ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
01 червня 2022 року
м. Київ
справа № 280/5928/19
провадження № К/9901/30907/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А. суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю « 7 днів «Запоріжжя»
на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 06 квітня 2020 року (суддя Конишева О.В.) і постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 08 жовтня 2020 року (головуючий суддя Чепурнов Д.В., судді Мельник В.В., Сафронова С.В.)
у справі №280/5928/19
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «7 днів «Запоріжжя»
до Запорізької міської ради
треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача: Головне управління Держгеокадастру у Запорізькій області та Державне підприємство Український державний науково-дослідний інститут проектування міст "Діпромісто" імені Ю.М.Білоконя
про визнання протиправним та скасування рішення.
І. РУХ СПРАВИ
1. У грудні 2019 року Товариство з обмеженою відповідальністю « 7 днів «Запоріжжя» звернулося до Запорізького окружного адміністративного суду з позовом до Запорізької міської ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Головне управління Держгеокадастру у Запорізькій області та Державне підприємство Український державний науково-дослідний інститут проектування міст "Діпромісто" імені Ю.М. Білоконя, в якому просило визнати протиправним та скасувати рішення Запорізької міської ради від 30 червня 2015 року №7 "Про затвердження нормативної грошової оцінки земель міста Запоріжжя" (далі - Рішення №7).
2. Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 06 квітня 2020 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 08 жовтня 2020 року у задоволенні позову відмовлено.
3. Не погодившись з такими судовими рішеннями Товариство з обмеженою відповідальністю «7 днів «Запоріжжя» звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 06 квітня 2020 року і постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 08 жовтня 2020 року та ухвалити нове рішення про задоволення позову.
4. Від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він просить суд залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що на підставі рішення Запорізької міської ради від 25 лютого 2013 року № 26 «Про затвердження Програми розвитку земельних відносин у місті Запоріжжя на 2013 рік» Управління з питань земельних відносин Запорізької міської ради видано завдання ДП Український державний науково-дослідний інститут проектування міст «Дніпромісто» імені Ю.М. Білоконя (далі - ДП УДНДІ «Дніпромісто») на надання послуг з виконання нормативної грошової оцінки земель міста Запоріжжя (код за ДК 016:2010 74.90.2 Послуги професійні, технічні та комерційні, інші, н.в.і.у). З зазначеного завдання вбачається, що воно є додатком № 3 до договору від 09 вересня 2013 року № 591-07-2013.
6. Технічна документація з нормативної грошової оцінки земель міста була виконана ДП УДНДІ «Дніпромісто» у 2013 році.
7. 29 травня 2014 року на замовлення ДП «Український державний науково-дослідний інститут проектування міст «Діпромісто» імені Ю.М. Білоконя Державне агентство земельних ресурсів України надало висновок державної експертизи землевпорядної документації №575-14, згідно з яким технічна документація з нормативної грошової оцінки земель міста Запоріжжя повертається на доопрацювання. Також на висновку міститься штамп із написом «Зауваження враховані» та печатка, з підписом без зазначення прізвища та посади особи.
8. 30 червня 2015 року Запорізькою міською радою прийнято Рішення № 7, яким затверджено вищезазначену технічну документацію, схему основних агровиробничих груп ґрунтів згідно з матеріалами технічної документації, затверджено базову вартість одного квадратного метра земель міста Запоріжжя станом на 01 січня 2013 року, економіко-планувальне зонування території міста Запоріжжя, значення коефіцієнтів місце розташування Км2, значення коефіцієнтів впливу локальних факторів Км3, введено в дію нормативну грошову оцінку земель міста з 01 січня 2016 року.
9. 29 серпня 2018 року Запорізькою міською радою прийнято рішення №59/78 «Про надання Товариству з обмеженою відповідальністю « 7 днів Запоріжжя» у користування на умовах оренди земельної ділянки по пр. Соборному, 202 для розташування готельного комплексу».
10. Пунктом 3 зазначеного рішення договір оренди землі від 08 червня 2010 року №041026101593 між сторонами розірвано.
11. Пунктом 5.1 рішення від 29 серпня 2018 року № 59/78 зобов`язано позивача після прийняття даного рішення у чотиримісячний термін отримати витяг щодо нормативної грошової оцінки земель, укласти з Запорізькою міською радою договір оренди землі, подати його на державну реєстрацію, одержати в установленому законодавством порядку.
12. 09 серпня 2019 року позивачем отримано витяг № 2671/207-19 із технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки.
