ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 липня 2022 року
м. Київ
справа № 420/14973/21
адміністративне провадження № К/990/10526/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Рибачука А.І.,
суддів: Єзерова А.А., Стеценка С.Г.,
розглянувши у порядку попереднього розгляду в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 420/14973/21
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) «Науково-виробнича компанія «Укрекопром» до Державної екологічної інспекції України (далі - Держекоінспекція), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України (далі - Мінзахисту довкілля та природних ресурсів), про визнання протиправним та скасування припису, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ТОВ «Науково-виробнича компанія «Укрекопром»
на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13.04.2022, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Градовського Ю.М., суддів Танасогло Т.М., Шеметенко Л.П.,
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. У серпні 2021 року ТОВ «Науково-виробнича компанія «Укрекопром» звернулось до суду з позовом, у якому просило визнати протиправним та скасувати припис Держекоінспекції від 14.07.2021 №7533/4.2/4-21 «Щодо зупинення дії чи анулювання дозволу», яким відповідач просить Мінзахисту довкілля та природних ресурсів зупинити дію або анулювати в установленому законодавством порядку висновок державної екологічної експертизи від 08.08.2016 №7-03/12-18484/10-16, наданий ТОВ «Науково-виробнича компанія «Укрекопром».
В обґрунтування позовних вимог ТОВ «Науково-виробнича компанія «Укрекопром» зазначило, що оспорюваний припис є протиправним та таким, що підлягає скасуванню, оскільки винесений всупереч Закону України від 05.04.2007 № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877-V) та базується на хибних висновках, які суперечать положенням Закону України від 23.05.2017 № 2059-VIII «Про оцінку впливу на довкілля» (далі - Закон № 2059-VIII).
2. Одеський окружний адміністративний суд рішенням від 10.01.2022 задовольнив позовні вимоги.
3. П`ятий апеляційний адміністративний суд постановою від 13.04.2022 скасував рішення суду першої інстанції, ухвалив нове - про відмову у задоволенні позовних вимог.
4. 28.04.2022 ТОВ «Науково-виробнича компанія «Укрекопром» звернулось до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення ним норм процесуального права, просить скасувати постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13.04.2022, рішення Одеського окружного адміністративного суду від 10.01.2022 - залишити в силі.
5. Верховний Суд ухвалою від 18.05.2022 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. У справі, яка розглядається суди встановили, що ТОВ «Науково-виробнича компанія «Укрекопром» є юридичною особою, видами діяльності якої є: 38.22 оброблення та видалення небезпечних відходів (основний); 01.61 допоміжна діяльність у рослинництві; 01.64 оброблення насіння для відтворення; 20.13 виробництво інших основних неорганічних хімічних речовин; 46.75 оптова торгівля хімічними продуктами; 46.76 оптова торгівля іншими проміжними продуктами; 46.77 оптова торгівля відходами та брухтом; 46.90 неспеціалізована оптова торгівля; 47.76 роздрібна торгівля квітами, рослинами, насінням, добривами, домашніми тваринами та кормами для них у спеціалізованих магазинах; 49.41 вантажний автомобільний транспорт; 52.29 інша допоміжна діяльність у сфері транспорту; 38.11 збирання безпечних відходів; 38.12 збирання небезпечних відходів; 38.21 оброблення та видалення безпечних відходів; 38.31 демонтаж (розбирання) машин і устаткування; 38.32 відновлення відсортованих відходів; 39.00 інша діяльність щодо поводження з відходами.
ТОВ «Науково-виробнича компанія «Укрекопром» має дозвіл на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами від 06.10.2017 за №5122782601-7. Місцезнаходження об`єкта: Одеська область, Лиманський район, Красносільська сільська рада, 21 км Старокиївського шосе, 55/1. Термін дії дозволу з 06.10.2017 по 06.10.2027.
