№ 380/12051/21 - Судебная практика в Украине -Законодательство Украины

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 грудня 2022 року

м. Київ

справа № 380/12051/21

адміністративне провадження № К/990/20035/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді-доповідача: Мартинюк Н.М.,

суддів: Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,

розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу №380/12051/21

за позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Львівській області

до Приватного акціонерного товариства «Шахта «Надія»

про зупинення експлуатації будівель,

за касаційною скаргою Приватного акціонерного товариства «Шахта «Надія»

на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 14 березня 2022 року

(головуючий суддя Клименко О.М.)

і постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 2 червня 2022 року (головуючий суддя: Гудим Л.Я., судді: Довгополов О.М., Святецький В.В.).

ВСТАНОВИВ:

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У липні 2021 року Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Львівській області (далі - «ГУ ДСНС у Львівській області») пред`явило позов до Приватного акціонерного товариства «Шахта «Надія» (далі - «ПрАТ «Шахта «Надія»»), в якому просило суд:

- зупинити експлуатацію будівлі адміністративно-побутового корпусу, будівлі котельні та будівлі механічного цеху Приватного акціонерного товариства «Шахта «Надія» за адресою: 80086, Україна, Львівська область, Сокальський район, село Сілець, до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки, шляхом опечатування (опломбування) та відімкнення від джерел живлення, окрім виконання робіт, пов`язаних із усуненням порушень вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що під час планової перевірки ПрАТ «Шахта «Надія» на предмет дотримання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки ГУ ДСНС у Львівській області виявило ряд порушень вимог галузевих нормативно-правових актів, які створюють загрозу життю і здоров`ю людей.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 14 березня 2022 року, яке залишено без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 2 червня 2022 року, позов задоволено:

- зупинено експлуатацію будівлі адміністративно-побутового корпусу, будівлі котельні та будівлі механічного цеху Приватного акціонерного товариства «Шахта «Надія» за адресою: 80086, Україна, Львівська область, Сокальський район, село Сілець, до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки, шляхом опечатування (опломбування) та відімкнення від джерел живлення, окрім виконання робіт, пов`язаних із усуненням порушень вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки.

Задовольняючи позов, суди попередніх інстанцій виходили з того, що позивачем за результатами проведеного планового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання ПрАТ «Шахта «Надія» вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки складено акт №59 від 18 червня 2021 року, яким зафіксовано 40 порушень галузевого законодавства, що несуть загрозу життю і здоров`ю людей.

До того ж, суди попередніх інстанцій зауважили, що виявлені порушення не є формальними і стосуються суттєвих недоліків у протипожежній системі суб`єкта господарювання ПрАТ «Шахта «Надія», що у свою чергу унеможливлює забезпечення безпеки людей у разі виникнення пожежі чи іншої надзвичайної ситуації.

Також, суди попередніх інстанцій зазначили, що відповідач не надав до суду доказів усуненні усіх виявлених порушень, тож заявлені у позові вимоги ГУ ДСНС у Львівській області за такої умови є обґрунтованими.

Не погоджуючись із судовими рішеннями судів попередніх інстанцій, відповідач звернувся із касаційною скаргою на них.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзивів

У серпні 2022 року ПрАТ «Шахта «Надія» подало до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просило скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 14 березня 2022 року і постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 2 червня 2022 року, й ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.

Скаржник у касаційній скарзі покликається на пункт 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - «КАС України»), відповідно до якого підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку.