13. Незгода позивача з Рішенням №7 в частині обрахунку базової вартості 1 кв.м землі та коефіцієнтів Км2, Км3 стала підставою для звернення до суду з цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
14. Відмовляючи у позові, суди першої та апеляційної інстанції керувалися тим, що Рішення №7 прийняте на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
15. Суди вважали, що оскаржуване рішення є регуляторним актом, оскільки прийняте уповноваженим органом суб`єкта владних повноважень, змінює норми права, поширюється на невизначене коло осіб (платників податку з плати за землю, орендарів земельних ділянок, коло яких не є конкретно визначеним, оскільки рішення не персоніфікує коло суб`єктів, на які поширюється його дія) та спрямоване на правове регулювання адміністративних відносин між регуляторним органом та іншими суб`єктами господарювання. Натомість сама по собі технічна документація не розроблялася Запорізькою міською радою, як регуляторним органом, а тому технічна документація з нормативної грошової оцінки земель міста Запоріжжя не є регуляторним актом в розумінні Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
16. Суди відхилили численні доводи позивача, зробивши, зокрема, такі висновки:
- щодо інформації про площу міста Запоріжжя, яка міститься у рішенні Запорізької міської ради від 06 грудня 2006 року № 53 (34516,6917 га), яким затверджено проект землеустрою щодо зміни меж м. Запоріжжя, суди зазначили, що оскільки Верховною Радою України будь-яких рішень про затвердження межі міста Запоріжжя у розмірі 34516,6917 га не приймалося, це рішення не є підставою для визначення меж міста;
- при проведенні нормативної грошової оцінки забудованих територій оцінюється місцезнаходження населеного пункту у загальнодержавній, регіональній і місцевій системах виробництва і розселення; відносно основних магістральних шляхів місцевого, обласного та міждержавного значення, залізничних станцій. Характеризуються річки, струмки та інші водойми, які розташовані та території населеного пункту, їх назви, місце розташування, характерні особливості, компактність і конфігурація. Проводиться аналіз існуючого використання земель на території населеного пункту по землекористувачах та категоріях земель. Враховуючи, що землі, зайняті відкритими розробками, породними відвалами, шахтами не створюють рентного доходу, вони не беруться до розрахунку при визначенні базової вартості 1 кв.м земель;
- в додатку 2 до Рішення встановлено значення коефіцієнтів впливу локальних факторів КмЗ, зокрема, до земельних ділянок, розташованих в санітарно - захисній зоні від промислових та комунальних підприємств та земельних ділянок, розташованих в зоні обмеження забудови за ступенем забруднення атмосферного повітря, застосовується коефіцієнт Км3-0,80;
- висновок державної експертизи землевпорядної документації від 29 травня 2014 року №575-14 містить напис Державного агентства земельних ресурсів України про врахування зауважень, засвідчений печаткою установи. За таких обставин колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що цей напис узгоджується з пунктом 3.5.9. Методики проведення державної експертизи землевпорядної документації, затвердженої наказом Державного комітету України по земельних ресурсах від 03 грудня 2004 року №391 і є свідченням того, що технічна документація з нормативної грошової оцінки земель міста Запоріжжя погоджена органом, повноважним на проведення державної експертизи землевпорядної документації.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
17. Касаційну скаргу мотивовано порушенням місцевим та апеляційним адміністративними судами норм матеріального і процесуального права і неповним дослідженням обставин справи. Зокрема, позивач посилається на такі порушення при розгляді справи:
- технічна документація, яка також є невід`ємною частиною оскаржуваного рішення опублікована не була, що підтверджує порушення імперативних приписів Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» з боку відповідача. Крім того, як вбачається з наведених вище положень Закону, в ньому не міститься застережень, що має бути опубліковано виключно проект акту, оскільки очевидним є те, що затверджені ним документи та додатки є його невід`ємними частинами та мають бути повністю опубліковані;
- судами першої та апеляційної інстанцій належним чином не перевірено на підставі належних доказів, яка саме площа міста мала бути взята за основу під час розробки Технічної документації та не обґрунтовано ані в рішенні, ані в постанові, що взята за основу площа міста 33 150, 89 га на підставі рішення Запорізької міської ради від 25 лютого 2013 року є належною, а площа, вказана в рішенні відповідача від 06 грудня 2006 року не є дійсною;
- судами обох інстанцій проігноровано обов`язковість та імперативність приписів Стандарту Державного комітету України із земельних ресурсів «Оцінка земель. Правила розроблення технічної документації з нормативної грошової оцінки земель населених пунктів»;
- висновки судів про те, що в Технічній документації відсутні арифметичні помилки, а площа міста Запоріжжя використана під час визначення середньої вартості одного квадратного метра земель міста є правильною не ґрунтуються на дійсних обставинах справи, фактично, під час розрахунку середньої вартості 1 м2 земель міста Запоріжжя використані незрозумілі та суперечливі дані, а також відбулося значне завищення базової вартості одного квадратного метра земель міста, внаслідок зменшення площі території, взятої за основу під час здійснення такого розрахунку, що явно свідчить про незаконність прийнятого відповідачем рішення;
- всупереч вимогам чинного законодавства України, під час формування значення коефіцієнту КмЗ не враховано один з локальних факторів з категорії санітарно-гігієнічних факторів, а саме: «земельна ділянка розташована в зоні обмеження забудови за ступенем забруднення атмосферного повітря»;
- судами обох інстанцій не надано жодної оцінки тому факту, що попереднім рішенням Запорізької міської ради від 03 березня 2008 року № 79 «Про затвердження нормативної грошової оцінки земель міста Запоріжжя» такий понижуючий рентоутворювальний санітарно-гігієнічний локальний фактор «земельна ділянка розташована в зоні обмеження забудови за ступенем забруднення атмосферного повітря» було враховано та визначено коефіцієнт - 0.80;
- судами першої та апеляційної інстанцій в оскаржуваному рішенні та постанові також зроблено неправомірний висновок про те, що технічна документація з нормативної грошової оцінки земель міста Запоріжжя начебто пройшла державну експертизу, оскільки, Висновок державної експертизи землевпорядної документації від 29 травня 2014 року №575-14 містить напис Державного агентства земельних ресурсів України про врахування зауважень, засвідчений печаткою установи, що, на думку суду, узгоджується з пунктом 3.5.9 Методики проведення державної експертизи землевпорядної документації. Заявник касаційної інстанції, всупереч висновків судів обох інстанцій, вважає, що наявність штампу «зауваження враховані» не підтверджує належного врахування зауважень, оскільки такий запис про врахування зауважень не відповідає вимогам Методики, оскільки його не посвідчено керівником експертного підрозділу або керівником підпорядкованого територіального органу земельних ресурсів, на якого покладено контроль за усуненням зауважень державної експертизи.
