Постанова
Іменем України
25 січня 2023 року
м. Київ
справа № 295/6697/22
провадження № 61-12681св22
Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду:
головуючого - Синельникова Є. В. (суддя-доповідач),
суддів: Білоконь О. В., Сакари Н. Ю., Хопти С. Ф., Шиповича В. В.,
учасники справи:
позивач - ОСОБА_1 ,
відповідач - Департамент містобудування та земельних відносин Житомирської міської ради,
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи касаційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Богунського районного суду м. Житомира у складі судді
Кузнєцова Д. В. від 31 жовтня 2022 року та постанову Житомирського апеляційного суду у складі колегії суддів: Павицької Т. М.,
Трояновської Г. С., Миніч Т. І., від 29 листопада 2022 року.
Зміст заявлених позовних вимог
У липні 2022 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Департаменту містобудування та земельних відносин Житомирської міської ради про захист конституційних прав та відшкодування моральної шкоди.
Свої вимоги позивачка мотивувала тим, що під час розгляду її клопотання від 16 квітня 2013 року про надання дозволу на одержання земельної ділянки Департамент містобудування та земельних відносин Житомирської міської ради допустив істотні порушення законодавства та порушив її конституційні права. Вказувала, що порушення законодавства полягають у недотриманні строку розгляду клопотання від 16 квітня 2013 року № 3578; незаконній відмові розглядати долучені до клопотання документи при складанні висновку № 185-П/2013; незаконному внесенні до висновку
№ 185-П/2013 завідомо неправдивих відомостей. Стверджувала, що внаслідок таких неправомірних дій відповідача їй спричинено моральну шкоду, погіршився її стан здоров`я, вона перенесла душевні страждання та була позбавлена можливості реалізовувати звички та бажання, що призвело до погіршення стосунків з оточуючими та потягло інші негативні наслідки.
Із урахуванням зазначеного, ОСОБА_1 просила позов задовольнити: визнати, що Департаментом містобудування та земельних відносин Житомирської міської ради при розгляді її клопотання від 16 квітня
2013 року про безоплатне одержання у власність земельної ділянки для будівництва і обслуговування житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1 , було порушено її конституційні права та заподіяно моральну шкоду із зазначенням суті порушень, норм законодавства та доказів; відшкодувати за рахунок Департаменту містобудування та земельних відносин Житомирської міської ради моральну шкоду, заподіяну шістьма порушеннями законодавства, у розмірі 38 250, 00 грн; прийняти виклад шести порушень законодавства, заподіяних Департаментом містобудування та земельних відносин Житомирської міської ради.
Ухвала суду першої інстанції та її основні мотиви
Ухвалою Богунського районного суду м. Житомира від 31 жовтня 2022 року провадження у справі закрито на підставі пункту 1 частини першої статті 255 Цивільного процесуального кодексу України. У мотивувальній частині ухвали позивачці роз`яснено, що розгляд справи віднесено до юрисдикції адміністративного суду.
Ухвала суду першої інстанції мотивована тим, що заявлені ОСОБА_1 вимоги про протиправність дій та рішення органу місцевого самоврядування і відшкодування моральної шкоди, заподіяної протиправними, на думку позивачки, діями та рішенням відповідача за результатами розгляду питання, яке в силу законодавчих приписів належить до його виключної компетенції як суб`єкта владних повноважень, не підлягають розгляду у порядку цивільного судочинства. Законність таких дій і рішення органу місцевого самоврядування підлягає перевірці адміністративним судом. Вирішення питання про відшкодування моральної шкоди залежить від оцінки судом дій та рішення відповідача як суб`єкта владних повноважень щодо надання висновку відносно місця розташування земельної ділянки, а тому спір підлягає розгляду у порядку адміністративного судочинства.
Основний зміст та мотиви постанови суду апеляційної інстанції
Постановою Житомирського апеляційного суду від 29 листопада 2022 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишено без задоволення, а ухвалу Богунського районного суду м. Житомира від 31 жовтня 2022 року - без змін.