У касаційній скарзі ПрАТ «Шахта «Надія» зазначає про застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права без урахування висновків щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 19 вересня 2019 року у справі №826/19328/16, від 20 серпня 2020 року у справі №320/3811/19, від 16 вересня 2020 року у справі №816/4755/15, від 26 лютого 2021 року у справі №160/9350/19 щодо необхідності враховувати судам всі докази у справі й не обмежуватись лише даними перевірки, здійсненої контролюючим органом; від 22 липня 2020 року у справі №808/7879/13-а щодо часткового виконання об`єктом контролю вимог припису, що дозволяє не застосовувати суду крайній захід реагування; від 11 вересня 2019 року у справі №820/6410/16 щодо відсутності доказів створення загрози життю і здоров`ю людей діяльністю відповідача, а також звернення позивача до суду до спливу строку усунення недоліків, встановленого приписом, що послугувало підставою для відмови у задоволенні позову; від 21 жовтня 2019 року у справі №810/4274/17 щодо необхідності встановлення дійсної загрози життю і здоров`ю людей; від 31 жовтня 2019 року у справі №820/3704/16, від 1 грудня 2021 року у справі №826/9226/16, від 23 червня 2022 року у справі №560/670/21 щодо необхідності застосування принципу співмірності між виявленими порушеннями і заходом реагування; від 7 листопада 2019 року у справі №520/8993/18 щодо неможливості відповідача перебувати у цьому процесуальному статусі з огляду на те, що відповідач не є власником об`єктів перевірки; від 31 жовтня 2018 року у справі №826/14758/17 щодо необхідності надання судом мотивованої оцінки кожному аргументу, наведеного учасником справи, а також мотивів відхилення таких доводів та аргументів; від 18 вересня 2018 року у справі №826/12258/14 щодо необхідності урахування судами всіх обставин, які існують на час вирішення спору в суді, а не лише на момент звернення позивача з позовом до суду; від 30 вересня 2020 року у справі №580/34/19 щодо необхідності врахування принципу співмірності між виявленими порушеннями і заходом реагування, а також щодо того, що акт перевірки є лише одним із доказів на ряду з іншими, які має враховувати суд при ухваленні рішення по суті спору.

Верховний Суд ухвалою від 29 серпня 2022 року відкрив касаційне провадження за скаргою ПрАТ «Шахта «Надія».

Позивач свого відзиву на касаційну скаргу ПрАТ «Шахта «Надія» не надав, копію ухвали Верховного Суду про відкриття касаційного провадження отримав 6 вересня 2022 року.

ІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

З 7 червня 2021 року до 18 червня 2021 року посадовими особами органу державного нагляду (контролю): головним інспектором Сокальського РС ГУ ДСНС України у Львівській області старшим лейтенантом служби цивільного захисту Войтовичем Р.Я. і провідним інспектором Сокальського РС ГУ ДСНС України у Львівській області старшим лейтенантом служби цивільного захисту Прокопом В.Б. відповідно до наказу (з основної діяльності) ГУ ДСНС у Львівській області від 14 травня 2021 року №85 «Про проведення планових перевірок у червні 2021 року» та посвідчення на проведення заходу державного нагляду (контролю) від 7 червня 2021 року №58 у присутності керівника суб`єкта господарювання або уповноваженої ним особи: заступника директора з господарських та соціальних питань ОСОБА_1. та фахівця цивільного захисту Байора І.В. проведено плановий захід державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання ПрАТ «Шахта Надія» вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки.

За результатами проведення заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання відповідачем законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки складено акт №59 від 18 червня 2021 року, яким встановлено наявність порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, а саме:

1. Будівля адміністративно-побутового корпусу:

- відсутні пристрої для самозачинення дверей сходових кліток, коридорів, холів, тамбурів (розділ ІІ пункт 2.37 ППБУ) ризик настання негативних наслідків від провадження господарської діяльності: «пожежа»;

- з`єднання, відгалуження та окінцювання жил проводів і кабелів не здійснено за допомогою опресування, зварювання, паяння або затискачів (гвинтових, болтових тощо) (розділ IV пункт 1.6 ППБУ) ризик настання негативних наслідків від провадження господарської діяльності: «пожежа»;

- електрощиток не оснащено схемою підключення споживачів з пояснювальними написами і вказаним значенням номінального струму апарата захисту (плавкої вставки) (розділ IV пункт 1.16 ППБУ) ризик настання негативних наслідків від провадження господарської діяльності: «пожежа»;

- не обладнано системами протипожежного захисту відповідно до ДБН В.2.5-56:2014 «Системи протипожежного захисту» (системою пожежної сигналізації, системою оповіщення та управління евакуацією людей) (розділ V пункт 1.2 ППБУ) ризик настання негативних наслідків від провадження господарської діяльності: «пожежа»;

