ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
10 жовтня 2024 року
м. Київ
справа № 360/1313/23
адміністративне провадження № К/990/2959/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Стародуба О.П. та Чиркіна С.М., розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом Старобільської окружної прокуратури
до Відділу освіти Білолуцької селищної ради Луганської області
про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити певні дії
за касаційною скаргою Луганської обласної прокуратури
на ухвалу Луганського окружного адміністративного суду від 06 листопада 2023 року (постановлену суддею-доповідачем Тихоновим І.В.) та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 11 січня 2024 року (прийняту у складі колегії: головуючого судді Сіваченка І.В., суддів: Блохіна А.А., Гаврищук Т.Г.)
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог
1. У листопаді 2023 року Старобільська окружна прокуратура (далі - Прокурор) звернулася до суду з адміністративним позовом до Відділу освіти Білолуцької селищної ради Луганської області (далі - Відділ освіти, відповідач), в якому просила:
- визнати бездіяльність відділу освіти Білолуцької селищної ради Луганської області щодо ненарахування та невиплати випускникам навчальних закладів з числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, а саме: випускниці Можняківського ліцею Білолуцької селищної ради ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 та випускниці Новобілянського ліцею Білолуцької селищної ради ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_2 , одноразової грошової допомоги, передбаченої частиною сьомою статті 8 Закону України "Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування" від 13 січня 2005 року №2342-IV у розмірі не менше шести прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку, протиправною;
- зобов`язати відділ освіти Білолуцької селищної ради Луганської області випускникам навчальних закладів з числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, а саме: нарахувати та виплатити випускниці Можняківського ліцею Білолуцької селищної ради ОСОБА_1 та випускниці Новобілянського ліцею Білолуцької селищної ради ОСОБА_2 одноразову грошову допомогу, передбачену частиною сьомою статті 8 Закону України "Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування" 13 січня 2005 року №2342-IV, у розмірі не менше шести прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку, кожному.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначав, що Старобільською окружною прокуратурою в порядку статті 23 Закону України "Про прокуратуру" вивчено стан додержання вимог законодавства з питань соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування. За результатами вивчення встановлено факт неналежного виконання відділом освіти Білолуцької селищної ради Луганської області вимог статті 8 Закону України "Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування" щодо не нарахування та не виплати випускникам навчальних закладів з числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, одноразової грошової допомоги.
Обґрунтовуючи підстави представництва, прокурор зазначив, що звертається до суду з вказаним позовом на захист інтересів держави, яка відповідно до міжнародних норм, вимог статей 46 52 Конституції України та, прийнятих на її основі інших нормативно-правових актів, гарантує, забезпечує та охороняє права і свободи дітей, у тому числі соціально вразливих категорій, а саме: дітей-сиріт та дітей позбавлених батьківського піклування. Вказав, що у даному випадку прокурором визначено та встановлено поважні причини, необхідні й достатні дані для представництва інтересів держави в суді в особі Служби у справах дітей Білолуцької селищної військової адміністрації Старобільського району Луганської області (далі - Служба у справах дітей Білолуцької СВА), якою не здійснюється належним чином захист інтересів держави з цих питань.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Ухвалою Луганського окружного адміністративного суду від 06 листопада 2023 року, залишеною без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 11 січня 2024 року, позов повернуто позивачу.
4. Суди попередніх інстанції мотивували судові рішенням тим, що Прокурор не обґрунтував порушення інтересів держави, захист яких має здійснювати Служба у справах дітей; фактично звернувся до суду з позовом на захист прав та інтересів дітей-сиріт, яким після закінчення навчального закладу не виплачено одноразову грошову допомогу, передбачену статтею 8 Закону № 2342-IV, а не на захист прав та інтересів держави.
5. Інтереси дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, не збігаються з інтересами держави, оскільки саме держава не виплатила через свої уповноважені органи їм одноразову грошову допомогу після закінчення навчального закладу. При цьому, суди дійшли висновку, що Прокурор не позбавлений можливості здійснювати представництво в суді інтересів фізичних осіб у порядку частини другої статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII "Про прокуратуру" (далі - Закон № 1697-VII) за наявності передбачених законом підстав. Проте Прокурор не підтвердив, що ОСОБА_1 та ОСОБА_2 , які досягли повноліття та набули адміністративної процесуальної дієздатності у розумінні частини другої статті 43 КАС України, неспроможні захистити свої права самостійно, у зв`язку з чим є потреба захисту їх інтересів прокурором.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
6. Не погоджуючись із поверненням позовної заяви, Луганська обласна прокуратура подала до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просить скасувати Луганського окружного адміністративного суду від 06 листопада 2023 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 11 січня 2024 року й направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
7. Луганська обласна прокуратура вважає, що суди попередніх інстанцій порушили положення статей 6, 8, 19, частини третьої статті 52, статті 131-1 Конституції України, статей 2 5 6 53 54 169 242 КАС України, статті 23 Закону № 1697-VII, статті 8 Закону № 2342-IV, дійшли помилкових висновків про те, що цей адміністративний позов подано в інтересах фізичних осіб та про відсутність "інтересу держави".
8. Доводи касаційної скарги полягають у помилковості висновків судів першої та апеляційної інстанцій про те, що даний адміністративний позов подано, насамперед, не в інтересах держави, а в інтересах фізичних осіб, представництво інтересів яких прокурором не доведено.
9. Крім того, на думку скаржника, прокурор є належним представником інтересів держави у справі, що відповідає повноваженням, покладеним на нього Конституцією України та законами України.
Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
10. Касаційна скарга надійшла до суду 22 січня 2024 року.
11. Верховний Суд ухвалою від 08 лютого 2024 року відкрив касаційне провадження у справі № 360/1313/23, витребував адміністративну справу та надав учасниками справи строк для подання відзиву на касаційну скаргу.
12. Луганський окружний адміністративний суд у листі від 13 лютого 2024 року повідомив, що в умовах воєнного стану робота суду за його місцезнаходженням не є можливою; позов у справі № 360/1313/23 надійшов через підсистему Електронний Суд, тому суд не формував паперову справу; усі документи, що надійшли в паперовому вигляді були відскановані та експортовані в «Діловодство спеціалізованого суду».
13. Ураховуючи лист Луганського окружного адміністративного суду, Верховний Суд витребував електронну справу з Центральної бази даних автоматизованої системи документообігу суду.
14. Верховний Суд ухвалою від 09 жовтня 2024 року призначив справу до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 10 жовтня 2024 року.
