ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 червня 2024 року

м. Київ

справа № 400/1530/19

адміністративне провадження № К/9901/2112/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

суддя-доповідач - Стародуб О.П.,

судді: Єзеров А.А., Кравчук В.М.

розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 15.07.2020 (суддя - Марич Є.В.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 09.12.2020 (судді - Скрипченко В.О., Косцова І.П., Осіпов Ю.В.)

у справі №400/1530/19 за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Миколаївської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення.

КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

ФОП ОСОБА_1 звернулась до Миколаївського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом, в якому просила визнати протиправним та скасувати рішення виконавчого комітету Миколаївської міської ради від 22.03.2019 №264 «Про затвердження комплексної схеми розміщення рекламних засобів по проспекту Миру».

В обґрунтування позовних вимог покликалась на те, що відповідач вийшов за межі наданих йому повноважень та встановив додаткові вимоги та обмеження щодо розміщення зовнішньої реклами.

Звернення до суду позивач обґрунтувала тим, що виконання оскаржуваного рішення матиме безпосередній вплив на можливість продовження нею, на підставі відповідного дозволу, підприємницької діяльності.

ВСТАНОВЛЕНІ СУДАМИ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що на підставі виданих позивачу дозволів на розміщення зовнішньої реклами №1927/16, 1927/17, 1927/18, 1927/19, 1927/20, 1927/21, 1927/22, 1927/26 між відповідачем та позивачем 25.09.2014 укладено договір про надання місць для розміщення зовнішньої реклами №1927.

22.03.2019 року Виконавчим комітетом Миколаївської міської ради прийнято рішення №264, яким затверджено комплексну схему розміщення рекламних засобів по проспекту Миру.

Згідно зі змісту спірного Рішення, видача рішень про встановлення пріоритету, дозволів (продовження, переоформлення) на місця, які не передбачені Схемою, забороняється (пункт 3); розміщення рекламних засобів (продовження, переоформлення) повинно здійснюватися з дотриманням державних будівельних норм та вимог уніфікації рекламних засобів в межах пр. Миру згідно зі Схемою за типом конструкції, розмірами, висотою від поверхні землі, кутом нахилу та повороту площини конструкцій до дороги, відступом від місця розташування конструкції від дорожнього полотна (пункт 4); фундаментний блок наземних рекламних засобів має бути заглиблений до рівня ґрунту з відновленням твердого покриття, трав`яного покриву (газону) та виконанням в повному обсязі інших робіт з благоустрою території, де розміщений рекламний засіб (пункт 5); розміщення рекламних засобів на підтримуючих, опорних та інших елементах контактної мережі, на засобах та обладнанні (у тому числі опорах) зовнішнього освітлення по пр. Миру заборонено (пункт 8); суб`єкті господарювання, які мають діючі дозволи на розміщення зовнішньої реклами на місцях, які передбачені Схемою, в 6-місячний термін після прийняття цього рішення мають привести належні їм рекламні засоби, місця їх розміщення та дозвільні документи відповідно до вимог Схеми Правил розміщення зовнішньої реклами в м. Миколаєві (пункт 9); Управління містобудування та архітектури Миколаївської міської ради як робочий орган з питань розміщення зовнішньої реклами було зобов`язано вжити відповідні заходи в межах наданих повноважень та Порядку демонтажу рекламних засобів в м. Миколаєві, затвердженого рішенням Виконкому від 27.04.2012 № 464, стосовно демонтажу рекламних засобів, розміщення яких не відповідає Схемі, не допускати погодження, надання (продовження) дозволів та пріоритетів на розміщення зовнішньої реклами, які не відповідають вимогам Схеми (пункт 10). Схемою передбачено зменшення існуючої кількості рекламних засобів на 66 штук, при цьому збереження Рекламної конструкції у тому вигляді, як зазначено у Дозволі, не передбачено.

Вважаючи таке рішення протиправним, позивачка звернулась до суду з позовом.

КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ

Ухвалою Миколаївського окружного адміністративного суду від 11.07.2020 суд зупинив провадження у справі до набрання рішенням законної сили у справі №400/1098/19, за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_2 до Виконавчого комітету Миколаївської міської ради щодо оскарження рішення Виконавчого комітету Миколаївської міської ради від 22.03.2019 №264 "Про затвердження комплексної схеми розміщення рекламних засобів по проспекту Миру".

Ухвалою від 19.02.2020 судом поновлено провадження у справі, оскільки постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду у справі №400/1530/19 скасовано рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 30.08.2019 та прийнято постанову про відмову у задоволенні позову.

Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 15.07.2020, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 09.12.2020, в задоволенні позовних вимог відмовлено.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що приймаючи спірне рішення, виконавчий комітет Миколаївської міської ради діяв в межах повноважень, наданих чинним законодавством, відтак підстави для його скасування відсутні.

Крім того, суди виходили з того, що у справі №400/1098/19, до розгляду якої було зупинено провадження у даній справі, зроблено висновок, що право позивачки на безумовне продовження дії дозволів на розміщення рекламних засобів не може вважатися законним очікуванням, оскільки національний закон чітко встановлює право органу місцевого самоврядування визначати (у тому числі змінювати) правила розміщення зовнішньої реклами, та приймати рішення про відмову у продовженні дії дозволу за наявності визначених законодавством підстав, у тому числі, якщо розміщення таких рекламних засобів не відповідає новим правилам та схемам розміщення рекламних засобів у відповідному населеному пункті.

Суди врахували висновки, викладені в постановах Верховного Суду по справі №826/4757/18 від 18.07.2019 та по справі №1840/2539/18 від 31.07.2019.

Також суди дійшли висновку, що при прийнятті рішення виконавчим комітетом Миколаївської міської ради від 22.03.2019 №264 «Про затвердження комплексної схеми розміщення рекламних засобів по пр. Миру» було повністю дотримано порядок прийняття регуляторного акту, визначений Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

З рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій не погодилась позивач, подала касаційну скаргу.

В обґрунтування касаційної скарги покликається на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права, порушення норм процесуального права та неповне з`ясування обставин справи, що призвело до неправильного вирішення справи.

Зокрема, покликається на те, що приймаючи рішення про відмову в позові, суди попередніх інстанцій не врахували наявність цивільно-господарських відносин між сторонами, порушення відповідачем регуляторної процедури, неналежне оприлюднення проекту рішення та нерозгляд відповідачем її письмової заяви та зауваження від 13.02.2019 під час обговорення проекту рішення та надання письмових зауважень.

Також покликається на те, що прийняття оскаржуваного рішення не належить до повноважень відповідача, прийняття відповідачем спірного рішення порушує свободу та недоторканість договірних відносин, неможливість їх односторонньої зміни, в тому числі за спірним рішенням.

Також покликається на порушення пункту 28 Типових правил розміщення зовнішньої реклами, оскільки законодавець взагалі не передбачає позбавлення права на продовження дозволу або взагалі анулювання дозволу у разі зміни містобудівної ситуації, проведення реконструкції, ремонту, будівництва на місці розташування рекламного засобу. Більш того, законодавець встановлює компенсації, автоматичне продовження строку дії дозволу, надання рівноцінного місця для розміщення.

Також покликається на те, що законодавством передбачено вичерпний перелік підстав відмови у продовженні строку дії дозволу.

Також покликається на лист Державної регуляторної служби України, яким встановлено відсутність у відповідача повноважень на врегулювання питань встановлення пріоритетів, продовження терміну дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами та демонтажу рекламних засобів.

Як на підставу касаційного оскарження відповідач посилається на те, що суд апеляційної інстанції не врахував висновки щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладені у постановах Верховного Суду від 05.09.2019 у справі №200/4371/16-а, від 27.02.2020 у справі №803/433/18.

Просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та постановити рішення про задоволення позовних вимог.

Відзив на касаційну скаргу не надходив.

ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до пункту 44 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», в редакції, станом на час виникнення спірних правовідносин (Закон №280/97), виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання встановлення відповідно до законодавства правил з питань благоустрою території населеного пункту, забезпечення в ньому чистоти і порядку, торгівлі на ринках, додержання тиші в громадських місцях, за порушення яких передбачено адміністративну відповідальність.

Відповідно до підпункту 7 пункту «а» частини 1 статті 30 Закону №280/97 до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження щодо організації благоустрою населених пунктів, залучення на договірних засадах з цією метою коштів, трудових і матеріально-технічних ресурсів підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, а також населення; здійснення контролю за станом благоустрою населених пунктів, організації озеленення, охорони зелених насаджень і водойм, створення місць відпочинку громадян.

Відповідно до статті 1 Закону України «Про благоустрій населених пунктів», в редакції, станом на час виникнення спірних правовідносин (Закон №2807), благоустрій населених пунктів - це комплекс робіт з інженерного захисту, розчищення, осушення та озеленення території, а також соціально-економічних, організаційно-правових та екологічних заходів з покращання мікроклімату, санітарного очищення, зниження рівня шуму та інше, що здійснюються на території населеного пункту з метою її раціонального використання, належного утримання та охорони, створення умов щодо захисту і відновлення сприятливого для життєдіяльності людини довкілля.