- пожежні кран-комплекти не укомплектовані пожежним рукавом однакового з ним діаметра та стволом, кнопкою дистанційного запуску пожежних насосів (за наявності таких насосів), а також важелем для полегшення відкривання вентиля (розділ V пункт 2.2 підпункт 2 ППБУ) ризик настання негативних наслідків від провадження господарської діяльності: «пожежа»;

- пожежні крани у приміщеннях не розміщено у вбудованих або навісних шафках, які мають отвори для провітрювання та пристосовані для опломбування, візуального огляду без їх відкривання (розділ V пункт 2.2 підпункт 6 ППБУ) ризик настання негативних наслідків від провадження господарської діяльності: «пожежа»;

- на дверцятах пожежних шафок із зовнішньої сторони не зазначено після літерного індексу ПК порядковий номер крана та номер телефону для виклику пожежної охорони (розділ V пункт 2.2 підпункт 8 ППБУ) ризик настання негативних наслідків від провадження господарської діяльності: «пожежа»;

- вогнегасники не розміщено шляхом навішування на вертикальні конструкції на висоті не більше 1,5 м від рівня підлоги до нижнього торця вогнегасника або шляхом установлення на підставки, що надійно закріплені, на підлозі (розділ V пункт 3.10 ППБУ) ризик настання негативних наслідків від провадження господарської діяльності: «пожежа»;

- не влаштовано в парильному відділенні сауни перфорований сухотруб, який підключити до внутрішнього водопроводу, з можливістю ручного пуску від пристроїв встановлених за межами парильного відділення (розділ VІІ пункт 12.2 ППБУ) ризик настання негативних наслідків від провадження господарської діяльності: «пожежа»;

- не передбачено аварійне освітлення від незалежного джерела живлення відповідно до вимог ДНАОП 0.00-1.32-01 (пункт 6.11.2 Правил пожежної безпеки для вугільної промисловості в Україні) ризик настання негативних наслідків від провадження господарської діяльності: «пожежа»;

- приміщення не забезпечені первинними засобами пожежогасіння відповідно до вимог ДНАОП 1.1.30-5.34-02, НАПБ Б.03.001-2004 та рекомендацій цих Правил (додаток 13) (пункт 7.5.1 Правил пожежної безпеки для вугільної промисловості в Україні) ризик настання негативних наслідків від провадження господарської діяльності: «пожежа»;

- двері в приміщеннях сушарок для сушіння робочого одягу не виконано протипожежними 2-го типу (пункт 8.8.2 Правил пожежної безпеки для вугільної промисловості в Україні) ризик настання негативних наслідків від провадження господарської діяльності: «пожежа».

2. Будівля котельні:

- приміщення не забезпечені відповідними знаками безпеки. Знаки безпеки, їх кількість, а також місця їх встановлення повинні відповідати ДСТУ ІSО 6309:2007 «Протипожежний захист. Знаки безпеки. Форма та колір» (ІSО 6309:1987, ІDT) та ГОСТ 12.4.026-76 «ССБТ. Цвета сигнальные и знаки безопасности» (розділ ІІ пункт 8 ППБУ) ризик настання негативних наслідків від провадження господарської діяльності: «пожежа»;

- відсутні пристрої для самозачинення дверей сходових кліток (розділ ІІ пункт 2.37 ППБУ) ризик настання негативних наслідків від провадження господарської діяльності: «пожежа»;

- для приміщень виробничого, складського призначення не визначені категорія щодо вибухопожежної та пожежної небезпеки відповідно до вимог ДСТУ Б В. 1.1-36:2016 «Визначення категорій приміщень, будинків та зовнішніх установок за вибухопожежною та пожежною небезпекою», а також клас зони згідно з «Правилами будови електроустановок. Електрообладнання спеціальних установок» (далі - НПАОП 40.1-1.32-01), у тому числі для зовнішніх виробничих і складських дільниць, які необхідно позначати на вхідних дверях до приміщення, а також у межах зон усередині приміщень та ззовні (розділ ІІІ пункт 2.9 ППБУ) ризик настання негативних наслідків від провадження господарської діяльності: «пожежа»;

- електромережу не виконано згідно вимог ПУЄ на 2-му поверсі (розділ ІV пункт 1.1 ППБУ) ризик настання негативних наслідків від провадження господарської діяльності: «пожежа»;