Позиція інших учасників справи
15. Від відповідача відзиву на касаційну скаргу не надходило, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду рішень судів попередніх інстанцій. При цьому колегія суддів зазначає, що ухвалу Верховного Суду про відкриття касаційного провадження, згідно довідки про доставку документа в електронний кабінет, відповідачем отримано 09 лютого 2024 року о 19:40.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
16. Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що у 2021-2022 навчальному році повну загальну середню освіту в навчальних закладах Білолуцької селищної територіальної громади здобули двоє учнів, які належать до категорії дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 ; ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_2 . Це підтверджується інформацією Білолуцької селищної військової адміністрації Старобільського району Луганської області від 21 липня 2023 року №1076/04-12, отриманою від відділу освіти Білолуцької селищної ради Луганської області.
17. Листом від 13 вересня 2023 року №202, відділом освіти Білолуцької селищної ради Луганської області, підтверджено, що ОСОБА_1 здобула повну загальну середню освіту в 2022 році у Можняківському ліцеї Білолуцької селищної ради (свідоцтво № НОМЕР_1 від 31 травня 2022 року) та ОСОБА_2 здобула повну загальну середню освіту в 2022 році у Новобілянському ліцеї Білолуцької селищної ради (свідоцтво № НОМЕР_2 від 31 травня 2022 року).
18. На запит Старобільської окружної прокуратури Луганської області, службою у справах дітей Луганської обласної державної адміністрації від 13 вересня 2023 року № 01-16/00545 підтверджено, що діти мають відповідний статус та надано витяги електронної обліково-статистичної картки дитини:
- ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , розпорядженням голови Новопсковської районної державної адміністрації Луганської області від 20 квітня 2016 року № 219, надано статус дитини, позбавленої батьківського піклування;
- ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_2 , рішенням виконавчого комітету Білолуцької селищної ради від 09.12.2021 №196 надано статус дитини-сироти.
19. Водночас, службою у справах дітей Луганської обласної військової адміністрації повідомлено, що у зв?язку із окупацією території Білолуцької громади доступу до особових справ дітей не має.
20. Відповідно до інформації відділу освіти Білолуцької селищної ради від 13 вересня 2023 року №202 ОСОБА_1 , ОСОБА_2 виплата одноразової грошової допомоги у розмірі шести прожиткових мінімумів не виділялась, не нараховувалась та не виплачувалась.
21. Рішення щодо невиплати дітям одноразової грошової допомоги, обґрунтовано, відсутністю будь-якої інформації щодо місцезнаходження вказаних дітей, відсутністю мобільного зв?язку з дітьми, відсутністю документів, що посвідчують їх особу та банківських реквізитів, на які можливо буде перераховувати кошти.
22. Крім того, відділом освіти зазначено, що особи, які закінчили навчальні заклади у 2021-2022 навчальних роках, не отримували одноразової грошової допомоги у розмірі шести прожиткових мінімумів, у зв?язку з тим, що вказані кошти не були передбачені у бюджеті ради.
Позиція Верховного Суду
23. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначені статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
24. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
25. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
26. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
27. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме - бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
28. Зазначеним вимогам процесуального закону ухвала Луганського окружного адміністративного суду від 06 листопада 2023 року та постанова Першого апеляційного адміністративного суду від 11 січня 2024 року відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи є необґрунтованими з огляду на позицію Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду стосовно спірних правовідносин у цій справі та відповідного правозастосування сформована Судовою палатою з розгляду справ щодо захисту соціальних прав у постанові від 19 березня 2024 року у справі № 340/11/23.
29. Конституція України - це Основний Закон України, що закріплює головні засади організації держави та суспільства, утверджує конституційні права, свободи та обов`язки людини і громадянина, конституційний (державний і суспільний) лад.
30. У статті 1 та частині першій статті 2 Конституції України встановлено, що Україна проголошена суверенною і незалежною, демократичною, соціальною, правовою державою, суверенітет якої поширюється на всю її територію.
31. Відповідно до частини другої статті 3 Основного Закону України права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави; держава відповідає перед людиною за свою діяльність; утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.
32. В Україні визнається і діє принцип верховенства права; Конституція України має найвищу юридичну силу; зокрема, закони приймаються на основі Конституції України та повинні відповідати їй; норми Конституції України є нормами прямої дії; органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України (стаття 8, частина друга статті 19 Основного Закону України).
33. Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
34. З аналізу зазначеної норми Основного Закону України видно, що діяльність органів державної влади здійснюється відповідно до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу "заборонено все, крім дозволеного законом". Застосування такого принципу забезпечує введення владних функцій у законні рамки і тим самим істотно обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки та створює відповідний запобіжник від можливих зловживань з боку держави та її органів, у тому числі щодо прав та обов`язків, визначених процесуальним законодавством.
35. Згідно із частиною першою статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює:
- підтримання публічного обвинувачення в суді;
- організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку;
- представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
36. Відповідно до частини другої статті 131-1 Конституції України організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.
37. Для правильного розуміння ролі прокуратури у захисті інтересів держави слід звернутись до історії трансформації прокуратури та приведення її статусу та повноважень у відповідність із Основним Законом України.
38. Необхідно зазначити, що питання реформування органів прокуратури, зокрема щодо позбавлення прокуратури функції "загального нагляду", стало актуальним одразу ж після прийняття Конституції України, якою не передбачалось збереження за прокуратурою такого повноваження.
39. Пунктом 9 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України у редакції, яка діяла до 30 вересня 2016 року - дати набрання чинності Законом України від 02 червня 2016 року № 1401-VIII "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)" (далі - Закон № 1401-VIII) було встановлено, що прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів та функцію попереднього слідства - до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів, та до сформування системи досудового слідства і введення в дію законів, що регулюють її функціонування.
40. Після набрання чинності Законом № 1401-VIII у розділі XV Перехідних положень пункт 9 було викладено в такій редакції:
"9. Прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів функцію досудового розслідування до початку функціонування органів, яким законом будуть передані відповідні функції, а також функцію нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов`язаних з обмеженням особистої свободи громадян, - до набрання чинності законом про створення подвійної системи регулярних пенітенціарних інспекцій".
41. Суд також зазначає, що задовго до внесення згаданих вище змін до Конституції України (щодо правосуддя), а саме - 14 жовтня 2014 року для вдосконалення законодавчих засад організації та діяльності прокуратури України з метою імплементації європейських стандартів, позбавлення прокуратури надмірних повноважень щодо здійснення нагляду за додержанням законів, Верховною Радою Україною було прийнято Закон № 1697-VII, який визначає правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України.
42. У пояснювальній записці до проекту Закону України "Про прокуратуру" в розділі 3 "Загальна характеристика і основні положення законопроекту" зазначено, що основні його положення полягають, зокрема у повному скасуванні функції прокуратури щодо нагляду за додержанням і застосуванням законів (так званий "загальний нагляд") та звуження повноважень прокурора щодо представництва в суді інтересів громадянина або держави.