Відповідно до статті 3 Закону №2807 система благоустрою населених пунктів включає: 1) управління у сфері благоустрою населених пунктів; 2) визначення суб`єктів та об`єктів у сфері благоустрою населених пунктів; 3) організацію благоустрою населених пунктів; 4) стандартизацію і нормування у сфері благоустрою населених пунктів; 5) фінансове забезпечення благоустрою населених пунктів; 6) здійснення державного, самоврядного і громадського контролю у сфері благоустрою населених пунктів; 7) встановлення відповідальності за порушення законодавства у сфері благоустрою населених пунктів.

Відповідно до пункту 4 частини 1 статті 21 Закону №2807 елементами (частинами) об`єктів благоустрою є, зокрема, засоби зовнішньої реклами.

Відповідно до частини 1 статті 22 Закону №2807 комплексним благоустроєм вважається проведення на визначеній території населеного пункту (мікрорайон, квартал, парк, бульвар, вулиця, провулок, узвіз тощо) комплексу робіт з улаштування (відновлення) покриття доріг і тротуарів, обладнання пристроями для безпеки руху, озеленення, забезпечення зовнішнього освітлення та зовнішньої реклами, встановлення малих архітектурних форм, здійснення інших заходів, спрямованих на поліпшення інженерно-технічного і санітарного стану території, покращання її естетичного вигляду.

Відповідно до частини 1 статті 35 Закону №2807 технічна документація з питань благоустрою територій населених пунктів (проекти, схеми, карти, атласи тощо) розробляється з метою здійснення комплексу заходів з благоустрою територій, окремих об`єктів благоустрою, їх частин і може бути включена до правил благоустрою території відповідного населеного пункту.

Відповідно до частини 1 статті 16 Закону України «Про рекламу», в редакції, станом на час виникнення спірних правовідносин (Закон №270/96) розміщення зовнішньої реклами у населених пунктах проводиться на підставі дозволів, що надаються виконавчими органами сільських, селищних, міських рад, а поза межами населених пунктів - на підставі дозволів, що надаються обласними державними адміністраціями, а на території Автономної Республіки Крим - Радою міністрів Автономної Республіки Крим, в порядку, встановленому цими органами на підставі типових правил, що затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Постановою Кабінету Міністрів України від 29.12.2003 №2067 затверджено Типові правила розміщення зовнішньої реклами (Типові правила).

Відповідно до пункту 3 Типових правил зовнішня реклама розміщується на підставі дозволів та у порядку, встановленому виконавчими органами сільських, селищних, міських рад відповідно до цих Правил.

Видача (відмова у видачі, переоформлення, видача дубліката, анулювання) дозволу на розміщення зовнішньої реклами здійснюється відповідно до Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності".

Відповідно до пунктів 21, 24 Типових правил дозвіл надається строком на п`ять років, якщо менший строк не зазначено у заяві.

Виданий у встановленому порядку дозвіл є підставою для розміщення зовнішньої реклами та виконання робіт, пов`язаних з розташуванням рекламного засобу.

Відповідно до пункту 28 Типових правил у разі зміни містобудівної ситуації, проведення реконструкції, ремонту, будівництва на місці розташування рекламного засобу, які зумовлюють необхідність зміни місця розташування рекламного засобу, робочий орган у семиденний строк письмово повідомляє про це розповсюджувача зовнішньої реклами. У десятиденний строк з початку зміни містобудівної ситуації, реконструкції, ремонту, будівництва робочий орган надає розповсюджувачу зовнішньої реклами інформацію про інше рівноцінне місце. У разі досягнення згоди щодо нового місця розташування рекламного засобу вносяться зміни у дозвіл.

Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що приймаючи оскаржуване рішення відповідач діяв в межах наданих повноважень, з дотриманням визначеної законом процедури, в т.ч. передбаченої для регуляторних актів, та з урахуванням прав та інтерсів розповсюджувачів зовнішньої реклами.

Такі обставини судами попередніх інстанцій встановлено, в тому числі, на підставі висновків судів у справі №400/1098/19, предметом оскарження у якій було те ж саме рішення Миколаївської міської ради від 22.03.2019 №264 «Про затвердження комплексної схеми розміщення рекламних засобів по проспекту Миру».