- з`єднання, відгалуження та окінцювання жил проводів і кабелів не виконано за допомогою опресування, зварювання, паяння або затискачів (гвинтових, болтових тощо) (розділ ІV пункт 1.6 ППБУ) ризик настання негативних наслідків від провадження господарської діяльності: «пожежа»;

- з`єднувальні коробки не закрито кришками з негорючого або важкогорючого матеріалу (розділ ІV пункт 1.7 ППБУ) ризик настання негативних наслідків від провадження господарської діяльності: «пожежа»;

- електрощиток не оснащено схемою підключення споживачів з пояснювальними написами і вказаним значенням номінального струму апарата захисту (плавкої вставки) (розділ ІV пункт 1.16 ППБУ) ризик настання негативних наслідків від провадження господарської діяльності: «пожежа»;

- світильник експлуатується зі знятим ковпаком (розсіювачем) (розділ ІV пункт 1.18 ППБУ) ризик настання негативних наслідків від провадження господарської діяльності: «пожежа»;

- не обладнано системами протипожежного захисту відповідно до ДБН В.2.5- 56:2014 «Системи протипожежного захисту» (системою пожежної сигналізації, системою оповіщення та управління евакуацією людей) (розділ V пункт 1.2 ППБУ) ризик настання негативних наслідків від провадження господарської діяльності: «пожежа»;

3. Будівля механічного цеху:

- для приміщень виробничого, складського призначення не визначені категорія щодо вибухопожежної та пожежної небезпеки відповідно до вимог ДСТУ Б В. 1.1-36:2016 «Визначення категорій приміщень, будинків та зовнішніх установок за вибухопожежною та пожежною небезпекою», а також клас зони згідно з «Правилами будови електроустановок. Електрообладнання спеціальних установок» (далі НПАОП 40.1-1.32-01), у тому числі для зовнішніх виробничих і складських дільниць, які необхідно позначати на вхідних дверях до приміщення, а також у межах зон усередині приміщень та ззовні (розділ ІІІ пункт 2.9 ППБУ) ризик настання негативних наслідків від провадження господарської діяльності: «пожежа»;

- не обладнано системами протипожежного захисту відповідно до ДБН В.2.5- 56:2014 «Системи протипожежного захисту» (системою пожежної сигналізації, системою оповіщення та управління евакуацією людей) (розділ V пункт 1.2 ППБУ) ризик настання негативних наслідків від провадження господарської діяльності: «пожежа»;

Примірник акта перевірки від 18 червня 2021 року №59 в.о. директора ПрАТ «Шахта Надія» Пиляй І.Д. отримав 18 червня 2021 року; про наявність зауважень до його складення керівник суб`єкта господарювання в акті перевірки не зазначив.

Постановою головного інспектора Сокальського РС ГУ ДСНС України у Львівській області старшого лейтенанта служби цивільного захисту Войтовича Р.Я. ЛВ №017631 від 11 червня 2021 року притягнуто громадянина ОСОБА_1 (заступника директора з господарських та соціальних питань ПрАТ «Шахта Надія») до адміністративної відповідальності у вигляду штрафу у сумі: 3400,00 грн за адміністративне правопорушення, передбачене статтею 175 Кодексу України про адміністративне правопорушення (далі також - «КУпАП»).

На підтвердження часткового усунення порушень законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки, відповідач надав суду:

- наказ ПрАТ «Шахта «Надія» від 17 травня 2021 року №97 «Про протипожежний стан об`єктів поверхні шахти на 2021 рік»;

- наказ ПрАТ «Шахта «Надія» від 12 серпня 2021 року №198 «Про результати планової перевірки додержання (виконання) вимог нормативно-правових актів та нормативних документів у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки»

- план основних організаційно-технічних заходів з пожежної безпеки на ПрАТ «Шахта «Надія», затверджений в.о. директора Приватного акціонерного товариства «Шахта «Надія»;

- повідомлення від 13 серпня 2021 року №04/854 та від 17 серпня 2021 року №19/874.

