорядженням Запорізької ОДА від 10 грудня 2018 року №655 скасовано розпорядження голови Токмацької РДА.
17. До матеріалів справи долучено копію розпорядження голови Запорізької обласної державної адміністрації від 10 грудня 2018 року №655 «Про скасування розпоряджень голови Токмацької райдержадміністрації від 30 травня 2016 року №199, від 15 вересня 2016 року №333, від 02 червня 2016 року №204, від 15 вересня 2016 року №332, від 15 липня 2016 року №269, від 26 травня 2016 року №191, від 11 січня 2017 року №8».
18. Встановлено, що ТОВ «Укрінспецмаш» оскаржено розпорядження Запорізької ОДА від 10 грудня 2018 року №655 у судовому порядку.
19. Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 19 червня 2019 року у справі № 280/786/19 відмовлено у задоволенні позовних вимог ТОВ «Укрінспецмаш» до Запорізької обласної державної адміністрації, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача: Токмацька районна державна адміністрація Запорізької області, Головне управління Держгеокадастру у Запорізькій області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача: Новопрокопівська сільська рада щодо визнання незаконним та скасування розпорядження голови Запорізької обласної державної адміністрації від 10 грудня 2018 року №655 «Про скасування розпоряджень голови Токмацької райдержадміністрації від 30.05.2016 №199, від 15.09.2016 №333, від 02.06.2016 №204, від 15.09.2016 №332, від 15.07.2016 №269, від 26.05.2016 №191, від 11.01.2017 №8». Рішення не набрало законної сили через оскарження в апеляційному порядку.
20. Оскільки ТОВ «Укрінспецмаш» не отримувало від Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області чи державних інспекторів, які проводили перевірку Акту перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом земельної ділянки від 13 листопада 2018 року №790/0/92-18- ДК/812/АП/09/01/-18 та враховуючи ту обставину, що позивач не був присутній чи повідомлений про проведення такої перевірки державними інспекторами, представником ТОВ «Укрінспецмаш» 15 квітня 2019 року до Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області подано адвокатський запит (вхідний номер 1905/0/1-19).
21. 07 травня 2019 року представником позивача отримано лист від відповідача з додатками.
22. Вважаючи, що право позивача порушено протиправними діями відповідача по складанню акту перевірки третьої особи, вважаючи, що оскільки за результатами таких протиправних дій порушуються права та обов`язки позивача, останній звернувся до суду.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
23. Задовольняючи позов, суд першої інстанції керувався тим, що до спірних правовідносин застосовується Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». При цьому призначення проведення перевірки на підставі листа від 08 серпня 2018 року №6068/75/01-2018 є безпідставним, оскільки після надання відповіді в добровільному порядку, та за відсутності вимог начальника Токмацького відділення поліції про проведення перевірки, закон не передбачає підстав для проведення такої, що вказує на незаконність її призначення.
12 листопада 2018 року, тобто після втрати чинності Наказу №615-ДК, в.о. начальника Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області видано наказ №790-ДК «Про внесення змін до наказу Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області від 26 вересня 2018 року №615-ДК «Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності». З урахуванням того, що Наказ №615-ДК вичерпав свою дію 30 жовтня 2018 року, а Наказ №790-ДК (в тому числі пункт 1) не містить конкретного заходу державного контролю, захід державного контролю Наказом №790-ДК не визначено. Наказ №790-ДК не містить прізвища, ім`я та по батькові державного інспектора, який (яка) повинна проводити перевірку - а саме: Шоки Н.В., а також взагалі не містить найменування Управління Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області, де працює інспектор.
24. Суд першої інстанції вважав, що у державних інспекторів при проведенні 13 листопада 2018 року перевірки та складанні Акту перевірки, були відсутні документи, в тому числі щодо договірних відносин сторін, чи винесених орендодавцем розпоряджень, а відтак перевірка проводилась без будь-яких документів, на які посилаються інспектори. Крім того інспектори в Акті перевірки посилаються на документи, які не були надані для її проведення, також відсутні докази щодо витребування відповідачем цих документів у осіб, якими вони винесені (укладені). В будь-якому випадку без дослідження документів неможливо встановити порушення.
