ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
09 липня 2025 року
м. Київ
справа № 380/22402/21
адміністративне провадження № К/990/24696/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Чиркіна С.М.,
суддів: Єзерова А.А., Берназюка Я.О.
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Сокільницької сільської ради Львівського району Львівської області на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 04 квітня 2022 року (головуючий суддя Братичак У.В.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 09 серпня 2022 року (головуючий суддя Заверуха О.Б., судді: Качмар В.Я., Ніколін В.В.) у справі № 380/22402/21 за позовом ОСОБА_1 до Сокільницької сільської ради Львівського району Львівської області про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
30 листопада 2021 року ОСОБА_1 (далі також позивач) звернувся до Львівського окружного адміністративного суду з позовом до Сокільницької сільської ради Львівського району Львівської області (далі також відповідач), в якому просив:
визнати протиправним та скасувати рішення IX - сесії 8 демократичного скликання Сокільницької сільської ради Львівського району Львівської області № 179 від 02 червня 2021 року "Про відмову у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в с. Басівка" ОСОБА_1 ;
зобов`язати прийняти рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з кадастровим номером 4623682000:01:001:0663 площею 0,0400 га ОСОБА_1 для ведення особистого селянського господарства та передати вказану земельну ділянку йому у приватну власність.
Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 04 квітня 2022 року позов задоволено.
Визнано протиправним та скасовано рішення IX - сесії 8 демократичного скликання Сокільницької сільської ради Львівського району Львівської області № 179 від 02 червня 2021 року "Про відмову у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в с. Басівка" ОСОБА_1 .
Зобов`язано Сокільницьку сільську раду Львівського району Львівської області (місцезнаходження: вул. Січових Стрільців, 1, с. Сокільники, Львівська область, 81130; ЄДРПОУ 04369682) прийняти рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки кадастровий номер 4623682000:01:001:0663 площею 0,0400 га ОСОБА_1 (місце проживання: АДРЕСА_1 ; РНОКПП НОМЕР_1 ) для ведення особистого селянського господарства та передати вказану земельну ділянку ОСОБА_1 у приватну власність.
Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 09 серпня 2022 року рішення Львівського окружного адміністративного суду від 04 квітня 2022 року залишено без змін.
12 вересня 2022 року на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга відповідача, надіслана 08 вересня 2022 року, в якій скаржник просить скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 04 квітня 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 09 серпня 2022 року і прийняти нову постанову, якою у задоволенні позову відмовити.
Ухвалою Верховного Суду від 28 вересня 2022 року відкрито касаційне провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.
18 жовтня 2022 року від позивача надійшов відзив, у якому просить відмовити у задоволенні касаційної скарги.
Ухвалою Верховного Суду від 23 вересня 2024 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також КАС України).
ІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ
Позовні вимоги мотивовані тим, що спірним рішенням позивачу відмовлено в затверджені проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства в с. Басівка.
Вказує, що єдиною підставою для відмови у затвердженні проекту землеустрою могло бути лише те, що такий не погоджено в порядку, встановленому статтею 186-1 Земельного кодексу України (далі також ЗК України), а також відсутність обов`язкової державної експертизи у визначених законом випадках.
В свою чергу редакція частини дев`ятої статті 118 ЗК України, чинна на дату прийняття спірного рішення, підстав для відмови у затвердженні проекту землеустрою взагалі не містить.
Вважає, що рішення про відмову позивачу в затверджені проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність не містить жодної законної підстави, яка б надавала право органу місцевого самоврядування відмовляти у затвердженні проекту землеустрою.
Відповідач у відзиві на позов зазначив, що у відповідності до вимог частини сьомої статті 186 ЗК України (в редакції від 27 травня 2021 року), підставою для відмови у погодженні та затвердженні документації із землеустрою може бути лише невідповідність її положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівної документації.