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною другою статті 2 КАС України визначено, що в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Статтею 47 Кодексу цивільного захисту України (далі - «КЦЗ України») визначено, що державний нагляд (контроль) з питань цивільного захисту здійснюється за додержанням та виконанням вимог законодавства у сферах техногенної та пожежної безпеки, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру, за діяльністю аварійно-рятувальних служб, а також у сфері промислової безпеки та гірничого нагляду, поводження з радіоактивними відходами відповідно до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», цього Кодексу та інших законодавчих актів.

Згідно із частиною третьою статті 55 КЦЗ України забезпечення пожежної безпеки суб`єкта господарювання покладається на власників та керівників таких суб`єктів господарювання.

Відповідно до частин першої та другої статті 64 КЦЗ України центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, уповноважений організовувати та здійснювати державний нагляд (контроль) щодо виконання вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту і діяльності аварійно-рятувальних служб. Центральний орган виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, реалізує повноваження безпосередньо і через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення.

Центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, здійснює державний нагляд (контроль) шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до закону (стаття 66 КЦЗ України).

До повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей (пункт 12 частини першої статті 67 КЦЗ України).

Частиною першою статті 68 КЦЗ України передбачено, що посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, у разі порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, у тому числі невиконання їх законних вимог, зобов`язані застосовувати санкції, визначені законом.

Відповідно до частини другої статті 68 КЦЗ України, у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

Частиною першою статті 70 КЦЗ України визначено підстави для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів.

Відповідно до частини другої статті 70 КЦЗ України повне або часткове зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду.

Згідно із частиною першою статті 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - «Закон») державний нагляд (контроль) здійснюється за місцем провадження господарської діяльності суб`єкта господарювання або його відокремлених підрозділів, або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених законом.

Частина четверта статті 4 цього Закону передбачає, що вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності встановлюється виключно законами.

Частиною п`ятою статті 4 Закону передбачено, що виробництво (виготовлення) або реалізація продукції, виконання робіт, надання послуг суб`єктами господарювання можуть бути зупинені повністю або частково виключно за рішенням суду. Відновлення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг суб`єктами господарювання після призупинення можливе з моменту отримання органом державного нагляду (контролю), який ініціював призупинення, повідомлення суб`єкта господарювання про усунення ним усіх встановлених судом порушень.

Приписами статті 6 Закону передбачено, що підставами для здійснення позапланових заходів є, зокрема, доручення Прем`єр-міністра України про перевірку суб`єктів господарювання у відповідній сфері у зв`язку з виявленими системними порушеннями та/або настанням події, що має значний негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави. Суб`єкт господарювання повинен ознайомитися з підставою проведення позапланового заходу з наданням йому копії відповідного посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю).

Відповідно до частин першої, другої статті 7 Закону для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки. На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові і засвідчується печаткою.

Перед початком здійснення заходу посадові особи органу державного нагляду (контролю) зобов`язані пред`явити керівнику суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу або уповноваженій ним особі (фізичній особі-підприємцю або уповноваженій ним особі) посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), і надати суб`єкту господарювання копію посвідчення (направлення) (абзац перший частини п`ятої статті 7 Закону).

Згідно із частиною шостою статті 7 Закону за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт, який повинен містити такі відомості: дату складення акта; тип заходу (плановий або позаплановий); форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд тощо); предмет державного нагляду (контролю); найменування органу державного нагляду (контролю), а також посаду, прізвище, ім`я та по батькові посадової особи, яка здійснила захід; найменування юридичної особи або прізвище, ім`я та по батькові фізичної особи-підприємця, щодо діяльності яких здійснювався захід. Посадова особа органу державного нагляду (контролю) зазначає в акті стан виконання вимог законодавства суб`єктом господарювання, а в разі невиконання - детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства. В останній день перевірки два примірники акта підписуються посадовими особами органу державного нагляду (контролю), які здійснювали захід, та суб`єктом господарювання або уповноваженою ним особою, якщо інше не передбачено законом. Якщо суб`єкт господарювання не погоджується з актом, він підписує акт із зауваженнями. Зауваження суб`єкта господарювання щодо здійснення державного нагляду (контролю) є невід`ємною частиною акта органу державного нагляду (контролю). У разі відмови суб`єкта господарювання підписати акт посадова особа органу державного нагляду (контролю) вносить до такого акта відповідний запис. Один примірник акта вручається керівнику чи уповноваженій особі суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі-підприємцю або уповноваженій ним особі в останній день заходу державного нагляду (контролю), а другий зберігається в органі державного нагляду (контролю).