25. Апеляційний адміністративний суд з такими висновками не погодився і, відмовляючи у позові, керувався тим, що перевірка була призначена та проведена в порядку Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», нормативного акту, який є спеціальним в діяльності органів Держгеокадастру при призначенні, організації, проведенні перевірок дотриманні вимог земельного законодавства, щодо охорони земель, та при встановленні та використанні результатів перевірок.
26. Суд апеляційної інстанції зазначив, що Головне управління Держгеокадастру у Запорізькій області у межах компетенції мало право призначити перевірку, реалізувало призначення перевірки наказом, термін дії якого, з метою отримання необхідної інформації та збором доказів, було подовжено. Перевірка було проведена на підставі отриманих від Токмацької районної державної адміністрації документів та пояснень, у межах відведеного строку. Після проведення перевірки та після того як перевіряючі інспектори дійшли висновку про наявність порушень у сфері охорони земель, був складений акт, який доведений до відома зацікавлених осіб.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
27. Заявник на обґрунтування вимог касаційної скарги покликається на те, що Третім апеляційним адміністративним судом, при винесені оскаржуваної постанови не була врахована позиція та висновки Верховного Суду при застосування норам права у подібних правовідносинах, викладених у постановах від 10 січня 2019 року у справі №823/922/17, від 28 лютого 2019 року у справі №813/3201/17 та інших. Апеляційний суд, дійшов помилкового висновку, що проведена перевірка та її результати не стосуються господарської діяльності ТОВ "Укрінспецмаш", а стосуються лише дотримання вимог земельного законодавства.
28. На думку скаржника, суд апеляційної інстанції не врахував того, що проведення перевірки господарської діяльності у сфері дотримання вимог земельного законодавства ТОВ "Укрінспецмаш" проведена безпідставно та з численними порушеннями вимог Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності": позивача не було повідомлено про факт проведення позапланової перевірки, про дату, час, місце проведення такої перевірки, на підставі чого (за зверненням кого) проводилася перевірка, мета та ціль проведення перевірки; ТОВ "Укрінспецмаш" не були пред`явлені розпорядчі документи та посвідчення відповідальних осіб; товариство не ознайомлене з Актом перевірки, що в результаті призвело до грубих порушень прав позивача, як суб`єкта перевірки, передбачених Законом, - ознайомитися з результатами, надати свої письмові пояснення зауваження, отримати копію акта перевірки, оскаржити Акт перевірки або дії посадових осіб.
29. У відзиві на касаційну скаргу відповідач погоджується з висновками суду апеляційної інстанції та зазначає, що до спірних правовідносин, які розглядаються у цій судовій справі необхідно застосовувати норми матеріального права, викладені у Законі України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», який має статус спеціального по відношенню до інших нормативно правових актів.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
30. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, у межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
31. Правовим питанням у межах доводів касаційної скарги є визначення того, якими нормативно-правовими актами мають керуватися суб`єкти владних повноважень при здійсненні державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель.
32. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.
33. Згідно з частиною 2 статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
34. За нормами частин 1 та 2 статті 2 Земельного кодексу України земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею. Суб`єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади.
35. У відповідності до статті 187 Земельного кодексу України контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України. Приписами ст. 188 Земельного кодексу України визначено, що державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом.
36. За вимогами постанови Кабінету Міністрів України від 22 липня 2016 року № 482 "Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України" організація та здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності є завданнями Держгеокадастру.
37. Згідно з Положенням про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15 Головне управління Держгеокадастру наділено повноваженнями щодо здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів. При цьому об`єктом контролю є всі землі на території України, а також порядок їх використання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами.
Структурним підрозділом Головного управління є Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокдастру у Запорізькій області.
38. Правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель визначає Закон України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" від 19 червня 2003 року № 963-IV, який спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля.
39. У статті 4 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" визначено, що об`єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України. Статтею 5 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" встановлено, що державний контроль за дотриманням вимог законодавства України про охорону земель здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
40. Положеннями статті 6 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" передбачено, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, належать зокрема здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю та виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням.
