ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
21 квітня 2023 року
м. Київ
справа №380/8024/21
адміністративне провадження № К/9901/47027/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Коваленко Н.В., Стародуба О.П.
розглянув у письмовому провадженні
касаційну скаргу ОСОБА_1
на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 12.08.2021 (Гулик А.Г.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 24.11.2021 (колегія у складі суддів Пліша М.А., Качмара В.Я., Большакової О.О.)
у справі № 380/8024/21
за позовом ОСОБА_1
до Головного управління Пенсійного фонду України у Львівській області
про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити дії.
І. РУХ СПРАВИ
1. У травні 2021 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ) звернувся до суду із позовом до Головного управління Пенсійного фонду України у Львівській області (далі - ГУ ПФУ у Львівській області; відповідач), в якому просив:
- визнати протиправними дії відповідача щодо виплати пенсії із застосуванням обмеження у розмірі десяти прожиткових мінімумів, встановлених для осіб, які втратили працездатність;
- зобов`язати відповідача здійснити перерахунок та виплату з 17.11.2018 пенсії у розмірі 70% грошового забезпечення з іншими видами підвищення пенсії без обмеження максимальним розміром;
- зобов`язати відповідача надалі виплачувати йому пенсію в розмірі, встановленому після перерахунку у розмірі 70% грошового забезпечення з іншими видами підвищення пенсії, без обмеження максимальним розміром.
IІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
2. Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивачу призначено пенсію відповідно до вимог Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб».
3. 09.04.2021 позивач звернувся до відповідача з заявою про проведення перерахунку та виплати пенсії.
4. Листом від 07.05.2021 Головне управління Пенсійного фонду України у Львівській області у здійсненні такого перерахунку позивачу відмовило. Відмову мотивовано тим, що до призначеної йому пенсії застосоване обмеження максимальним розміром, передбачене статтею 43 Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб».
5. З 17.11.2018 позивачу призначено пенсію за вислугу років відповідно до Закону України №2262-ХІІ в розмірі 70% грошового забезпечення.
6. Всього призначено - 21955, 34 грн, з 17.11.2018 загальний розмір пенсії становив 14350 гривень.
7. Позивач вважає, що обмеженням розміру пенсії порушено його права.
ІIІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
8. На думку позивача, відповідач протиправно застосував до призначеної з 17.11.2018 пенсії обмеження максимальним розміром, передбачене статтею 43 Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб». Зазначає, що Конституційний Суд України у рішенні від 20.12.2016 у справі №7-рп/2016 визнав неконституційним встановлення обмеження максимального розміру пенсії. Повторне запровадження такого обмеження у тексті статті 43 Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» та подальше застосування його до пенсії є протиправним.
9. Відповідач заперечував проти задоволення позовних вимог. Покликався на те, що норма статті 43 Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» є чинною, а тому відповідач правомірно застосував передбачені нею обмеження до пенсії позивача.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
10. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 12.08.2021, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 24.11.2021, у задоволенні позову відмовлено.
11. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з позицією якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що обмеження виплати пенсії позивача максимальним розміром застосовані правомірно, відповідно до Закону №3668-VI.
12. 16.12.2021 ОСОБА_1 , в інтересах якого діє Матящук В.К. , подав касаційну скаргу, що 20.12.2021 надійшла до Верховного Суду, в якій, із посиланням на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове рішення про задоволення позовних вимог.
13. Як на підставу касаційного оскарження покликається на те, що суди попередніх інстанцій вирішили спір без врахування висновків щодо застосування норм права у питанні обмеження пенсії військовослужбовця максимальним розміром при її перерахунку, сформульованих у постановах Верховного Суду від 03.10.2018 у справі № 127/4267/17, від 12.03.2019 у справі № 522/3049/17, від 16.04.2020, від 30.10.2020 у справі № 522/16881/17, від 09.11.2020 у справі № 813/678/19, від 09.02.2021 у справі № 1640/2500/18. З 20.12.2016 ст. 43 Закону України від 09.04.1992 № 2262-XII «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» не містить положення про те, що максимальний розмір пенсії не може перевищувати десять прожиткових мінімумів. Справа має для позивача виняткове значення, оскільки фактично стосується порушення принципу недискримінації.
14. У відзиві відповідач просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін. Також покликається на те, що позивачем без поважних причин пропущено строк звернення до суду.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
15. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги та відзиву і дійшов таких висновків.
16. Предметом спору у цій справі є правомірність обмеження максимальним розміром пенсії, призначеної на підставі Закону № 2262-XII.