43. Щодо звуження повноважень прокурора щодо представництва в суді інтересів громадянина або держави у пояснювальній записці до проекту Закону України "Про прокуратуру" зазначено, що проектом передбачається вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді. Таке представництво здійснюватиметься лише у випадках порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо:
- захист інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження,
- відсутній компетентний орган.
44. Отже, роль прокурора у сфері представництва інтересів держави носитиме допоміжний характер і основну роль відіграватимуть профільні органи державної влади чи органи місцевого самоврядування, які самостійно звертатимуться до суду.
Ураховуючи такі зміни, представництво прокурором інтересів громадянина в суді збережено лише в частині представництва інтересів неповнолітніх, недієздатних чи обмежено дієздатних осіб, які неспроможні самостійно захистити свої права.
Як обов`язкову умову для здійснення прокурором представництва інтересів громадянина або держави в суді законопроект передбачав також необхідність обґрунтування прокурором наявності підстав для такого представництва.
45. Наведені вище положення щодо запропонованого звуження повноважень прокурора щодо представництва в суді інтересів громадянина або держави знайшли своє відображення у функціях, які покладаються на прокуратуру згідно із частиною першою статті 2 Закону № 1697-VII, а саме:
- підтримання державного обвинувачення в суді;
- представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом та главою 12 розділу III Цивільного процесуального кодексу України;
- нагляд за додержанням законів органами, що провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство;
- нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов`язаних з обмеженням особистої свободи громадян.
46. Перелік зазначених функцій є вичерпним та не може тлумачитись розширено, оскільки в силу вимог частини третьої статті 2 Закону № 1697-VII на прокуратуру не можуть покладатися функції, не передбачені Конституцією України.
47. У свою чергу, Розділом IV Закону № 1697-VII регламентовано повноваження прокурора з виконання покладених на нього функцій, статтею 23 якого унормовано представництво інтересів громадянина або держави в суді, згідно із частиною першою якої представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
48. Абзацами першим та другим частини другої статті 23 Закону № 1697-VII визначено, що прокурор здійснює представництво в суді інтересів громадянина (громадянина України, іноземця або особи без громадянства) у випадках, якщо така особа не спроможна самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність, а законні представники або органи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси такої особи, не здійснюють або неналежним чином здійснюють її захист.
Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
49. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті (абзаци перший та другий частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII).
50. Згідно із частиною четвертою статті 23 Закону № 1697-VII наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.
Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право:
- витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;
- отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.
51. При цьому, підпунктом 37 пункту 5 Розділу XII «Прикінцеві положення» Закону № 1697-VII було внесено зміни до статті 13 Закону України від 23 грудня 1997 року № 776/97-ВР "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини", пункт 10 якої було викладено в новій редакції:
"10. з метою захисту прав і свобод людини і громадянина особисто або через свого представника в установленому законом порядку:
- звертатися до суду про захист прав і свобод осіб, які через фізичний стан, недосягнення повноліття, похилий вік, недієздатність або обмежену дієздатність неспроможні самостійно захистити свої права і свободи; брати участь у судовому розгляді справ, провадження в яких відкрито за його позовами (заявами, клопотаннями (поданнями);
- вступати у справи, провадження в яких відкрито за позовами (заявами, клопотаннями (поданнями) інших осіб, на будь-якій стадії їх судового розгляду;
- ініціювати незалежно від його участі у судовому провадженні перегляд судових рішень".
52. Отже, стаття 131-1 Конституції України, стаття 23 Закону №1697-VII "Про прокуратуру" та стаття 53 КАС України передбачають, що з урахуванням усталеної судової практики Верховного Суду, а також положень законодавства, яке регламентує порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді таке представництво реалізуються в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.
53. При цьому, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
54. Водночас, можливість процесуального представництва прокурором в суді інтересів громадянина (громадянина України, іноземця або особи без громадянства) у випадках, якщо така особа не спроможна самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність, а законні представники або органи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси такої особи, не здійснюють або неналежним чином здійснюють її захист за правилами частини другої статті 23 Закону № 1697-VII виникала лише у разі доведення прокурором існування передбачених законом підстав для цього, зокрема, неспроможність ними самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, не здійснення або неналежне здійснення захисту цих осіб законними представниками або органами, яким законом надано право захищати їх права, свободи та інтереси.
55. З огляду на це, за наслідками внесення змін до Конституції України Законом № 1401-VIII Конституцію доповнено статтею 131-1, згідно із якою в Україні діє прокуратура, функції якої визначено в цій самій статті, зокрема пунктом 3 частини першої якої до функцій прокуратури віднесено представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
56. Тобто, з переліку функцій прокуратури вилучено низку не властивих (за європейськими стандартами) їй функцій, таких як:
- нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина;
- нагляд за додержанням законів із цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами (так званий "загальний нагляд");
- нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов`язаних із обмеженням особистої свободи громадян.
57. Наведені вище твердження підтверджуються змістом пояснювальної записки до проекту Закону України "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)".
58. Так, з 30 вересня 2016 року - дати набрання чинності наведеними змінами до Конституції України (щодо правосуддя) до повноважень прокурора з виконання покладених на прокуратуру функцій не віднесено функцію представництва інтересів громадянина, оскільки на прокуратуру не можуть покладатися функції, не передбачені Конституцією України.
59. З цього приводу у рішенні від 05 червня 2019 року № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.
60. Таким чином, повертаючись до порядку здійснення адміністративного судочинства, визначеного положеннями КАС України та питання наявності у прокурора права на звернення до суду з позовом в порядку процесуального представництва в суді інтересів держави в особі Служби у справах дітей Білолуцької селищної військової адміністрації Старобільського району Луганської області для захисту інтересів дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування у зв`язку із неналежним виконанням Відділом освіти Білолуцької селищної ради Луганської області вимог статті 8 Закону № 2342-IV щодо ненарахування та невиплати випускникам навчальних закладів з числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, одноразової грошової допомоги у 2022 році, вирішення якого, передує розгляду справи по суті спору, колегія суддів зазначає наступне.
61. Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
62. Виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".
63. У рішенні від 08 серпня 1999 №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" навів мотиви, згідно з якими інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).
64. Ці висновки Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене цим Судом розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, застосованого у статті 23 Закону № 1697-VII.
65. Отже, "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
66. Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, від 19 вересня 2019 року у справі №815/724/15, від 28 січня 2021 року у справі №380/3398/20, від 05 жовтня 2021 року у справі №380/2266/21, від 02 лютого 2021 року у справі №320/10736/20 та від 23 лютого 2021 року у справі №440/6596/18.
67. При цьому, громада володіє деякими ознаками суб`єкта публічно-правових відносин, може мати власні (публічні) інтереси, що є відмінними від інтересів конкретної (приватної) особи. Статтями 13, 23, 41, 43, 89 та 95 Конституції України передбачено, що суспільні (публічні) інтереси підлягають самостійному захисту, а також обов`язковому врахуванню при прийнятті найважливіших рішень на рівні держави або відповідної територіальної громади.
