ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 березня 2025 року

м. Київ

справа № 320/20288/23

адміністративне провадження № К/990/19872/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Чиркіна С.М.,

суддів: Берназюка Я.О., Стародуба О.П.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Еталон-2021» на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 24 квітня 2024 року (головуючий суддя Коротких А.Ю., судді: Сорочко Є.О., Чаку Є.В.) у справі № 320/20288/23 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Еталон-2021» до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії,

В С Т А Н О В И В:

І. РУХ СПРАВИ

У 2023 році Товариство з обмеженою відповідальністю «Еталон-2021» (далі - позивач, ТОВ «Еталон-2021») звернулося до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - відповідач, Департамент), в якому просило:

визнати протиправним та скасувати рішення (лист) відповідача від 08 травня 2023 року № 255 про відмову у наданні містобудівних умов та обмежень позивачу, що затверджена наказом Департаменту від 08 травня 2023 року № 255;

зобов`язати відповідача видати позивачу містобудівні умови та обмеження для проектування реконструкції нежитлових будівель в АЗК (автозаправний комплекс) із закладом швидкого харчування, мийкою самообслуговування та підземним паркінгом за адресою: м. Київ, вул. Петра Вершигори, будинок 2-А/2, на земельній ділянці кадастровий номер 8000000000:66:900:0141, проектною висотою 11,5 метрів.

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 26 грудня 2023 року позов задоволено.

Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 24 квітня 2024 року апеляційну скаргу відповідача задоволено, рішення Київського окружного адміністративного суду від 26 грудня 2023 року скасовано та прийнято нову постанову, якою у задоволенні позову відмовлено.

21 травня 2024 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду через систему «Електронний суд» надійшла касаційна скарга позивача, у якій скаржник просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 24 квітня 2024 року та залишити в силі рішення Київського окружного адміністративного суду від 26 грудня 2023 року.

Ухвалою Верховного Суду від 05 червня 2024 року відкрито касаційне провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.

18 червня 2024 року від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому він просить касаційну скаргу залишити без задоволення.

27 червня 2024 року від відповідача надійшла заява про закриття касаційного провадження.

15 жовтня 2024 року від позивача надійшло заперечення на заяву про закриття касаційного провадження.

Ухвалою Верховного Суду від 07 січня 2025 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Ухвалою Верховного Суду від 22 січня 2025 року справу призначено до розгляду у судовому засіданні.

В судове засідання 25 лютого 2025 року з`явились представник позивача та відповідача, які надали додаткові усні та письмові пояснення.

Після надання пояснень в судовому засіданні, за клопотанням представника відповідача, проти якого не заперечував представник позивача, з урахуванням необхідності учасникам надання додаткових письмових пояснень та безпекової ситуації, подальший розгляд справи було вирішено здійснювати в порядку письмового провадження.

ІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ

Обґрунтовуючи свої вимоги, позивач покликається на наявність у нього права власності на об`єкти нерухомого майна та права користування земельною ділянкою (під цими об`єктами) з кадастровим номером 8000000000:66:900:0141, цільове призначення якої - «для розміщення та експлуатації об`єктів дорожнього сервісу».

Наголошує, що з метою реконструкції нежитлових будівель в АЗК із закладом швидкого харчування, мийкою самообслуговування та підземним паркінгом, звернувся до Департаменту із заявою про видачу містобудівних умов та обмежень, у видачі яких було відмовлено з посиланням на невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, а саме: віднесенням земельної ділянки за функціональним призначенням до території вулиць і доріг (згідно з Генеральним планом міста Києва).

Водночас зазначає, що подав до Департаменту вичерпний перелік документів, необхідних для видачі містобудівних умов та обмежень, зауваження до яких у відповідача були відсутні.

Позивач не погоджується із підставами відмови у видачі містобудівних вимог та обмежень забудови земельної ділянки, оскільки вважає, що має право використовувати земельну ділянку у відповідності до її цільового призначення, а саме: для розміщення та експлуатації об`єктів дорожнього сервісу.

На думку позивача, цільове призначення спірної земельної ділянки, зазначене в договорі оренди, передбачає можливість здійснення будівництва АЗК із закладом швидкого харчування, мийкою самообслуговування та підземним паркінгом, оскільки вказані об`єкти підпадають під поняття об`єктів дорожнього сервісу.

Позивач наголошує на тому, що рішенням Київської міської ради від 23 червня 2022 року № 4860/4901 йому передано земельну ділянку в оренду саме для будівництва, обслуговування та ремонту об`єктів інженерної, транспортної інфраструктури (нежитлові будівлі, споруди), проте, відмовляючи у видачі містобудівних умов та обмежень, відповідач перешкоджає нею користуватись за призначенням.

Відповідач, заперечуючи проти позовних вимог, зазначив, що згідно вимог чинного законодавства містобудівні умови та обмеження видаються на підставі чинної містобудівної документації.

На думку відповідача, оскільки детальний план території, на якій розміщено спірну земельну ділянку, не затверджено, як і план зонування території, при визначенні відповідності намірів забудови містобудівній документації на місцевому рівні Департамент зобов`язаний керуватись даними чинного Генерального плану м. Києва, вимогам якого суперечать наміри забудовника.

В судовому засіданні представник позивача підтримав раніше зазначені доводи щодо підстав позову та касаційної скарги. Стверджував, що суд апеляційної інстанції прийняв рішення без урахування правового висновку Великої Палати Верховного Суду, сформованого за подібних правовідносин.

Наголосив, що в Законі України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі також Закон № 3038-VI) визначальним щодо земельної ділянки є термін «цільове призначення» та іншого терміну в контексті предмету спору закон не містить.

На думку позивача, наявна в оренді земельна ділянка за своїм цільовим призначенням відповідає намірам забудови. Своєю чергою питання функціонального призначення регламентують відповідні Державні будівельні норми, проте вони не розповсюджуються на предмет цього спору.

З цих підстав вважає, що покликання відповідача в листі (відмові) на невідповідність функціонального призначення є неприпустимим.

Наголошує, що цільове призначення земельної ділянки передбачає саме реконструкцію належного позивачу нерухомого майна, розміщеного на цій ділянці, що своєю чергою відповідає також вимогам Генерального плану та позивач позбавлений можливості використовувати земельну ділянку в іншій спосіб.

Також, на думку представника позивача, відповідач мав затвердити містобудівні умови, зазначивши в них певні обмеження, з урахуванням особливостей розміщення земельної ділянки.

Представник відповідача в судовому засіданні та додаткових письмових поясненнях наголосив, що умови забудови земельної ділянки, яка знаходиться в оренді у позивача регламентуються Генеральним планом, детальний та план зонування не розроблявся.

Зазначив, що абрис цієї земельної ділянки не знаходиться в межах червоних ліній та єдиною проблемою її використання за призначенням, про яке зазначає позивач, є те, що за чинним генеральним планом територія цієї земельної ділянки відноситься до територій вулиць і доріг, де, на його думку, будівництво заборонено.

Своєю чергою, на питання, на підставі якої норми законодавства або рішення уповноваженого органу діє така заборона, представник позивача не відповів ні усно ні письмово.

На підтвердження своєї позиції покликався на висновки Верховного Суду, сформовані в постанові від 08 червня 2022 року у справі № 826/6638/18, в якій містобудівна документація видавалась на підставі детального плану.

Ствердно зазначив, що орендована позивачем земельна ділянка належить Київській територіальній громаді, знаходиться навколо дорожнього полотна, проте безпосередньо ця ділянка на територію дорожнього полотна не заступає. Водночас стверджує про існування розбіжностей щодо кількості споруд на ній.

Представник відповідача уточнив, що земельна ділянка є одним з чотирьох кіл умовної «клеверної» розв`язки, три з яких забудовані, у тому числі автозаправними станціями.

Щодо співвідношення наявних у справі схем Генерального плану та витягу з містобудівного кадастру, представник відповідача, із покликанням на статтю 22 Закону № 3038-VI, наголосив, що в містобудівному кадастрі відображається інформація з актуальної містобудівної документації на місцевому рівні.

З цього приводу зазначив, що Департамент не мав відношення до укладання договору оренди земельної ділянки, відповідно не може пояснити чи враховувалась інформація містобудівного кадастру при його укладанні.

ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

На підставі інформації, зазначеної у витягу з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, судами попередніх інстанцій встановлено, що ТОВ «Еталон-2021» зареєстровано як юридична особа 31 липня 2018 року, основним видом діяльності якого є 45.20 технічне обслуговування та ремонт автотранспортних засобів.

23 червня 2022 року Київською міською радою було прийнято рішення № 4860/4901 «Про передачу ТОВАРИСТВУ З ОБМЕЖЕНОЮ ВІДПОВІДАЛЬНІСТЮ «ЕТАЛОН-2021» в оренду земельної ділянки для будівництва, обслуговування та ремонту об`єктів інженерної, транспортної інфраструктури (нежитлові будівлі, споруди) на вул. Петра Вершигори, 2-А/2 у Дніпровському районі міста Києва» (далі - рішення КМР № 4860/4901).

Рішенням КМР № 4860/4901 було затверджено проект землеустрою щодо відведення позивачу земельної ділянки для будівництва, обслуговування та ремонту об`єктів інженерної, транспортної інфраструктури (нежитлові будівлі, споруди) на вул. Петра Вершигори, 2-А/2 у Дніпровському районі міста Києва (категорія земель - землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення, код КВЦПЗ - 12.11, заява ДЦ від 27 липня 2020 року № 50113-005053447-031-03, справа №789468399).

