№ 344/4384/17 - Судебная практика в Украине -Законодательство Украины

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 серпня 2022 року

м. Київ

справа № 344/4384/17

адміністративне провадження № К/9901/12360/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Шарапи В.М.,

суддів - Єзерова А.А., Чиркіна С.М.,

розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Управління з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Івано-Франківської міської ради на рішення Івано-Франківського міського суду від 4 вересня 2018 року у складі судді Татарінової О.А. та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11 лютого 2019 року у складі колегії суддів: Пліша М.А. (головуючий), суддів: Судової-Хомюк Н.М., Макарика В.Я. у справі за позовом управління з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Івано-Франківської міської ради до ОСОБА_1 , третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, ОСОБА_2 , про зобов`язання вчинити дії -,

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій

1. Позивач звернувся до суду з позовом у якому, з урахуванням заяви про зміну позовних вимог просив:

1.1 - прийняти рішення про перебудову самочинно проведеної реконструкції квартири АДРЕСА_1 шляхом приведення фасаду будинку до попереднього стану (замурування збільшених віконних прорізів до розмірів існуючих вікон першого поверху будинку) та з метою подальшого функціонального використання квартири під житло.

Підставою позову вказував на те, що під час позапланової перевірки за заявою третьої особи від 26 серпня 2016 року законності проведення будівельних робіт за адресою: АДРЕСА_2 , з виходом на місце 26 вересня 2016 року, Управлінням з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Івано-Франківської міської ради встановлено недопущення посадових осіб Управління на об`єкт будівництва. Крім того, 28 вересня 2016 року видано припис із зазначенням строку для добровільного виконання вимог в термін до 7 жовтня 2016 року усунути виявлене порушення шляхом допущення посадових осіб Управління до проведення перевірки. Вимоги припису не виконано як на момент проведення перевірки дотримання законних вимог від 7 жовтня 2016 року відповідно до Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, так і на момент подання позову до суду, чим забудовником порушено абзац 3 пункту 14 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України за №553 від 23 травня 2011 року (далі - Порядок №553). Постановою від 17 жовтня 2016 року ОСОБА_1 притягнуто до адміністративної відповідальності та накладено штраф у сумі 5100 грн за порушення статті 188-42 частини першої Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП). Відповідач не допускає посадових осіб Управління для проведення перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності та не звертається з метою узаконення самочинного будівництва. У відповідності до рішення Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції в Івано-Франківській області від 5 серпня 2016 року №50 скасовано реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт: Реконструкція власної квартири АДРЕСА_1 , від 5 травня 2016 року №ІФ 082161260546. Відповідач не тільки не звертається до Управління з метою отримання права на виконання будівельних робіт, але й продовжує їх виконання. Згідно інформаційної довідки з Державного реєстру речових прав та нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об`єктів нерухомого майна щодо об`єкта нерухомого майна №80863791 від 21 лютого 2017 року ОСОБА_1 є власником зазначеної квартири на підставі договору купівлі-продажу квартири. Цій особі містобудівні умови та обстеження не видавались.

2. Івано-Франківський міський суд рішенням від 4 вересня 2018 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11 лютого 2019 року, у задоволенні позову відмовив.

2.1 Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що в квартирі АДРЕСА_1 проведено демонтаж міжкімнатних перегородок, продовжено віконні прорізи до рівня підлоги без зміни ширини віконного прорізу. Загальна площа квартири після реконструкції становить 42,1 кв. м. Проведене перепланування не потребує отримання дозвільних документів, що дають право на її виконання. Виконані роботи не змінили геометричних розмірів в плані, не змінюють навантаження на несучі конструкції та є можливими в такому вигляді.

2.2 Крім того, суд апеляційної інстанції додатково зазначив про обґрунтованість відмови у задоволенні позову з огляду на те, що з позовом управління з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Івано-Франківської міської ради звернулось 28 березня 2017 року. Проте на той час існував лише Припис позивача від 28вересня 2016 року яким із зазначенням строку для добровільного виконання вимог в термін до 7 жовтня 2016 року, відповідача зобов`язано усунути виявлене порушення вимог містобудівного законодавства у вигляді не допуску до перевірки шляхом допущення посадових осіб Управління до проведення перевірки.

Припис про усунення порушення вимог містобудівного законодавства шляхом зобов`язання відповідача в термін до 25 червня 2017 року усунути виявлене порушення шляхом приведення квартири до попереднього стану або отримати право на виконання будівельних робіт з реконструкції квартири було видано після звернення з позовом про знесення самочинної забудови - 26 травня 2017 року, а 24 листопада 2017 року було змінено позовні вимоги. Такі дії позивача, на думку колегії суддів апеляційного суду, є порушенням встановленої статтею 30 Закону України від 17 лютого 2011 року №3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон №3038-VI) процедури звернення до суду з позовом про приведення самочинно проведеної реконструкції квартири до попереднього стану.