Вважає, що вимога про зобов`язання Сокільницьку сільську раду прийняти рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки кадастровий номер 4623682000:01:001:0663 площею 0,0400 га для ведення особистого селянського господарства та передати вказану земельну ділянку ОСОБА_1 у приватну власність суперечить положенням чинного законодавства України, оскільки в цьому випадку лише орган місцевого самоврядування в особі Сокільницької сільської ради вправі приймати рішення дозвільного характеру щодо врегулювання земельних відносин.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що рішенням 116 сесії VII демократичного скликання Годовицько-Басівської сільської ради Пустомитівського району Львівської області від 15 вересня 2020 року № 3306 ОСОБА_1 надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для особистого селянського господарства, орієнтовною площею 0,04 га на території Годовицько-Басівської сільської ради для передачі в подальшому у власність.
19 жовтня 2020 року між позивачем та фізичною особою-підприємцем ОСОБА_2 (кваліфікаційний сертифікат інженера-землевпорядника № 32 від 30 січня 2013 року) було укладено Договір на виконання робіт із землеустрою № 393-Ю/2020 у відповідності до умов якого останнім було розроблено та погоджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність гр. ОСОБА_1 для ведення особистого селянського господарства (КВЦПЗ-01.03) площею 0,0400 га.
Вказаний проект землеустрою погоджено ГУ Держгеокадастру у Закарпатській області, що підтверджується висновком ГУ Держгеокадастру у Закарпатській області від 27 жовтня 2020 року № 16705/82-20.
28 грудня 2020 року відділом у Путилівському районі Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області спірній земельній ділянці присвоєно кадастровий номер 4623682000:01:001:0663 та зареєстровано у Державному земельному кадастрі.
Після виготовлення проекту землеустрою та отримання необхідних пакету документів позивач звернувся до Сокільницької сільської ради Львівського району Львівської області (як правонаступника Годовицько-Басівської сільської ради) із заявою про затвердження вищевказаного проекту землеустрою та передачу земельної ділянки у власність.
Рішенням IX - сесії 8 демократичного скликання Сокільницької сільської ради Львівського району Львівської області № 179 від 02 червня 2021 року "Про відмову у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок в с. Басівка" відмовлено у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,0400 га кадастровий номер 4623682000:01:001:0663 запроектоване цільове призначення якої - для ведення особистого селянського господарства гр. ОСОБА_1 , оскільки розташування запроектованої земельної ділянки не відповідає генеральному плану с. Басівка.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Рішення суду першої інстанції мотивоване відсутністю підстав для відмови у затвердженні проекту землеустрою, оскільки позивач отримав дозвіл на розроблення проекту землеустрою на відведення земельної ділянки, замовив проектну документацію, яка була розроблена та погоджена в установленому законом порядку.
Судом першої інстанції зауважено, що рішення Сокільницької сільської ради № 179 від 02 червня 2021 року "Про відмову у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в с. Басівка" не є обґрунтованим та вмотивованим, не містить переконливих і зрозумілих мотивів його прийняття.
Суд першої інстанції дійшов висновку про необхідність зобов`язання відповідача прийняти рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки кадастровий номер 4623682000:01:001:0663 площею 0,0400 га у власність позивачу для ведення особистого селянського господарства та передати вказану земельну ділянку позивачу у приватну власність, з огляду на відсутність передбачених законом підстав для відмови в затвердженні проекту землеустрою, та поведінку відповідача, яка в даному випадку свідчить про створення штучних перешкод в реалізації конституційного права фізичної особи на отримання земельної ділянки у власність.
Суд апеляційної інстанції погодився з таким висновком суду першої інстанції.
Додатково суд апеляційної інстанції зазначив, що норма частини дев`ятої статті 118 ЗК України (в редакції Закону № 1423-ІХ), не надає право відповідному органу місцевого самоврядування після погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки приймати будь-яке інше рішення, ніж про його затвердження та надання такої земельної ділянки у власність.
Водночас зі змісту статті 186 ЗК України (в редакції Закону № 1423-ІХ) слідує, що перевірка проекту землеустрою на відповідність вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації здійснюється на етапі його погодження.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ
В обґрунтування вимог касаційної скарги скаржником зазначено, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваних рішеннях застосував норми права без урахування висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 06 листопада 2019 року у справі № 509/1350/17, від 30 травня 2018 року у справі № 826/5737/16, у постановах Верховного Суду від 07 липня 2020 року у справі № 825/2228/18, від 14 серпня 2019 року у справі № 0640/4434/18.