Також рішенням КМР № 4860/4901 позивачу було передано, за умови виконання пункту 3 цього рішення, в оренду на 10 років земельну ділянку площею 0,4681 га (кадастровий номер 8000000000:66:900:0141) для будівництва, обслуговування та ремонту об`єктів інженерної, транспортної інфраструктури (нежитлові будівлі, споруди) (код КВЦПЗ - 12.11 для розміщення та експлуатації об`єктів дорожнього сервісу) на вул. Петра Вершигори, 2-А/2 у Дніпровському районі міста Києва із земель комунальної власності територіальної громади міста Києва у зв`язку з набуттям права власності на нерухоме майно (інформація з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно від 10 серпня 2020 року №219655508).

Своєю чергою, у пункті 3 рішення № 4860/4901 позивачу приписано, у тому числі (…), виконувати обов`язки землекористувача відповідно до вимог статті 96 Земельного кодексу України; у разі необхідності проведення реконструкції чи нового будівництва питання оформлення дозвільної та проектно-кошторисної документації вирішувати в порядку, визначеному законодавством України.

На виконання цього рішення, 16 лютого 2023 року між позивачем, як Орендарем, та Київською міською радою, як Орендодавцем, був укладений договір оренди земельної ділянки, посвідчений приватним нотаріусом Київського міського нотаріального округу та зареєстрований в реєстрі за № 314 (далі договір № 314).

В Розділі 1 договору № 314 сторони визначили, що Орендодавець, на підставі рішення Київської міської ради від 23 червня 2022 року № 4860/4901 передає, а Орендар приймає в оренду (строкове платне користування) земельну ділянку (далі - об`єкт оренди або Земельна ділянка), визначену цим Договором, для будівництва, обслуговування та ремонту об`єктів інженерної, транспортної інфраструктури (нежитлові будівлі, споруди).

Земельна ділянка, яка є об`єктом оренди, належить до земель комунальної власності територіальної громади міста Києва на підставі Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності».

Реєстрація права власності на об`єкт оренди здійснюється згідно з Законом України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» одночасно з державною реєстрацією права оренди.

Згідно із пунктом 2.1 Договору № 314 об`єктом оренди відповідно до відомостей Державного земельного кадастру, рішення Київської міської ради від 23 червня 2022 року № 4860/4901 та цього Договору є Земельна ділянка з наступними характеристиками:

кадастровий номер - 8000000000:66:900:0141;

місце розташування - вул. Петра Вершигори, 2-А/2 у Дніпровському районі м. Києва;

категорія земель - землі промисловості, транспорту, електронних комунікацій, енергетики, оборони та іншого призначення;

цільове призначення - 12.11 для розміщення та експлуатації об`єктів дорожнього сервісу (для будівництва, обслуговування та ремонту об`єктів інженерної, транспортної інфраструктури (нежитлові будівлі, споруди));

розмір (площа) - 0,4681 (нуль цілих чотири тисячі шістсот вісімдесят одна десятитисячна) га.

В пункті 3.1 Договору № 314 сторони визначили термін дії договору - 10 (десять) років.

Згідно із пунктом 8.3 Договору № 314 Орендар має право, зокрема, самостійно господарювати на землі з дотриманням вимог чинного законодавства України та умов цього Договору.

В пункті 8.4 Договору визначені обов`язки Орендаря, згідно із якими останній, зокрема, зобов`язаний приступати до використання Земельної ділянки в строк, встановлений цим Договором, після державної реєстрації права оренди даної Земельної ділянки; розпочати будівництво об`єкта не пізніше, ніж через три роки з моменту державної реєстрації права оренди Земельної ділянки; у разі необхідності проведення реконструкції чи нового будівництва питання оформлення дозвільної та проєктно-кошторисної документації вирішувати в порядку, визначеному законодавством України.

Листом від 12 квітня 2023 року вих. №12/04-1 позивач звернувся до Департаменту з проханням надати містобудівні умови та обмеження щодо проектування «Реконструкції нежитлових будівель в АЗК (автозаправний комплекс) із закладом швидкого харчування, мийкою самообслуговування та підземним паркінгом за адресою: м. Київ, вулиця Петра Вершигори, будинком 2А/2» на земельній ділянці кадастровий номер 8000000000:66:900:0141, проєктною висотою 11,5 метрів.

До заяви було додано копію договору оренди земельної ділянки; копію витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності від 06.05.2020 року; витяг з Державного земельного кадастру про земельну ділянку від 31.03.2023 року; викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000.

Листом Департаменту від 08 травня 2023 року №MU01:2938-3779-7713-6941 позивачу відмовлено у видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, покликаючись на частину четверту статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», а саме: невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

В примітці до цього листа вказано, що земельна ділянка за функціональним призначенням відноситься до території вулиць і доріг відповідно до Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року, затвердженого рішенням Київської міської ради від 28 березня 2002 року № 370/1804.

Наказом Департаменту від 08 травня 2023 року № 255 (далі також наказ № 255, рішення № 255) затверджено відмову у наданні містобудівних умов та обмежень для проєктування об`єкта реконструкції нежитлових будівель АЗК (автозаправний комплекс) із закладом швидкого харчування, мийкою самообслуговування та підземним паркінгом за адресою: м. Київ, Дніпровський район, вулиця Петра Вершигори, будинок 2А/2, з обґрунтуванням підстав, зазначених у листі.

Позивач, не погоджуючись з відмовою відповідача, вважаючи її протиправною, а свої права порушеними, звернувся із цим позовом до суду.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції дійшов висновку, що відмова відповідача не мотивована та не містить обґрунтування невідповідності намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, а також відповідачем не доведено, що отримання позивачем містобудівних умов та обмежень призведе до порушення принципу планувально-просторової організації забудови, режиму чи параметрів забудови земельної ділянки або вказують на недоцільність розташування вказаної забудови в межах земельної ділянки щодо наміру забудови якої виник спір у цій справі.

Судом першої інстанції враховано правову позицію Верховного Суду, сформовану у постанові від 02 грудня 2021 року у справі № 640/23893/19.

Водночас суд зазначив, що цільове призначення конкретної земельної ділянки фіксується у рішенні уповноваженого органу про передачу її у власність або надання у користування та в документі, що посвідчує право на земельну ділянку.

З урахуванням вимог Закону України «Про Державний земельний кадастр», суд зауважив, що відомості щодо цільового призначення земельної ділянки відображаються у державному земельному кадастрі.

Із покликанням на інформацію, зазначену у Витягу з Державного земельного кадастру про земельну ділянку від 31.03.2023 з кадастровим номером 8000000000:66:900:0141 з місцем розташування вул. Петра Вершигори, 2-А/2 у Дніпровському районі м. Києва, суд першої інстанції наголосив, що цільовим призначенням зазначено 12.11 - для розміщення та експлуатації об`єктів дорожнього сервісу; категорія земель - землі промисловості, транспорту, електронних комунікацій, енергетики, оборони та іншого призначення.

Також суд першої інстанції зауважив, що генеральним планом населеного пункту визначається планувальна довгострокова стратегія розвитку міста, однак положення закону не містять чіткого визначення поняття та змісту функціонального призначення території.

Із покликанням на Порядок розроблення містобудівної документації, затверджений наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16 листопада 2011 року № 290 (далі - Порядок № 290), суд першої інстанції зазначив, що прийняття рішень щодо підвищення інтенсивності функціонально-планувальних якостей території без прийняття документів, які уточнюють їх функціональне призначення, що покладається на відповідний орган місцевої виконавчої влади не може свідчити про його невідповідність містобудівній документації на місцевому рівні.

Судом зауважено, що аналогічний висновок міститься у постанові Верховного Суду від 02 грудня 2021 року у справі № 640/23893/19, в якому також наголошено, що з урахуванням інтенсивності забудови та її невідповідності Генеральному плану м. Києва до 2020 року, Комунальною організацією «Інститут Генерального Плану м. Києва» виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) розробляється новий Генеральний план розвитку м. Києва та його приміської зони до 2025 року.

З урахуванням означеного, на переконання суду першої інстанції, надання позивачу у оренду земельної ділянки на підставі договору оренди від 16 лютого 2023 року строком на 10 років із застереженням щодо неможливості її використання не за цільовим призначенням, неможливе без урахування її функціонального призначення, визначеного у Генеральному плані міста Києва, оскільки б в подальшому унеможливило її використання за визначеним в рішенні цільовим призначенням.

Із покликанням на правовий висновок, сформований Верховним Судом у постанові від 16 травня 2023 року у справі № 640/4844/22, суд першої інстанції дійшов висновку, що позивач є законним орендарем відповідної земельної ділянки з цільовим призначенням «для розміщення та експлуатації об`єктів дорожнього сервісу», а отже він, відповідно, має право планування та забудови такої земельної ділянки в межах її цільового призначення.

Водночас суд першої інстанції критично оцінив покликання позивача на викопіювання, подане з Генерального плану міста Києва 2020, з огляду на неможливість ідентифікації у ньому функціонального призначення спірної земельної ділянки та відсутність можливості визначення місцезнаходження означеної земельної ділянки, виходячи з низької якості долученого до матеріалів справи Генерального плану м. Києва.