17. Обмеження граничного розміру пенсії, призначеної на підставі Закону №2262-XII, десятьма прожитковими мінімумами, установленими для осіб, які втратили працездатність, вперше введено в дію Законом № 3668-VI, який набрав законної сили 01.10.2011.
18. Відповідно до положень статті 2 Закону № 3668-VI максимальний розмір пенсії (крім пенсійних виплат, що здійснюються з Накопичувального пенсійного фонду) або щомісячного довічного грошового утримання (з урахуванням надбавок, підвищень, додаткової пенсії, цільової грошової допомоги, пенсії за особливі заслуги перед Україною, індексації та інших доплат до пенсії, встановлених законодавством, крім доплати до надбавок окремим категоріям осіб, які мають особливі заслуги перед Батьківщиною), призначених (перерахованих) відповідно до Митного кодексу України, законів України "Про державну службу", "Про прокуратуру", "Про статус народного депутата України", "Про Національний банк України", "Про Кабінет Міністрів України", "Про дипломатичну службу", "Про службу в органах місцевого самоврядування", "Про судову експертизу", "Про статус і соціальний захист громадян, як постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи", "Про державну підтримку засобів масової інформації та соціальний захист журналістів", "Про наукову і науково-технічну діяльність", "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб", "Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування", "Про пенсійне забезпечення", "Про судоустрій і статус суддів", Постанови Верховної Ради України від 13 жовтня 1995 року "Про затвердження Положення про помічника-консультанта народного депутата України", не може перевищувати десяти прожиткових мінімумів, установлених для осіб, які втратили працездатність.
19. Водночас Законом № 3668-VI внесено зміни у статтю 43 Закону № 2262-XII, яку викладено в редакції Закону № 3668-VI, а саме: максимальний розмір пенсії (з урахуванням надбавок, підвищень, додаткової пенсії, цільової грошової допомоги, пенсії за особливі заслуги перед Україною, індексації та інших доплат до пенсії, встановлених законодавством, крім доплати до надбавок окремим категоріям осіб, які мають особливі заслуги перед Батьківщиною) не може перевищувати десяти прожиткових мінімумів, установлених для осіб, які втратили працездатність.
20. Рішенням Конституційного Суду України від 20.12.2016 № 7-рп/2016 визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), положення частини сьомої статті 43 Закону № 2262-XII.
21. Згідно з пунктом 2 резолютивної частини вказаного Рішення положення частини сьомої статті 43 Закону № 2262-XII, які визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення, тобто 20.12.2016.
22. Конституційний Суд України у Рішенні від 20.12.2016 № 7-рп/2016, яким визнав таким, якими, що не відповідають статті 17 Конституції України, положення частини сьомої статті 43 Закону № 2262, виходив із того, що норми-принципи частини п`ятої статті 17 Конституції України щодо забезпечення державою соціального захисту громадян України, які перебувають на службі у Збройних Силах України та в інших військових формуваннях, а також членів їхніх сімей є пріоритетними та мають безумовний характер. Тобто заходи, спрямовані на забезпечення державою соціального захисту вказаної категорії осіб, зокрема у зв`язку з економічною доцільністю, соціально-економічними обставинами не можуть бути скасовані чи звужені. При цьому Конституційний Суд України стверджує, що обмеження максимального розміру пенсії, призначеної особам, яким право на пенсійне забезпечення встановлене Законом № 2262-ХІІ, порушує суть конституційних гарантій щодо безумовного забезпечення соціального захисту осіб, передбачених частиною п`ятою статті 17 Конституції України, які зобов`язані захищати суверенітет, територіальну цілісність і недоторканність України.
23. Обмеження граничного розміру пенсії, призначеної на підставі Закону № 2262-XII, десятьма прожитковими мінімумами, установленими для осіб, які втратили працездатність, введено в дію Законом № 3668-VI, яким внесено зміни у статтю 43 Закону № 2262-XII, шляхом викладення її в редакції Закону № 3668-VI.
24. Тобто, положення частини сьомої статті 43 Закону № 2262-XII та положення частини першої статті 2 Закону № 3668-VІ (у частині поширення її дії на Закон № 2262-ХІІ), прийняті одночасно для регулювання одних і тих самих правовідносин (обмеження максимальним розміром пенсій, призначених відповідно до Закону № 2262-XII) та є однаковими за змістом.
25. Конституційним Судом України у Рішенні від 20.12.2016 № 7-рп/2016 надано оцінку правовому регулюванню спірних правовідносин (обмеження максимальним розміром пенсії військовослужбовців) та визнано таким, що не відповідає статті 17 Конституції України положення частини сьомої статті 43 Закону № 2262-XII.