18. У відзиві на касаційну скаргу Запорізька міська рада погоджується з судами попередніх інстанцій, а також стверджує, що при прийнятті оскаржуваного рішення у повній мірі дотримала вимоги чинного законодавства щодо порядку та процедури прийняття регуляторного акта. Також відповідач наголошує, що Верховною Радою України будь-яких рішень про затвердження межі міста Запоріжжя у розмірі 34516,6917 га не приймалося. Під час виконання нормативної грошової оцінки земель міста Запоріжжя було взято за основу фактичну площу міста у розмірі 33150,89 га.
19. Запорізька міська рада зазначає, що ключовим моментом у розрізі різного зазначення в Технічній документації площ території міста Запоріжжя - 29391,45га та 33150,89га, та, як наслідок, посилання позивача на суперечливі дані в частині визначення середньої вартості одного квадратного метра міста (Додаток Г, таблиця 2) є те, що базовою інформацією для обчислення витрат на освоєння та облаштування в розрахунку на 1 кв.м. є оціночна територія, яка дорівнює площі забудованої території населеного пункту (Таблиця 2 та Додаток Г до Стандарту Держкомзему СОУ ДКЗР 0032632-012:2009 «Оцінка земель. Правила розроблення технічної документації з нормативної грошової оцінки земель населених пунктів», затвердженого наказом Держкомзему від 24 червня 2009 року №335 та зареєстрованого Державним підприємством «Український науково - дослідний і навчальний центр проблем стандартизації, сертифікації та якості» від 10 вересня 2009 року за №32595752/1927), а вихідними даними площі населеного пункту при розрахунках середньої (базової) вартості є Державна статистична звітність (форма 6-зем).
Доводи позивача про те, що в розрахунок локального коефіцієнту КмЗ щодо орендованої ним земельної ділянки слід додатково включити неврахований локальний фактор, є неправомірними, оскільки це призведе до подвійного застосування понижуючого рентоутворюючого санітарно-гігієнічного локального фактору, тобто призведе до пониження розміру орендної плати, внаслідок чого бюджет міста буде недотримувати значну кількість коштів.
20. Щодо державної експертизи землевпорядної документації відповідач стверджує, що Висновок державної експертизи землевпорядної документації від 29 травня 2014 року №575-14 містить напис Державного агентства земельних ресурсів України, згідно якого зауваження враховані, засвідчений печаткою установи. Зазначені дії виконані у відповідності з пунктом 3.5.9. Методики проведення державної експертизи землевпорядної документації. Жодних додаткових висновків отримувати не потрібно.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
21. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
22. Відповідно до частини 3 статті 201 Земельного кодексу України нормативна грошова оцінка земельних ділянок використовується для визначення розміру земельного податку, втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель тощо.
23. Згідно з частиною 1 статті 23 Закону України "Про оцінку земель" технічна документація з нормативної грошової оцінки земельних ділянок затверджується відповідною сільською, селищною, міською радою.
24. Частинами 1, 2, 10 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
25. У частині 12 статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
26. Відповідно до частини 1 статті 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» регуляторний акт - це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання.
27. Верховний Суд неодноразово викладав позицію щодо застосування норм права, зокрема, Законів України: "Про місцеве самоврядування в Україні"; "Про оцінку земель"; "Про землеустрій", "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності"; Земельного кодексу України, й стверджував про належність рішень органів місцевого самоврядування стосовно затвердження нормативної грошової оцінки земельних ділянок певної територіально-адміністративної одиниці, викладених, у тому числі, у формі ухвал, до нормативно - правових актів регуляторного характеру (постанови Верховного Суду від 16 жовтня 2018 року у справі №522/7868/13, від 27 листопада 2018 року у справі №826/2507/18, від 17 грудня 2019 року у справі №1940/1662/18, від 29 квітня 2020 року у справі №161/6580/16-а, від 10 квітня 2020 року у справі №615/1182/15-а, від 25 вересня 2018 року у справі №428/7176/14-а від 10 червня 2021 року у справі №823/902/17).
