ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
20 жовтня 2023 року
м. Київ
справа № 340/1737/21
провадження № К/9901/41322/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А. суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Дмитрівської сільської ради Кропивницького району Кіровоградської області
на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 16 червня 2021 року (суддя Сагун А.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 27 жовтня 2021 року (головуючий суддя Чередниченко В.Є., судді Іванов С.М., Панченко О.М.)
у справі №340/1737/21
за позовом ОСОБА_1
до Дмитрівської сільської ради Кропивницького району Кіровоградської області
про визнання протиправним та скасування рішення, а також зобов`язання вчинити дії.
І. РУХ СПРАВИ
1. У квітні 2021 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ) звернувся до Кіровоградського окружного адміністративного суду з позовом до Дмитрівської сільської ради Кропивницького району Кіровоградської області, у якому просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення Дмитрівської сільської ради Кропивницького району Кіровоградської області від 26 лютого 2021 року №230;
- зобов`язати Дмитрівську сільську раду Кропивницького району Кіровоградської області затвердити проект землеустрою та передати ОСОБА_1 у приватну власність земельну ділянку площею 2,0000 га з кадастровим номером 3522281900:02:000:5577, яка знаходиться на території Іванковецької сільської ради Знам`янського району Кіровоградської області.
2. Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 16 червня 2021 року, яке було залишене без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 27 жовтня 2021 року, позов задоволено повністю.
3. Дмитрівська сільська рада Кропивницького району Кіровоградської області з вказаними судовими рішеннями не погодилася, тому звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції і ухвалити нове судове рішення, яким відмовити в задоволенні позову ОСОБА_1 повністю.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
4. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що рішенням Іванковецької сільської ради від 17 листопада 2020 року №1763 позивачу надано дозвіл на виготовлення проекту землеустрою.
5. На підставі зазначеного рішення розроблено проект землеустрою, що пройшов погодження згідно з висновком експерта державної експертизи від 02 грудня 2020 року №17542/82-20.
6. 07 грудня 2020 року, державним кадастровим реєстратором Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області за результатами розгляду проекту землеустрою видано витяг з Державного земельного кадастру про земельну ділянку №НВ-3512085032020.
7. Згідно з витягом з Державного земельного кадастру земельна ділянка має кадастровий номер 3522281900:02:000:5577.
8. У грудні 2020 року позивачем подано до відповідача на затвердження цей проект землеустрою.
9. 23 лютого 2021 року представником позивача подано до відповідача висновок про розгляд документації із землеустрою.
10. Рішенням Дмитрівської сільської ради від 26 лютого 2021 року №230 «Про розгляд клопотання ОСОБА_1 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства» відмовлено у затвердженні проекту землеустрою у зв`язку з невідповідністю місця розташування об`єктів вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обкутувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, а саме:
- зазначена земельна ділянка сформована за рахунок поділу земельної ділянки з кадастровим номером 3522281900:02:000:9047 площею 233,0638 га згідно з технічною документацією із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок, яка не відповідає вимогам чинного законодавства та не затверджено відповідно до абзацу 4 пункту 12 статті 186 Земельного кодексу України (далі - ЗК України);
- проект із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність гр. ОСОБА_1 не відповідає статті 50 Закону України «Про землеустрій» (відсутні матеріали погодження);
- до земельної ділянки, що відводиться, входить частина об`єкта природно-заповідного фонду Ботанічної пам`ятки природи «Ковилові горби під Поповим», створеної рішенням Кіровоградської обласної ради від 13 лютого 1995 року №31;
- в акті перенесення в натуру (на місцевість) меж охоронних зон, зон санітарної охорони, санітарно-захисних зон і зон особливого режиму використання земель за їх наявності не вказано охоронну зону навколо об`єкта природно-заповідного фонду Ботанічної пам`ятки природи «Ковилові горби під Поповим» створеної рішенням Кіровоградської обласної ради від 13 лютого 1995 року №31;
- не дотримано вимоги пункту 3.2 «Вимог до технічного і технологічного забезпечення виконавців топографо-геодезичних і картографічних робіт» (Наказ Міністерства аграрної політики та продовольства України від 11 лютого 2014 року № 65), а саме: створені виконавцями робіт топографо-геодезичні і картографічні матеріали підписуються керівником суб`єкта господарювання та сертифікованим інженером-геодезистом;
- в проекті землеустрою відсутня відомість перетворення координат із системи СК-63 у систему УСК-2000, що не відповідає Порядку використання Державної геодезичної референтної системи координат УСК-2000 при здійсненні робіт із землеустрою (наказ Міністерства аграрної політики та продовольства України від 02 грудня 2016 року 1№ 509);
- згідно з технічними характеристиками приймача GPS TRIMBLE 5700, за допомогою якого здійснювались геодезичні роботи, базисна лінія становить до 30 км, а в схемі GNSS- спостережень від базової станції до земельної ділянки вказано 44,844 км.