Наказом Держекоінспекції від 25.06.2021 №297 було створено комісію з проведення позапланової перевірки додержання ТОВ «Науково-виробнича компанія «Укрекопром» вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів у сфері поводження з медичними відходами, діяльність яких призводить до утворення, збирання, перевезення, сортування, зберігання, оброблення, перероблення, утилізація, видалення, знешкодження і захоронення медичних відходів за місцем провадження діяльності, якій доручено у строк з 05.07.2021 до 16.07.2021 в установленому порядку здійснити заходи державного нагляду (контролю) відносно ТОВ «Науково-виробнича компанія «Укрекопром».
На виконання вказаного наказу Держекоінспекцією було видано направлення на проведення заходу державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів від 25.06.2021 №62, у якому було зазначено перелік питань, що підлягають перевірці, а саме: 1) висновок з оцінки впливу на довкілля або висновок державної екологічної експертизи; 2) речові права на земельні ділянки; 3) зазначені у додатках №1, №3 та №4 до Уніфікованої форми акта, складеного за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, затвердженого наказом Міністерства енергетики та захисту довкілля України від 26.11.2019 №450, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 27.12.2019 за №1293/34264.
На підставі вказаних рішень відповідача, у період з 12.07.2021 по 13.07.2021 начальником відділу державного екологічного нагляду (контролю) за поводженням з відходами, небезпечними хімічними речовинами - старшим державним інспектором України з охорони навколишнього природного середовища Державної екологічної інспекції України було проведено позапланову перевірку ТОВ «Науково-виробнича компанія «Укрекопром» на предмет дотримання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів у сфері поводження з медичними відходами, діяльність яких призводить до утворення, збирання, перевезення, сортування, зберігання, оброблення, перероблення, утилізації, видалення, знешкодження і захоронення медичних відходів.
За результатами вказаної перевірки 13.07.2021 складено акт за №4.2.-19/15, у висновках якого було зафіксовано порушення ТОВ «Науково-виробнича компанія «Укрекопром» вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів у сфері поводження з медичними відходами, діяльність яких призводить до утворення, збирання, перевезення, сортування, зберігання, оброблення, перероблення, утилізація, видалення, знешкодження і захоронення медичних відходів за місцем провадження діяльності, а саме: частини шостої статті 3, частин другої та п`ятої статті 9, частини третьої статті 17 Закону № 2059-VIII, пункту «є» частини першої статті 17 Закону України від 05.03.1998 № 187/98-ВР «Про відходи» (далі - Закон № 187/98-ВР); абзацу 3 частини першої статті 11 Закону № 877-V, абзацу 2 частини першої статті 10 Закону України від 16.10.1992 № 2707-XII «Про охорону атмосферного повітря».
Не погодившись із висновками вказаного акта, ТОВ «Науково-виробнича компанія «Укрекопром» 13.07.2021 подало відповідачу заперечення на нього.
В подальшому, відповідачем було надано Мінзахисту довкілля та природних ресурсів припис від 14.07.2021 №7533/4.2/5-21 «Щодо зупинення дії чи анулювання дозволу», яким відповідач просить зупинити дію або анулювати в установленому законодавством порядку висновок державної екологічної експертизи від 08.08.2016 №7-03/12-18484/10-16, виданий ТОВ «Науково-виробнича компанія «Укрекопром» на об`єкт, розміщений за адресою: Одеська область, Комінтернівський район, Краснопільської сільської ради, 21-й км Старокиївського шосе, 55/1.
У вказаному приписі від 14.07.2021 №7533/4.2/5-21 відповідачем вказані такі порушення ТОВ «Науково-виробнича компанія «Укрекопром» вимог законодавства:
1. Встановлено факт надання в заяві про видачу документа дозвільного характеру та документах, що додаються до неї, недостовірної інформації, а саме: ТОВ «Науково-виробнича компанія «Укрекопром» представлено висновок державної екологічної експертизи від 08.08.2016 №7-03/12-18484/10-1 по матеріалам оцінки впливу на навколишнє середовища щодо планової діяльності у сфері поводження з небезпечними відходами за адресою: Одеська область, Комінтернівський район, Краснопільської сільської ради, 21-й км Старокиївського шосе, 55/1. Відповідно до проекту оцінки впливу на навколишнє середовища (далі - ОВНС) зазначено, що від організованого джерела труби утилізатора УТ300ДП при роботі печі розраховані викиди забруднюючих речовин виключно при спалюванні побутових, муніципальних та промислових відходів, а будь-які розрахунки щодо спалювання небезпечних медичних відходів відсутні.