26. При цьому положення статті 2 Закону № 3668-VI (у частині поширення її дії на Закон №2262-XII), які дублюють зміст частини сьомої статті 43 Закону № 2262-XII, тобто є однопредметними правовими нормами, які прийняті одночасно для регулювання спірних правовідносин - змін не зазнали та передбачали обмеження максимальним розміром пенсії військовослужбовців.
27. Колегія суддів звертає увагу на те, що подібні правовідносини вже були предметом розгляду у Верховному Суді.
28. Зокрема у постановах від 16.12.2021 у справі № 400/2085/19, від 20.07.2022 у справі № 340/2476/21, від 25.07.2022 у справі № 580/3451/21 та від 30.08.2022 у справі №440/994/20, Верховний Суд зазначив наступне:
" на момент виникнення спірних правовідносин була наявна колізія між Законом №2262-XII з урахуванням Рішення Конституційного Суду України від 20.12.2016 № 7-рп/2016 та Законом № 3668-VI - у частині обмеження максимальним розміром пенсії військовослужбовців.
При цьому суб`єктом владних повноважень у спірних правовідносинах надано перевагу найменш сприятливому для позивача підходу та застосовано положення статті 2 Закону №3668-VI.
Оскільки норми вказаних законів неоднаково регулюють правовідносини щодо пенсійного забезпечення військовослужбовців у частині обмеження їх пенсії максимальним розміром, колегія суддів Верховного Суду доходить висновку, що вони явно суперечать один одному.
Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у пунктах 52, 56 рішення від 14.10.2010 у справі "Щокін проти України" (Заяви № 23759/03 та № 37943/06) зазначив, що тлумачення й застосування національного законодавства є прерогативою національних органів. Суд, однак, зобов`язаний переконатися в тому, що спосіб, у який тлумачиться й застосовується національне законодавство, призводить до наслідків, сумісних із принципами Конвенції з погляду тлумачення їх у світлі практики Суду. На думку ЄСПЛ, відсутність у національному законодавстві необхідної чіткості та точності, які передбачали можливість різного тлумачення, порушує вимогу "якості закону", передбачену Конвенцією, і не забезпечує адекватний захист від свавільного втручання публічних органів державної влади в майнові права заявника. Таким чином, у випадку існування неоднозначного або множинного тлумачення прав та обов`язків особи в національному законодавстві, органи державної влади зобов`язані застосувати підхід, який був би найбільш сприятливим для особи.
Водночас положеннями статті 6 КАС України встановлено, що суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого зокрема людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики ЄСПЛ. Звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 06.11.2018 у справі № 812/292/18 зазначила, що норми законодавства, які допускають неоднозначне або множинне тлумачення, завжди трактуються на користь особи.
У постанові від 13.02.2019, що винесена Великою Палатою Верховного Суду у зразковій справі № 822/524/18 із посиланням на положення статей 1 8 92 Конституції України, а також на статтю 9 Міжнародного пакту про економічні, соціальні і культурні права зроблено висновок, що у випадку існування неоднозначного або множинного тлумачення прав та обов`язків особи в національному законодавстві, наявність у національному законодавстві правових "прогалин" щодо захисту прав людини та основних свобод, зокрема, у сфері пенсійного забезпечення, органи державної влади зобов`язані застосувати підхід, який був би найбільш сприятливим для особи.
Зважаючи на викладене, у цій справі застосуванню підлягають норми Закону №2262-XII з урахуванням Рішення Конституційного Суду України від 20.12.2016 №7-рп/2016, а не норми Закону № 3668-VI."
29. Суд не знаходить підстав для відступу від цього правового висновку у справі, що розглядається.
30. Окрім того, не зважаючи на сталу судову практику з цього питання, 12.10.2022 прийнято Рішення Конституційного Суду України № 7-р(II)/2022 у справі № 3-102/2021 (231/21, 415/21) за конституційними скаргами ОСОБА_3 , ОСОБА_4 щодо відповідності Конституції України (конституційності) приписів статті 2 Закону України „Про заходи щодо законодавчого забезпечення реформування пенсійної системи" від 8 липня 2011 року № 3668-VI (щодо соціальних гарантій для захисників і захисниць України).
31. Зазначеним Рішенням визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними) приписи статті 2 Закону України „Про заходи щодо законодавчого забезпечення реформування пенсійної системи" від 8 липня 2011 року № 3668-VI зі змінами, що поширюють свою дію на Закон України „Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб" від 9 квітня 1992 року № 2262-XII, в тім, що вони не забезпечують соціальних гарантій високого рівня, які випливають зі спеціального юридичного статусу громадян України, які перебувають на службі у Збройних Силах України та в інших військових формуваннях, а також осіб, що збройно захищають суверенітет, територіальну цілісність та недоторканність України під час агресії Російської Федерації проти України, розпочатої в лютому 2014 року.