Постанова апеляційного суду мотивована тим, що відповідач під час надання висновку щодо попереднього розгляду матеріалів вибору місця розташування земельної ділянки здійснював владні управлінські повноваження. ОСОБА_1 має заперечення щодо наданого висновку та вважає його незаконними. Наразі між сторонами речові приватно-правові відносини не виникли. Інтерес в отриманні земельних ділянок у власність ще не реалізовано. Суд апеляційної інстанції погодився з тим, що правовідносини, які виникли між сторонами, є публічно-правовими, а справа підлягає розгляду за правилами адміністративного, а не цивільного судочинства.
Узагальнені доводи касаційної скарги
13 грудня 2022 року засобами поштового зв'язку ОСОБА_1 подала до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу Богунського районного суду м. Житомира від 31 жовтня 2022 року
та постанову Житомирського апеляційного суду від 29 листопада 2022 року і забезпечити розгляд її позову у порядку цивільного судочинства.
Доводи особи, яка подала касаційну скаргу, обґрунтовано тим, що суди попередніх інстанцій незаконно відмовили їй у доступі до правосуддя, дійшли неправильного висновку, що заявлені позовні вимоги не підлягають розгляду у порядку цивільного судочинства та безпідставно закрили провадження у справі.
ОСОБА_1 стверджує, що суд першої інстанції, з висновком якого погодився й апеляційний суд, незаконно відмовив у розгляді позовної заяви з викликом сторін, незаконно відмовив у дослідженні постанови Корольовського районного суду м. Житомира від 16 лютого
2016 року у справі № 296/12002/13-а, долученої до позовної заяви. Судом першої інстанції з порушенням вимог процесуального законодавства прийнято до розгляду відзив відповідача.
Також заявниця вказує, що суди не надали правової оцінки порушенням, допущеним відповідачем при розгляді її клопотання про надання їй земельної ділянки від 16 квітня 2013 року, та не розглянули її доводи щодо незаконності висновку № 185-П/2013 від 06 травня 2013 року, який створює перешкоди у виділенні їй у користування земельної ділянки.
ОСОБА_1 також стверджує, що суддя першої інстанції, розглядаючи цю справу, мав би заявити самовідвід, оскільки його дружина працює в юридичному департаменті Житомирської міської ради на посаді заступника директора департаменту.
Посилається на те, що переглядаючи ухвалу суду першої інстанції, апеляційний суд не надав належної оцінки її доводам щодо незаконності оскарженої ухвали суду першої інстанції.
Надходження касаційної скарги до суду касаційної інстанції
Ухвалою Верховного Суду від 22 грудня 2022 року відкрито касаційне провадження у справі № 295/6697/22 за поданою касаційною скаргою.
Ухвалою Верховного Суду від 17 січня 2023 року справу № 295/6697/22 призначено до судового розгляду колегією з п`яти суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи за наявними у ній матеріалами.
Доводи відзиву на касаційну скаргу
У поданому відзиві на касаційну скаргу Департамент містобудування та земельних відносин Житомирської міської ради посилається на те, що суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про закриття провадження у справі з підстав, визначених пунктом 1 частини першої
Також Департаментом містобудування та земельних відносин Житомирської міської ради подано клопотання про закриття касаційного оскарження, оскільки справа була розглянута судами в порядку спрощеного позовного провадження. Клопотання не підлягає до задоволення, оскільки касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Богунського районного суду м. Житомира від 31 жовтня 2022 року та постанову Житомирського апеляційного суду від 29 листопада 2022 року було відкрито з підстав порушення судами норм процесуального права, а справа по суті заявлених позовних вимог розглянута не була.
Фактичні обставини справи, встановлені судами
16 квітня 2013 року ОСОБА_1 звернулася до голови Житомирської міської ради з письмовим клопотанням про надання дозволу на одержання безоплатно у власність земельної ділянки із земель міської ради для будівництва і обслуговування житлового будинку в межах норм безплатної передачі земельної ділянки, площею 0,10 га, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 .
До клопотання позивачкою було долучено викопіювання, на якому зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, фотографії забудови, акт обстеження земельної ділянки від 30 квітня 2013 року.