Таким чином, перелік забруднюючих речовин у висновку від 08.08.2016 № 7-03/12-18484/10-1 державної екологічної експертизи є необґрунтованим, а розрахунки викидів забруднюючих речовин при спалюванні медичних відходів, є неправдивими, неповними та недостовірними.
2. Суб`єктом господарювання під час провадження господарської діяльності, на яку отримано документи дозвільного характеру, така здійснюється з порушенням вимог законодавства, а саме:
не виконуються умови висновку державної екологічної експертизи від 08.08.2016 № 7-03/12-18484/10-1 з моменту прийняття-передачі відходів від інших суб`єктів господарської діяльності щодо подальшого поводження з ними в частині невиконання обов`язків:
1) забезпечення повного збирання, належного зберігання та недопущення псування відходів, для утилізації яких в Україні існує відповідна технологія, що відповідає вимогам екологічної безпеки;
2) здійснення організаційних науково-технічних та технологічних заходів для максимальної утилізації відходів, реалізації чи передачі їх іншим споживачам або підприємствам, установам та організаціям, що займаються збиранням, обробленням та утилізацією відходів;
Під час перевірки встановлено, що позивач не експлуатує обладнання утилізатор УТ3000ДП у зв`язку з проведенням ремонтних робіт, відповідно до наказу директора ТОВ «Науково-виробнича компанія «Укрекопром» Данкевич В.І. № 24-п від 12.07.2021;
Під час огляду обладнання встановлено, що, утилізатор УТ3000ДП , розміщений на підприємстві ТОВ «Науково-виробнича компанія «Укрекопром», не оснащений обладнанням для утилізації відходів;
Статтею 1 Закону № 187/98-ВР визначено, що утилізація відходів - це використання відходів як вторинний матеріал чи енергетичний ресурс;
Тобто під час знешкодження відходів, на підприємстві не здійснюються заходи для максимальної утилізації відходів, а саме: не забезпечено обладнанням щодо використання відходів як енергетичного ресурсу (наприклад шляхом оснащення обладнання для рекуперації тепла з подальшим використанням теплової енергії для підігріву власних приміщень чи використання для підігріву води в системі гарячого водопостачання тощо);
Встановлено, що суб`єктом господарювання здійснюється операції з знешкодження небезпечних медичних відходів, але не вживаються заходи для їх утилізації, що є порушенням пункту «є» частини першої статті 17 Закону № 187/98-ВР.
Незгода ТОВ «Науково-виробнича компанія «Укрекопром» із вказаним вище приписом стала підставою для звернення до суду з цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
7. Суд першої інстанції задовольняючи позовні вимоги, виходив із того, що відповідачем не доведено, а матеріалами справи спростовано встановлений факт надання позивачем в заяві про видачу документа дозвільного характеру та документах, що додаються до неї, недостовірної інформації, а тому оскаржуваний припис підлягає скасуванню. Також, суд першої інстанції дійшов висновку, що оскаржуваний припис прийнятий (виданий) відповідачем: не на підставі та не у спосіб, що передбачені законодавством України; необґрунтовано, тобто без урахування усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення; непропорційно, зокрема без дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав та інтересів інших осіб і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, а відповідно, він є протиправним та підлягає скасуванню.
8. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні позовних вимог, виходив із того, що Держекоінспекція прийняла оскаржуваний припис в межах та на підставі діючих норм законодавства України, оскільки позивачем в матеріалах оцінки впливу на навколишнє середовища щодо планової діяльності у сфері поводження з небезпечними відходами та звіті з інвентаризації викидів забруднюючих речовин, на підставі яких видано дозвіл на викиди, застосований розрахунок викидів забруднюючих речовин у відповідності до Збірника показників емісії (питомих викидів) забруднюючих речовин в атмосферне повітря різними виробництвами та застарілих збірників радянських часів, в яких відсутні показники викидів забруднюючих речовин при спалюванні медичних відходів. Відтак перелік забруднюючих речовин у висновку державної екологічної експертизи та дозволі на викиди позивача є необґрунтованим, а розрахунки викидів забруднюючих речовин при спалюванні медичних відходів, є неправдивими, неповними та недостовірними. Також суд апеляційної інстанції вказав на те, що позивачем не визначено викиди забруднюючих речовин при спалюванні медичних відходів на підставі Типової методики та з урахуванням викидів, зазначених у Стокгольмській конвенції з урахуванням Керівництва по інвентаризації атмосферних викидів (CORINAIR), відповідно позивачем не забезпечено взяття на державний облік об`єктів, видів та обсягів забруднюючих речовин, що викидаються в атмосферне повітря, які справляють шкідливий вплив та відповідно не забезпечується сплата збору (екологічного податку) за забруднення атмосферного повітря в повному обсязі.
9. Касаційна скарга позивача обґрунтована тим, що суд апеляційної інстанції, ухвалюючи оскаржувану постанову, не врахував судові рішення у справах № 420/14972/21 та № 420/18317/21, які набрали законної сили та мають преюдиційне значення для справи, яка розглядається; не надав оцінки доводам позивача щодо недотримання відповідачем вимог Закону № 877-V та наявності чи відсутності з боку позивача порушень пункту «є» частини першої статті 17 Закону №187/98-ВР; не застосував положення Закону № 2059-VIII та Закону № 2707-XII; застосував закон, який не підлягає застосуванню, оскільки застосував нормативні акти не імплементовані і не затверджені у якості керівних на національному рівні та не зареєстровані в Міністерстві юстиції України, а також застосував ненормативні акти - листи. Також ТОВ «Науково-виробнича компанія «Укрекопром» зазначено, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовані норми матеріального права, оскільки суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновків щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 14.03.2018 у справі №820/12120/15, від 18.01.2019 у справі №815/3007/16, від 31.03.2021 у справі №420/5913/19.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
10. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів виходить із такого.
11. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
12. Правові підстави для отримання дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами визначені Законом України від 06.09.2005 № 2806-IV «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» (далі - Закону № 2806-IV), який визначає правові та організаційні засади функціонування дозвільної системи у сфері господарської діяльності і встановлює порядок діяльності дозвільних органів, уповноважених видавати документи дозвільного характеру, та адміністраторів та статтею 11 Закону України від 16.10.1992 № 2707-XII «Про охорону атмосферного повітря» (далі - Закон № 2707-XII), який визначає правові і організаційні основи та екологічні вимоги в галузі охорони атмосферного повітря.
13. Відповідно до частини першої статті 1 Закону № 2806-IV документ дозвільного характеру - дозвіл, висновок, рішення, погодження, свідоцтво, інший документ в електронному вигляді (запис про наявність дозволу, висновку, рішення, погодження, свідоцтва, іншого документа в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань), який дозвільний орган зобов`язаний видати суб`єкту господарювання у разі надання йому права на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності та/або без наявності якого суб`єкт господарювання не може проваджувати певні дії щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності.
14. Викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами можуть здійснюватися після отримання дозволу, виданого суб`єкту господарювання, об`єкт якого належить до другої або третьої групи, обласними, Київською, Севастопольською міськими державними адміністраціями, органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері санітарного та епідемічного благополуччя населення (частина п`ята статті 11 Закону № 2806-IV).