Суд апеляційної інстанції дійшов до протилежних висновків щодо застосування вимог частини четвертої статті 29 Закону № 3038-VI, наголосивши на невідповідності намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

За висновками суду апеляційної інстанції, здійснення забудови, наміри якої суперечать вимогам містобудівної документації (Генерального плану населеного пункту, детального плану території), нівелює мету планування та забезпечення сталого розвитку населеного пункту, а отже порушує суспільні інтереси, які виражаються у забезпеченні дотримання правил благоустрою населеного пункту, спрямованих на створення умов, сприятливих для життєдіяльності людини; містобудівні умови та обмеження, які не відповідають Генеральному плану населеного пункту та іншій містобудівній документації на місцевому рівні не можуть вважатися такими, що враховують громадські та приватні інтереси при плануванні та забудові територій.

Щодо оцінки судом першої інстанції цільового призначення земельної ділянки, зазначеної в договорі оренди, суд апеляційної інстанції зауважив, що в силу положень абзацу 2 частини другої статті 24 Закону № 3038-VI планування та забудова земельних ділянок здійснюється, у тому числі їх орендарями, виключно в межах їх цільового призначення.

Суд апеляційної інстанції наголосив, що спірним у цій справі є питання відповідності намірів забудови об`єкта вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, а саме - Генеральному плану міста Києва та Детальному плану території.

За позицією суду апеляційної інстанції, невідповідність намірів забудови об`єкта цільовому призначенню земельної ділянки не є єдиною вимогою для отримання містобудівних умов та обмежень.

На підставі наведеного, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що приймаючи рішення про відмову у наданні містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва, Департамент містобудування та архітектури діяв виключно на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України, як передбачено частиною другою статті 19 Конституції України, а саме: перевірив і встановив невідповідність намірів забудови - «Реконструкції нежитлових будівель в АЗК (автозаправний комплекс) із закладом швидкого харчування, мийкою самообслуговування та підземним паркінгом за адресою: м. Київ, вулиця Петра Вершигори, будинком 2А/2» ТОВ «Еталон-2021» вимогам містобудівної документації на місцевому рівні - положенням Генерального плану міста Києва та Детального плану території, відповідно до яких земельна ділянка на вул. Петра Вершигори, 2А/2 (кадастровий номер 8000000000:66:900:0141) за функціональним призначенням відноситься до території вулиць і доріг.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ

В касаційній скарзі позивач зазначив, що справа має для нього виняткове значення, оскільки згідно із інформацією, наявною у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно та Реєстрі прав власності на нерухоме майно, нежитлові будівлі загальною площею 121,1 кв. м, розташовані за адресою м. Київ, вул. Петра Вершигори, 2-А/2 та земельна ділянка, на якій ці будівлі розташовані - є єдиним майном позивача, який, маючи максимально ефективно його використати, звернувся до відповідача із заявою про видачу містобудівних умов та обмежень з метою здійснення реконструкції в порядку, передбаченому чинним законодавством України.

Акцентує увагу на тому, що має належним чином оформлену земельну ділянку із відповідним цільовим призначенням, на якій розташоване належне позивачу нерухоме майно, проте внаслідок протиправного рішення відповідача позбавлений можливості правомірно її використовувати.

Покликається на порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції, за змістом якої кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном.

Із покликанням на частину 1 статті 317 Цивільного кодексу України, зазначає, що власникові належать права володіння, користування та розпорядження своїм майном.

На думку скаржника, відповідачем та судом апеляційної інстанції неправильно застосовано пункт 3 частини четвертої статті 29 Закону № 3038-VI та як підставу для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень зазначено невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

На підтвердження своєї позиції щодо застосування пункту 3 частини четвертої статті 29 Закону № 3038-VI у подібних правовідносинах покликався на висновки Верховного Суду, сформовані у постанові Великої Палати Верховного Суду від 05 червня 2019 року у справі № 522/6069/14-а.

Відповідач, заперечуючи проти задоволення касаційної скарги, зазначає, що спірна земельна ділянка з кадастровим номером № 8000000000:66:900:0141 за функціональним призначенням відноситься до території вулиць і доріг відповідно до чинного Генерального плану м. Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року, затвердженого рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 № 370/1804.

Водночас зауважує, що вказані обставини підтверджуються відомостями Витягу з містобудівного кадастру від 27.04.2023, сформованого при розгляді заяви позивача від 26.04.2023 про надання містобудівних умов та обмежень та Витягу з містобудівного кадастру від 06.07.2023, сформованого при підготовці відзиву на позовну заяву.

Вважає, що за вказаних обставин суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтованого висновку, що приймаючи рішення про відмову у наданні містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва, Департамент діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

Відповідач наголошує на судовій практиці Верховного Суду, згідно із якою невідповідність намірів забудови земельної ділянки є підставою для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень. Вважає, що невідповідність намірів забудови означає, що запланований для будівництва об`єкт не відповідає вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, тобто затвердженим текстовим та графічним матеріалам з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій конкретного населеного пункту.

Водночас покликається на правові висновки Верховного Суду, сформовані, зокрема, у постановах від 20 травня 2019 року у справі № 826/15338/18, від 04 вересня 2019 року у справі № 826/13852/17, від 19 січня 2023 року у справі № 640/9995/20.

VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Також стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Предметом спору є рішення відповідача від 08 травня 2023 року № 255, затверджене відповідним наказом про відмову у наданні позивачу містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки з кадастровим номером 8000000000:66:900:0141 на об`єкт будівництва «Реконструкція нежитлових будівель в АЗК (автозаправний комплекс) із закладом швидкого харчування, мийкою самообслуговування та підземним паркінгом за адресою: м. Київ, Дніпровський район, вул. Петра Вершигори, будинок 2-А/2».

При прийнятті оскарженого рішення відповідач покликався на статтю 29 Закону № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності».

Також в пункті 1 наказу від 08 травня 2023 року № 255 відповідач відмітив, що обґрунтування підстав відмови зазначено в листі, що додається.

Своєю чергою, в листі, на який покликається відповідач, зазначено, що Департамент відмовляє у видачі містобудівних умов відповідно до частини четвертої статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», а саме невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

Закон № 3038-VI встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Відповідно до частини першої статті 1 Закону № 3038-VI містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій;

містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.

Згідно із пунктом 2 частини першої статті 1 Закону № 3038-VI генеральний план населеного пункту - одночасно містобудівна документація на місцевому рівні та землевпорядна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту.

Пунктом 3 частини першої статті 1 Закону № 3038-VI визначено, що детальний план території - одночасно містобудівна документація на місцевому рівні та землевпорядна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території.

Відповідно до пункту 8 частини першої статті 1 Закону № 3038-VI містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.

За приписами пункту 7 частини першої статті 2 Закону № 3038-VI планування і забудова територій - діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб, яка передбачає розроблення містобудівної та проектної документації, будівництво об`єктів.

Відповідно до частини першої статті 6 Закону № 3038-VII управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється, зокрема, органами місцевого самоврядування.

Водночас частиною другою статті 6 Закону № 3038-VII передбачено, що до уповноважених органів містобудування та архітектури належать органи, визначені у статті 13 Закону України «Про архітектурну діяльність».

Закон України від 20 травня 1999 року № 687-XIV «Про архітектурну діяльність» (далі Закон № 687-XIV) визначає правові та організаційні засади здійснення архітектурної діяльності і спрямований на формування сприятливого життєвого середовища, досягнення естетичної виразності, економічної доцільності і надійності будинків, споруд та їх комплексів.

Відповідно до частини першої статті 13 Закону № 687-XIV до уповноважених органів містобудування та архітектури належать виконавчі органи сільських, селищних, міських рад з питань архітектури.

Згідно із частиною п`ятою статті 13 Закону № 687-XIV органи місцевого самоврядування здійснюють свою діяльність у сфері містобудування та архітектури відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Своєю чергою, Закон України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Відповідно до частин першої, другої статті 2 Закону № 280/97-ВР місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Згідно із частинами першою, другою статті 11 Закону № 280/97-ВР виконавчими органами міських рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.

За приписами підпункту 9 пункту «а» частини 1 статті 31 Закону № 280/97-ВР та підпункту 1 пункту «б» частини 2 цієї статті до компетенції виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження щодо надання відповідно до закону містобудівних умов і обмежень забудови земельних ділянок та делеговані повноваження щодо надання (отримання, реєстрація) документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, здійснення державного архітектурно-будівельного контролю та прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів у випадках та відповідно до вимог, встановлених Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Згідно із пунктом 7 статті 4 КАС України суб`єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Отже, в розумінні вимог наведених норм, відповідач є суб`єктом владних повноважень до компетенції якого відноситься надання містобудівних умов та обмежень, які є предметом спору у цій справі.

Водночас Закон України від 16 листопада 1992 року № 2780-XII «Про основи містобудування» (далі також Закон № 2780-XII) визначає правові, економічні, соціальні та організаційні засади містобудівної діяльності в Україні і спрямований на формування повноцінного життєвого середовища, забезпечення при цьому охорони навколишнього природного оточення, раціонального природокористування та збереження культурної спадщини.