Управлінням містобудування, архітектури та дизайну міського середовища Житомирської міської ради складено висновок від 06 травня 2013 року № 185-П/2013 щодо попереднього розгляду матеріалів вибору місця розташування земельної ділянки, у якому зазначено про неможливість виділення у користування земельної ділянки, площею 0,10 га, по АДРЕСА_1 для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд, оскільки відповідно до Генерального плану міста зазначена земельна ділянка розташована на території багатоповерхової житлової забудови, де розміщення малоповерхової та садибної забудови не передбачено.
Рішенням 24 сесії 6 скликання Житомирської міської ради від 11 липня
2013 року № 587 відмовлено ОСОБА_1 у наданні дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,1000 га по АДРЕСА_2 для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд.
У відповідності до пункту 1.1 Положення про Департамент містобудування та земельних відносин Житомирської міської ради, затвердженого рішенням Житомирської міської ради від 08 листопада 2018 року № 1215, Департамент містобудування та земельних відносин Житомирської міської ради є виконавчим органом: спеціально уповноваженим органом містобудування та архітектури, спеціально уповноваженим органом охорони культурної спадщини та робочим органом з питань розміщення зовнішньої реклами Житомирської міської ради.
Департамент є правонаступником управління містобудування, архітектури та дизайну міського середовища Житомирської міської ради (пункт 1.4 Положення).
Постановою Корольовського районного суду м. Житомира від 16 лютого 2016 року у справі № 296/12002/13-а задоволено позов ОСОБА_1 . Визнано нечинними: рішення-висновок управління містобудування, архітектури та дизайну міського середовища Виконавчого комітету Житомирської міської ради № 185-П-2013; рішення-рекомендацію постійної депутатської комісії з питань містобудування, архітектури та землекористування Житомирської міської ради від 23 травня 2013 року; рішення 24 сесії шостого скликання Житомирської міської ради
від 11 листопада 2013 року № 587.
Постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду
від 12 вересня 2017 року, залишеною без змін постановою Верховного Суду від 11 грудня 2018 року, апеляційну скаргу Житомирської міської ради задоволено, постанову Корольовського районного суду м. Житомира
від 16 лютого 2016 року скасовано та прийнято нову постанову, якою у задоволенні позову ОСОБА_1 відмовлено.
Позиція Верховного Суду
Згідно з положеннями частини другої статті 389 Цивільного процесуального кодексу Українипідставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у пунктах 2, 3 частини першої цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та п`ятої статті 263 ЦПК України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Згідно з частиною першою статті 400 ЦПК України, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевіряє правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими.
Частиною першою статті 255 ЦПК України передбачено, що суд своєю ухвалою закриває провадження у справі, якщо справа не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.
Відповідно до частини першої статті 19 ЦПК України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
За загальним правилом у порядку цивільного судочинства суди вирішують справи про захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, у яких хоча б одна зі сторін є фізичною особою, зокрема спори, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин, а також з інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства.
Критеріями відмежування справ цивільної юрисдикції від інших є, по-перше, те, що за своєю правовою природою вони стосуються спору у приватноправових відносинах щодо порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, крім випадків, коли такий спір вирішується за правилами іншого судочинства, а по-друге, спеціальний суб`єктний склад цього спору, у якому однією зі сторін є фізична особа.
Ознаками приватноправових відносин є юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового, особистого інтересу суб`єкта.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є наявність публічно-правового спору, тобто спору, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції і який виник у зв`язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
До адміністративної юрисдикції відноситься справа, яка виникає зі спору в публічно-правових відносинах, що стосується цих відносин, коли один з його учасників - суб`єкт владних повноважень, здійснює владні управлінські функції, у цьому процесі або за його результатами владно впливає на фізичну чи юридичну особу та порушує їх права, свободи чи інтереси в межах публічно-правових відносин.
У пункті 7 частини першої статті 4 КАС України зазначено, що суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.
Повноваження відповідних органів місцевого самоврядування щодо передачі земельних ділянок у власність або користування та порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування встановлені статтями 118, 122, 123 Земельного кодексу України, статтями 26, 33, 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
Відповідно до статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцева рада та її виконавчий комітет в межах своєї компетенції приймають рішення.
Положеннями статті 118 ЗК України визначено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки) у межах норм безоплатної приватизації подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.