15. Єдиний механізм отримання дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря встановлений Порядком видачі дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 № 302 (далі - Порядок № 302), затвердженим на виконання статті 11 Закону № 2806-IV, згідно із пунктом 2 якого дозвіл на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами (далі - дозвіл) - це офіційний документ, який дає право підприємствам, установам, організаціям та громадянам - підприємцям (далі - суб`єкт господарювання) експлуатувати об`єкти, з яких надходять в атмосферне повітря забруднюючі речовини або їх суміші, за умови дотримання встановлених відповідних нормативів граничнодопустимих викидів та вимог до технологічних процесів у частині обмеження викидів забруднюючих речовин протягом визначеного в дозволі терміну.
16. Для отримання дозволу суб`єкт господарювання, зокрема проводить оцінку впливу викидів забруднюючих речовин на стан атмосферного повітря на межі санітарно-захисної зони (пункт 4 Порядку № 302).
17. На час отримання позивачем Висновку державної екологічної експертизи по матеріалам оцінки впливу на навколишнє середовище щодо планової діяльності ТОВ «Науково-виробнича компанія «Укрекопром» у сфері поводження з небезпечними відходами від 08.08.2016 № 7-03/12-18484/10-16, затвердженого цим центральним органом виконавчої влади був чинний Закон України від 09.02.1995 № 45/95-ВР «Про екологічну експертизу» (далі - Закон № 45/95-ВР), пунктом 4 статті 5 якого визначено, що одним із основних завдань екологічної експертизи є оцінка впливу діяльності об`єктів екологічної експертизи на стан навколишнього природного середовища, і якість природних ресурсів.
18. У зв`язку із введенням в дію 18.12.2017 Закону № 2059-VIII втратив чинність, зокрема Закон № 45/95-ВР.
19. При цьому, пунктом 3 статті 17 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 2059-VIII визначено, що висновки державної екологічної експертизи, одержані до введення в дію цього Закону, зберігають чинність та мають статус висновку з оцінки впливу на довкілля.
20. Відповідно до частини другої статті 9 Закону № 2059-VIII висновок з оцінки впливу на довкілля є обов`язковим для виконання. Екологічні умови провадження планованої діяльності, зазначені у частині п`ятій цієї статті, є обов`язковими. Висновок з оцінки впливу на довкілля враховується при прийнятті рішення про провадження планованої діяльності та може бути підставою для відмови у видачі рішення про провадження планованої діяльності.
21. Висновок з оцінки впливу на довкілля та інші результати оцінки впливу на довкілля протягом п`яти років з дня прийняття рішення про провадження планованої діяльності можуть бути використані для отримання інших документів дозвільного характеру, передбачених законодавством, за умови що вони не передбачають встановлення (затвердження) змін у діяльності, затвердженій (схваленій) рішенням про провадження планованої діяльності або подовження строків її провадження (частина дев`ята статті 9 Закону № 2059-VIII).
22. Таким чином, висновок з оцінки впливу на довкілля є документом дозвільного характеру, який виходячи з оцінки впливу на довкілля планованої діяльності, зокрема величини та масштабів такого впливу, характеру, інтенсивності і складності, ймовірності, очікуваного початку, тривалості, частоти і невідворотності впливу (включаючи прямий і будь-який опосередкований, побічний, кумулятивний, транскордонний, короткостроковий, середньостроковий та довгостроковий, постійний і тимчасовий, позитивний і негативний впливи), передбачених заходів, спрямованих на запобігання, відвернення, уникнення, зменшення, усунення впливу на довкілля, обґрунтовує недопустимість провадження планованої діяльності або визначає її допустимість та екологічні умови її провадження.
23. Згідно із частиною першою статті 11 Закону № 2059-VIII звіт з оцінки впливу на довкілля, звіт про громадське обговорення та висновок з оцінки впливу на довкілля подаються суб`єктом господарювання для отримання рішення органу державної влади або органу місцевого самоврядування про провадження планованої діяльності, яке є підставою для початку провадження цієї діяльності, встановлює (затверджує) параметри та умови провадження планованої діяльності і приймається у формі документа дозвільного характеру або іншого акта органу державної влади чи органу місцевого самоврядування у порядку, встановленому законодавством для відповідних рішень.