Згідно із статтею 1 Закону № 2780-XII містобудування (містобудівна діяльність) - це цілеспрямована діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, громадян, об`єднань громадян по створенню та підтриманню повноцінного життєвого середовища, яка включає прогнозування розвитку населених пунктів і територій, планування, забудову та інше використання територій, проектування, будівництво об`єктів містобудування, спорудження інших об`єктів, реконструкцію історичних населених пунктів при збереженні традиційного характеру середовища, реставрацію та реабілітацію об`єктів культурної спадщини, створення інженерної та транспортної інфраструктури.

За приписами статті 5 Закону № 2780-XII до основних вимог містобудівної діяльності, зокрема, відноситься розміщення і будівництво об`єктів відповідно до затверджених у встановленому порядку містобудівної документації та проектів цих об`єктів; урахування державних та громадських інтересів при плануванні та забудові територій; урахування законних інтересів та вимог власників або користувачів земельних ділянок та будівель, що оточують місце будівництва.

Згідно із частиною першою статті 16 Закону № 3038-VI планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

Містобудівна документація на місцевому рівні розробляється з урахуванням даних державного земельного кадастру на актуалізованій картографічній основі в цифровій формі як просторово орієнтована інформація в державній системі координат на паперових і електронних носіях.

За приписами частини першої статті 25 Закону № 3038-VI режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, встановлюється у комплексних планах, генеральних планах населених пунктів, планах зонування та детальних планах територій.

Згідно із абзацом 2 частини другої статті 24 Закону № 3038-VI забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства.

За приписами статті 26 Закону № 3038-VI забудова територій здійснюється шляхом розміщення об`єктів будівництва.

Положеннями статті 29 Закону № 3038-VI визначено, що основними складовими вихідних даних є: 1) містобудівні умови та обмеження; 2) технічні умови; 3) завдання на проектування.

Фізична або юридична особа, яка має намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва.

Відповідно до частини третьої статті 29 Закону № 3038-VI містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на підставі містобудівної документації на місцевому рівні на безоплатній основі за заявою замовника (із зазначенням кадастрового номера земельної ділянки), до якої додаються:

1) копія документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або копія договору суперфіцію - у разі, якщо речове право на земельну ділянку не зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно;

2) копія документа, що посвідчує право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці - у разі, якщо право власності на об`єкт нерухомого майна не зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, або згода його власника, засвідчена в установленому законодавством порядку (у разі здійснення реконструкції або реставрації);

3) викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000.

Інформацію про речове право на земельну ділянку, право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці, відомості з Державного земельного кадастру уповноважені органи містобудування та архітектури отримують відповідно до частини восьмої статті 9 Закону України «Про адміністративні послуги».

Для отримання містобудівних умов та обмежень до заяви замовник також додає містобудівний розрахунок, що визначає інвестиційні наміри замовника, який складається у довільній формі з доступною та стислою інформацією про основні параметри об`єкта будівництва.

Цей перелік документів для надання містобудівних умов та обмежень є вичерпним.

За такого правового регулювання спірних правовідносин, колегія дійшла висновку, що містобудівні умови та обмеження є складовою вихідних даних, отримання яких є необхідною умовою для набуття власниками земельних ділянок або землекористувачами права на забудову земельної ділянки.

Містобудівні умови та обмеження є видом містобудівної документації та визначають комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва, дотримання яких є обов`язковим для всіх суб`єктів містобудівної діяльності.

Аналогічний висновок викладений у постановах Верховного Суду від 21 серпня 2018 року у справі № 445/765/16-а, від 27 лютого 2019 року у справі № 809/721/18, від 10 жовтня 2019 року у справі № 260/1499/18, від 20 лютого 2020 року у справі № 813/52/13-а.

Відповідно до частини 4 статті 29 Закону № 3038-VI підставами для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень є:

1) неподання визначених частиною третьою цієї статті документів, необхідних для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень;

2) виявлення недостовірних відомостей у документах, що посвідчують право власності чи користування земельною ділянкою, або у документах, що посвідчують право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці;

3) невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

Відмова у наданні містобудівних умов та обмежень з обґрунтуванням підстав такої відмови надається у строк, що не перевищує встановлений строк їх надання.

Отже, містобудівні умови та обмеження видаються на підставі містобудівної документації (в даному випадку місцевого рівня) при зверненні зацікавленої особи до уповноваженого органу з поданням визначеної документації.

Водночас, однією із підстав для відмови в наданні містобудівних умов та обмежень є невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні, тобто така невідповідність встановлюється на стадії надання містобудівних умов та обмежень або у подальшому під час здійснення державно-будівельного або судового контролю. Невідповідність намірів забудови означає, що запланований для будівництва об`єкт не відповідає вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, тобто затвердженим текстовим та графічним матеріалам з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій конкретного населеного пункту.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що на виконання вищенаведених вимог Закону № 3038-VI та умов договору № 314 листом від 12 квітня 2023 року вих. № 12/04-1 позивач звернувся до Департаменту з проханням надати містобудівні умови та обмеження щодо проектування «Реконструкції нежитлових будівель в АЗК (автозаправний комплекс) із закладом швидкого харчування, мийкою самообслуговування та підземним паркінгом за адресою: м. Київ, вулиця Петра Вершигори, будинком 2А/2» на земельній ділянці кадастровий номер 8000000000:66:900:0141, проєктною висотою 11,5 метрів.

Листом Департаменту від 08 травня 2023 року № MU01:2938-3779-7713-6941 позивачу відмовлено у видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки відповідно до частини четвертої статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», а саме: невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

Наказом Департаменту від 08 травня 2023 року № 255 затверджено відмову у наданні містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта реконструкції нежитлових будівель АЗК (автозаправний комплекс) із закладом швидкого харчування, мийкою самообслуговування та підземним паркінгом за адресою: м. Київ, Дніпровський район, вулиця Петра Вершигори, будинок 2А/2, з обґрунтуванням підстав, зазначених у листі.

Отже, рішення відповідача про відмову у наданні містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта реконструкції нежитлових будівель АЗК оформлено наказом від 08 травня 2023 року № 255.

Колегія суддів враховує, що до заяви (лист від 12 квітня 2023 року вих. № 12/04-1) позивачем було додано: копію договору оренди земельної ділянки; копію витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності від 06.05.2020; витяг з Державного земельного кадастру про земельну ділянку від 31.03.2023; викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000.

Так, згідно із пунктом 2.1 Договору № 314 об`єктом оренди відповідно до відомостей Державного земельного кадастру, рішення Київської міської ради від 23 червня 2022 року № 4860/4901 та цього Договору є земельна ділянка з наступними характеристиками:

- кадастровий номер - 8000000000:66:900:0141;

- місце розташування - вул. Петра Вершигори, 2-А/2 у Дніпровському районі м. Києва;

- категорія земель - землі промисловості, транспорту, електронних комунікацій, енергетики, оборони та іншого призначення;

- цільове призначення - 12.11 для розміщення та експлуатації об`єктів дорожнього сервісу (для будівництва, обслуговування та ремонту об`єктів інженерної, транспортної інфраструктури (нежитлові будівлі, споруди));

- розмір (площа) - 0,4681 (нуль цілих чотири тисячі шістсот вісімдесят одна десятитисячна) га.

У примітці до листа від 08.05.2023 № MU01:2938-3779-7713-6941 зазначено, що згідно із Генеральним планом міста Києва та проектом планування його приміської зони на період до 2020 року, затвердженого рішенням Київської міської ради від 28 березня 2002 року № 370/1804, земельна ділянка за функціональним призначенням відноситься до території вулиць і доріг.

Отже, за змістом рішенням відповідача, на земельній ділянці, яка згідно із Генеральним планом міста Києва за функціональним призначенням відноситься до території вулиць і доріг, позивач не вправі здійснювати реконструкцію вже існуючих на цій ділянці нежитлових приміщень у автозаправний комплекс із закладом швидкого харчування, мийкою самообслуговування та підземним паркінгом.

Верховний Суд враховує, що відповідно до частини 2 статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони зокрема на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії), безсторонньо, добросовісно, розсудливо, пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення.

За приписами частини 2 статті 73 КАС України предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення.

Водночас, відповідно до пункту 1 частини 1 статті 244 КАС України під час ухвалення рішення суд, в першу чергу, вирішує чи мали місце обставини (факти), якими обґрунтовувалися вимоги та заперечення, та якими доказами вони підтверджуються.

З огляду на зазначене, спірне рішення відповідача має бути оцінено крізь призму правової оцінки відповідності (невідповідності) намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні та підстав, з яких відповідачем було відмовлено у видачі містобудівних умов.

Своєю чергою, Закон України від 8 вересня 2005 року № 2862-IV «Про автомобільні дороги» (далі також Закон № 2862-IV) визначає правові, економічні, організаційні та соціальні засади забезпечення функціонування автомобільних доріг, їх будівництва, реконструкції, ремонту та утримання в інтересах держави і користувачів автомобільних доріг.

Відповідно до абзацу першого статті 1 Закону № 2862-IV автомобільна дорога - лінійний комплекс інженерних споруд, призначений для безперервного, безпечного та зручного руху транспортних засобів; вулиця - автомобільна дорога, призначена для руху транспорту і пішоходів, прокладання наземних і підземних інженерних мереж у межах населених пунктів.