Скаржник вважає, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував норми права, а саме статті 118 122 186 ЗК України, в тому числі, в редакції "до 27 травня 2021 року" і помилково вказав про обов`язок органу місцевого самоврядування затвердити проект землеустрою, оскільки оскаржуване рішення № 179 від 02 червня 2021 року приймалося з врахуванням вимог матеріального права, які діяли станом на час прийняття такого рішення.
Стверджує, що суди попередніх інстанцій не перевірили підстави для відмови у погодженні та затвердженні документації із землеустрою відповідно до частини сьомої статті 186 ЗК України (в редакції від 27 травня 2021 року).
Також зазначає, що відповідно до вимог Закону України від 24 березня 2022 року № 2145-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо створення умов для забезпечення продовольчої безпеки в умовах воєнного стану" (набрав чинності 07 квітня 2022 року) безоплатна передача земель комунальної власності у приватну власність забороняється на період дії воєнного стану.
У відзиві на касаційну скаргу позивач зазначає, згідно із частиною дев`ятою статті 118 ЗК України (в редакції до 27 травня 2021 року) єдиною підставою для відмови у затвердженні проекту землеустрою могло бути лише те, що проект землеустрою не погоджено в порядку, встановленому статтею 186-1 ЗК України, а також відсутність обов`язкової державної експертизи у визначених законом випадках.
Акцентує увагу на тому, що після виготовлення проекту землеустрою, погодження його у відповідному територіальному управлінні Держгеокадастру, присвоєння номеру земельній ділянці у лютому 2021 року звернувся до відповідача з заявою про затвердження проекту землеустрою та передачу земельної ділянки у власність.
Проте, в порушення двотижневого строку, передбаченого частиною дев`ятою статті 118 ЗК України, рішення за результатами розгляду заяви було прийнято лише 02 червня 2021 року.
Вважає необґрунтованим покликання скаржника на положення частини сьомої статті 186 ЗК України (в редакції Закону № 1423-ІХ від 28 квітня 2021 року), оскільки на час розробки проекту землеустрою та подання його на затвердження відповідачу, погодження проектів землеустрою не відносилося до компетенції органів місцевого самоврядування, а здійснювалося в порядку, визначеному статтею 186-1 ЗК України територіальними управліннями Держгеокадастру.
Наполягає на тому, що перевірка проекту землеустрою на відповідність вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральним планам населених пунктів та іншій містобудівній документації здійснювалась саме на етапі надання дозволу на розробку проекту землеустрою та погодження такого проекту у відповідних територіальних органах центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.
VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої - третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Також стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Відповідно статті 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.
Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
За приписами частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Відповідно до пункту 1 частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема, на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.
Згідно з частиною другою статті 4 ЗК України завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.
Статтями 12 42 ЗК України передбачено, що розпорядження землями територіальних громад, передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян і юридичних осіб, відноситься до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст.
Пунктом 34 частини першої статті 26 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі також Закон № 280/97-ВР) визначено, що до питань місцевого значення належить регулювання сільськими, селищними, міськими радами земельних відносин.
Відповідно до пункту 34 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання регулювання земельних відносин.
Відповідно до пункту "б" частини першої статті 81 ЗК України громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності.
За правилами пункту "б" частини першої статті 121 ЗК України громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в таких розмірах: для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 гектара.
Стаття 118 ЗК України встановлює порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами.
За змістом частин шостої, сьомої статті 118 ЗК України (в редакції, чинній на час подання позивачем заяви про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою та заяви про його погодження) встановлено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб`єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін.
Згідно із частиною шостою статті 186 ЗК України (в редакції, яка діяла у період виготовлення та погодження проекту землеустрою, до 27 травня 2021 року) проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок підлягали погодженню в порядку, встановленому статтею 186-1-цього Кодексу, і затвердженню Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.
Відповідно до частини першої статті 186-1 ЗК України (яка була чинна у період виготовлення та погодження проекту землеустрою, до 27 травня 2021 року), проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок усіх категорій та форм власності (крім земельних ділянок зони відчуження та зони безумовного (обов`язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи) підлягав обов`язковому погодженню з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин (частина перша).