24. Отже, висновок про допустимість планованої діяльності із оцінки впливу на довкілля формує екологічну складову рішення про провадження планованої діяльності, відсилаючи до екологічних умов у висновку, або безпосередньо включаючи їх до свого тексту та не вичерпує свою дію отриманням дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря.
25. У свою чергу Закон України від 25.06.1991 № 1264-XII «Про охорону навколишнього природного середовища» (далі - Закон № 1264-XII) визначає правові, економічні та соціальні основи організації охорони навколишнього природного середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь.
26. Відповідно до статті 35 Закон № 1264-XII державний контроль у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. Виконавчі органи сільських, селищних, міських рад здійснюють державний контроль у сфері охорони навколишнього природного середовища.
27. Згідно із частиною першою статті 22-2 Закону № 1264-XII до компетенції центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, у сфері охорони навколишнього природного середовища належить:
надання обов`язкових до виконання приписів щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства з питань, що належать до його компетенції, інформування дозвільних органів про надані приписи суб`єктам господарювання, що здійснюють діяльність на підставі дозволів у сфері охорони навколишнього природного середовища, та здійснення контролю за їх виконанням (пункт «е»);
надання центральним органам виконавчої влади, їх територіальним органам, місцевим органам виконавчої влади, органам місцевого самоврядування приписів щодо зупинення дії чи анулювання в установленому законодавством порядку дозволів, ліцензій, сертифікатів, висновків, рішень, лімітів, квот, погоджень, свідоцтв на спеціальне використання природних ресурсів, викиди і скиди забруднюючих речовин у навколишнє природне середовище, поводження з небезпечними хімічними речовинами, транскордонне переміщення об`єктів рослинного і тваринного світу (у тому числі водних живих ресурсів), а також щодо встановлення нормативів допустимих рівнів шкідливого впливу на стан навколишнього природного середовища (пункт «ї»).
28. Закон № 877-V визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю), згідно із абзацом другим статті 1 якого державний нагляд (контроль) - це діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
29. Згідно з абзацом восьмим частини першої статті 6 Закону № 877-V підставою для здійснення позапланових заходів є доручення Прем`єр-міністра України про перевірку суб`єктів господарювання у відповідній сфері у зв`язку з виявленими системними порушеннями та/або настанням події, що має значний негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави.
30. Результати планового або позапланового заходу оформлюються згідно із статтею 7 Закону № 877-V відповідними розпорядчими документами.
31. Зокрема, за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт, який повинен містити такі відомості: дату складення акта; тип заходу (плановий або позаплановий); форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд тощо); предмет державного нагляду (контролю); найменування органу державного нагляду (контролю), а також посаду, прізвище, ім`я та по батькові посадової особи, яка здійснила захід; найменування юридичної особи або прізвище, ім`я та по батькові фізичної особи-підприємця, щодо діяльності яких здійснювався захід.
Посадова особа органу державного нагляду (контролю) зазначає в акті стан виконання вимог законодавства суб`єктом господарювання, а в разі невиконання - детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства (частина шоста статті 7 Закону № 877-V).
32. Відповідно до частини сьомої статті 7 Закону № 877-V на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.
33. Припис - це обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб`єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку (частина восьма статті 7 Закону № 877-V).
34. Центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів є Державна екологічна інспекція України (Держекоінспекція) (пункт 1 Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.2017 № 275 (далі - Положення № 275).