Водночас, згідно із абзацом 11 статті 1 Закон № 2862-IV об`єкти дорожнього сервісу - спеціально облаштовані місця для зупинки маршрутних транспортних засобів, майданчики для стоянки транспортних засобів, майданчики відпочинку, видові майданчики, автозаправні станції, пункти технічного обслуговування, мотелі, готелі, кемпінги, торговельні пункти (у тому числі малі архітектурні форми), автозаправні комплекси, складські комплекси, пункти медичної та технічно-евакуаційної допомоги, пункти миття транспортних засобів, пункти приймання їжі та питної води, автопавільйони, а також інші об`єкти, на яких здійснюється обслуговування учасників дорожнього руху та які розміщуються на землях дорожнього господарства або потребують їх використання для заїзду та виїзду на автомобільну дорогу.

За приписами статті 18 цього Закону, складовими вулиць і доріг міст та інших населених пунктів є: проїзна частина вулиць і доріг, трамвайне полотно, дорожнє покриття, штучні споруди, споруди дорожнього водовідводу, технічні засоби організації дорожнього руху, зупинки міського транспорту, стоянки таксі, тротуари, пішохідні та велосипедні доріжки, зелені насадження, наземні та підземні мережі, майданчики для паркування.

За змістом статті 93 Земельного Кодексу України право оренди земельної ділянки - це засноване на договорі строкове платне володіння і користування земельною ділянкою, необхідною орендареві для провадження підприємницької та іншої діяльності.

Земельні ділянки можуть передаватися в оренду громадянам та юридичним особам, іноземцям і особам без громадянства, міжнародним об`єднанням і організаціям, а також іноземним державам.

Відповідно до пунктів «а» та «г» частини першої статті 95 Земельного кодексу України землекористувачі, якщо інше не передбачено законом або договором, мають право, зокрема, самостійно господарювати на землі, споруджувати жилі будинки, виробничі та інші будівлі і споруди.

За правилами пункту «а» частини першої статті 96 Земельного кодексу України землекористувачі зобов`язані забезпечувати використання землі за цільовим призначенням.

Відповідно до статті 1 Закону України «Про землеустрій» цільове призначення земельної ділянки - використання земельної ділянки за призначенням, визначеним на підставі документації із землеустрою у встановленому законодавством порядку.

Цільове призначення земельних ділянок, які надані громадянам, юридичним особам у власність чи постійне користування, зазначається в державних актах на право власності на земельну ділянку та на право постійного користування земельною ділянкою.

Отже, цільове призначення конкретної земельної ділянки фіксується у рішенні уповноваженого органу про передачу її у власність або надання у користування та в документі, що посвідчує право на земельну ділянку.

Подібних висновків дійшов Верховний Суду у постанові від 17 листопада 2022 року у справі № 640/1636/19, від 14 листопада 2019 року у справі № 344/10412/16-а (пункти 38-40)

Відповідно до статті 20 ЗК України при встановленні цільового призначення земельних ділянок здійснюється віднесення їх до певної категорії земель та виду цільового призначення.

Водночас поняття «цільове призначення земельної ділянки» нерозривно пов`язане із поняттям «категорія земель». Так, у статті 19 ЗК України передбачено, що землі України за основним цільовим призначенням поділяються на категорії. Отже, категорія - це основне цільове призначення кожної земельної ділянки.

Статтею 19 ЗК України визначено, що землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії: а) землі сільськогосподарського призначення; б) землі житлової та громадської забудови; в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; г) землі оздоровчого призначення; ґ) землі рекреаційного призначення; д) землі історико-культурного призначення; е) землі лісогосподарського призначення; є) землі водного фонду; ж) землі промисловості, транспорту, електронних комунікацій, енергетики, оборони та іншого призначення.

Частиною першою статті 193 ЗК України встановлено, що державний земельний кадастр - єдина державна геоінформаційна система відомостей про землі, розташовані в межах кордонів України, їх цільове призначення, обмеження у їх використанні, а також дані про кількісну і якісну характеристику земель, їх оцінку, про розподіл земель між власниками і користувачами.

Означене визначення кореспондується з частиною першою статті 1 Закону України від 07 липня 2011 року № 3613-VI «Про Державний земельний кадастр» (далі ЗУ № 3613-VI).

Частиною першою статті 15 Закону № 3613-VI встановлено, що до Державного земельного кадастру включаються такі відомості про земельні ділянки, зокрема: цільове призначення (категорія земель, вид використання земельної ділянки в межах певної категорії земель); відомості про обмеження у використанні земельних ділянок.

Статтею 20 Закону № 3613-VI встановлено, що відомості Державного земельного кадастру є офіційними.

Внесення до Державного земельного кадастру передбачених цим Законом відомостей про об`єкти Державного земельного кадастру є обов`язковим.

Отже, відомості щодо цільового призначення земельної ділянки відображаються у державному земельному кадастрі.

Тотожна правова позиція зазначена Верховним Судом у постанові від 17 листопада 2022 року у справі № 640/1636/19, від 16 травня 2023 року у справі № 640/4844/22.

Отже, для вирішення справи по суті одним із ключових правових питань є питання співвідношення між функціональним призначенням території, визначеним містобудівною документацією певного рівня та цільовим призначенням орендованої земельної ділянки .

Відповідно до частини першої статті 18 Закону № 3038-VІ (у редакції, що діяла на час прийняття оскаржуваного рішення ради) план зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.

План зонування території розробляється з метою створення сприятливих умов для життєдіяльності людини, забезпечення захисту територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, запобігання надмірній концентрації населення і об`єктів виробництва, зниження рівня забруднення навколишнього природного середовища, охорони та використання територій з особливим статусом, у тому числі ландшафтів, об`єктів історико-культурної спадщини, а також земель сільськогосподарського призначення і лісів та підлягає стратегічній екологічній оцінці.

Згідно із частиною 2 статті 24 Закону № 3038-VІ (в редакції Закону № 711-IX від 17.06.2020) зміна функціонального призначення територій не тягне за собою припинення обмежень у використанні земель, а також припинення права власності або права користування земельними ділянками, які були передані (надані) у власність чи користування до встановлення нового функціонального призначення територій, а також не тягне за собою обов`язковості зміни виду цільового призначення земельної ділянки незалежно від того, чи належить цей вид до переліку видів цільового призначення, встановлення яких є можливим у межах такої зони.

Забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства.

Отже, законодавство розмежовує поняття «функціональне призначення територій» та «цільове призначення земельної ділянки» та не передбачає вимоги змінювати цільове призначення раніше сформованих земельних ділянок у разі визначення (зміни) функціонального призначення територій.

У постанові від 15.07.2021 у справі № 823/306/18 Верховний Суд зазначив, що зміна функціонального призначення територій не тягне за собою припинення права власності або права користування земельними ділянками, які були передані (надані) у власність чи користування до встановлення нового функціонального призначення територій, а відтак не може бути підставою обмеження майнових прав власника або землекористувача. Такий висновок в подальшому підтриманий в постанові Верховного Суду від 16 липня 2024 року в справі справа №120/12935/21-а.

Також у постанові від 16 липня 2024 року у справі № 120/12935/21-а Верховний Суд сформував висновок щодо застосування статті 20 Земельного кодексу України та статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної документації», згідно із яким під час оскарження містобудівної документації:

(1) власник чи користувач земельної ділянки має право на звернення до суду з позовом про визнання протиправною та визнання нечинною містобудівної документації, яка встановлює (змінює) функціональне призначення територій;

(2) встановлення (зміна) функціонального призначення території не покладає на власника або користувача земельної ділянки обов`язку змінювати цільове призначення раніше сформованих земельних ділянок, а також не обмежує прав власника або користувача земельної ділянки на використання земельної ділянки за попереднім цільовим призначенням.

Водночас відповідно до частини п`ятої статті 20 ЗК України види використання земельної ділянки в межах певної категорії земель (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони) визначаються її власником або користувачем самостійно в межах вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою.

Колегія суддів враховує, що Верховний Суд у постановах від 14 листопада 2019 року у справі № 344/10412/16-а, від 29 листопада 2019 року у справі № 263/13201/15-а, від 23 грудня 2019 року у справі № 813/2946/17, від 15 липня 2020 року у справі № 826/1419/18 неодноразово підкреслював, що зміна виду використання земельної ділянки в межах однієї категорії земель не вважається зміною її цільового призначення, не потребує проходження процедур, передбачених земельним законодавством України для зміни цільового призначення, зокрема розробки та затвердження проєкту землеустрою щодо відведення земельних ділянок.

Застосовуючи ці загальні висновки в контексті обставин справи, Суд вважає, що затверджений рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 № 370/1804 Генеральний План не покладає на позивача обов`язку щодо зміни цільового призначення та не обмежує його право на користування земельною ділянкою за чинним цільовим призначенням 12.11 - для розміщення та експлуатації об`єктів дорожнього сервісу; категорія земель - землі промисловості, транспорту, електронних комунікацій, енергетики, оборони та іншого призначення. Позивач і надалі може використовувати земельну ділянку за її чинним цільовим призначенням. Відповідно, у цій частині Суд погоджується з доводами касаційної скарги.

Водночас помилковим є висновок суду апеляційної інстанції про те, що відповідно до Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року, затвердженого рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 року №370/1804, зазначена земельна ділянка за функціональним призначенням відноситься до території вулиць і доріг з огляду на таке.