3. Судами попередніх інстанцій встановлено:

3.1 ОСОБА_2 звернулась до Управління з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Івано-Франківської міської ради з приводу законності проведення перепланування у квартирі АДРЕСА_1 . 26 вересня 2016 року, під час позапланової перевірки за зверненням ОСОБА_2 з виходом на місце, Управлінням з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Івано-Франківської міської ради встановлено недопущення посадових осіб Управління на об`єкт будівництва.

3.2. Власником зазначеної квартири на підставі договору купівлі-продажу квартири від 1 березня 2016 року є ОСОБА_1 .

3.3. Згідно листа Департаменту містобудування, архітектури та культурної спадщини від 7 вересня 2016 року №М/1458/2 містобудівні умови та обмеження за вищевказаною адресою не надавались.

3.4. 26 вересня 2016 року позивачем під час проведення позапланової перевірки, складено акт про недопущення посадових осіб Управління з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Івано-Франківської міської ради на об`єкти будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на них функцій, згідно з яким ОСОБА_1 не допустив посадових осіб Управління з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Івано-Франківської міської ради до перевірки об`єкту з реконструкції квартири АДРЕСА_1 .

3.5. 28 вересня 2016 року начальником відділу контролю будівництва управління з питань Держархбудконтролю складено протокол про адміністративне правопорушення відносно ОСОБА_1 за статтею 188-42 КУпАП та видано Припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають законодавству, будівельним нормам, державним стандартам і правилам, архітектурним вимогам, затвердженим проектним рішенням, технічним умовам та іншим нормативно-правовим актам, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або без отримання дозволу на виконання будівельних робіт, із зазначенням строку для добровільного виконання вимог в термін до 7 жовтня 2016 року усунути виявлене порушення шляхом допущення посадових осіб Управління до проведення перевірки.

3.6. Постановою від 7 жовтня 2016 року по справі про адміністративне правопорушення №6/32-25 ОСОБА_1 притягнуто до адміністративної відповідальності за статтею 188-42 частина друга КУпАП за недопущення посадових осіб Управління на об`єкт будівництва, що є порушенням статті 41 Закону №3038-VI, та абзацу 3 пункту 14 Порядку № 553.

3.7. 7 жовтня 2016 року позивач склав акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих і будівельних робіт, відповідно до якого встановлено невиконання замовником вимог припису від 28 вересня 2016 року про забезпечення в термін до 7 жовтня 2016 допуску посадових осіб Управління з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Івано-Франківської міської ради на об`єкт будівництва, чим порушено статтю 41 Закону №3038-VI, та абзац 3 пункту 14 Порядку №553 та протокол про адміністративне правопорушення відносно ОСОБА_1 про порушення вимог статті 188-42 КУпАП.

3.8. Постановою від 17 жовтня 2016 року по справі про адміністративне правопорушення №9/32-25 ОСОБА_1 притягнуто до адміністративної відповідальності за статтею 188-42 частина друга КУпАП, за невиконання замовником вимог припису від 28 вересня 2016 року про забезпечення в термін до 7 жовтня 2016 року допуску посадових осіб Управління на об`єкт будівництва.

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:

4. Позивач подав касаційну скаргу, у якій просить скасувати рішення Івано-Франківського міського суду від 4 вересня 2018 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11 лютого 2019 року та ухвалити нове, яким позов задовольнити.

4.1. Аргументи в обґрунтування вимог касаційної скарги зводяться до того, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували норми матеріального права - статті 38 Закону №3038-VI та статті 376 ЦК України. На переконання позивача судам попередніх інстанцій надано відповідні докази, які свідчать про невиконання позивачем вимог припису щодо допуску посадових осіб до проведення перевірки, а згодом, щодо приведення кв. АДРЕСА_1 , реконструкція якої проведена без дозволу на виконання таких робіт, до початкового стану чи отримання відповідного дозволу. Позивач також вважає хибними висновки судів попередніх інстанцій про те, що у спірних правовідносинах відсутній обов`язок у відповідача отримати відповідний дозвіл для реконструкції квартири, оскільки така проведена з втручанням у несучі конструкції будівлі та зміною її геометричних розмірів та функціонального призначення. Вказані роботи проведені попри скасування позивачем поданої відповідачем декларації про початок виконання будівельних робіт.

5. Відповідач надав відзив на касаційну скаргу, у якій просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення Івано-Франківського міського суду від 4 вересня 2018 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11 лютого 2019 року - без змін. Відповідач вважає, що суди попередніх інстанцій повно з`ясували обставини справи як щодо порядку проведення відповідачем позапланової перевірки так і щодо відсутності з його боку порушень вимог Закону №3038-VI. Ухвалили законні та обґрунтовані рішення по суті спору.

Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:

6. При розгляді касаційної скарги колегією суддів враховуються приписи частин першої-другої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України; у редакції, що діяла до 8 лютого 2020 року), у відповідності до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

7. Норми матеріального права під час перевірки судом касаційної інстанції правильності їх застосування судами попередніх інстанцій застосовуються у редакції, яка була чинною на час виникнення спірних правовідносин. Норми процесуального права під час касаційного перегляду судом касаційної інстанції застосовуються у редакції КАС України станом до 8 лютого 2020 року.

8. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

9. У цій справі ключовим питанням є застосування судами попередніх інстанцій норм права, що стосуються звернення до суду з позовом органів державного архітектурно-будівельного контролю про знесення самовільно збудованих будівель і споруд або приведення їх до попереднього стану .

10. Зазначене питання неодноразово було предметом судового розгляду Верховним Судом. Зокрема, судовою палатою з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 29 січня 2020 року (справа №822/2149/180 висловлено таку правову позицію: «Правовий порядок знесення будинку, будівлі, споруди, іншого нерухомого майно залежить від підстав, за якими його віднесено до об`єкта самочинного будівництва.

За змістом частини сьомої статті 376 ЦК України зобов`язання особи, яка здійснила будівництво, провести відповідну перебудову можливе лише у разі: (1) істотного відхилення від проекту, що суперечить суспільним інтересам або порушує права інших осіб, (2) істотного порушення будівельних норм і правил.

У цих випадках з позовом про зобов`язання особи до проведення перебудови може звернутися відповідний орган державної влади або орган місцевого самоврядування. Таке рішення суд може ухвалити і за позовом про знесення самочинного будівництва, якщо за наслідками розгляду справи дійде висновку, що можливість перебудови і усунення наслідків самочинного будівництва не втрачено і відповідач згоден виконати перебудову. У разі невиконання особою судового рішення про здійснення перебудови, суд може постановити рішення про знесення самочинного будівництва.

У випадках, коли до суду з позовом про знесення самочинного будівництва звертається орган державного архітектурно-будівельного контролю, належить керуватися частиною першою статті 38 Закону №3038-VI, за якою у разі виявлення факту самочинного будівництва об`єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю видає особі, яка здійснила (здійснює) таке будівництво, припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил з визначенням строку для добровільного виконання припису.

У разі якщо особа в установлений строк добровільно не виконала вимоги, встановлені у приписі, орган державного архітектурно-будівельного контролю подає позов до суду про знесення самочинно збудованого об`єкта та компенсацію витрат, пов`язаних з таким знесенням.

Можливість перебудови і усунення наслідків самочинного будівництва перевіряється на стадії виконання припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів. Невиконання припису без поважних причин може свідчити про неможливість перебудови або небажання особи, яка здійснила самочинне будівництво, усувати його наслідки.

В інших випадках самочинного будівництва, зокрема, (1) якщо нерухоме майно збудоване або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або (2) без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи чи (3) належно затвердженого проекту, стаття 376 ЦК України не ставить можливість знесення об`єкта самочинного будівництва в залежність від можливостей його перебудови.

Натомість правове значення має позиція власника (користувача) земельної ділянки, а також дотримання прав інших осіб. Якщо власник (користувач) земельної ділянки заперечує проти визнання права власності на нерухоме майно за особою, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво на його земельній ділянці, або якщо це порушує права інших осіб, майно підлягає знесенню особою, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво, або за її рахунок (частина 4 статті 376 ЦК України).

У цьому випадку знесення самочинного будівництва можливе без попереднього рішення суду про зобов`язання особи, яка здійснила будівництво, провести відповідну перебудову. Це є логічним та виправданим, оскільки такі види самочинного будівництва, безперечно, не можуть бути приведені до легітимного стану шляхом перебудови.».

11. Виходячи з вказаної правової позиції, у спірних відносинах першочерговим питанням, яке підлягає з`ясуванню, є питання наявності підстав для звернення до суду з позовом про знесення об`єкта самочинного будівництва. При цьому необхідно враховувати, що такі підстави мають існувати на час звернення до суду з позовом.

12. У цій справі позивач з первісним позовом звернувся до суду 28 березня 2017 року. Предметом позову зазначив знесення самочинно проведеної реконструкції квартири АДРЕСА_1 .