Частиною сьомою статті 7 вказаного Закону встановлено, що на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.

Відповідно до підпунктів 1, 2 пункту 3 Положенням про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 №1052, основними завданнями ДСНС є: реалізація державної політики у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності; здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб.

Пунктами 1, 2, 3 розділу ІІ Правил пожежної безпеки в Україні, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України 30 грудня 2014 року №1417 (далі - ППБУ) передбачено, що діяльність із забезпечення пожежної безпеки є складовою виробничої та іншої діяльності посадових осіб і працівників підприємств та об`єктів. Керівник підприємства повинен визначити обов`язки посадових осіб щодо забезпечення пожежної безпеки, призначити відповідальних за пожежну безпеку окремих будівель, споруд, приміщень, дільниць, технологічного та інженерного устаткування, а також за утримання й експлуатацію засобів протипожежного захисту. Обов`язки щодо забезпечення пожежної безпеки, утримання та експлуатації засобів протипожежного захисту передбачаються у посадових інструкціях, обов`язках, положеннях про підрозділ.

IV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

Верховним Судом ухвалою від 29 серпня 2022 року було відкрито касаційне провадження на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України.

Відповідно до пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках:

- якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку.

Проаналізувавши доводи касаційної скарги, Верховний Суд дійшов наступних висновків.

Критерії оцінки правомірності оскаржуваних рішень визначаються статтею 242 КАС України, відповідно до якої рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Спір у цій справі виник у зв`язку із застосуванням до ПрАТ «Шахта «Надія» заходів реагування у виді зупинення експлуатації будівлі адміністративно-побутового корпусу, будівлі котельні та будівлі механічного цеху Приватного акціонерного товариства «Шахта «Надія» за адресою: Україна, 80086, Львівська область, Сокальський район, село Сілець, до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки, шляхом опечатування (опломбування) та відімкнення від джерел живлення, окрім виконання робіт, пов`язаних із усуненням порушень вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки.

Суди попередніх інстанцій, аналізуючи викладені правові норм дійшли правильного висновку, що правовою підставою для застосування адміністративним судом заходів реагування є одночасна наявність таких умов: 1) факт порушення правил та норм пожежної і техногенної безпеки, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей; 2) звернення компетентного органу, який здійснює державний нагляд у сфері пожежної і техногенної безпеки, із відповідним адміністративним позовом до суду; 3) наявність обов`язку у підконтрольного суб`єкта, зупинення експлуатації приміщень якого вимагає відповідний орган Державної служби України з надзвичайних ситуацій, забезпечувати дотримання вимог пожежної безпеки у відповідному приміщенні.

При обранні заходу реагування у виді повного або часткового зупинення роботи підприємств, позивачем як суб`єктом владних повноважень, і судом, відповідно, мають враховуватися принцип співмірності обраного заходу реагування тим порушенням, які виникли та тим, які залишилися не усунутими на час розгляду справи, а також дотримання справедливого балансу між інтересами відповідача і публічними інтересами.

Суди попередніх інстанцій, в оскаржуваних рішеннях виходили з того, що сукупність виявлених перевіркою порушень створювали загрозу життю і здоров`ю людей, що є підставою для застосування судом заходів реагування. Одночасно, суди враховували, що порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, зазначені в акті перевірки, є суттєвими, адже можуть призвести до виникнення пожежі. Також, суди попередніх інстанцій виходили з того, що на час розгляду цієї справи відповідачем не надано доказів усунення виявлених порушень повною мірою.

З такими висновками судів попередніх інстанцій Верховний Суд погоджується і вбачає обґрунтованими судові рішення про задоволення позову.

Скаржник у поданій касаційній скарзі зазначає, що з виявлених контролюючим органом за результатом планової перевірки 40 порушень на момент розгляду справи у суді невиконаними ПрАТ «Шахта «Надія» залишились лише 2 порушення.

