ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 грудня 2022 року

м. Київ

справа №420/11602/21

адміністративне провадження № К/990/15882/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Уханенка С.А.,

суддів - Кашпур О.В., Радишевської О.Р.

розглянув у письмовому провадженні як суд касаційної інстанції справу

за позовом ОСОБА_1 до Державного агентства водних ресурсів України, Басейнового управління водних ресурсів річок Причорномор`я та нижнього Дунаю про визнання протиправними і скасування наказів, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 26 квітня 2022 року (суддя-доповідач Лук`янчук О.В., судді Бітов А.І., Ступакова І.Г.),

У С Т А Н О В И В:

У липні 2021 року ОСОБА_1 звернулася до суду з адміністративним позовом до Державного агентства водних ресурсів України і Басейнового управління водних ресурсів річок Причорномор`я та нижнього Дунаю (далі - Басейнове управління), в якому, з урахуванням заяви про збільшення розміру позовних вимог від 03.11.2021, просила:

1) визнати протиправним та скасувати наказ Державного агентства водних ресурсів України від 16.03.2021 №199 щодо призначення перевірки та рішення за її результатами;

2) визнати протиправним та скасувати наказ Державного агентства водних ресурсів України від 14.04.2021 №125-ос «Про звільнення ОСОБА_1 » та похідний від нього наказ Басейнового управління від 07.06.2021 «Про звільнення ОСОБА_1 »;

3) поновити її на посаді начальника Басейнового управління;

4) стягнути з Державного агентства водних ресурсів України та Басейнового управління на її користь середній заробіток за час вимушеного прогулу в розмірі 758470,00 грн.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 28 грудня 2021 року відмовлено в задоволенні позову.

Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 26 квітня 2022 року скасовано рішення суду першої інстанції та закрито провадження в адміністративній справі з тих мотивів, що цей спір виник з трудових відносин і підлягає вирішенню в порядку цивільного судочинства.

У касаційній скарзі ОСОБА_1 , посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права, просить скасувати прийняту ним постанову та направити справу на новий апеляційний розгляд.

За доводами позивачки, посада начальника Басейнового управління підпадає під критерії патронатної служби, спори щодо якої віднесено до юрисдикції адміністративних судів. Крім того, на думку позивачки, суд апеляційної інстанції безпідставно послався на постанову Великої Палати Верховного Суду від 07 квітня 2021 року у справі №320/2654/19, яка була прийнята після виникнення спірних правовідносин у цій справі і відповідно до вимог частини першої статті 58 Конституції України не підлягала застосуванню.

У відзивах на касаційну скаргу відповідачі просять залишити оскаржуване судове рішення без змін, уважаючи правильними висновки суду апеляційної інстанції про те, що позивачка не проходила публічну службу на займаній посаді та що цей спір не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши правильність застосування судом апеляційної інстанції норм процесуального права, колегія суддів виходить з такого.

Судами попередніх інстанцій установлено, що відповідно до статті 6 Закону України «Про управління об`єктами державної власності», статті 21 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України), Положення про Державне агентство водних ресурсів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.08.2014 №393, наказом Державного агентства водних ресурсів України від 02.09.2019 №214-ос ОСОБА_1 призначено на посаду начальника Басейнового управління з 02 вересня 2019 року на умовах, передбачених контрактом.

02.09.2019 голова Державного агентства водних ресурсів України уклав з ОСОБА_1 контракт №12.

Наказом Державного агентства водних ресурсів України від 16.03.2021 №199 «Про проведення перевірки» призначено проведення в період з 18 по 22 березня 2021 року перевірки окремих питань фінансово-господарської діяльності Басейнового управління.

За наслідками проведеної вибіркової перевірки комісією, утвореною наказом від 16.03.2021 №199, складено довідку, в якій зафіксовано ряд порушень в діяльності Басейнового управління щодо дотримання законодавства про охорону праці, санітарно-гігієнічних та протипожежних норм і правил; дотримання законодавства про працю; стану правової роботи; дотримання законодавства при проведенні будівельних робіт, реконструкції, капітальних ремонтів об`єктів будівництва; дотримання фінансового та бюджетного законодавства.

У подальшому ОСОБА_1 надала письмові пояснення щодо встановлених під час перевірки порушень, за результатом вивчення яких комісія склала висновок від 13.04.2021, в якому зазначила, що пояснення ОСОБА_1 не спростовують виявлених порушень.

Листом від 07.04.2021 №3456/1/01-43/3137/2-21 Одеська обласна державна адміністрація погодила звільнення ОСОБА_1 з посади начальника Басейнового управління (у відповідь на лист Держводагентства від 02.04.2021 №1790/7/11-1).