28. Процедура прийняття або внесення змін до регуляторного акта, визначається, зокрема, статтями 9, 33, 34 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», а саме: проведення розробником проєкту регуляторного акта аналізу його регуляторного впливу; оприлюднення розробником проєкту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій; розгляд розробником зауважень та пропозицій щодо проєкту регуляторного акту, що надійшли під час його оприлюднення протягом визначеного строку; підготовка уповноваженою постійною комісією міської ради експертного висновку щодо регуляторного впливу проєкту регуляторного акта; підготовка уповноваженою постійною комісією міської ради висновку про відповідність проєкту регуляторного акту вимогам статей 6 та 8 Закону.
29. Судами попередніх інстанцій встановлено, що в газеті «Запорозька Січ» від 24 червня 2014 року №130 (5589), було опубліковано проект рішення «Про затвердження нормативної грошової оцінки земель м. Запоріжжя», пояснювальну записку до нього і аналіз регуляторного впливу рішення. Оскаржуване Рішення №7 разом з додатками було опубліковано в газеті «Запорозька Січ» 14 липня 2015 року №121 (5847).
30. Позивач стверджує, що відповідач опублікував тільки проєкт оскаржуваного рішення і не опублікував технічну документацію до проєкту.
31. Суди попередніх інстанцій відхилили такі доводи позивача, посилаючись на те, що на підставі положень статті 20 Закону України «Про оцінку земель», за результатами нормативної грошової оцінки земельних ділянок складається технічна документація із землеустрою, відповідно до вимог Закону України «Про землеустрій».
Статтею 7 Закону України «Про оцінку земель» розробниками технічної документації з нормативної грошової оцінки земельних ділянок є особи, які згідно із Законом України «Про землеустрій» мають право на здійснення діяльності у сфері землеустрою.
Заходи, передбачені затвердженою в установленому порядку документацією із землеустрою, є обов`язковими для виконання органами державної влади та органами місцевого самоврядування, власниками землі, землекористувачами, у тому числі орендарями (стаття 20 Закону України «Про оцінку земель»).
Стандартом СОУ ДКЗР 00032632-012:2009 «Оцінка земель. Правила розроблення технічної документації з нормативної грошової оцінки земель населених пунктів» передбачені три складові технічної документації з нормативної грошової оцінки земель сільських населених пунктів: пояснювальна записка, графічні матеріали, додатки.
32. Технічна документація з нормативної грошової оцінки земель м. Запоріжжя була виконана Українським державним науково-дослідним інститутом проектування міст «Діпромісто» ім. Ю.М. Білоконя у відповідності до зазначеного Стандарту.
33. Відповідач зазначав, що технічна документація з нормативної грошової оцінки земель м. Запоріжжя не була опублікована у зв`язку з тим, що вона виготовлена для службового користування.
34. У зв`язку з накладенням розробником документації грифу «Для службового користування», вона відносилась до інформації з обмеженим доступом, що виключало можливість її оприлюднення до зняття розробником згаданого грифу.
35. Виходячи з наведених вище норм законодавства органи місцевого самоврядування виступають лише замовниками робіт з нормативної грошової оцінки земельних ділянок та на пленарних засіданнях лише затверджують технічну документацію з нормативної грошової оцінки землі, розроблену у відповідності до вимог чинного законодавства.
36. З огляду на викладене, Верховний Суд погоджується з висновком судів першої та апеляційної інстанції, що сама по собі технічна документація не розроблялася Запорізькою міською радою як регуляторним органом, а тому технічна документація з нормативної грошової оцінки земель міста Запоріжжя не є регуляторним актом в розумінні Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», як на тому наполягає позивач. Своєю чергою, накладення розробником документації грифу «Для службового користування» не давало можливості міській раді опублікувати проєкт технічної документації.
37. Варті уваги доводи Запорізької міської ради, наведені у відзиві на касаційну скаргу про те, що технічна документація з нормативної грошової оцінки земель м. Запоріжжя є технічним підґрунтям, підставою для прийняття Запорізькою міською радою Рішення №7, тому вона не була додатком до оскаржуваного рішення і не підлягала оприлюдненню. На підставі технічної документації були визначені значення коефіцієнтів місце розташування Км2 згідно з додатком 1 та значення коефіцієнтів впливу локальних факторів Км3 згідно з додатком 2. Всі додатки до рішення були оприлюднені разом з проектом рішення та аналізом його регуляторного впливу, та вже після прийняття рішення міською радою.
38. Відповідач стверджує, що при зверненні до Державної служби України з питань регуляторної політики та розвитку підприємницької діяльності листом від 20 листопада 2014 року №08/02-32/03770 «Про направлення матеріалів для підготовки пропозицій щодо вдосконалення проекту регуляторного акту» Запорізька міська рада надавала проект рішення з додатками всього на 15 аркушах. Технічна документація з нормативної грошової оцінки земель м. Запоріжжя виконана на 267 аркушах. Таким чином, у разі визначення Державною службою України з питань регуляторної політики та розвитку підприємництва самою по собі Технічної документації регуляторним актом, яка має бути невід`ємною частиною як проєкту, так і самого рішення Запорізької міської ради, а її не було прикладено у якості додатку до проєкту рішення міської ради, то Запорізька міська рада не отримала б позитивного висновку вказаної установи про відповідність проєкту рішення вимогам статей закону.