На підтвердження часткового усунення порушень законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки, відповідач надав суду: наказ ПрАТ «Шахта «Надія» від 17 травня 2021 року №97 «Про протипожежний стан об`єктів поверхні шахти на 2021 рік»; наказ ПрАТ «Шахта «Надія» від 12 серпня 2021 року №198 «Про результати планової перевірки додержання (виконання) вимог нормативно-правових актів та нормативних документів у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки»; план основних організаційно-технічних заходів з пожежної безпеки на ПрАТ «Шахта «Надія», затверджений в.о. директора ПрАТ «Шахта «Надія»; повідомлення від 13 серпня 2021 року №04/854 та від 17 серпня 2021 року № 19/874.

Указані документи свідчать, що відповідач відреагував на результати планової перевірки і здійснив деякі організаційні заходи щодо усунення виявлених порушень, як то: сформував план основних організаційно-технічних заходів з пожежної безпеки, призначив відповідальних осіб, доручив сформувати пожежно-технічну комісію та добровільну пожежну дружину, а також доручив усунути виявлені ГУ ДСНС у Львівській області недоліки тощо.

Проте, дійсність такого аргументу скаржника (усунення 38 порушень) за фактичних обставин у цій справі достатньо не підтверджена. Варто зауважити, що покликання скаржника на документи, які лише фіксують самим же відповідачем намір усунути виявлені порушення, а також фіксують вчинення організаційних заходів для цього, не можуть свідчити про дійсне усунення виявлених порушень.

В контексті цього питання варто відзначити, що ПрАТ «Шахта «Надія» покликається, зокрема, на правові висновки Верховного Суду, які обґрунтовують необхідність надання судом оцінки не лише доводам контролюючого органу, які більшою мірою викладені в акті перевірки, а й брати до уваги докази надані іншою стороною спору. Одночасно, у цій справі ПрАТ «Шахта «Надія» не надає суду підстав встановити факт усунення частини порушень, які виявив позивач, адже подані докази позбавляють можливості це підтвердити та нівелювати сумнів у такому усуненні.

До того ж, інформування ГУ ДСНС у Львівській області у виді письмового повідомлення щодо усунення відповідачем ряду порушень, виявлених перевіркою, також позбавляє суд можливості надати оцінку такому факту, адже не містить доказів саме усунення недоліків, а носить лише інформативний характер.

Тож, суди попередніх інстанцій обґрунтовано відхилили довід скаржника стосовно часткового усуненні виявлених ГУ ДСНС у Львівській області порушень за наведених фактичних обставин цієї справи.

А тому Верховний Суд відхиляє доводи ПрАТ «Шахта «Надія» щодо неврахування судами попередніх інстанцій правових висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 19 вересня 2019 року у справі №826/19328/16, від 20 серпня 2020 року у справі №320/3811/19, від 16 вересня 2020 року у справі №816/4755/15, від 26 лютого 2021 року у справі №160/9350/19, від 22 липня 2020 року у справі №808/7879/13-а, від 11 вересня 2019 року у справі №820/6410/16, від 21 жовтня 2019 року у справі №810/4274/17, від 31 жовтня 2019 року у справі №820/3704/16, від 1 грудня 2021 року у справі №826/9226/16, від 23 червня 2022 року у справі №560/670/21, від 7 листопада 2019 року у справі №520/8993/18, від 31 жовтня 2018 року у справі №826/14758/17, від 18 вересня 2018 року у справі №826/12258/14, від 30 вересня 2020 року у справі №580/34/19, адже у цих справах Суд формував правові позиції на основі відмінних фактичних обставин.

Верховний Суд акцентує увагу на тому, що справи цієї категорії спорів нерозривно пов`язані із обставинами кожної конкретної справи, які різняться кількістю та видами об`єктів, стосовно яких пред`явлені позови про застосування заходів реагування, а також за обсягами та видами порушень, встановленими контролюючими органами у кожній конкретній ситуації. Отже, у цьому аспекті варто зауважити, що вирішення питання про застосування заходів реагування обумовлюється конкретними обставинами/ситуацією (як-от суть, характер порушень, їх наслідки).

Верховний Суд також відхиляє доводи скаржника в аспекті того, що виявлені порушення не створюють загрозу життю та здоров`ю людей, оскільки судами попередніх інстанцій встановлено протилежне.