11. Незгода позивача з вказаною відмовою у затвердженні проекту землеустрою стала підставою для звернення до суду.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
12. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, керувався тим, що підставою для відмови у затвердженні проекту землеустрою може бути лише те, що проект землеустрою не погоджено в порядку, встановленому статтею 186-1 Земельного кодексу України, а також відсутність обов`язкової державної експертизи у визначених законом випадках та відомостей щодо державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі. Натомість, у цій справі ГУ Держгеокадастру в Чернівецькій області погоджено проект землеустрою позивача та надано висновок про розгляд проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки від 02 грудня 2020 року № 17542/82-20, у якому зазначено, що проект землеустрою відповідає вимогам чинного законодавства України та прийнятим відповідно до нього нормативно-правовим актам. Також здійснено державну реєстрацію сформованої земельної ділянки з кадастровим номером 3522281900:02:000:5577 у Державному земельному кадастрі.
13. Окружний адміністративний суд вважав, що належним способом захисту є саме зобов`язання Дмитрівську сільську раду Кропивницького району Кіровоградської області затвердити проект землеустрою та передати ОСОБА_1 у приватну власність земельну ділянку площею 2,0000 га з кадастровим номером 3522281900:02:000:5577, яка знаходиться на території Іванковецької сільської ради Знам`янського району Кіровоградської області.
14. Заявник на обґрунтування вимог касаційної скарги покликається на те, що суди попередніх інстанцій під час вирішення спору не врахували висновки Верховного Суду, викладені в постановах від 23 жовтня 2020 року у справі №802/1535/17-а, від 16 липня 2020 року у справі №802/1447/17-а, від 21 серпня 2018 року у справі №823/1179/17, від 21 грудня 2020 року у справі №640/4231/18.
15. Дмитрівська сільська рада Кропивницького району Кіровоградської області не погоджується з тим, які підстави відмови аналізувалися судами попередніх інстанцій, зокрема, зазначає, що судами не було взято до уваги, що проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність було розроблено завчасно, до затвердження технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок, якою, в свою чергу, і формувалася земельна ділянка з кадастровим номером 3522281900:02:000:5577 площею 2,0000 га. Ні Кіровоградським окружним адміністративним судом, ні Третім апеляційним адміністративним судом не досліджено рішення Дмитрівської сільської ради від 26 лютого 2021 року №140, відповідно до якого було відмовлено у затверджені Технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок, що має істотне значення для вирішення даної справи, оскільки на підставі зазначеної документації було сформовано земельну ділянку з кадастровим номером 3522281900:02:000:5577 площею 2,0000 га.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
16. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
17. Згідно з пунктом «в» частини третьої статті 116 ЗК України безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
18. За приписами пункту «б» частини першої статті 121 ЗК України громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в розмірі не більше 2,0 гектара для ведення особистого селянського господарства.
19. Відповідно до частини шостої статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі, якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
20. Частиною сьомою цієї статті встановлено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб`єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін.
У разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або вмотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
21. За змістом частини восьмої статті 118 ЗК України проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу.
22. Відповідно до частини першої статті 186-1 ЗК України проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок усіх категорій та форм власності (крім земельних ділянок зони відчуження та зони безумовного (обов`язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи) підлягає обов`язковому погодженню з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.
Розробник подає на погодження до органу, визначеного в частині першій цієї статті, за місцем розташування земельної ділянки оригінал проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а до органів, зазначених у частинах другій і третій цієї статті, - завірені ним копії проекту, а щодо земельної ділянки зони відчуження або зони безумовного (обов`язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, розробник подає оригінал проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на погодження до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, а до органів, зазначених у частині третій цієї статті, - завірені ним копії проекту (частина четверта статті 186-1 ЗК України).
23. При цьому за правилами частини сьомої статті 186-1 ЗК України кожен орган, зазначений у частинах першій - третій цієї статті здійснює розгляд та погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки самостійно та незалежно від погодження проекту іншими органами, зазначеними у частинах першій - третій цієї статті, у визначений законом строк.
24. Системний аналіз наведених норм права дає можливість дійти висновку, що законом передбачено певний алгоритм та поетапність процесу безоплатної передачі земельних ділянок державної та комунальної власності у власність громадян, а саме:
1) подання громадянином клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування щодо отримання земельної ділянки у власність;
2) отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (або мотивованої відмови у його наданні);
3) після розроблення проекту землеустрою такий проект погоджується, зокрема, з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин у відповідності до приписів статті 186-1 ЗК України;
4) здійснення державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі;
5) прийняття відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність рішення про затвердження погодженого проекту землеустрою або рішення про відмову у переданні земельної ділянки у власність чи залишення клопотання без розгляду.
25. Верховним Судом неодноразово застосовувався правовий висновок, викладений зокрема у постановах Верховного Суду від 06 березня 2019 року у справі № 1640/2594/18 та від 22 жовтня 2020 року у справі № 808/3083/17, від 22 вересня 2022 року у справі № 240/8903/19 та інших про те, що єдиною підставою для відмови у затвердженні проекту землеустрою може бути лише те, що проект землеустрою не погоджено в порядку, встановленому статтею 186-1 ЗК України, а також відсутність обов`язкової державної експертизи у визначених законом випадках та відомостей щодо державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі.