39. Отже, доводи касаційної скарги в частині неналежного опублікування проєкту оскаржуваного рішення не знайшли свого підтвердження.
40. Скаржник стверджує, що згідно із завданням на виконання послуг з виконання нормативної грошової оцінки земель міста Запоріжжя його площа складає 33150,89 га. Це вбачається з Пояснювальної записки до Технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Запоріжжя (стор. 20). Аналогічно, площа земель, яка потребує нормативної грошової оцінки у розмірі 33150,89 га зазначена в пункті 5 Програми розвитку земельних відносин міста Запоріжжя на 2013 рік, затвердженої Рішенням № 26 Запорізької міської ради від 25 лютого 2013 року. Загальна площа міста Запоріжжя становить 34516,6917 га, що затверджено пунктом 4 Рішення № 53 Запорізької міської ради п`ятого скликання, шоста сесія, від 06 грудня 2006 року. Різниця між фактичною площею міста згідно з завданням на виконання нормативної грошової оцінки та загальною площею міста оцінки складає 1365,8017 га.
41. Частиною 1 статті 174 Земельного кодексу України визначено, що рішення про встановлення і зміну меж районів і міст приймається Верховною Радою України за поданням Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, Київської чи Севастопольської міської ради.
42. Суди попередніх інстанцій встановили, що відповідно до листа Управління Держгеокадастру у Запорізькому районі Запорізької області від 02 лютого 2016 року, межа міста Запоріжжя була встановлена Постановою Ради Міністрів УРСР від 12 липня 1958 року № 735. Розширення меж міста відбувалось на підставі Указу Президії Верховної Ради Української РСР від 23 травня 1969 року № 1939- VII; Указу Президії Верховної Ради Української РСР від 24 вересня 1979 року № 5134-ІХ; Указу Президії Верховної Ради Української РСР від 10 травня 1978 року. Відповідно до Указу Президії Верховної Ради УРСР «Про розширення межі м. Запоріжжя» від 16 червня 1988 року №6039-ХІ, постановлено включити до межі міста Запоріжжя частину території Вільнянського і Запорізького районів загальною площею 1137,7 га, яку за генеральним планом розвитку міста передбачається використати під промислове та житлове будівництво. Загальна площа міста склала 33 150,89 га.
43. Щодо інформації про площу міста Запоріжжя, яка міститься у рішенні Запорізької міської ради від 06 грудня 2006 року № 53 (34516,6917 га), яким затверджено проект землеустрою щодо зміни меж м. Запоріжжя, суди вірно зазначили, що оскільки Верховною радою України будь-яких рішень про затвердження межі міста Запоріжжя у розмірі 34516,6917 га не приймалося, це рішення не є підставою для визначення меж міста.
44. Варті уваги доводи відповідача про те, що пунктом 5 рішення від 06 грудня 2006 року № 53 вирішено, просити Запорізьку обласну раду узгодити проект землеустрою щодо зміни межі міста Запоріжжя. На 17 сесії 5 скликання Запорізької міської ради було прийнято рішення від 12 грудня 2007 року №4 «Про погодження межі міста Запоріжжя», відповідно до якого пропонувалось розглянути проект землеустрою щодо зміни межі міста Запоріжжя. Однак, до теперішнього часу, нові межі міста Запоріжжя не погоджувалися суміжними з м. Запоріжжя сільськими та селищними радами, що є обов`язковою умовою для подальшої роботи по затвердженню межі м. Запоріжжя обласною радою, а також Верховною Радою України.
45. З огляду на те, що Верховною радою України не приймалося рішень про затвердження меж м. Запоріжжя та збільшення його площі до 34516,6917 га, колегія суддів не вбачає підстав для використання у розрахунках площі міста 34516,6917 га.
46. Основою для грошової оцінки земельної ділянки є визначення вартості 1 кв.м. земель в середньому по місту. Вона дає узагальнені уявлення про реальні переваги розміщення в тому чи іншому населеному пункті і є вихідною базою при наступній диференціації міських земель за споживчою привабливістю в межах населеного пункту. Середня (базова) вартість земель населеного пункту відображає результат дії зовнішніх і внутрішніх факторів, рентоутворення на рівні населеного пункту.
47. Відповідно до Порядку грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення та населених пунктів базова вартість 1 кв.м. земель населеного пункту визначається в залежності від рівня освоєння та облаштування його території, а також його місця в загальнодержавній, регіональній та місцевій системах виробництва та розселення.