41. Відповідно до статей 9, 10 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються шляхом здійснюються шляхом, зокрема, проведенням перевірок. Державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право:
- безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель;
- давати обов`язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов`язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків;
- складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності;
- у разі неможливості встановлення особи правопорушника земельного законодавства на місці вчинення правопорушення доставляти його до органів Національної поліції чи до приміщення виконавчого органу сільської, селищної, міської ради для встановлення особи порушника та складення протоколу про адміністративне правопорушення;
- викликати громадян, у тому числі посадових осіб, для одержання від них усних або письмових пояснень з питань, пов`язаних з порушенням земельного законодавства України;
- передавати до органів прокуратури, органів досудового розслідування акти перевірок та інші матеріали про діяння, в яких вбачаються ознаки кримінального правопорушення;
- проводити у випадках, встановлених законом, фотографування, звукозапис, кіно- і відеозйомку як допоміжний засіб для запобігання порушенням земельного законодавства України;
- звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.
42. Аналіз вказаних норм дозволяє зробити висновок, що контроль за використанням та охороною земель є прямим обов`язком інспекторів, однак законодавством визначено перелік конкретних дій та заходів на вчинення яких уповноважено державних інспекторів.
43. Позивач обґрунтовує неправомірність дій відповідача незастосуванням при проведення перевірки положень Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
44. У постанові Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 12 грудня 2023 року № 160/7116/19 зроблено такі висновки:
1) правові основи організації і здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель та проведенням моніторингу ґрунтів визначає Закон України "Про державний контроль за використанням та охороною земель", проте він не визначає порядку проведення перевірок під час здійснення такого контролю у сфері земельних відносин, яка охоплює як суб`єктів, так і об`єкти цих відносин;
2) цілі й завдання Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" щодо правових засад регулювання організації та проведення державного контролю (нагляду) за господарською діяльністю в Україні, основ взаємовідносин контролюючих органів та суб`єктів господарювання, встановлення єдиного порядку організації та проведення контролю корелюються із повноваженнями органу, який здійснює державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, проведенням моніторингу родючості ґрунтів в особі інспекторів, визначених Законом України "Про державний контроль за використанням та охороною земель";
3) норми Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" потрібно застосувати як загальні норми щодо основних принципів і порядку здійснення державного контролю у сфері господарської діяльності, пов`язаної з використанням та охороною земель, стосовно норм спеціального Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", який окреслює лише загальні риси організації і здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у сукупності як такі, що не вступають у суперечність із змістом цих норм щодо процедурних питань, пов`язаних із проведенням відповідної перевірки в межах державного контролю, оскільки використання землі як об`єкта державного контролю та охорони нерозривно пов`язано з діяльністю на ній суб`єктів земельних відносин, у тому числі господарської (об`єктом перевірки є земельна ділянка, яка перебуває у користуванні суб`єкта, а суб`єктом перевірки є суб`єкт господарювання, предметом перевірки є дотримання суб`єктом вимог земельного законодавства під час здійснення господарської діяльності).
45. Застосовуючи наведені висновки до обставин справи, що розглядається, слід зробити висновок про помилковість висновків суду апеляційної інстанції про непоширення на спірні правовідносини Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
46. Суд першої інстанції наголошував на численних порушеннях Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" при проведенні заходу контролю, проте оцінка таким порушенням не була надана судом апеляційної інстанції.
47. Відповідно до пункту 1 частини 2 статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктах 1, 2, 3 частини 2 статті 328 цього Кодексу.
48. Частиною 4 статті 353 КАС України визначено, що справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
49. З урахуванням порушення норм процесуального права судом апеляційної інстанції, справу слід повернути на новий розгляд до суду апеляційної інстанції, а касаційну скаргу задовольнити частково.
50. На підставі викладеного, керуючись статтями 139 242 341 345 349 353 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України,
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Укрінспецмаш" задовольнити частково.
Постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 15 липня 2021 року у справі №280/2381/19 скасувати і направити справу на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач А.А. Єзеров
Суддя В.М. Кравчук
Суддя О.П. Стародуб