13. 26 вересня 2016 року, на час звернення з позовом до суду позивачем, було проведено позапланову перевірку, за наслідками якої складено акт про не допуск до позапланової перевірки. Також видано припис про зупинення виконання будівельних робіт та у термін до 7 жовтня 2016 року усунути встановлене порушення вимог містобудівного законодавства, передбачене пунктом 1 частини четвертої статті 41 Закону №3038-VI та пунктом 11 Порядку №553, шляхом допуску посадових осіб Управління до проведення перевірки. Інших приписів до звернення з позовом до суду позивач не видавав.

14. Пункт 1 частини четвертої статті 41 Закону №3038-VI та пункт 11 Порядку №553 встановлюють право позивача на безперешкодний доступ на місце будівництва об`єкта та до об`єктів, що підлягають обов`язковому обстеженню.

15. Проте таке порушення вимог містобудівного законодавства не є підставою, встановленою статтею 38 Закону №3038-VI, для звернення до суду з позовом про знесення самочинно збудованого об`єкта та компенсацію витрат, пов`язаних з таким знесенням. Частиною першою вказаної норми встановлено, що у разі виявлення факту самочинного будівництва об`єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю видає особі, яка здійснила (здійснює) таке будівництво, припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил з визначенням строку для добровільного виконання припису.

16. Суди попередніх інстанцій встановили, що на час звернення з позовом до суду позивач під час здійснення заходів архітектурно-будівельного контролю не встановив факту самочинного будівництва об`єкта - квартири АДРЕСА_1 , не видав припис про усунення порушень вимог містобудівного законодавства, які дають підстави вважати будівництво самочинним. Хоч за наведеною вище правовою позицією Верховного Суду можливість перебудови і усунення наслідків самочинного будівництва перевіряється на стадії виконання припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів.

17. За таких обставин у позивача не було правових підстав для звернення до суду з позовом про знесення самочинно проведеної реконструкції квартири АДРЕСА_1 , як і підстав для звернення з позовом про перебудову її під житлове приміщення. Подальша зміна предмету позову та його підстав на основі встановлених після звернення до суду фактів не створює для позивача правових підстав для звернення з таким позовом до суду.

18. При цьому суд касаційної інстанції зауважує, що суд першої інстанції під час розгляду цієї справи порушив норми статті 137 КАС України (у редакції, що діяла до 15 грудня 2017 року), прийнявши до розгляду заяву позивача про зміну позовних вимог від 13 листопада 2017 року. Цією статтею встановлено право позивача протягом всього часу розгляду справи по суті змінити предмет або підстави позову. Проте позивач одночасно змінив як предмет так і підстави позову, подавши фактично нову позовну заяву з іншими фактичними обставинами, ніж існували на час звернення до суду з первісним позовом. Суд апеляційної інстанції на ці порушення норм процесуального права уваги не звернув і правової оцінки їм не дав.

19. За таких обставин відсутність встановлених у визначеному статтею 38 Закону №3038-VI порядку підстав для звернення до суду з позовом про знесення самочинно збудованого об`єкта та компенсацію витрат, пов`язаних з таким знесенням чи про зобов`язання особи до проведення перебудови є самостійною і достатньою підставою для відмови у задоволенні позову, про що правильно зазначив суд апеляційної інстанції.

20. Встановлення судами під час розгляду цієї справи фактичних обставин наявності чи відсутності даних, які свідчать про наявність самочинного будівництва виходить за предмет доказування у цій справі, позаяк таких обставини не містить припис про усунення порушень вимог містобудівного законодавства. Тому ці обставини суди попередніх обставин встановлювали передчасно, без встановлення їх органом державного архітектурно-будівельного контролю під час проведення перевірки.

21. Тому суди попередніх інстанцій у цій справі неправильно застосували норму статті 38 Закону №3038-VI в частині висновків про наявність чи відсутність ознак самочинного будівництва з реконструкції квартири АДРЕСА_1 . Проте це не впливає на рішення по суті справи про відмову у задоволенні позову, а є підставою для зміни мотивувальної частини судових рішень судів попередніх інстанцій у відповідній частині відповідно до статті 351 КАС України.

22. За таких обставин колегія суддів касаційного суду дійшла висновку, що судами попередніх інстанцій прийняте правильне по суті рішення про відмову у задоволенні позовних вимог, проте з неправильним застосуванням норм матеріального права, у зв`язку з чим оскаржені судові рішення слід змінити в частині мотивів їх прийняття.

23. За правилами статті 351 КАС України Суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року №460-IX Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ , статтями 327 345 349 350 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Управління з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Івано-Франківської міської ради задовольнити частково.

Рішення Івано-Франківського міського суду від 4 вересня 2018 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11 лютого 2019 року по справі №344/4384/17 змінити в частині мотивів відмови у задоволенні позову, в іншій частині - залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

Суддя-доповідач В.М. Шарапа

Судді: А.А. Єзеров С.М. Чиркін