48. Базовою інформацією для обчислення витрат на освоєння та облаштування в розрахунку на 1 кв.м. є оціночна територія, яка дорівнює площі забудованої території населеного пункту (Таблиця 2 та Додаток Г до Стандарту Держкомзему СОУ ДКЗР 0032632-012:2009 «Оцінка земель. Правила розроблення технічної документації з нормативної грошової оцінки земель населених пунктів», затвердженого наказом Держкомзему від 24 червня 2009 року №335), а вихідними даними площі населеного пункту при розрахунках середньої (базової) вартості є Державна статистична звітність (форма 6-зем).
49. Судами попередніх інстанцій встановлено, що територія м.Запоріжжя складає 33150,89 га. Для розрахунку показника площі забудованих земель міста відповідно до Стандарту Державного комітету України із земельних ресурсів: «Оцінка земель. Правила розроблення технічної документації з нормативної грошової оцінки земель населених пунктів» СОУ ДКЗР 0032632-012:2009 (додаток А1 (обов`язковий) та додаток Г (обов`язковий) було використано звітні дані Головного управління Держземагентства у Запорізькій області (Форма 6-зем на 01 січня 2013 року), згідно яких територія міста Запоріжжя складає 29391.45га.
Відповідно до Додатку Г Технічної документації «Структура земель м. Запоріжжя, які визначаються для розрахунку середньої вартості одного квадратного метра земель» було взято територію міста Запоріжжя у встановлених межах 29391,4500 га, згідно форми 6-зем.
Згідно з вказаним вище Стандартом, площа території, яка приймається для визначення середньої (базової) вартості 1 кв.м міста - склала 20559,8471 га (це площа забудованої території населеного пункту).
Територія, яка не враховувалась при визначенні середньої (базової) вартості 1 кв.м земель міста склала 12591,0429 га - це не забудована територія, а саме: сільськогосподарські угіддя (крім земель, які є присадибними ділянками), ліси та лісо вкриті площі, відкриті заболочені землі, відкриті землі без рослинного покриву, залізниця, під аеропортами та відповідними спорудами, землі, зайняті відкритими розробками, породними відвалами, води) - загальною площею 8 831,6029га, та перспективні території, що складають 3759,44га, які на сьогодні є вільним від забудови.
50. Посилання позивача на суперечливі дані в частині визначення середньої вартості одного квадратного метра міста (Додаток Г, таблиця 2) полягають у тому, що базовою інформацією для обчислення витрат на освоєння та облаштування в розрахунку на 1 кв.м є оціночна територія, яка дорівнює площі забудованої території населеного пункту (Таблиця 2 та Додаток Г до Стандарту Держкомзему СОУ ДКЗР 0032632-012:2009 «Оцінка земель. Правила розроблення технічної документації з нормативної грошової оцінки земель населених пунктів», затвердженого наказом Держкомзему від 24 червня 2009 року №335), а вихідними даними площі населеного пункту при розрахунках середньої (базової) вартості є Державна статистична звітність (форма 6-зем).
51. Згідно з пунктом 3.1 Додатку 5 Технічної документації «Моніторинг стану м. Запоріжжя за період 2007 - 2013 роки)» територія, яка приймається для визначення середньої (базової) вартості 1 кв.м земель міста станом на 2013 рік є 20559,8471 га, тоді як при проведенні попередньої нормативної грошової оцінки земель м. Запоріжжя у 2007 році територія, приймається для визначення середньої (базової) вартості 1 кв.м земель міста становила 20901,9400 га, тобто є більшою ніж при проведенні нової нормативної грошової оцінки у 2013 році.
52. Вказане свідчить про те, що Запорізькою міською радою, рішенням якої було затверджено Технічну документацію, не було завищено площі території, та, відповідно середньої (базової) вартості 1 кв.м земель міста.
53. Враховуючи викладене, суди вірно зазначили, що оскільки перспективні території, вільні від забудови - площею 3759,44 га не входили до складу земель за формою державної статистичної звітності з земельних ресурсів 6-зем, а були заявленими Запорізькою міською радою відповідно до Генерального плану м. Запоріжжя, вони не були включені до загальної території міста Запоріжжя у встановлених межах (за формою 6-зем) - площею 29391,4500 га, але включені до загальної площі території, яка не враховувалась при визначенні середньої (базової) вартості 1 кв.м земель міста - 12591,0429 га.
54. Щодо неврахування при визначенні середньої (базової) вартості 1 кв.м земель міста Запоріжжя, земель, зайнятих відкритими розробками, породними відвалами, площа яких склала 501,6724 га, суди керувалися тим, що грошова оцінка земель населених пунктів базується на рентному підході. Враховуючи, що землі, зайняті відкритими розробками, породними відвалами, шахтами не створюють рентного доходу, вони не беруться до розрахунку при визначенні базової вартості 1 кв.м земель.
55. У Додатку Г Стандарту Державного комітету України із земельних ресурсів: «Оцінка земель. Правила розроблення технічної документації з нормативної грошової оцінки земель населених пунктів» СОУ ДКЗР 0032632-012:2009 визначено, що землі території, яка НЕ враховувалась при визначенні середньої (базової') вартості 1 м2 земель населеного пункту, цим Додатком передбачено у вичерпному переліку, серед яких: сільськогосподарські землі (крім земель, які є присадибними ділянками наданими громадянам для особистого підсобного господарства); ліси та інші лісовкриті площі; відкриті землі без рослинного покриву; внутрішні води; смуга відводу залізниці; під аеропортами та відповідними спорудами.