Як встановлено судами на підставі інформації, зазначеної у Витязі з Державного земельного кадастру про земельну ділянку від 31 березня 2023 року з кадастровим номером 8000000000:66:900:0141 з місцем розташування вул. Петра Вершигори, 2-А/2 у Дніпровському районі м. Києва, цільове призначенням зазначено 12.11 - для розміщення та експлуатації об`єктів дорожнього сервісу; категорія земель - землі промисловості, транспорту, електронних комунікацій, енергетики, оборони та іншого призначення.

Згідно із вимогами статті 341 КАС України колегія суддів не переоцінює встановлені судами обставини, проте надає правову оцінку щодо правильного застосування норм процесуального та матеріального права.

Отже, в контексті вимог частини другої статті 73 КАС України, статей 19 20 ЗК України, статей 18, 24 Закону України № 3038-VI предметом доказування у справі, що розглядається, є ,зокрема, категорія відповідної земельної ділянки, її цільове та функціональне призначення, які мають визначатись допустимими доказами, якими зокрема є Генеральний план та Витяг з Державного земельного кадастру про земельну ділянку.

Суд апеляційної інстанції не спростував на підставі належних та допустимих доказів висновку суду першої інстанції, зробленого останнім на підставі інформації, зазначеної у Витязі з Державного земельного кадастру, що цільовим призначенням земельної ділянки за кодом класифікатора 12.11 є розміщення та експлуатації об`єктів дорожнього сервісу та обмежився загальним посиланням на Генеральний план без зазначення про дослідження.

Натомість в рішенні суду першої інстанції зазначено про відповідне дослідження Генерального плану та надана така оцінка останньому : «При цьому суд не приймає до уваги в якості належного та достатнього доказу подане позивачем викопіювання з Генерального плану міста Києва 2020 з огляду на неможливість ідентифікації у ньому функціонального призначення спірної земельної ділянки та відсутність можливості визначення місцезнаходження означеної земельної ділянки, виходячи з низької якості долученого до матеріалів справи Генерального плану м. Києва».

Водночас, враховуючи предмет спору та обставини справи, колегія суддів не обмежується такими висновками, вважає за необхідне зазначити також про таке.

Так, генеральним планом населеного пункту визначається планувальна довгострокова стратегія розвитку міста, однак положення закону не містять чіткого визначення поняття та змісту функціонального призначення території.

Колегія суддів зазначає, що Порядок розроблення містобудівної документації затверджений наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16 листопада 2011 року № 290.

Відповідно до пункту 4.1 розділу ІV Порядку № 290 рішення про розроблення генерального плану, плану зонування території, детального плану території, яка розташована в межах населеного пункту, а також внесення змін до цієї містобудівної документації приймає відповідна сільська, селищна, міська рада.

Замовником розроблення містобудівної документації з планування території на місцевому рівні або внесення змін до неї є: при розробленні генерального плану населеного пункту, плану зонування території, а також детального плану території, яка розташована в межах населеного пункту, - виконавчий орган сільської, селищної, міської ради, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; при розробленні детального плану території, яка розташована за межами населеного пункту, - районна державна адміністрація, а в разі відсутності адміністративного району - відповідно Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації (пункту 4.3 розділу ІV цього ж Порядку).

Відповідно до пункту 2.9 ДБН 360-92* «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень» для досягнення високого соціально-економічного ефекту формування планувальної структури міста треба прагнути до компактного розвитку його плану, що досягається підвищенням інтенсивності використання території під основні функції. При цьому треба враховувати неоднорідність функціонально-планувальних якостей міських територій, які значною мірою визначаються різною інтенсивністю їх освоєння і неоднаковими умовами транспортної доступності.

У пункті 3.4 ДБН Б.1.1-14:2012 надано визначення функціонального використання (призначення) території - це використання території за переважними функціями (багатофункціональна, громадська, житлова, промислова тощо), що існує або встановлюється містобудівною документацією, та наявність інших супутніх функцій, які не суперечать функціям, що переважають.

Отже, з урахуванням інтенсивності використання території під забудову та її щільність станом на 2023 рік, Генеральний план м. Києва, який був прийнятий у 2002 році, може не враховувати всієї її структури планування, а тому законодавцем визначено таке поняття як «супутні функції» забудови.

Прийняття рішень щодо підвищення інтенсивності функціонально-планувальних якостей території без прийняття документів, які уточнюють їх функціональне призначення, що покладається на відповідний орган місцевої виконавчої влади не може свідчити про його невідповідність містобудівній документації на місцевому рівні.

Аналогічний висновок міститься у постанові Верховного Суду від 02.12.2021 у справі № 640/23893/19, в якому також звернуто увагу на те, що з урахуванням інтенсивності забудови та її невідповідності Генеральному плану м. Києва до 2020 року, Комунальною організацією «Інститут Генерального Плану м. Києва» виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) розробляється новий Генеральний план розвитку м. Києва та його приміської зони до 2025 року.

Отже, в контексті предмету та обставин цієї справи, суд першої інстанції слушно врахував правову позицію Верховного Суду, викладену у постанові від 02 грудня 2021 року у справі № 640/23893/19, згідно із якою :«цільове призначення земельної ділянки (категорія земель та певний вид використання земельної ділянки в межах відповідної категорії земель)» в розумінні Земельного кодексу України та «функціональне призначення території» в розумінні Генерального плану м. Києва як містобудівної документації, розробленої відповідно до містобудівного законодавства та державних будівельних норм, не є тотожними і однорідними поняттями в регулюванні земельних правовідносин, оскільки в межах певної функціональної території міста Києва, визначеної містобудівною документацією, зокрема Генеральним планом м. Києва, можуть бути різні цільові призначення земельних ділянок».

Забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства (абзац 2 частини другої статті 24 Закону № 3038-VI).

Тотожна правова позиція підтримана Верховним Судом у постанові від 17 листопада 2022 року у справі № 640/1636/19, від 16 травня 2023 року у справі № 640/4844/22.

За змістом частини першої статті 124 Земельного кодексу України передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування згідно з їх повноваженнями, визначеними статтею 122 цього Кодексу.

Відповідно до частини 12 статті 123 Земельного кодексу України рішенням про надання земельної ділянки у користування за проектом землеустрою щодо її відведення здійснюються, серед іншого: затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки; надання земельної ділянки особі у користування з визначенням умов її використання і затвердженням умов надання, у тому числі (у разі необхідності) вимог щодо відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва.

З урахуванням вищенаведеного правого регулювання, Верховний Суд погоджується з позицією суду першої інстанції про те, що надання позивачу у оренду земельної ділянки відповідно до договору оренди від 16 лютого 2023 року строком на 10 років із застереженням щодо неможливості її використання не за цільовим призначенням, неможливе без урахування її функціонального призначення, визначеного у Генеральному плані міста Києва, оскільки б в подальшому унеможливило її використання за визначеним в рішенні цільовим призначенням.

Водночас судом першої інстанції правильно зауважено, що ані договір оренди земельної ділянки, ані рішення Київської міської ради, на підставі якого він був укладений, у судовому порядку не оскаржувались, є чинними та такими, що тягнуть за собою відповідні правові наслідки.

Своєю чергою, на виконання вимог частини 2 статті 77 КАС України відповідачем не наведено жодних доказів, які б свідчили, що отримання позивачем містобудівних умов та обмежень призведе до порушення принципу планувально-просторової організації забудови, режиму чи параметрів забудови земельної ділянки, або які б вказували на недоцільність розташування вказаної забудови в межах земельної ділянки щодо наміру забудови яких виник спір у цій справі.

Довідка (витяг) з містобудівного кадастру без номера та без дати, подана відповідачем разом із відзивом на позовну заяву, не прийнята судом першої інстанції як належний та достатній доказ невідповідності цільового призначення спірної земельної ділянки її функціональному призначенню, оскільки на ній не зазначено місце розташування такої спірної земельної ділянки та відсутні її ідентифікуючі ознаки, як то назва вулиці Петра Вершигори на відображеному фрагменті, зазначення номера приміщення, належного позивачу на праві власності.

Також судом першої інстанції акцентовано увагу на тому, що відповідачем не надано належних та достатніх доказів, що спірна земельна ділянка за кадастровим номером має обмеження у використанні та про те, що така відноситься до території та доріг м. Києва.

В цьому контексті колегія суддів зазначає, що за змістом статті 341 КАС України до повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка. Об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

Водночас судом апеляційної інстанції не спростовані вищенаведені висновки суду першої інстанції з урахуванням встановлених обставин та вищенаведеного правого регулювання.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що приймаючи рішення про відмову у наданні містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва, Департамент містобудування та архітектури діяв виключно на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України, як передбачено частиною другою статті 19 Конституції України, а саме: перевірив та встановив невідповідність намірів забудови положенням Генерального плану міста Києва та Детального плану території, відповідно до якого земельна ділянка на вул. Петра Вершигори, 2А/2 (кадастровий номер 8000000000:66:900:0141) за функціональним призначенням відноситься до території вулиць і доріг.

Як зазначено вище, детальний план та план зонування території, на якій розміщено спірну земельну ділянку, не затверджено.

Водночас суд апеляційної інстанції не покликався на належні та допустимі докази такого функціонального призначення, крім загального покликання на Генеральний план.