Згідно із частинами 5 та 6 статті 186-1 ЗК України (в редакції, яка діяла у період виготовлення та погодження проекту землеустрою, до 27 травня 2021 року) органи, зазначені в частинах першій - третій цієї статті, зобов`язані протягом десяти робочих днів з дня одержання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або копії такого проекту безоплатно надати або надіслати рекомендованим листом з повідомленням розробнику свої висновки про його погодження або про відмову в такому погодженні з обов`язковим посиланням на закони та прийняті відповідно до них нормативно-правові акти, що регулюють відносини у відповідній сфері.
Підставою для відмови у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише невідповідність його положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що 15 вересня 2020 року Годовицько-Басівська сільська ради Пустомитівського району Львівської області (правонаступником якої є Сокільницька сільська ради Львівського району Львівської області) надала позивачу дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.
Позивач, звертаючись до Сокільницької сільської ради із заявою про затвердження проекту землеустрою, подав проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність гр. ОСОБА_1 для ведення особистого селянського господарства (КВЦПЗ-01.03) площею 0,0400 га, що виготовлений фізичною особою-підприємцем ОСОБА_2 .
Вказаний проект землеустрою погоджено експертом державної експертизи ОСОБА_3 , що підтверджується висновком ГУ Держгеокадастру у Закарпатській області від 27 жовтня 2020 року № 16705/82-20.
28 грудня 2020 року відділом у Путилівському районі Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області спірній земельній ділянці присвоєно кадастровий номер 4623682000:01:001:0663 та зареєстровано у Державному земельному кадастрі.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що проект землеустрою щодо відведення вказаної земельної ділянки з кадастровим номером 4623682000:01:001:0663 площею 0,0400 га у власність позивача для ведення особистого селянського господарства виготовлений та погоджений у встановленому порядку.
У лютому 2021 року вказаний проект землеустрою разом із зазначеним висновком подано до Сокільницької сільської ради із клопотанням про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та передачу її у власність. Судом апеляційної інстанції зауважено, що вказані обставини не заперечуються сторонами.
На дату виготовлення та подання вказаного проекту землеустрою (разом з висновком про його погодження) до Сокільницької сільської ради для його затвердження, частина дев`ята статті 118 ЗК України передбачала, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
Судом апеляційної інстанції акцентовано увагу на тому, що на дату розроблення та внесення проекту землеустрою до Сокільницької сільської ради для його затвердження та в період до 27 травня 2021 року діяла норма закону, яка передбачала погодження проекту землеустрою або відмову у його погодженні лише на етапі його розроблення та покладала на органи виконавчої влади/органи місцевого самоврядування обов`язок щодо прийняття рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою.
В свою чергу, єдиною підставою для відмови у затвердженні проекту землеустрою у вказаний період могло бути лише те, що проект землеустрою не погоджено в порядку, встановленому статтею 186-1 ЗК України, а також відсутність обов`язкової державної експертизи у визначених законом випадках та відомостей щодо державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі.
Жодних інших правових підстав для відмови у затвердженні проекту землеустрою після його погодження в порядку статті 186-1 ЗК України норми Земельного кодексу України не містили.
Водночас судами попередніх інстанцій встановлено, що рішення за наслідком розгляду заяви, поданої в лютому 2021 року, було прийнято лише 02 червня 2021 року.
В апеляційній скарзі та касаційній скарзі скаржник посилається на те, що під час прийняття оскаржуваного рішення керувався частиною сьомою статті 186 ЗК України в редакції Закону України від 28 квітня 2021 року № 1423-ІХ "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних відносин" (далі також Закон № 1423-ІХ, який набрав чинності 27 травня 2021 року).
Законом № 1423-IX від 28 квітня 2021 року внесені зміни до статті 118 та статті 186 ЗК України та виключено статтю 186-1 ЗК України.
Так, починаючи з 27 травня 2021 року частина дев`ята статті 118 ЗК України (в редакції Закону № 1423-ІХ) передбачає, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, що передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
Відповідно до пункту 6 частини другої статті 186 ЗК України (в редакції Закону № 1423-ІХ) проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок затверджуються Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.