Наказом Держаного агентства водних ресурсів України від 14.04.2021 №125-ос ОСОБА_1 звільнено з посади начальника Басейнового управління за порушення вимог чинного законодавства та умов укладеного контракту згідно з пунктом 8 частини першої статті 36 КЗпП України, підпункту 11 пункту 22 укладеного контракту. Припинено дію контракту від 02 вересня 2019 року №12.

Цим наказом датою звільнення ОСОБА_1 визначено перший робочий день, наступний за днем закінчення тимчасової непрацездатності, який зазначений у документі про тимчасову непрацездатність.

Наказом Басейнового управління від 07.06.2021 №72-ос «Про звільнення ОСОБА_1 » позивачка припинила виконання обов`язків начальника управління 07 червня 2021 року відповідно до пункту 8 статті 36 КЗпП України. Підставою видання цього наказу зазначено наказ Держводагентства України від 14.04.2021 №125-ос.

Не погодившись із наказами відповідачів про призначення перевірки та про звільнення її з посади, ОСОБА_1 звернулася до адміністративного суду з цим позовом.

У частині першій статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) завданням адміністративного судочинства названо справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до пунктів 1, 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

Згідно з частиною першою статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби.

Публічною службою є діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування (пункт 17 частини першої статті 4 КАС України).

З аналізу вказаних норм убачається, що юрисдикція адміністративних судів поширюється не на будь-які трудові спори, а лише ті, які пов`язані з перебуванням особи на публічній службі, до якої, зокрема, віднесено державну і патронатну службу в державних органах.

У статті 1 Закону України від 10.12.2015 №889-VIII «Про державну службу» визначено, що державна служба - це публічна, професійна, політично неупереджена діяльність із практичного виконання завдань і функцій держави; державним службовцем є громадянин України, який займає посаду державної служби в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті) (далі - державний орган), одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов`язані з виконанням завдань і функцій такого державного органу, а також дотримується принципів державної служби.

За змістом статті 92 Закону України «Про державну службу» до посад патронатної служби належать посади радників, помічників, уповноважених та прес-секретаря Президента України, працівників секретаріатів Голови Верховної Ради України, його Першого заступника та заступника, працівників секретаріатів депутатських фракцій (депутатських груп) у Верховній Раді України, працівників патронатних служб Прем`єр-міністра України та інших членів Кабінету Міністрів України, помічників-консультантів народних депутатів України, помічників та наукових консультантів суддів Конституційного Суду України, помічників суддів, а також посади патронатних служб в інших державних органах. Працівник патронатної служби призначається на посаду на строк повноважень особи або на час діяльності депутатської фракції (депутатської групи) у Верховній Раді України, працівником патронатної служби якої він призначений.

Відповідно до пункту 15 частини третьої статті 3 Закону України «Про державну службу» дія цього Закону не поширюється на працівників державних підприємств, установ, організацій, інших суб`єктів господарювання державної форми власності, а також навчальних закладів, заснованих державними органами.

Правовий статус і засади утворення державних підприємств, установ, організацій визначені у статтях 167 і 81 Цивільного кодексу України, якими обумовлено, що держава діє у цивільних відносинах на рівних правах з іншими учасниками цих відносин. Держава може створювати юридичні особи публічного права (державні підприємства, навчальні заклади тощо) у випадках та в порядку, встановлених Конституцією України та законом. Підприємства, установи та організації, які створюються розпорядчим актом Президента України, органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, є юридичними особами публічного права.

У частині третій статті 8 Господарського кодексу України встановлено, що господарська компетенція органів державної влади та органів місцевого самоврядування реалізується від імені відповідної державної чи комунальної установи. Безпосередня участь держави, органів державної влади та органів місцевого самоврядування у господарській діяльності може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.

Згідно з пунктом 1 Положення про Державне агентство водних ресурсів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.08.2014 №393 (далі - Положення №393), Державне агентство водних ресурсів України (Держводагентство) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику у сфері розвитку водного господарства, управління, використання та відтворення поверхневих водних ресурсів.

У пункті 7 Положення №393 передбачено, що Держводагентство здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи.

За приписами пункту 11 Положення №393 голова Держводагентства: призначає на посади та звільняє з посад у порядку, передбаченому законодавством про державну службу, державних службовців апарату Держводагентства (якщо інше не передбачено законом), укладає та розриває з ними контракти про проходження державної служби у порядку, передбаченому Кабінетом Міністрів України, приймає на роботу та звільняє з роботи в порядку, передбаченому законодавством про працю, працівників Держводагентства (підпункт 11); утворює, ліквідовує, реорганізовує підприємства, установи та організації, затверджує їх положення (статути), в установленому порядку призначає на посаду та звільняє з посади їх керівників, здійснює у межах повноважень, передбачених законом, інші функції з управління об`єктами державної власності, що належать до сфери його управління (підпункт 17).