За такого правового регулювання, встановлених судами обставин та правових висновків, зроблених у постановах Верховного Суду від 15 липня 2021 року у справі № 823/306/18, від 16 липня 2024 року у справі №120/12935/21-а, від 16 липня 2024 року у справі № 120/12935/21-а, колегія суддів вважає, що у зв`язку із відсутністю детального плану території пріоритет має саме цільове призначення земельної ділянки, яке визначене у рішенні Київської міської ради та внесене до Державного земельного кадастру та функціональне призначення території у Генеральному плані не може самостійно змінювати чи обмежувати це право.

Також суд апеляційної інстанції взагалі не застосовував приписи Порядку № 290, які, як зазначено вище, визначають зокрема обов`язки органу місцевого самоврядування щодо функціонального призначення земельної ділянки.

Оцінюючи підставу відмови у видачі містобудівних умов та правильність застосування судами першої чи апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, колегія суддів враховує, що на виконання вимог частини третьої статті 5 Закону № 3613-VI постановою Кабінету Міністрів України від 17 жовтня 2012 року № 1051 затверджений Порядок ведення Державного земельного кадастру (далі Порядок № 1051).

Згідно із пунктом 41 Загальних положень Порядку № 1051 елемент «Категорія земель/Цільове призначення земельної ділянки в межах певної категорії земель».

За приписами підпункту 2 пункту 42 Загальних положень Порядку № 1051 в елементі «Цільове призначення земельної ділянки» (Purpose) - цільове призначення земельної ділянки, яке визначається згідно з Класифікатором видів цільового призначення земельних ділянок, Класифікатором видів функціонального призначення територій та співвідношення між ними, а також правилами їх застосування, наведених у додатках 58-60.

Відповідно до додатку 59 Порядку № 1051, який визначає категорію землі промисловості, транспорту, електронних комунікацій, енергетики, оборони та іншого призначення - цільове призначення земельної ділянки із кодом - 12.11 передбачено для розміщення та експлуатації об`єктів дорожнього сервісу.

Як встановлено судами, рішенням КМР № 4760 було затверджено проект землеустрою щодо відведення позивачу земельної ділянки для будівництва, обслуговування та ремонту об`єктів інженерної, транспортної інфраструктури (нежитлові будівлі, споруди) на вул. Петра Вершигори, 2-А/2 у Дніпровському районі міста Києва (категорія земель - землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення, код КВЦПЗ - 12.11, заява ДЦ від 27 липня 2020 року №50113-005053447-031-03, справа №789468399).

Отже, цільове призначення земельної ділянки із кодом - 12.11 передбачено для розміщення та експлуатації об`єктів дорожнього сервісу.

Проте відповідачем не враховане, визначене у встановленому порядку цільове призначення орендованої позивачем земельної ділянки та наведені вимоги законодавства.

Водночас колегія суддів не оцінює відповідність містобудівних умов, про видачу яких просить позивач, вимогам інших нормативних актів, відповідним державним будівельним стандартам, які регламентують специфіку будівництва певних визначених позивачем об`єктів, оскільки такі нормативні акти та обставини не були підставою для відмови та не були предметом спору (дослідження).

Підсумовуючи вищевикладене, колегія суддів погоджується з позицією суду першої інстанції про відсутність у відповідача правових підстав стверджувати про невідповідність намірів забудови позивача вимогам містобудівної документації на місцевому рівні та наявність у межах спірних правовідносин підстав для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень, у зв`язку із чим позовні вимоги про визнання протиправним та скасуванні рішення підлягають задоволенню як такі, що підтверджені документально та нормативно.

Щодо позовних вимог в частині зобов`язання відповідача видати позивачу містобудівні умови та обмеження, колегія суддів зазначає таке.

Згідно із пунктом 4 частини 2, частини 4 статті 245 КАС України, у разі задоволення позову суд може прийняти рішення про визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

У випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

В контексті вимог пункту 4 частини 2, частини 4 статті 245 КАС України та сталої судової практики її застосування, колегія суддів наголошує, що критеріями обрання способу захисту прав особи є встановлення судом додержання суб`єктом звернення усіх передбачених законом умов для отримання позитивного результату та наявність у суб`єкта владних повноважень права діяти під час прийняття рішення на власний розсуд (дискреційні повноваження).

У справі, що розглядається, за результатами розгляду заяви позивача про надання містобудівних умов та обмежень та доданих до неї документів, відповідач повинен був прийняти одне з таких рішень: про надання містобудівних умов та обмежень або про відмову у наданні містобудівних умов та обмежень із зазначенням конкретної причини такої відмови.

Судом першої інстанції зауважено, що відмова відповідача не мотивована та не містить обґрунтування невідповідності намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

Також оскаржене рішення відповідача не містить інших підстав щодо відмови у видачі містобудівних умов або інформації на спростування достовірності документів, які були додані позивачем до заяви (лист від 12 квітня 2023 року вих. № 12/04-1), а саме: копія договору оренди земельної ділянки; копія витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності від 06.05.2020; витяг з Державного земельного кадастру про земельну ділянку від 31.03.2023; викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000.

Колегія суддів зауважує, що реалізація суб`єктами публічної адміністрації своїх повноважень, які є законодавчо визначеними, що випливає з положень частини 2 статті 19 Конституції України, здійснюється в межах відповідної законної дискреції.

Своєю чергою, під дискреційними повноваженнями слід розуміти надання органу або посадовій особі повноважень діяти на власний розсуд в межах закону. За сталою судовою практикою дискреційні повноваження полягають у тому, що суб`єкт владних повноважень може обирати у конкретній ситуації альтернативне рішення, яке є законним.

Дискреційні повноваження - це комплекс прав і зобов`язань представників влади як на державному, так і на регіональному рівнях, у тому числі представників суспільства, яких уповноважили діяти від імені держави чи будь-якого органу місцевого самоврядування, що мають можливість надати повного або часткового визначення і змісту, і виду прийнятого управлінського рішення.

Під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин, та яке захистить або відновить порушене право.

Адміністративний суд під час розгляду та вирішення публічно-правових спорів перевіряє, чи рішення суб`єкта владних повноважень прийняте у межах законної дискреції.

Колегія суддів враховує, що дискреція відповідача обмежена підставами, визначеними частиною 4 статті 29 Закону № 3038-VI, що своєю чергою зобов`язує останнього діяти суто в межах цих підстав.

Водночас відсутність в оскарженому рішенні чіткої аргументації щодо невідповідності намірів забудови містобудівній документації фактично свідчить про недотримання відповідачем, визначених законом дискреційних повноважень та умов їх реалізації крізь призму вимог частини 2 статті 2 КАС України.

Також відповідно до правил правозастосування практики Європейського суду з прав людини, суд не може своїм рішенням підмінити рішення суб`єкта владних повноважень.

Так, відповідно до приписів Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи №R (80) 2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11.03.1980, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Отже, обрання такого способу захисту та відновлення прав позивача не є втручанням у дискреційні повноваження відповідача, оскільки частина п`ята статті 29 Закону № 3038-VI передбачає лише єдину підставу для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень - невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні. Оскільки факт такої невідповідності судом не встановлений, то підстави для відмови у наданні позивачу містобудівних умов та обмежень забудови вказаної земельної ділянки - відсутні.

Водночас реалізацією відповідачем своїх дискреційних повноважень при наданні містобудівних умов та обмежень буде вважатися визначення Департаментом змісту таких умов та обмежень.

Щодо покликань відповідача на сформовану Верховним Судом практику у подібних правовідносинах, зокрема, у постановах від 20 травня 2019 року у справі № 826/15338/18, від 04 вересня 2019 року у справі № 826/13852/17, від 19 січня 2023 року у справі № 640/9995/20, колегія суддів зазначає таке.

Подібність правовідносин означає, зокрема, тотожність суб`єктного складу учасників відносин, об`єкта та предмета правового регулювання, а також умов застосування правових норм (зокрема, часу, місця, підстав виникнення, припинення та зміни відповідних правовідносин). Зміст правовідносин з метою з`ясування їх подібності в різних рішеннях суду (судів) визначається обставинами кожної конкретної справи.

У постанові від 19 травня 2020 року у справі № 910/719/19 Велика Палата Верховного Суду вказала, що під судовими рішеннями в подібних правовідносинах слід розуміти такі рішення, де подібними є предмети спору, підстави позову, зміст позовних вимог і встановлені судом фактичні обставини, а також наявне однакове матеріально-правове регулювання спірних правовідносин.

Встановлюючи обов`язковим при виборі і застосуванні норм права до спірних правовідносин врахування висновків щодо застосування норм права, викладених у постановах Верховного Суду, частина п`ята статті 242 КАС презюмує застосування норм права у подібних правовідносинах.

Так, у справі № 640/9995/20 позивач звернувся до суду з позовом про визнання протиправним та скасувати рішення Департаменту містобудування щодо відмови в наданні містобудівних умов та обмежень (далі - МУО) для проектування об`єкта будівництва багатофункціонального комплексу з благоустроєм і озелененням скверу на земельній ділянці, яка за твердженням позивача має цільове призначення для будівництва, експлуатації та обслуговування торгово-офісного комплексу з рестораном швидкого харчування та благоустроєм і озелененням.

Проте судами у справі № 640/9995/20 встановлено, що земельна ділянка являє собою газон та віднесена до території підприємств торгівлі, громадського харчування та побутового обслуговування населення. Також згідно з експлікацією з Детального плану території не зафіксовано існуючих споруд та об`єктів обслуговування на території зазначеної земельної ділянки та не передбачено розміщення нових споруд та об`єктів обслуговування населення.