Поняття «загроза життю та/або здоров`ю людини» є оціночним поняттям, яке лежить у сфері захисту населення, територій, навколишнього природного середовища та майна, функція контролю (нагляду) за чим, зокрема, покладена на позивача, посадові особи якого володіють спеціальними знаннями у цій сфері.

Заявлені позивачем позовні вимоги відповідають основним засадам дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав та інтересів особи і цілям, на досягнення яких вони спрямовані, оскільки заявлені в інтересах людей, що знаходяться (перебувають) на такому об`єкті, для забезпечення безпеки їхнього життя і здоров`я та уникненню можливих несприятливих наслідків.

Забезпечення державою конституційних прав громадян на захист життя, здоров`я та власності від невиправданого ризику виникнення надзвичайних ситуацій має пріоритетне значення.

Відповідно до статті 2 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод встановлено, що право кожного на життя охороняється законом. Цей припис зобов`язує державу вживати належних заходів для захисту життя осіб, які знаходиться під її юрисдикцією. Слід зазначити, що це зобов`язання повинно тлумачитися як таке, що застосовується в контексті будь-якої діяльності, публічної чи ні, в якій право на життя може бути поставлене під сумнів.

Недодержання суб`єктами господарювання вимог у сфері техногенної та пожежної безпеки призводить до невиправданого ризику виникнення надзвичайних ситуацій та, відповідно, ризику завдання шкоди життю і здоров`ю населення.

До того ж, заявлений захід реагування як повне або часткове зупинення роботи - не є санкцією за порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, а є превентивним заходом, який спрямований на недопущення існування невиправданого ризику виникнення надзвичайних ситуацій та, відповідно, ризику завдання шкоди життю і здоров`ю населення.

Верховний Суд також відхиляє довід скаржника стосовно того , що ПрАТ «Шахта «Надія» має безперервно функціонувати, адже це відповідає інтересах економіки та безпеки держави, з огляду на те, що праця на вугільних шахтах сама по собі супроводжується великими ризиками для життя і здоров`я працівників, що унеможливлює створення додаткової загрози у вигляді пожежної небезпеки.

В контексті цього, колегія суддів Верховного Суду також враховує, що застосування заходу реагування має тимчасовий характер, період дії якого залежить безпосередньо від факту усунення ПрАТ «Шахта «Надія» виявлених порушень.

Відновлення діяльності після її зупинення рішенням суду в силу частини п`ятої статті 4 Закону можливе з моменту отримання органом державного нагляду (контролю), який ініціював призупинення, повідомлення суб`єкта господарювання про усунення ним усіх встановлених судом порушень.

Також, Верховний Суд зауважує, що застосований захід реагування має спонукаючий характер, направлений на забезпечення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки в приміщеннях ПрАТ «Шахта «Надія».

Верховний Суд також відхиляє довід скаржника стосовно неврахування судами попередніх інстанцій наказу Міністерства енергетики України від 9 березня 2021 року №11 «Про заходи з підготовки до ліквідації ПрАТ «Шахта «Надія»», яким передбачено припинення діяльності шахти, а тому надання з бюджетну додаткових коштів, на переконання скаржника, на оснащення шахти системою протипожежного захисту та аварійного освітлення від незалежного джерела живлення призведе до нераціонального використання коштів бюджету, з огляду на те, що цей наказ не є доказом по суті спору, не підтверджує (як до речі й не спростовує) факт наявності виявлених контролюючим органом порушень, тобто не входить до предмета доказування.

Отже, ураховуючи те, що відповідачем не надано до суду доказів усунення виявлених позивачем порушень вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки, Верховний Суд погоджується із висновками судів попередніх інстанцій щодо наявності правових підстав для задоволення позовних вимог.

За таких обставин відсутні підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення першої та (або) апеляційної інстанції без змін, а скаргу без задоволення.

Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати не розподіляються.

Керуючись статтями 341 343 349 353 355 356 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Приватного акціонерного товариства «Шахта «Надія» залишити без задоволення.

Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 14 березня 2022 року і постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 2 червня 2022 року у справі №380/12051/21 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.

………………….

Н.М. Мартинюк

А.В. Жук

Ж.М. Мельник-Томенко,

Судді Верховного Суду