68. У Конституції України не йдеться про захист прокурором інтересів суспільства, але інтерес держави є насамперед інтересом більшості членів суспільства, якому вона служить. Отже, інтерес держави охоплює суспільні (публічні) інтереси. Тому прокурор може захищати і суспільні інтереси, зокрема, громад з тих самих підстав, що й інтереси держави. Таким чином звернення прокурора з позовом в інтересах держави охоплює, у тому числі, й захист інтересів громади.
69. Це відповідає правовим позиціям, викладеним у постанові від 29 листопада 2022 року у справі №240/401/19.
70. Виходячи з таких критеріїв, у разі, якщо державний орган або орган місцевого самоврядування діє (бездіє) або приймає рішення всупереч закону та інтересам Українського народу, саме прокурор має право діяти на захист порушених інтересів держави шляхом подання відповідного позову до суду. В цьому випадку органи, які прийняли рішення чи вчинили дії (бездіяльність), що, на думку прокурора, порушують інтереси держави, набувають статусу відповідача.
71. Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 17 листопада 2022 року у справі №910/5201/19.
72. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів.
73. Пунктом 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 № 3-рп/99 передбачено, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99).
74. Відповідно до правового висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеного у постанові від 13 лютого 2019 року у справі № 810/2763/17, за загальним визначенням "публічним інтересом" є важливі для значної кількості фізичних і юридичних осіб потреби, які відповідно до законодавчо встановленої компетенції забезпечуються суб`єктами публічної адміністрації; тобто публічний інтерес є не чим іншим, як певною сукупністю приватних інтересів.
В адміністративному праві під поняттям "публічна адміністрація" слід розуміти систему органів державної виконавчої влади та виконавчих органів місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації та інші суб`єкти, наділені адміністративно-управлінськими функціями, які діють з метою забезпечення як інтересів держави, так і інтересів суспільства в цілому, а також сукупність цих адміністративно-управлінських дій та заходів, встановлених законом.
75. В постанові від 27 травня 2021 року у справі №520/5622/19 Верховний Суд у пункті 55 зауважив, що вжите законодавцем словосполучення "значний суспільний інтерес" необхідно розуміти як серйозну, обґрунтовану зацікавленість, яка має неабияке виняткове значення для усього суспільства в цілому, певних груп людей, територіальних громад, об`єднань громадян тощо до певної справи в контексті можливого впливу ухваленого у ній судового рішення на права, свободи та інтереси фізичних осіб, права та інтереси юридичних осіб. Вказане поняття охоплює ті потреби суспільства або окремих його груп, які пов`язані із збереженням, примноженням, захистом існуючих цінностей девальвація та/або втрата яких мала б значний негативний вплив на розвиток громадянського суспільства. Наявність значного суспільного інтересу може мати місце й тоді, коли предмет спору зачіпає питання загальнодержавного значення.
76. Крім того, Конституційний Суд України у рішенні від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення окремих положень частини першої статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес) в пункті 3.1 зазначив, що в юридичних актах термін "інтерес", враховуючи його як етимологічне, так і загально-соціологічне, психологічне значення, вживається у широкому чи вузькому значенні як самостійний об`єкт правовідносин, реалізація якого задовольняється чи блокується нормативними засобами.
77. На противагу поняттю "інтерес" у широкому сенсі, який охоплюється "інтересом держави" Конституційний Суд України у вказаному рішенні від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 здійснив інтерпретацію поняття "інтерес" у вузькому розумінні цього слова в трактуванні поняття "охоронюваний законом інтерес" та зазначив, що інтерес у вузькому розумінні, який, на відміну від інтересу в широкому розумінні, перебуває виключно у логічно-смисловому зв`язку із суб`єктивними правами, але прямо ними не опосередковується, тобто виходить за межі останніх.
78. Аналіз наведених юридичних позицій Конституційного Суду України та правових висновків Верховного Суду свідчить про те, що публічний інтерес складається з інтересів держави, її органів і посадових осіб, а також інтересів суспільства, його частин, груп, прошарків, які стосуються невизначеного (широкого кола осіб), тоді як приватний інтерес це завжди інтерес окремих (конкретно визначених) осіб. Тож, на противагу приватним інтересам публічні інтереси поєднують лише ті інтереси, які однаковою мірою є важливими для кожного члена суспільства (певної чітко невизначеної його частини) та які реалізовуються через державно-владні механізми у визначений законодавством спосіб.
Натомість, суб`єктивне право являє собою міру можливої поведінки (міру свободи) особи, направлену на реалізацію її приватного інтересу. При цьому захист індивідуально виражених прав та інтересів конкретної особи відбувається за ініціативи самого суб`єкта цього приватного інтересу, оскільки особа самостійно, на власний розсуд вирішує, чи вступати їй в певні відносини, яку дію вчинити, обираючи способи реалізації своїх інтересів, через право, визначене в законодавстві, яке регулює відповідну сферу організації та реалізації певних правовідносин.
79. Повертаючись до питання наявності у прокурора повноважень на представництво в суді інтересів держави, колегія суддів констатує, що аналіз положень частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
- у разі відсутності такого органу.
80. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.
"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
81. При цьому варто зауважити, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту чи робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.
82. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
83. Такий висновок узгоджується з правовою позицією, що викладена Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 13 лютого 2019 року у справі №826/13768/16 та від 26 травня 2020 року у справі №912/2385/18.
84. Відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
85. Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.
86. У цій справі, прокурор вказував, що ним встановлено факт неналежного виконання Відділом освіти Білолуцької селищної ради Луганської області як розпорядником бюджетних коштів на забезпечення діяльності тих навчальних закладів, де проходили навчання діти, делегованих державою функцій, вимог статті 8 Закону № 2342-IV щодо ненарахування та невиплати випускникам навчальних закладів з числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, одноразової грошової допомоги у 2022 році при одночасній бездіяльності органу, який за законом уповноважений здійснювати на території Білолуцької селищної ради Луганської області контроль за реалізацією державної політики у сфері охорони дитинства, зокрема, з питань соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.
87. Надаючи правову оцінку таким доводам прокурора, колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що згідно з частиною третьою статті 51 Конституції України сім`я, дитинство, материнство і батьківство охороняються державою.
88. Стаття 52 Конституції України визначає, що діти рівні у своїх правах незалежно від походження, а також від того, народжені вони у шлюбі чи поза ним.
Будь-яке насильство над дитиною та її експлуатація переслідуються за законом.
Утримання та виховання дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування, покладається на державу. Держава заохочує і підтримує благодійницьку діяльність щодо дітей.