Також відповідач стверджує, що в постанові від 04 вересня 2019 року у справі № 826/13852/17 Верховним Судом окремо наголошено на тому, що у разі необхідності надання містобудівних умов та обмежень, які не відповідають містобудівній документації на місцевому рівні (а отже, невідомо, чи враховують інтереси усіх зацікавлених осіб), необхідно вносити зміни до відповідної містобудівної документації у порядку, передбаченому Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Колегія суддів наголошує, що цей висновок, сформований в пункті « 72» постанови від 04 вересня 2019 року, є проміжним, та у своїй значній мірі стосувався покликань позивача на Концепцію стратегічного розвитку міста Києва та висновки КО «Інститут Генерального плану».

Щодо правової оцінки обставин, то Верховний Суд в постанові від 04 вересня 2019 року у справі №826/13852/17 не робив остаточних висновків, натомість прийняв рішення про направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції, оскільки судами зокрема не була надана оцінка Генеральному плану м. Києва, не враховані відомості наявні у Генеральному плані щодо функціонального призначення земельної ділянки, не надана оцінка витягу щодо чинних містобудівних регламентів.

Водночас, після повторного розгляду судами, постановою від 26 квітня 2023 року у справі № 826/13852/17 Верховний Суд підтримав рішення судів попередніх інстанцій щодо визнання протиправним та скасування рішення головного інспектора будівельного нагляду Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у м. Києві про скасування дії Містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, яке було предметом спору у цій справі.

Також Верховний Суд в постановах від 20 травня 2019 року та від 23 листопада 2021 року у справі № 826/15338/18 не робив висновків щодо відповідності містобудівних умов містобудівній документації певного рівня, оскільки вирішував питання щодо віднесення цього спору до адміністративної юрисдикції та наявності у прокурора права звертатись із позовом про зобов`язання забудовника за власний рахунок привести до вимог містобудівної документації перебудовані об`єкти.

Відтак, у вищенаведених справах предмет спору, учасники спірних правовідносин, встановлені судами фактичні обставини, що формують зміст правовідносин та їх правове регулювання є різними, що своєю чергою виключає подібність спірних правовідносин у цих справах зі справою, що переглядається та відповідне застосування висновків.

Щодо покликань відповідача на інформацію, наявну у Витягу з містобудівного кадастру, колегія суддів зазначає таке.

За приписами статті 22 Закону № 3038-VI містобудівний кадастр - державна або комунальна система зберігання і використання геопросторових даних про територію, адміністративно-територіальні одиниці, екологічні, інженерно-геологічні умови, будівельну діяльність, інформаційних ресурсів будівельних норм і правил для задоволення інформаційних потреб у плануванні територій та будівництві, формування галузевої складової державних геоінформаційних ресурсів. Складовою частиною містобудівного кадастру є Єдина державна електронна система у сфері будівництва.

Містобудівний кадастр ведеться з урахуванням даних державного земельного кадастру на державному рівні, на рівні Автономної Республіки Крим, обласному та районному рівнях, рівні обласних центрів та міст обласного (республіканського Автономної Республіки Крим) значення.

На виконання статті 22 Закону № 3038-VI, Постановою Кабінету Міністрів України затверджено Положення про містобудівний кадастр (далі Положення № 559).

Згідно із пунктом 1 Положення № 559 цей акт визначає структуру містобудівного кадастру, порядок його створення, ведення та надання інформації з містобудівного кадастру.

Відповідно до пункту 4 Положення № 559 ведення містобудівного кадастру здійснюється за принципами зокрема узгодженості завдань із створення та розвитку містобудівного кадастру із завданнями створення та розвитку державного земельного кадастру, національної інфраструктури геопросторових даних та Національної програми інформатизації.

Отже, в контексті предмета спору містобудівний кадастр це система зберігання і використання інформації, зокрема, у сфері будівництва.

Колегія суддів наголошує, що у справі, яка розглядається, предметом спору є рішення Департаменту від 08 травня 2023 року № 255 про відмову у наданні містобудівних умов та обмежень.

В цьому контексті Суд враховує, що відповідно до частини 2 статті 77 КАС України та абзацу 5 частини 3 статті 29 Закону № 3038-VI обов`язок із надання витягу з містобудівного кадастру для формування містобудівних умов та обмежень до документів замовника покладений на служба містобудівного кадастру (у разі її утворення).

Як зазначено вище, суд першої інстанції надав оцінку інформації з містобудівного кадастру та зазначив таке: «Довідка (витяг) з містобудівного кадастру без номера та без дати, подана відповідачем разом із відзивом на позовну заяву, не приймається судом в якості належного та достатнього доказу невідповідності цільового призначення спірної земельної ділянки її функціональному призначенню, оскільки на ній не відображено місце розташування такої спірної земельної ділянки та відсутні її ідентифікуючі ознаки, як то назва вулиці Петра Вершигори на відображеному фрагменті, зазначення номера приміщення, належного позивачу на праві власності».

Своєю чергою, суд апеляційної інстанції при прийнятті оскарженого рішення не спростував такі висновки суду першої інстанції.

Водночас рішення суду апеляційної інстанції та оскаржене рішення відповідача не містить висновків щодо наявності безпосередньо в Генеральному плані функціонального призначення території або інших обмежень, що унеможливлюють забудову із покликанням на відповідну графічну чи текстову аргументацію.

Відсутність такої інформації в оскарженому рішенні відповідача та рішенні суду апеляційної інстанції ставить під сумнів обґрунтованість їх висновків щодо неможливості здійснення забудови. Водночас, за таких обставин, з урахуванням вимог частини другої статті 24 Закону № 3038-VI визначальним є цільове призначення земельної ділянки відображене у державному земельному кадастрі та договорі оренди земельної ділянки, укладеному на виконання рішення Київської міської ради від 23 червня 2022 року № 4860/4901 про передачу земельну ділянку в оренду саме для будівництва.

Верховний Суд наголошує, що за приписами статті 341 КАС України Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції. Зміна предмета та підстав позову у суді касаційної інстанції не допускається.

За такого правового регулювання та встановлених обставин, колегія суддів не приймає до уваги покликання відповідача на інформацію з містобудівного кадастру, оскільки судом першої інстанції витяг з містобудівного кадастру без номера та без дати оцінений як неналежний доказ та суд апеляційної інстанції цей висновок не переоцінював.

Також Верховний Суд критично оцінює покликання відповідача щодо кількості, якості та розмірів нежитлових приміщень, належних позивачу та розташованих на орендованій земельній ділянці, оскільки це не є предметом спору у справі. У Суду відсутня інформація щодо використання цих даних при прийнятті оскарженого рішення відповідачем.

Відповідно до статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції, якщо в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

Враховуючи вищенаведені висновки, Суд не знаходить підстав для закриття касаційного провадження та з огляду на неправильність висновків суду апеляційної інстанції, дійшов висновку про необхідність скасування постанови суду апеляційної інстанції та залишення в силі рішення суду першої інстанції.

Водночас колегія суддів не вбачає підстав для закриття касаційного провадження на підставі пункту 2 частини першої статті 339 КАС України, оскільки в межах цієї справи касаційну скаргу підписано та подано (сформовано в системі «Електронний суд» 22.05.2024) представником позивача - адвокатом Монастиренко О.Ю., на підтвердження повноважень якого до касаційної скарги було додано договір № 02/24 від 22 лютого 2024 року про надання правової допомоги та ордер серії АА № 1389260.

Своєю чергою, повноваження зазначеної особи на представництво інтересів позивача були перевірені судом під час відкриття касаційного провадження.

Отже, оскільки суд апеляційної інстанції скасував постанову суду першої інстанції, яка відповідає закону, Верховний Суд вважає, що постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 24 квітня 2024 року необхідно скасувати, а рішення Київського окружного адміністративного суду від 26 грудня 2023 року залишити в силі.

Згідно з частиною першою статті 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

З огляду на підпункт в) пункту 4 частини першої статті 356 КАС України, у резолютивній частині постанови суду касаційної інстанції зазначається розподіл судових витрат, понесених у зв`язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції.

Позивач сплатив судовий збір у розмірі 10929,25 гривень (квитанція ІD 5536-1111-0135-8028 від 14.05.2024) за подання касаційної скарги на постанову суду апеляційної інстанції.

У зв`язку із задоволенням касаційної скарги, ці витрати підлягають стягненню на користь Товариства з обмеженою відповідальністю «Еталон-2021» за рахунок бюджетних асигнувань відповідача.

Керуючись статтями 341 345 349 352 356 359 КАС України, Суд

У Х В А Л И В:

Відмовити у задоволенні клопотання Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про закриття касаційного провадження у справі № 320/20288/23.

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Еталон-2021» задовольнити.

Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 24 квітня 2024 року у справі № 320/20288/23 скасувати.

Рішення Київського окружного адміністративного суду від 26 грудня 2023 року залишити в силі.

Стягнути на користь Товариства з обмеженою відповідальністю «Еталон-2021» (код ЄДРПОУ 42343534) за рахунок бюджетних асигнувань Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (код ЄДРПОУ 26345558, місцезнаходження: 01001, м. Київ, вул. Хрещатик, 32) сплачений судовий збір у розмірі 10 929 (десять тисяч дев`ятсот двадцять дев`ять) гривень 25 копійок.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Судді Верховного Суду С.М. Чиркін

Я.О. Берназюк

О.П. Стародуб