56. Так, землі, зайняті відкритими розробками, породними відвалами, площа яких склала 501,6724 га, можна віднести до відкритих земель без рослинного покриву, які не включаються при визначенні середньої (базової') вартості 1 м2 земель населеного пункту.
57. Відповідно до пунктів 3.1, 3.2, 3.3 Порядку нормативної грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення та населених пунктів, затвердженого наказом Державного комітету України по земельних ресурсах, Міністерства аграрної політики України, Міністерства будівництва, архітектури та житлово-комунального господарства України, Української академії аграрних наук від 27 січня 2006 року № 18/15/21/11, в основі нормативної грошової оцінки земель населених пунктів лежить капіталізація рентного доходу, що отримується залежно від місця розташування населеного пункту в загальнодержавній, регіональній і місцевій системах виробництва та розселення, облаштування його території та якості земель з урахуванням природно-кліматичних та інженерно-геологічних умов, архітектурно-ландшафтної та історико-культурної цінності, екологічного стану, функціонального використання земель.
58. У пункті 3.10 вказаного Порядку передбачено, що вартість одного квадратного метра земельної ділянки певного функціонального використання (Цн) визначається з урахуванням територіально-планувальних, інженерно-геологічних, історико-культурних, природно-ландшафтних, санітарно-гігієнічних та інженерно-інфраструктурних особливостей місця її розташування в межах економіко-планувальної зони за формулою
Цн = Цнз х Кф х Км3. (12)
Значення коефіцієнта Км3 визначається щодо кожного населеного пункту, виходячи з його особливостей. При встановленні значення локального коефіцієнта для окремої земельної ділянки можливо встановлювати його значення на основі визначення частки площі, яку займає цей фактор на земельній ділянці. Установлення частки площі здійснюється переважно шляхом використання ГІС-технологій та електронних цифрових карт масштабу, не меншого, ніж 1:10000, - для міст з чисельністю населення понад 100 тис. чол. та 1:5000 - для інших населених пунктів.
Для обчислення Км3 враховувати локальні фактори, наведені в додатку 1, табл. 3.7, при цьому добуток пофакторних оцінок не повинен бути нижче 0,50 і вище 1,50.
59. Таблицею 1.7. Порядку передбачені локальні коефіцієнти на місцеположення земельної ділянки в межах економіко-планувальної зони. Зокрема, санітарно - гігієнічні фактори: місцезнаходження земельної ділянки у санітарно - захисній зоні (значення коефіцієнта - 0,80-0,96); місцезнаходження земельної ділянки у зоні обмеження забудови за ступенем забруднення атмосферного повітря (значення коефіцієнта - 0,80-0,95). Примітка: дані коефіцієнти застосовуються для земельних ділянок, на яких розташовані виробничі та інші об`єкти, які не є джерелами відповідного виду забруднення.
60. Пунктом 6 Рішення затверджено значення коефіцієнтів впливу локальних факторів Км3 згідно з додатком 2. У додатку 2 до Рішення встановлено значення коефіцієнтів впливу локальних факторів Км3, зокрема, до земельних ділянок, розташованих в санітарно - захисній зоні від промислових та комунальних підприємств та земельних ділянок, розташованих в зоні обмеження забудови за ступенем забруднення атмосферного повітря, застосовується коефіцієнт Км3 - 0,80.
61. Скаржник не погоджується з такими висновками судів, наголошує, що під час формування значення коефіцієнту Км3 не враховано один з локальних факторів з категорії санітарно-гігієнічних факторів, а саме: «земельна ділянка розташована в зоні обмеження забудови за ступенем забруднення атмосферного повітря».
62. Колегія суддів вважає, що визначення Км3 - 0,80 здійснено в межах допустимих коефіцієнтів відповідно до положень Порядку нормативної грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення та населених пунктів.
63. Підставою для повернення Технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Запоріжжя на доопрацювання була необхідність долучення документального підтвердження площі, зазначеної в рішенні Запорізької міської ради шостого скликання тридцять другої сесії від 25 лютого 2013 року №26 та в завданні на надання послуг з виконання нормативної грошової оцінки земель міста Запоріжжя, а також обґрунтування складу угідь земель інші - 3759,44 га (Додаток Г) територія, яка не враховувалась при визначенні середньої (базової) вартості 1 кв.м земель міста.
64. На виконання вимог державної експертизи, для усунення зауважень Запорізькою міською радою розробнику Технічної документації було надано вказане рішення, яке було підставою для виконання робіт з нормативної грошової оцінки земель міста Запоріжжя.