89. У статті 46 Конституції України закріплено право громадян на соціальний захист. Право на соціальний захист - це передбачені законодавством, гарантовані державою певні можливості людини отримати від держави, а також інших суб`єктів, які діють за уповноваженням або дозволом держави, на умовах і в порядку, передбаченому законодавством, а також договором, матеріальне забезпечення, матеріальну підтримку та соціальні послуги у разі настання соціальних ризиків.
90. Пунктом 6 частини першої статті 92 Основного Закону України визначено, що виключно законами України визначаються, зокрема, основи соціального захисту, форми і види пенсійного забезпечення; засади регулювання праці і зайнятості, шлюбу, сім`ї, охорони дитинства.
91. У Преамбулі Конвенції про права дитини від 20 листопада 1989 року (у редакції зі змінами, схваленими резолюцією 50/155 Генеральної Асамблеї ООН від 21 грудня 1995 року), яку ратифіковано Постановою Верховної Ради України від 27 лютого 1991 року № 789-XII, зазначено, що дитина, внаслідок її фізичної і розумової незрілості, потребує спеціальної охорони і піклування, включаючи належний правовий захист як до, так і після народження. Статтею 3 Конвенції визначено, що в усіх діях щодо дітей, незалежно від того, здійснюються вони державними чи приватними установами, що займаються питаннями соціального забезпечення, судами, адміністративними чи законодавчими органами, першочергова увага приділяється якнайкращому забезпеченню інтересів дитини.
92. Крім того, у частині другій статті 24 Хартії основних прав Європейського Союзу (ЄС) від 07 грудня 2000 року зазначено, що при здійсненні будь-яких дій по відношенню до дітей, як з боку органів державної влади, так і з боку приватних установ, вищі інтереси дитини повинні розглядатися як пріоритетні.
93. У Керівних принципах Комітету міністрів Ради Європи щодо правосуддя, дружнього до дітей, прийнятих Комітетом міністрів Ради Європи 17 листопада 2010 року закріплено, що держави-члени повинні гарантувати ефективне здійснення прав дітей, щоб їх найкращі інтереси мали першочергову увагу у всьому, що стосується або зачіпає їх інтереси.
Найкращі інтереси всіх дітей, які беруть участь в тій же процедурі або справі, мають бути окремо оцінені та збалансовані з метою узгодження можливого конфлікту інтересів дітей. У той час як судові органи мають кінцеву компетентність і відповідальність за прийняття остаточного рішення, держави-члени повинні, при необхідності, направити спільні зусилля на створення міждисциплінарних підходів з метою оцінки найкращих інтересів дітей під час процедури, пов`язаної з ними.
Також зазначається, що всі фахівці, які працюють з дітьми і для дітей, повинні отримувати необхідну міждисциплінарну підготовку з питань прав і потреб дітей різних вікових груп, а також щодо процедур, які адаптовані до них.
94. Отже, відповідно до міжнародних стандартів соціальне забезпечення включає також право на державну підтримку сім`ї, материнства й дитинства, утримання і виховання за державні кошти дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування.
95. Закон № 2402-III визначає охорону дитинства в Україні як стратегічний загальнонаціональний пріоритет, що має важливе значення для забезпечення національної безпеки України, ефективності внутрішньої політики держави, і з метою забезпечення реалізації прав дитини на життя, охорону здоров`я, освіту, соціальний захист, всебічний розвиток та виховання в сімейному оточенні встановлює основні засади державної політики у цій сфері, що ґрунтуються на забезпеченні найкращих інтересів дитини.
96. Статтею 1 Закону № 2402-III передбачено, що забезпечення найкращих інтересів дитини - це дії та рішення, що спрямовані на задоволення індивідуальних потреб дитини відповідно до її віку, статі, стану здоров`я, особливостей розвитку, життєвого досвіду, родинної, культурної та етнічної належності та враховують думку дитини, якщо вона досягла такого віку і рівня розвитку, що може її висловити. Охорона дитинства - система державних та громадських заходів, спрямованих на забезпечення повноцінного життя, всебічного виховання і розвитку дитини та захисту її прав.
97. Згідно зі статтями 5, 8 Закону № 2402-III місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування відповідно до їх компетенції, визначеної законом, забезпечують: проведення державної політики у сфері охорони дитинства, розроблення і здійснення галузевих та регіональних програм поліпшення становища дітей, підтримки сімей з дітьми, вирішення інших питань у цій сфері; розвиток мережі навчальних закладів, закладів охорони здоров`я, соціального захисту, а також позашкільних навчальних закладів, діяльність яких спрямована на організацію дозвілля, відпочинку і оздоровлення дітей, зміцнення їх матеріально-технічної бази; вирішення питань щодо забезпечення прав дітей, встановлення опіки і піклування, створення інших, передбачених законодавством, умов для виховання дітей, які внаслідок смерті батьків, позбавлення батьків батьківських прав, хвороби батьків чи з інших причин залишилися без батьківського піклування, а також для захисту особистих і майнових прав та інтересів дітей; організацію безкоштовного харчування дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, дітей з особливими освітніми потребами, які навчаються у спеціальних і інклюзивних класах, та учнів 1-4 класів загальноосвітніх навчальних закладів із сімей, які отримують допомогу відповідно до Закону України "Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім`ям"; можуть забезпечувати пільговий проїзд учнів, вихованців, студентів до місця навчання і додому у порядку та розмірах, визначених органами місцевого самоврядування, та передбачати на це відповідні видатки з місцевих бюджетів; вирішення питань про надання пільг та державної допомоги дітям та сім`ям з дітьми відповідно до законодавства; контроль за дотриманням в ігрових залах, комп`ютерних клубах, відеотеках, дискотеках, інших розважальних закладах та громадських місцях правопорядку та етичних норм стосовно дітей; вжиття інших заходів щодо охорони дитинства, віднесених до їх компетенції законодавством України.
Кожна дитина має право на рівень життя, достатній для її фізичного, інтелектуального, морального, культурного, духовного і соціального розвитку.
98. Зі змісту вищенаведених правових норм зрозуміло, що обов`язок органів державної влади та місцевого самоврядування полягає у створенні в межах визначених законом повноважень умов для комфортного та безпечного життя дитини, отримання освіти, соціального захисту, всебічного розвитку тощо, у тому числі шляхом створення у своїй структурі відповідних органів, які безпосередньо здійснюють вказані повноваження. При цьому особливий захист гарантується дітям-сиротам та дітям, позбавленим батьківського піклування.
99. Цей висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 18 жовтня 2018 року у справі № 822/3692/17, від 15 жовтня 2019 року у справі № 810/3894/17, від 05 листопада 2019 року у справі № 804/4585/18, від 11 серпня 2020 року у справі № 810/2903/18, від 28 січня 2021 року у справі № 380/3398/20 та від 20 липня 2021 року у справі № 480/3093/20.