Жодних інших правових підстав для відмови у затвердженні проекту землеустрою після його погодження в порядку статті 186-1 ЗК України, норми статті 118 ЗК України не містять. При цьому перевірка на відповідність проекту землеустрою вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів має здійснюватися саме на етапі погодження такого проекту.
26. Між тим, обставини цієї справи є іншими, аніж у наведених судових справах, оскільки позивачем отримано дозвіл на розробку проекту землеустрою, погоджено проект землеустрою у органу Держгеокадастру та подано відповідний проект на затвердження до закінчення процесу з поділу земельної ділянки з кадастровим номером 3522281900:02:000:9047 площею 233,0638 га згідно з технічною документацією із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок.
27. Відповідно до частин 1-5 статті 79-1 ЗК України формування земельної ділянки полягає у визначенні земельної ділянки як об`єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру.
Формування земельних ділянок здійснюється: у порядку відведення земельних ділянок із земель державної та комунальної власності; шляхом поділу чи об`єднання раніше сформованих земельних ділянок; шляхом визначення меж земельних ділянок державної чи комунальної власності за проектами землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, проектами землеустрою щодо впорядкування території для містобудівних потреб, проектами землеустрою щодо приватизації земель державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; шляхом інвентаризації земель державної чи комунальної власності у випадках, передбачених законом; за проектами землеустрою щодо організації території земельних часток (паїв).
Сформовані земельні ділянки підлягають державній реєстрації у Державному земельному кадастрі.
Земельна ділянка вважається сформованою з моменту присвоєння їй кадастрового номера.
Формування земельних ділянок (крім випадків, визначених у частинах шостій - сьомій цієї статті) здійснюється за проектами землеустрою щодо відведення земельних ділянок.
28. У частині 6 статті 79-1 ЗК України визначено, що формування земельних ділянок шляхом поділу та об`єднання раніше сформованих земельних ділянок, які перебувають у власності або користуванні, без зміни їх цільового призначення здійснюються за технічною документацією із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок.
29. Пунктом й частини 2 статті 25 Закону України "Про землеустрій" визначено такий вид документації із землеустрою як технічна документація із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок.
30. За приписами статті 50 Закону України «Про землеустрій» проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок погоджуються та затверджуються в порядку, встановленому Земельним кодексом України.
31. Частиною 12 статті 186 ЗК України визначено, що технічна документація із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок погоджується:
у разі якщо поділ, об`єднання земельних ділянок здійснюється її користувачем - власником земельних ділянок, а щодо земельних ділянок державної або комунальної власності - органом виконавчої влади, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органом місцевого самоврядування, уповноваженими розпоряджатися земельними ділянками відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу;
у разі поділу, об`єднання земельної ділянки, що перебуває у заставі, - заставодержателем;
у разі поділу, об`єднання власником земельної ділянки, що перебуває у користуванні, - землекористувачем.
32. Суди попередніх інстанцій взагалі не проаналізували підстави, з яких ОСОБА_1 відмовлено у затвердженні проекту землеустрою, не надали оцінки тому факту, що позивач подав на затвердження проект землеустрою на земельну ділянку з кадастровим номером 3522281900:02:000:5577 площею 2,0 га до моменту її належного формування шляхом поділу земельної ділянки з кадастровим номером 3522281900:02:000:9047 площею 233,0638 га.
33. Важливе значення для вирішення спору має рішення Дмитрівської сільської ради Кропивницького району Кіровоградської області від 26 лютого 2021 року №140, яким відмовлено у затвердженні технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок на території Іванковецької сільської ради. Вказаним рішенням визначено ряд недоліків при розробці технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок, а також наголошено на відсутності погоджень від суміжних землекористувачів та органу місцевого самоврядування відповідної технічної документації.
34. Між тим, суди попередніх інстанцій взагалі не дослідили зміст такого рішення, не спростували жодного з виявлених недоліків.
35. Висновок судів попередніх інстанцій про те, що ОСОБА_1 отримав погодження Головного управління Держгеокадастру в Чернівецькій області проекту землеустрою (висновок про розгляд проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки від 02 грудня 2020 року № 17542/82-20) у контексті обставин цієї справи не може бути безумовною підставою для затвердження позивачу проекту землеустрою, оскільки залишилось нез`ясованим питання можливості проходження процедури розробки проекту землеустрою, його погодження і затвердження до моменту закінчення процедури поділу земельної ділянки.
36. Верховний Суд наголошує, що принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставини справи з метою ухвалення справедливого та об`єктивного рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з`ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.
37. Відповідно до пункту 1 частини 2 статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктах 1, 2, 3 частини 2 статті 328 цього Кодексу.
38. З огляду на викладене, судові рішення підлягають скасуванню з направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції, а касаційна скарга частковому задоволенню.
На підставі викладеного, керуючись статтями 139 242 341 345 349 353 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України,
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Дмитрівської сільської ради Кропивницького району Кіровоградської області задовольнити частково.
Рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 16 червня 2021 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 27 жовтня 2021 року у справі №340/1737/21 скасувати з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач А.А. Єзеров
Суддя В.М. Кравчук
Суддя О.П. Стародуб