Згідно з частиною шостою статті 186 ЗК України (в редакції Закону № 1423-ІХ) Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи виконавчої влади або органи місцевого самоврядування, інші суб`єкти, визначені цією статтею, зобов`язані протягом десяти робочих днів з дня одержання документації із землеустрою безоплатно надати або надіслати рекомендованим листом з повідомленням розробнику свої висновки про її погодження або про відмову в погодженні з обов`язковим посиланням на закони та прийняті відповідно до них нормативно-правові акти, що регулюють відносини у відповідній сфері. Строк дії таких висновків є необмеженим.
Частиною сьомою статті 186 ЗК України (в редакції Закону № 1423-ІХ) передбачено, що підставою для відмови у погодженні та затвердженні документації із землеустрою може бути лише невідповідність її положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівної документації.
Отже, відповідно до статті 186 ЗК України (в редакції Закону № 1423-ІХ), починаючи з 27 травня 2021 року органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки у власність, надано повноваження на погодження та затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок. В свою чергу, підставою для відмови у погодженні та затвердженні документації із землеустрою може бути лише невідповідність її положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівної документації.
Згідно з юридичними позиціями Конституційного Суду України, наведеними у Рішенні від 09.02.1999 №1-рп/99, у регулюванні суспільних відносин застосовуються різні способи дії в часі нормативно-правових актів. Перехід від однієї форми регулювання суспільних відносин до іншої може здійснюватися негайно (безпосередня дія), шляхом перехідного періоду (ультраактивна форма) і шляхом зворотної дії (ретроактивна форма).
За загальновизнаним принципом права закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі.
Цей принцип закріплений у частині першій статті 58 Конституції України, за якою дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.
У Рішенні Конституційного Суду України від 12.07.2019 №5-р(I)/2019 Конституційний Суд України висловив думку, що за змістом частини першої статті 58 Основного Закону України новий акт законодавства застосовується до тих правовідносин, які виникли після набрання ним чинності. Якщо правовідносини тривалі і виникли до ухвалення акта законодавства та продовжують існувати після його ухвалення, то нове нормативне регулювання застосовується з дня набрання ним чинності або з дня, встановленого цим нормативно-правовим актом, але не раніше дня його офіційного опублікування (абзац четвертий пункту 5 мотивувальної частини).
Отже, у разі безпосередньо (прямої) дії закону в часі новий нормативний акт поширюється на правовідносини, що виникли після набрання ним чинності, або до набрання ним чинності і тривали на момент набрання актом чинності.
Якщо під час розгляду заяви особи суб`єктом владних повноважень до прийняття остаточного рішення було змінено нормативно-правове регулювання, суб`єкт владних повноважень не має законних можливостей для прийняття рішення з урахуванням попереднього нормативно-правового регулювання, яке є нечинним, а його рішення та дії в цих випадках не можуть вважатися протиправними за формальними ознаками.
У теорії права допускається можливість застосування до триваючих відносин до їх завершення нормативно-правового регулювання, яке діяло на час їх виникнення, за окремим рішенням і розглядається з позицій встановлення спеціального регулювання перехідного періоду - «переживаючої» (ультраактивної) дії нормативно-правових актів. Водночас, таке застосування повинно бути чітко обумовлено при прийнятті відповідних нормативно-правових актів. Відсутність такого застереження не надає суб`єкту владних повноважень права на самовільне застосування нечинних правових норм.
Правова визначеність як елемент верховенства права не передбачає заборони на зміну нормативно-правового регулювання. На думку Конституційного Суду України, особи розраховують на стабільність та усталеність юридичного регулювання, тому часті та непередбачувані зміни законодавства перешкоджають ефективній реалізації ними прав і свобод, а також підривають довіру до органів державної влади, їх посадових і службових осіб. Однак очікування осіб не можуть впливати на внесення змін до законів та інших нормативно-правових актів (абзац 4 п. 4.1 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 22.05.2018 № 5-р/2018).
Тотожна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 31 березня 2021 року у справі № 803/1541/16 , від 24 січня 2023 року у справі № 600/5806/21-а.