100. Закон № 2342-IV визначає правові, організаційні, соціальні засади та гарантії державної підтримки дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, молоді із числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.
101. Згідно з визначеннями, наведеними в статті 1 Закону № 2342-IV статус дитини-сироти та дитини, позбавленої батьківського піклування - це визначене відповідно до законодавства становище дитини, яке надає їй право на повне державне забезпечення і отримання передбачених законодавством пільг та яке підтверджується комплектом документів, що засвідчують обставини, через які дитина не має батьківського піклування.
102. Одним із основних принципів державної політики в частині соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, згідно зі статтею 3 Закону № 2342-IV, є захист прав і інтересів таких дітей, а також забезпечення соціально-правових гарантій.
103. Відповідно до статті 4 Закону № 2342-IV заходи соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, а також осіб із їх числа гарантуються, забезпечуються та охороняються державою та встановлюються на рівні, не меншому за встановлений прожитковий мінімум для осіб відповідного віку.
104. Таким чином, одноразова грошова допомога є соціальною гарантією державної підтримки дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування. Повноваження щодо виплати зазначеної допомоги державою делеговані навчальним закладам, у яких навчаються конкретні діти-сироти чи діти, позбавлені батьківського піклування.
105. Згідно з частинами першою-третьою та дев`ятою статті 8 Закону № 2342-IV держава здійснює повне забезпечення дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, а також осіб із їх числа. Розмір допомоги та утримання таких дітей не можуть бути нижчими за встановлені мінімальні стандарти, що забезпечують кожній дитині рівень життя, необхідний для фізичного, розумового, духовного, морального та соціального розвитку на рівні, не нижчому за встановлений прожитковий мінімум для таких осіб. Право на повне державне забезпечення в навчальних закладах мають діти-сироти та діти, позбавлені батьківського піклування, віком до вісімнадцяти років та особи з числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, при продовженні навчання до 23 років або до закінчення відповідних навчальних закладів.
Державні соціальні стандарти, нормативи споживання, нормативи забезпечення є однаковими для всіх дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, а також осіб із їх числа незалежно від форми їх влаштування та утримання.
106. Таким чином, усі діти-сироти та діти, позбавлені батьківського піклування, незалежно від форми їх утримання та виховання, гарантовано перебувають на повному державному утриманні.
107. Мінімальний розмір одноразової грошової допомоги, яка виплачується випускникам, визначений статтею 8 Закону № 2342-IV.
108. Згідно з частиною сьомою статті 8 цього Закону випускники навчальних закладів із числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, забезпечуються за рахунок навчального закладу або відповідної установи у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, одягом і взуттям, а також одноразовою грошовою допомогою в розмірі не менше шести прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку.
109. Вказаною нормою зазначеного Закону чітко врегульовано розмір одноразової грошової допомоги випускникам навчального закладу, незалежно від подальшого працевлаштування або продовження навчання, а тому сам факт випуску з навчального закладу є підставою для виплати одноразової грошової допомоги в розмірі не менше шести прожиткових мінімумів, встановленого законом про Державний бюджет України на відповідний рік.
110. Аналогічний висновок щодо застосування норм права у спірних відносинах наведений у постановах Верховного Суду від 03 жовтня 2019 року у справі № 303/5849/16-а, від 26 травня 2020 року у справі № 303/5848/16-а та від 28 січня 2021 року у справі № 164/1907/16-а.
111. Аналіз наведених вище норм права дає підстави стверджувати про те, що невід`ємною складовою державної соціальної політики є забезпечення соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, яка спрямована на захист прав та інтересів таких дітей, утвердження рівних можливостей цих дітей з іншими категоріями осіб у сфері освіти, охорони здоров`я та інших соціальних сферах, зокрема шляхом створення умов для повноцінного та всебічного розвитку дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, забезпечення їх благополуччя через відповідні механізми запроваджені державою.
112. Реалізація державної політики у сфері захисту прав дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування сприяє створенню здорового та освіченого населення, протидії безпритульності, зниженню соціальної нерівності та напруги, що в цілому позитивно впливає на соціально-економічний розвиток держави. До того ж Україна, як держава, яка взяла на себе зобов`язання виконувати міжнародні та національні стандарти у галузі захисту прав дітей (зокрема, ратифікувавши Конвенцію про права дитини від 20 листопада 1989 року), зобов`язана утверджувати принцип забезпечення найкращих інтересів дитини в усіх сферах та галузях суспільного життя, особливо у сфері соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування як соціально вразливої категорії населення.
113. Зазначене свідчить про те, що захист прав дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування як сукупності інтересів невизначеного, широкого кола осіб, є невід`ємною частиною інтересів держави з огляду на її гуманітарні, моральні, соціально-економічні та правові обов`язки перед своїми громадянами, та повинен здійснюватися насамперед профільними органами державної влади чи органами місцевого самоврядування.
114. Згідно із преамбулою до Закону України від 24 січня 1995 року № 20/95-ВР "Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей" (далі - Закон № 20/95-ВР) виходячи з Конституції України та Конвенції ООН про права дитини цей Закон визначає правові основи діяльності органів і служб у справах дітей та спеціальних установ для дітей, на які покладається здійснення соціального захисту і профілактики правопорушень серед осіб, які не досягли вісімнадцятирічного віку.
115. Відповідно до частини першої статті 1 Закону № 20/95-ВР здійснення соціального захисту дітей і профілактики серед них правопорушень покладається в межах визначеної компетенції на центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері сім`ї та дітей, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері сім`ї та дітей, орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим у сфері сім`ї та дітей, відповідні структурні підрозділи обласних, Київської та Севастопольської міських, районних державних адміністрацій, виконавчих органів міських і районних у містах рад.
116. Згідно зі статтею 4 Закону № 20/95-ВР та Порядком провадження органами опіки та піклування діяльності, пов`язаної із захистом прав дитини, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 24 вересня 2008 року № 866 (далі - Порядок № 866), на служби у справах дітей покладається безпосереднє ведення справ та координація діяльності стосовно дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.
Служба у справах дітей бере участь у здійсненні заходів щодо соціального захисту і захисту прав та інтересів дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, і несе відповідальність за їх дотримання, а також координує здійснення таких заходів, зокрема стосовно соціального захисту дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, осіб із їх числа.
117. На території Білолуцької селищної військової адміністрації Старобільського району Луганської області, вказані повноваження здійснює Служба у справах дітей Білолуцької селищної військової адміністрації Старобільського району Луганської області.
118. Відповідно до п. 2.1 Положення про Службу у справах дітей Білолуцької селищної військової адміністрації Старобільського району Луганської області, затвердженого розпорядженням Білолуцької селищної військової адміністрації Старобільського району Луганської області від 06 лютого 2023 року № 37 (далі - Положення).