При цьому, постановою Верховного Суду від 10.04.2024 рішення судів першої та апеляційної інстанцій у справі №400/1098/19 залишено без змін. Постановляючи таке рішення, Верховний Суд погодився з висновками судів попередніх інстанцій щодо прийняття відповідачем такого рішення в межах наданих повноважень та щодо його правомірності.

Також у справі №400/1098/19 Верховний Суд зробив висновок про те, що національний закон чітко встановлює право органу місцевого самоврядування визначати (у тому числі змінювати) правила розміщення зовнішньої реклами, та приймати рішення про відмову у продовженні дії дозволу за наявності визначених законодавством підстав, у тому числі, якщо розміщення таких рекламних засобів не відповідає новим правилам та схемам розміщення рекламних засобів у відповідному населеному пункті.

За таких обставин та висновків Верховного Суду у справі №400/1098/19, суди попередніх інстанцій обґрунтовано дійшли висновку щодо правомірності рішення відповідача та постановили рішення про відмову у задовленні позовних вимог.

Покликання позивач, в обґрунтування доводів касаційної скарги на лист Державної регуляторної служби України щодо відсутності у відповідача відповідних повноважень є безпідставним, оскільки судами попередніх інстанцій у цій справі та у справі №400/1098/19, судові рішення у якій набрали законної сили, встановлено, що приймаючи оскаржуване рішення відповідач діяв відповідно до наданих повноважень.

Крім того, оскаржуваним рішенням відповідача врегульовано питання щодо дійсних дозволів, суб?єктам господарювання надано можливість та час для приведення належних їм рекламних засобів, місць їх розташування та дозвільних документів відповідно до вимог затвердженої схеми, відтак, покликання позивача в цій частині на невідповідність оскаржуваного рішення положенням пункту 28 Типових правил є безпідставним.

Також судами попередніх інстанцій встановлено, що оскаржуване рішення не слугувало підставою припинення дії наданих позивачці дозволів на розміщення зовнішньої реклами чи відмови у їх продовженні.

Покликання позивача в обґрунтування доводів касаційної скарги на те, що затвердивши схему розташування рекламних засобів відповідач позбавив її права на продовження строку дії дозволу є безпідставним, оскільки оскаржуване рішення не містить заборони на продовження дії уже виданих дозволів, а в разі відмови у продовженні дозволу позивач вправі оскаржити таку відмову в судовому порядку.

Крім того, невключення рекламних засобів позивачки до схеми розташування рекламних засобів не може бути доказом протиправності рішення про її затвердження в цілому, а за наявності підстав позивач вправі вимагати включення її засобів до такої схеми.

Такий спосіб захисту, зокрема, застосували суди у питанні включення до схеми розташування тимчасових споруд у справі №380/5032/20 і Верховний Суд у постанові від 19.10.2023 погодився з таким підходом.

До того ж, позивач покликається на те, що вона зверталась з пропозицією включити належні їй рекламні засоби до схеми їх розташування, однак відповідну позовну вимогу під час розгляду справи не заявляла.

Покликання позивачки в обґрунтування підстав касаційного оскарження на те, що судами попередніх інстанцій не враховано висновки Верховного Суду у постановах від 05.09.2019 у справі №200/4371/16-а та від 27.02.2020 у справі №803/433/18, є безпідставним, оскільки предмет спору у цих справах та спірні правовідносини відрізнялись від тих, які мають місце у справі яка розглядається.

Так, у справі №803/433/18 позовні вимоги стосувались визнання протиправним та скасування рішення Виконавчого комітету Луцької міської ради №111-1 від 21.02.2018 «Про збільшення базового тарифу в розрахунку плати за тимчасове користування місцем розташування рекламних засобів, що перебуває у комунальній власності територіальної громади міста Луцька», а у справі №200/4371/16-а спірні правовідносини виникли у зв?язку з відмовою в продовженні строку дії дозволу на розміщення рекламної конструкції.

Інші доводи касаційної скарги не спростовують висновків судів першої та апеляційної інстанцій і зводяться до додаткової оцінки доказів, що в силу приписів статті 341 КАС України не віднесено до повноважень суду касаційної інстанції.

За правилами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Таким чином, оскільки при ухваленні рішень суди першої та апеляційної інстанцій не допустили порушень норм процесуального права або неправильне застосування норм матеріального права, Суд дійшов висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а судових рішень - без змін.

Керуючись статтями 341 345 349 350 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 15.07.2020 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 09.12.2020 у справі №400/1530/19 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Судді:

О.П. Стародуб

А.А. Єзеров

В.М. Кравчук