65. Листом від 03 червня 2014 року №01/02-21/01646, на ім`я директора ДП УДНДІПМ «Діпромісто» імені Ю.М. Білоконя Шпилевського І.І. Запорізька міська рада повідомила, що відповідно до зауважень, викладених у висновку державної експертизи землевпорядної документації від 29 травня 2014 року №575-14, перспективна територія м. Запоріжжя складає 33150,89га, згідно рішення Запорізької міської ради від 25 лютого 2013 року та завдання на надання послуг з виконання нормативної грошової оцінки. В існуючих межах міста, згідно даним Головного управління Держземагентства у Запорізькій області (форма 6-зем) станом на 01 січня 2013 року площа складає 29391,45 га. Перспективні території, що складають 3759,44га є вільними від забудови.
66. Зазначені зауваження були враховані, про що свідчить напис Державного агентства земельних ресурсів України, згідно якої зауваження враховані, засвідчений печаткою установи.
67. Заявник касаційної інстанції, всупереч висновків судів, вважає, що наявність штампу «зауваження враховані» не підтверджує належного врахування зауважень, оскільки такий запис про врахування зауважень не відповідає вимогам Методики, оскільки його не посвідчено керівником експертного підрозділу або керівником підпорядкованого територіального органу земельних ресурсів, на якого покладено контроль за усуненням зауважень державної експертизи.
68. Державна експертиза технічної документації з нормативної грошової оцінки земельних ділянок проводиться відповідно до Методики проведення державної експертизи землевпорядної документації, затвердженої наказом Державного комітету України по земельних ресурсах від 03 грудня 2004 року №391, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 21 грудня 2004 року за № 1618/10217.
69. У підпункті 3.5.3. Методики проведення державної експертизи землевпорядної документації передбачено, що підготовлені висновки державної експертизи повинні зводитись до трьох можливих варіантів:
землевпорядна документація в цілому відповідає вимогам чинного законодавства України, встановленим нормам і правилам, оцінюється позитивно та погоджується (у разі необхідності погодження може обумовлюватися певними умовами щодо додаткового опрацювання окремих питань та внесення коректив, виконання яких не потребує суттєвих доробок);
землевпорядна документація не в повній мірі відповідає вимогам чинного законодавства України, встановленим нормам і правилам, повертається на доопрацювання (по справі, яка розглядається був саме такий висновок;
землевпорядна документація, яка не відповідає вимогам чинного законодавства України, встановленим нормам і правилам, оцінюється негативно і не погоджується.
70. Відповідно до підпункту 3.5.7. Методики проведення державної експертизи землевпорядної документації, висновки державної експертизи землевпорядної документації після їх підпису експертами, керівником експертного підрозділу та затвердження керівництвом Держкомзему України, Рескомзему АР Крим, обласних, Київського і Севастопольського міських головних управлінь земельних ресурсів, скріплені гербовою печаткою, є обов`язковим для прийняття до розгляду замовником.
Усунення зауважень та внесення виправлень, виявлених в результаті державної експертизи, здійснюють розробники землевпорядної документації та інші суб`єкти, що допустили порушення вимог чинного законодавства України, встановлених норм і правил при підготовці об`єкта державної експертизи або його окремих складових частин (підпункт 3.5.8. Методики проведення державної експертизи землевпорядної документації).
71. Згідно з підпунктом 3.5.9. Методики проведення державної експертизи землевпорядної документації контроль за усуненням зауважень державної експертизи здійснюють виконавці експертизи (експерти) чи, за їх дорученням, керівники підпорядкованих територіальних органів земельних ресурсів. Факт внесення виправлень, врахування зазначених у висновку зауважень та пропозицій посвідчується відповідним записом на висновку експертизи керівника експертного підрозділу або керівника підпорядкованого територіального органу земельних ресурсів, на якого покладено контроль за усуненням зауважень державної експертизи.
72. Колегія суддів вважає, що суди вірно встановили те, що висновок державної експертизи землевпорядної документації від 29 травня 2014 року №575-14 містить напис Державного агентства земельних ресурсів України про врахування зауважень, засвідчений печаткою установи. Також на вказаному написі міститься і підпис такий же, як в цьому ж документі навпроти директора Департаменту державної експертизи та ліцензування Царик К.В.
73. ДП УДНДІПМ «Діпромісто» імені Ю.М. Білоконя у листі від 06 червня 2014 року №5-1041 за підписом І.І. Шпилевського, підтверджено врахування зауважень, оскільки у листі зазначено про надсилання Висновку після усунення зауважень.
74. З урахуванням викладеного, доводи позивача про те, що зауваження не були враховані, є необґрунтованими.
75. Отже, суди не допустили порушень норм матеріального і процесуального права при розгляді справи, а доводи касаційної скарги не знайшли свого підтвердження.
76. Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
77. Таким чином, оскільки при ухваленні судових рішень суди першої та апеляційної інстанцій правильно застосували норми матеріального права, порушень норм процесуального права не допустили, тому суд дійшов висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
78. Оскільки Верховний Суд залишає без змін рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу.
Керуючись статтями 2 3 341 345 349 350 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю « 7 днів «Запоріжжя»- залишити без задоволення.
Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 06 квітня 2020 року і постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 08 жовтня 2020 року у справі №280/5928/19 - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач А.А. Єзеров
Суддя В.М. Кравчук
Суддя О.П. Стародуб