119. Також, Служба реалізує державну соціальну політику на території Білолуцької селищної громади Старобільського району Луганської області у сфері соціального захисту дітей, запобігання дитячій бездоглядності та безпритульності, вчиненню дітьми правопорушень; виконує розроблення і здійснення самостійно або разом із відповідними органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами та організаціями усіх форм власності, громадськими організаціями заходів щодо захисту прав, свобод і законних інтересів дітей; здійснює ведення обліку дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, влаштованих до прийомних сімей, дитячих будинків сімейного типу та соціально-реабілітаційних центрів; визначає пріоритетні напрями поліпшення на території Білолуцької селищної громади становища дітей, їх соціального захисту, сприяння фізичному, духовному та інтелектуальному розвиткові, запобігання дитячій бездоглядності та безпритульності, вчиненню дітьми правопорушень.
120. Згідно з пунктом 2.2 Положення, Служба організовує виконання Конституції і законів України, указів Президента України, постанов Верховної Ради України, актів Кабінету Міністрів України, наказів Мінсоцполітики з питань, які віднесені до компетенції Служби, та здійснює контроль за їх реалізацією.
121. Разом з тим, Служба забезпечує підготовку позовів до суду з питань захисту прав, свобод і законних інтересів дітей та здійснює представництво Білолуцької селищної військової адміністрації в судових спорах з питань, що віднесені до компетенції Служби.
122. Таким чином, органом, який уповноважений здійснювати заходи щодо реалізації державної політики з питань соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування є Служба у справах дітей Білолуцької селищної військової адміністрації Старобільського району Луганської області.
123. У свою чергу, відповідно до статті 25 Закону № 2342-IV порядок відшкодування витрат, пов`язаних з утриманням дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, та осіб з їх числа, у тому числі на харчування, одяг, взуття, м`який інвентар на одну фізичну особу, здійснення грошових виплат при працевлаштуванні та вступі до навчального закладу, а також інших виплат, передбачених цим Законом, встановлюється Кабінетом Міністрів України відповідно до державних соціальних стандартів.
124. Статтею 39-9 цього ж Закону визначено, що порядок відшкодування витрат на виплату допомоги випускникам закладів для дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, повне державне забезпечення відповідно до статті 8 цього Закону при працевлаштуванні та вступі до навчального закладу відповідно до норм забезпечення випускників закладів для дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, затверджується Кабінетом Міністрів України.
125. Отже, повноваження щодо виплати зазначеної допомоги державою делеговані навчальним закладам, у яких навчаються діти-сироти чи діти, позбавлені батьківського піклування.
126. Такі висновки узгоджуються із правовим висновком, викладеним у постановах Верховного суду від 05 червня 2019 року у справі №158/1684/16-а, від 28 січня 2021 року у справі № 164/1907/16-а.
127. Тож, на думку прокурора у цій справі, процесуальне представництво ним інтересів держави обумовлено тим, що належний орган - Служби у справах дітей Білолуцької селищної військової адміністрації Старобільського району Луганської області належним чином не захищає інтереси держави у сфері охорони дитинства щодо реалізації у повному обсязі завдань і заходів державної політики з питань соціально-правового захисту дітей - жителів відповідної територіальної громади шляхом звернення до суду з позовом до Відділу освіти Білолуцької селищної ради Луганської області як розпорядника бюджетних коштів на забезпечення діяльності тих навчальних закладів, де проходили навчання діти - сироти та діти, позбавлені батьківського піклування, які вказані прокурором у позовній заяві, у зв`язку із невиплатою після закінчення ними навчального закладу одноразової грошової допомоги, передбаченої частиною сьомою статті 8 Закону № 2342-IV.
128. Колегія суддів наголошує на тому, що з огляду на мету адміністративне судочинство покликано, насамперед, захистити фізичних та юридичних осіб від порушень суб`єктів владних повноважень, а не одних органів влади від інших.
129. Так, згідно із частиною першою статті 46 КАС України сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач.
130. При цьому положення частини другої статті 46 КАС України визначають, що позивачем в адміністративній справі можуть бути окрім громадян України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), також і суб`єкти владних повноважень.
131. Водночас, за загальним правилом, визначеним у частині четвертій статті 46 КАС України, суб`єкт владних повноважень виступає відповідачем в адміністративній справі, якщо інше не встановлено цим Кодексом, оскільки, як було зазначено вище, метою вирішення спору у сфері публічно-правових відносин є ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
132. У свою чергу, громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, громадські об`єднання, юридичні особи, які не є суб`єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень:
1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності громадського об`єднання;
2) про примусовий розпуск (ліквідацію) громадського об`єднання;
3) про затримання іноземця або особи без громадянства;
4) про встановлення обмежень щодо реалізації права на свободу мирних зібрань (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо);
5) в інших випадках, коли право звернення до суду надано суб`єкту владних повноважень законом (частина п`ята статті 46 КАС України).
133. Частиною першою статті 19 КАС України визначено справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів визначені, змістом якої встановлено ті виключні випадки за яких суб`єкту владних повноважень надається право на звернення із позовом до адміністративного суду:
- у випадку спору між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень (пункт 3 частини першої статті 19 КАС України);
- спори, що виникають з приводу укладення, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів (пункт 4 частини першої статті 19 КАС України);
- у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом (пункт 5 частини першої статті 19 КАС України).
134. Зі змісту наведених законодавчих норм видно, що суб`єктом владних повноважень може бути подано позов лише у випадку спору між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень; спору, що виник з приводу укладення, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів, а також коли право звернення до суду надано такому суб`єкту законом.
135. При цьому спори за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом умовно можна поділити на ті, що прямо передбачені положеннями КАС України (частина п`ята статті 46) та прямо передбачені спеціальним законодавством, яким визначаються повноваження (компетенції) такого суб`єкта владних повноважень при здійсненні ним управлінських функцій.
136. Таким чином, за загальним правилом один орган державної влади (його посадова чи службова особа) не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої, що суперечитиме меті адміністративного судочинства в цілому. В усіх інших випадках органи державної влади можуть вирішувати спори між собою в рамках існуючих адміністративних процедур.
137. До того ж, для звернення до адміністративного суду суб`єкт владних повноважень як позивач повинен відповідати основним умовам, а саме: такий суб`єкт має бути наділений повноваженнями для звернення до суду.
138. Отже, можливість звернення суб`єкта владних повноважень до суду адміністративної юрисдикції має бути пов`язана з виконанням ним владних управлінських функцій у межах повноважень та за умови, що право на таке звернення прямо передбачене законом: 1) прямо передбачено КАС України (частина п`ята статті 46); 2) прямо передбачено спеціальним законом.