Наказом Державного агентства водних ресурсів України від 16.11.2018 №875 затверджено Положення про Басейнове управління водних ресурсів річок Причорномор`я та нижнього Дунаю (далі - Положення №875), пунктом 1 якого передбачено, що БУВР річок Причорномор`я та нижнього Дунаю є бюджетною неприбутковою організацією, яка належить до сфери управління центрального органу виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері розвитку водного господарства та гідротехнічної меліорації земель, управління, використання та відтворення водних ресурсів - Держводагентства України.

Пунктом 10 Положення №875 установлено, що Управління очолює керівник (начальник), який призначається на посаду та звільняється з посади Головою Держводагентства шляхом укладення та розірвання з ним контракту за погодженням з місцевою державною адміністрацією.

Наведені норми Положень №393 і №875 кореспондують приписам статті 4 Закону України від 21.09.2006 №185-V «Про управління об`єктами державної власності», згідно з якою суб`єктами управління об`єктами державної власності є, зокрема, міністерства, інші органи виконавчої влади та державні колегіальні органи (далі - уповноважені органи управління), а також пункту 4 частини першої статті 6 цього Закону, яким установлено, що уповноважені органи управління відповідно до покладених на них завдань призначають на посаду та звільняють з посади керівників державних унітарних підприємств, у яких не утворено наглядову раду, установ, організацій та господарських структур, у статутному капіталі яких більше 50 відсотків акцій (часток) належать державі, та в яких не утворено наглядову раду, укладають і розривають з ними контракти, здійснюють контроль за дотриманням їх вимог.

З огляду на викладене колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, що державна організація, якою є Басейнове управління, не є органом державної влади, а робота позивачки на посаді начальника цієї державної організації не є проходженням публічної служби, визначеної КАС України.

Як слушно зауважив суд апеляційної інстанції, призначення і звільнення позивачки з посади начальника Басейнового управління проводилося на підставі норм трудового законодавства (КЗпП України), що свідчить про існування трудових відносин між нею і Держводагентством України, яке в цих відносинах виконувало функцію роботодавця.

Указані висновки суду апеляційної інстанції узгоджуються з правовою позицією Великої Палати Верховного Суду, сформованою, зокрема, в постановах від 27 лютого 2019 року у справі №815/6096/17 і від 07 квітня 2021 року у справі №320/2654/19, згідно з якою посади керівників державних підприємств, установ та організацій не належать до посад публічної служби, що виключає можливість розгляду спорів з приводу призначення, перебування і звільнення з цих посад за правилами адміністративного судочинства.

Аргументи позивачки щодо непоширення постанови Великої Палати Верховного Суду від 07 квітня 2021 року у справі №320/2654/19 на спірні правовідносини ґрунтуються на помилковому тлумаченні нею частини першої статті 58 Конституції України, в якій унормовано дію в часі законів та інших нормативно-правових актів, до яких судові рішення не належать. Натомість суди під час вирішення спорів мають враховувати саме останню правову позицію Верховного Суду, висловлену в подібних правовідносинах, на чому акцентовано увагу, зокрема, в постанові Великої Палати Верховного Суду від 30 січня 2019 року у справі №755/10947/17.

Безпідставними є також доводи позивачки про віднесення займаної нею посади до посад патронатної служби в державному органі, оскільки, як зазначалося, Басейнове управління не є державним органом, у якому могла би бути створена патронатна служба.

Відповідно до частини першої статті 19 Цивільного процесуального кодексу України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають, зокрема, із трудових правовідносин.

Отже, суд апеляційної інстанції дійшов мотивованого висновку, що спір, який виник у зв`язку із звільненням позивачки з роботи, не пов`язаної з проходженням публічної служби, має вирішуватись за правилами цивільного судочинства.

За таких обставин та виходячи з приписів пункту 1 частини першої статті 238, частини першої статті 319 КАС України, суд апеляційної інстанції правильно скасував рішення суду першої інстанції, постановлене з порушенням правил юрисдикції, та закрив провадження в адміністративній справі.

Таким чином, доводи касаційної скарги не спростовують висновків суду апеляційної інстанції і не дають підстав уважати, що судове рішення ухвалене з порушенням норм процесуального права.

Керуючись статтями 345 350 355 356 359 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

2. Постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 26 квітня 2022 року залишити без змін.

3. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає оскарженню.

Суддя-доповідач С.А. Уханенко

Судді: О.В. Кашпур

О.Р. Радишевська