У частині першій статті 33 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що до делегованих повноважень виконавчих органів місцевих рад належить підготовка висновків щодо надання або вилучення в установленому законом порядку земельних ділянок, що проводиться органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, організація і здійснення землеустрою, погодження проєктів землеустрою.
У відповідності до пункту 1.1 Положення про департамент містобудування та земельних відносин Житомирської міської ради, затвердженого рішенням Житомирської міської ради від 08листопада 2018 року № 1215, департамент містобудування та земельних відносин Житомирської міської ради є виконавчим органом містобудування та архітектури, спеціально уповноваженим органом охорони культурної спадщини та робочим органом з питань розміщення зовнішньої реклами Житомирської міської ради.
Велика Палата Верховного Суду у постановах від 21 березня 2018 року у справі № 536/233/16-ц, від 03 жовтня 2018 року у справі № 820/4149/17,
від 28 листопада 2018 року у справі № 820/4439/17 висловлювала правову позицію про те, що якщо особа звертається до відповідних органів місцевого самоврядування із заявами для отримання дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та для надання її у власність, за результатами розгляду яких ці органи приймають відповідні рішення, то в цих правовідносинах відповідач реалізує свої контрольні функції у сфері управління діяльністю, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.
У таких спорах інтерес позивача не було реалізовано внаслідок відмови відповідача у погодженні проєкту землеустрою щодо відведення такої земельної ділянки.
Вимоги про відшкодування моральної шкоди розглядаються за правилами адміністративного судочинства, якщо такі вимоги стосуються шкоди, завданої протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, і заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір (частина п`ята статті 21 КАС України; постанова Великої Палати Верховного Суду від 08 квітня 2020 року, справа № 180/1560/16-а, провадження № 11-1123апп19).
Звертаючись до суду із цим позовом ОСОБА_1 заявляла про незаконні, на її думку, дії виконавчого органу Житомирської міської ради щодо порушення строку розгляду її клопотання від 16 квітня 2013 року № 3578; незаконної відмови розглянути долучені до клопотання документи при складанні висновку № 185-П/2013; незаконному внесенні до висновку № 185-П/2013 завідомо неправдивих відомостей. Доводи заявниці фактично зводяться до незгоди з висновком Управління містобудування, архітектури та дизайну міського середовища Житомирської міської ради № 185-П-2013 від 06 травня 2013 року.
Ухвалюючи рішення про закриття провадження у цій справі, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, обґрунтовано виходив із того, що заявлені ОСОБА_1 позовні вимоги про протиправність дій та рішення виконавчого органу місцевого самоврядування і відшкодування моральної шкоди не підлягають розгляду у порядку цивільного судочинства. Законність таких дій і рішення виконавчого органу місцевого самоврядування підлягає перевірці адміністративним судом, а вирішення питання про відшкодування моральної шкоди залежить від оцінки судом дій та рішення відповідача як суб`єкта владних повноважень.
Подібний висновок висловлено Верховним Судом у постанові
від 26 листопада 2021 року у справі № 295/5101/21 (провадження
№ 61-16527св21).
Доводи заявниці про наявність підстав для обов`язкового самовідводу судді Кузнєцова Д. В. з посиланням на те, що його дружина працює в юридичному департаменті Житомирської міської ради на посаді заступника директора департаменту, відхиляються. Житомирська міська рада (код ЄДРПОУ 13576954) та відповідач - Департамент містобудування та земельних відносин Житомирської міської ради (код ЄДРПОУ 02498429) є різними юридичними особами, а сама заявниця не заявляла у суді першої інстанції відвід судді з зазначених підстав.
Доводи касаційної скарги не дають підстав для висновку, що оскаржені судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій прийняті з порушенням норм процесуального права.
Статтею 410 ЦПК України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 400 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
У зв`язку з наведеним, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а оскаржені судові рішення - без змін.
Керуючись статтями 400 406 410 416 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Ухвалу Богунського районного суду м. Житомира від 31 жовтня 2022 року та постанову Житомирського апеляційного суду від 29 листопада 2022 року залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий Є. В. Синельников Судді О. В. Білоконь Н. Ю. Сакара С. Ф. Хопта В. В. Шипович