139. Колегія суддів звертає увагу на те, що спеціальним законодавством, яким регулюються правові основи діяльності органів і служб у справах дітей, на які покладається здійснення соціального захисту не передбачено права такої служби на оскарження в судовому порядку рішень, дій (бездіяльності) іншого суб`єкта владних повноважень, якому державою делеговано функцію розпорядника бюджетних коштів на забезпечення діяльності тих навчальних закладів, де проходили навчання діти-сироти та діти, позбавлені батьківського піклування, які вказані прокурором у позовній заяві, у зв`язку із невиплатою після закінчення ними навчального закладу одноразової грошової допомоги, передбаченої частиною сьомою статті 8 Закону № 2342-IV.
140. У свою чергу, Верховний Суд звертає увагу на існування парламентського контролю за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина та захистом прав кожного на території України і в межах її юрисдикції на постійній основі, який здійснюється Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини та розширення Законом № 1697-VII відповідної компетенції Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, оскільки за європейськими стандартами омбудсмен розглядається як набагато кращий інститут для представництва інтересів громадян, ніж прокуратура.
141. До того ж, за правилами частини другої статті 53 КАС України з метою захисту прав і свобод людини і громадянина у випадках, встановлених законом, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини може особисто або через свого представника звертатися до адміністративного суду з позовом, брати участь у розгляді справ за його позовом (заявою), а також на будь-якій стадії розгляду вступати у справу, провадження в якій відкрито за позовами (заявами) інших осіб, подавати апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами, у тому числі у справі, провадження в якій відкрито за позовом (заявою) іншої особи. При цьому Уповноважений Верховної Ради України з прав людини повинен обґрунтувати адміністративному суду неможливість особи самостійно здійснювати захист своїх інтересів. Невиконання Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини вимог щодо надання зазначеного обґрунтування має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
142. Органи та особи, які визначені у статті 53 цього Кодексу і звертаються до адміністративного суду в інтересах інших осіб, мають процесуальні права й обов`язки особи, в інтересах якої вони діють, за винятком права закінчувати справу примиренням (частина перша статті 54 КАС України).
143. Зміст поданої прокурором позовної заяви в інтересах держави в порядку представництва Служби у справах дітей Білолуцької селищної військової адміністрації Старобільського району Луганської області зводиться до необхідності захисту індивідуально виражених прав та інтересів дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, які ним вказані у позовній заяві та які, на його переконання, незаконно були позбавлені наданих державою гарантій у сфері соціального захисту у зв`язку із невиплатою після закінчення ними навчального закладу одноразової грошової допомоги, передбаченої частиною сьомою статті 8 Закону № 2342-IV.
144. Колегія суддів вказує на те, що інтерес держави у сфері охорони дитинства - це публічний інтерес в широкому його розумінні (тобто інтерес щодо чітко невизначеного широкого кола осіб), натомість індивідуально виражені права чи інтереси конкретних осіб не можуть захищатись прокурором в обраний ним спосіб шляхом представництва інтересів держави, оскільки публічний інтерес складається з інтересів держави, її органів і посадових осіб, а також інтересів суспільства, тоді як приватний інтерес це завжди інтерес окремої особи.
145. При цьому, обґрунтування пред`явленого прокурором позову в порядку представництва не дозволяє стверджувати про те, що у цьому випадку звернення до суду спрямоване на захист інтересів невизначеного, широкого кола осіб, наприклад територіальної громади, окремої групи (частини) суспільства, інших суб`єктів, інтереси яких збігаються з державними і потребують захисту саме у обраний прокурором спосіб, оскільки прокурор звернувся до суду з цим позовом на захист прав та інтересів конкретних фізичних осіб -дітей, які ним вказані у позовній заяві та які, на його переконання, незаконно були позбавлені наданих державою гарантій у сфері соціального захисту дітей - сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування у зв`язку із невиплатою після закінчення ними навчального закладу одноразової грошової допомоги, передбаченої частиною сьомою статті 8 Закону № 2342-IV.
146. Тож, обраний прокурором спосіб звернення до суду з посиланням на перший виключний випадок (якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження) не спрямований на захист інтересів держави у сфері охорони дитинства у сфері соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, а направлений на захист охоронюваного законом інтересу конкретно визначених осіб, у спосіб фактично надання правничої допомоги таким особам, що не узгоджується із Конституцією України та європейськими стандартами в частині повноважень, якими наділений прокурор щодо представництва прокурором інтересів держави в суді та свідчить про намагання прокурора повернутись до так званого "загального нагляду" (нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина; нагляд за додержанням законів із цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами).
147. Також, колегія суддів зазначає, що з метою забезпечення представництва інтересів громадян у суді і водночас зменшення повноважень прокурора у цій сфері Законом № 1697-VII передбачено посилення ролі інституту безоплатної правової допомоги шляхом внесення змін до Закону України від 02 червня 2011 року № 3460-VI "Про безоплатну правову допомогу", за правилами якого право на безоплатну вторинну правничу допомогу згідно з цим Законом та іншими законами мають у тому числі діти-сироти чи діти, позбавлені батьківського піклування.
148. При цьому, як було зазначено вище, статтею 131-1 Основного Закону України до повноважень прокурора з виконання покладених на прокуратуру функцій не віднесено функцію представництва інтересів громадянина.
149. Водночас, оскільки на прокуратуру не можуть покладатися функції, не передбачені Конституцією України, залишення у частині другій статті 23 Закону № 1697-VII норми, якою передбачено можливість прокурора здійснювати представництво в суді інтересів громадянина (громадянина України, іноземця або особи без громадянства) у випадках, якщо така особа не спроможна самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність, а законні представники або органи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси такої особи, не здійснюють або неналежним чином здійснюють її захист, вступає у прямий конфлікт із положеннями Основного Закону України щодо функцій прокуратури.
150. Також, Верховний Суд констатує, що прокурор у цій справі не виконав вимоги законодавства щодо обґрунтування наявності підстав для представництва та не дотримався встановленого процесуальним законодавством порядку звернення до суду.
151. Як було зазначено вище перевірка права прокурора на звернення до адміністративного суду передує розгляду питання щодо правомірності рішень (дій, бездіяльності) відповідача, що оскаржуються (розгляду справи по суті). Встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
152. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
153. Враховуючи вищенаведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення і погоджується з висновками суду апеляційної інстанції у справі.
154. Рішення судів першої та апеляційної інстанції у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір відповідно до норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в оскаржуваних судових рішеннях повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім основним аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.
Керуючись статтями 341 345 349 350 355 356 359 КАС України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Луганської обласної прокуратури залишити без задоволення.
Ухвалу Луганського окружного адміністративного суду від 06 листопада 2023 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 11 січня 2024 року.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач: Я.О. Берназюк
Судді: О.П. Стародуб
С.М. Чиркін