32. У п. 2 резолютивної частини цього Рішення зазначено, що приписи статті 2 Закону України „Про заходи щодо законодавчого забезпечення реформування пенсійної системи" від 8 липня 2011 року № 3668-VI зі змінами, визнані неконституційними, втрачають чинність через шість місяців із дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.
33. Зазначений шестимісячний строк сплив 12.04.2023.
34. Враховуючи вищенаведене, обмеження відповідачем максимального розміру пенсії ОСОБА_1 є протиправним.
35. Щодо доводів відповідача про пропуск позивачем строку звернення до суду колегія суддів зазначає наступне.
36. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 24.12.2020 у справі №510/1286/16-а дійшла висновку, що норма, зокрема статті 46 Закону України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування» (щодо необмеження будь-яким строком невиплаченої пенсіонерові суми пенсії), підлягає застосуванню у справах за позовами про оскарження бездіяльності, дій та/або рішень суб`єкта владних повноважень щодо обчислення, призначення, перерахунку пенсійних виплат виключно за наявності таких умов: 1) ці суми мають бути нараховані пенсійним органом; 2) ці суми мають бути не виплаченими саме з вини держави в особі пенсійного органу.
37. Крім того, відповідно до частини другої статті 55 Закону №2262-XII нараховані суми пенсії, не отримані пенсіонером з вини органу Пенсійного фонду України, виплачуються за минулий час без обмеження будь-яким строком з нарахуванням компенсації втрати частини доходів.
38. Буквальне тлумачення наведених норм права дає підстави вважати, що ці норми закону стосуються вже нарахованих сум пенсій за минулий час, однак не виплачених з вини Пенсійного фонду України.
39. Необхідними умовами застосування зазначених положень спеціального закону є факт нарахування сум пенсій за минулий час та доведеність вини пенсійного органу - наявність протиправних дій або протиправної бездіяльності, наслідками яких стала невиплата сум пенсій.
40. Аналіз зазначених положень свідчить про відсутність строкового обмеження стосовно виплати пенсії у визначеному законодавством розмірі за минулий час, яку особа не отримувала з вини держави в особі її компетентних органів.
41. Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, позивачу було нараховано пенсію в розмірі суми 21955,34 грн, проте протиправно застосовано положення ст. 43 Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» та здійснено виплату пенсії позивачу у розмірі 14350,00 грн, а тому Суд вважає, що з метою повного захисту прав позивача слід зобов`язати відповідача виплатити позивачу заборгованість, яка утворилась з 17.11.2018.
42. Вимога про зобов`язання відповідача надалі виплачувати йому пенсію в розмірі, встановленому після перерахунку у розмірі 70 % грошового забезпечення з іншими видами підвищення пенсії, без обмеження максимальним розміром, є передчасною, оскільки станом на час розгляду цієї справи відсутні підстави вважати, що при виконанні даного рішення будуть порушені права позивача щодо виплати пенсії.
43. Таким чином, Верховний Суд дійшов висновку про наявність підстав для часткового задоволення позову. Суди попередніх інстанцій неправильно застосували норми матеріального права при ухваленні судових рішень.
44. Відповідно до частини першої статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.
45. За таких обставин, Верховний Суд дійшов висновку про наявність підстав для скасування рішень судів попередніх інстанцій із прийняттям нового рішення про часткове задоволення позову.
46. За змістом статті 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
47. При задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.
48. Колегіє суддів встановлено, що позивач звільнений від сплати судового збору, заяв про відшкодування інших витрат не заявляв, а відтак судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341 345 351 356 КАС України, Суд -
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 12 серпня 2021 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 24 листопада 2021 у справі №380/8024/21 - скасувати.
Ухвалити нове рішення. Позов ОСОБА_1 задовольнити частково.
Визнати протиправними дії Головного управління Пенсійного фонду України у Львівській області щодо обмеження максимального розміру пенсії ОСОБА_1 .
Зобов`язати Головне управління Пенсійного фонду України у Львівській області здійснити перерахунок та виплату ОСОБА_1 пенсії у розмірі 70 % грошового забезпечення з іншими видами підвищення пенсії без обмеження максимальним розміром з 17 листопада 2018 року з урахуванням виплачених сум.
В задоволенні інших позовних вимог відмовити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.
Суддя В.М. Кравчук
Суддя Н.В. Коваленко
Суддя О.П. Стародуб