Спірні правовідносини щодо отримання позивачем безоплатно у власність земельної ділянки розпочались у момент подання ним клопотання про надання дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо її відведення (14 вересня 2020 року) й тривали до моменту прийняття спірного рішення від 02 червня 2021 року, яким відмовлено у затвердженні такого проєкту землеустрою.
Як уже зазначалося вище, на час прийняття спірного рішення частиною сьомою статті 186 ЗК України (в редакції Закону № 1423-ІХ) передбачено, що підставою для відмови у погодженні та затвердженні документації із землеустрою може бути лише невідповідність її положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівної документації.
Отже, з 27 травня 2021 року за наявності підстав, визначених частиною сьомою статті 186 ЗК, орган місцевого самоврядування своїм рішенням відмовляє у затвердженні документації із землеустрою.
Підставою для відмови позивачу у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки згідно оскаржуваного рішення стало те, що розташування запроектованої земельної ділянки не відповідає генеральному плану с. Басівка.
Проте судами попередніх інстанцій не надано оцінку зазначеній у спірному рішенні підставі відмови.
Закон України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі також Закон № 3038-VI) встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
Згідно із пунктом 2 статті 1 Закону № 3038-VI генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту;
Своєю чергою за приписами пункту 7 статті 1 Закону № 3038-VI містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій.
Статтею 17 Закону № 3038-VI визначено, що генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.
Отже, у разі виникнення питання щодо погодження та затвердження документації із землеустрою на предмет її відповідності містобудівній документації необхідно при оцінці обставин справи застосовувати разом із Земельним кодексом України приписи Закону № 3038-VI.
Судами попередніх інстанцій не з`ясовувались та не встановлювались обставини щодо відповідності документації із землеустрою містобудівної документації, до якої відноситься і генеральний план населеного пункту.
В цьому аспекті суди попередніх інстанцій обмежились лише загальним покликанням на ЗК України, без встановлення та дослідження відповідності документації із землеустрою містобудівній документації.
Верховний Суд наголошує, що принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі полягає насамперед в активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи з метою ухвалення справедливого та об`єктивного рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з`ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а в разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.
Відповідно до положень пункту 25 рішення Європейського суду з прав людини у справі "Проніна проти України" (№ 63566/00) та пункту 13 рішення Європейського суду з прав людини у справі "Петриченко проти України" (№ 2586/07), суд зобов`язаний оцінити кожен специфічний, доречний та важливий аргумент, а інакше він не виконує свої зобов`язання щодо пункту 1 статті 6 Конвенції.
При цьому, відповідно до частин першої, другої, третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Насамперед, законність рішення залежить від безумовної, точної відповідності його законам та іншим нормативно-правовим актам, що визначається перш за все правильною юридичною кваліфікацією взаємовідносин сторін та інших учасників справи.
Обґрунтованим рішення слід вважати тоді, коли суд повністю з`ясував обставини, що мають значення для справи.
Верховний Суд наголошує, що за критеріями обґрунтованості судове рішення має містити пояснення (мотиви), чому суд вважає ту чи іншу обставину доведеною або недоведеною, чому суд врахував одні докази, але не взяв до уваги інших доказів, чому обрав ту чи іншу норму права (закону), а також чому застосував чи не застосував встановлений нею той чи інший правовий наслідок. Кожен доречний і важливий аргумент особи, яка бере участь у справі, повинен бути проаналізований і одержати відповідь суду.
З огляду на зазначене, судові рішення у цій справі не відповідають критеріям законності та обґрунтованості, оскільки судами попередніх інстанцій не надано оцінки підставам відмови, які зазначені у спірному рішення.
За приписами статті 353 КАС України, підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
З огляду на викладене, Верховний Суд доходить висновку, що оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій не можуть вважатися обґрунтованими та законними, а тому підлягають скасуванню з направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
Керуючись статтями 345 349 353 355 356 359 КАС України, Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Сокільницької сільської ради Львівського району Львівської області задовольнити частково.
Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 04 квітня 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 09 серпня 2022 року у справі № 380/22402/21 скасувати.
Справу № 380/22402/21 направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін
А.А. Єзеров
Я.О.Берназюк