35. Згідно із пунктом 4 Положення № 275 Держекоінспекція відповідно до покладених на неї завдань:
проводить перевірки (у тому числі документальні) із застосуванням інструментально-лабораторного контролю, складає відповідно до законодавства акти за результатами здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства з питань, що належать до її компетенції, надає обов`язкові до виконання приписи щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства та здійснює контроль за їх виконанням і здійснює лабораторні вимірювання (випробування) (підпункт 3);
надає центральним і місцевим органам виконавчої влади, органам місцевого самоврядування приписи щодо зупинення дії чи анулювання в установленому законодавством порядку дозволів, ліцензій, сертифікатів, висновків, рішень, лімітів, квот, погоджень, свідоцтв на спеціальне використання природних ресурсів, викиди і скиди забруднюючих речовин у навколишнє природне середовище, поводження з небезпечними хімічними речовинами, транскордонне переміщення об`єктів рослинного і тваринного світу (у тому числі водних живих ресурсів), а також щодо встановлення нормативів допустимих рівнів шкідливого впливу на стан навколишнього природного середовища (підпункт 4).
звертається до суду із позовом щодо:
обмеження чи зупинення діяльності суб`єктів господарювання і об`єктів незалежно від їх підпорядкування та форми власності, якщо їх експлуатація здійснюється з порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища, вимог дозволів на використання природних ресурсів, з перевищенням нормативів гранично допустимих викидів в атмосферне повітря забруднюючих речовин, впливу фізичних та біологічних факторів, лімітів скидів забруднюючих речовин;
визнання протиправними дій чи бездіяльності фізичних і юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців, органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб, про визнання недійсними індивідуальних актів або їх окремих частин, правочинів, що порушують вимоги законодавства про охорону навколишнього природного середовища (підпункт 5);
36. Зміст наведених норм права свідчить про те, що контроль за охороною навколишнього природного середовища та використанням природних ресурсів покладено на Державну екологічну інспекцію України.
З цією метою Держекоінспекція в межах своїх повноважень та у визначеному законодавством порядку проводить перевірки, з-поміж іншого, суб`єктів господарювання на предмет дотримання вимог природоохоронного законодавства та виявивши порушення вимог природоохоронного законодавства уповноважена складати приписи щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства, які є обов`язковими до виконання суб`єктами господарювання та здійснювати контроль за їх виконанням, а також звертатись до суду із позовом щодо обмеження чи зупинення діяльності підприємств і об`єктів незалежно від їх підпорядкування та форми власності або звертатись до суду за визнанням недійсними індивідуальних актів або їх окремих частин, правочинів, що порушують вимоги законодавства про охорону навколишнього природного середовища.
37. При цьому, наведеними вище положеннями законодавства передбачено право Держекоінспекції надавати приписи центральним і місцевим органам виконавчої влади, органам місцевого самоврядування щодо зупинення дії чи анулювання в установленому законодавством порядку дозволів, ліцензій, сертифікатів, висновків, рішень, лімітів, квот, погоджень, свідоцтв на спеціальне використання природних ресурсів, викиди і скиди забруднюючих речовин у навколишнє природне середовище, поводження з небезпечними хімічними речовинами, транскордонне переміщення об`єктів рослинного і тваринного світу (у тому числі водних живих ресурсів), а також щодо встановлення нормативів допустимих рівнів шкідливого впливу на стан навколишнього природного середовища.
38. Тобто наведені вище положення законодавства виокремлюють різні за своєю правовою природою види приписів, один з яких адресується суб`єкту господарювання та є обов`язковою для виконання у визначені строки письмовою вимогою посадової особи органу державного нагляду (контролю) щодо усунення ним порушень вимог законодавства (частина сьома статті 7 Закон № 877-IV та пункт «е» частини першої статті 20-2 Закону № 1264-XII), інший - адресується центральним органам виконавчої влади, їх територіальним органам, місцевим органам виконавчої влади, органам місцевого самоврядування з метою вжиття ними заходів щодо зупинення дії чи анулювання в установленому законодавством порядку дозволів, ліцензій, сертифікатів, висновків, рішень, лімітів, квот, погоджень, свідоцтв на спеціальне використання природних ресурсів, викиди і скиди забруднюючих речовин у навколишнє природне середовище, поводження з небезпечними хімічними речовинами, транскордонне переміщення об`єктів рослинного і тваринного світу (у тому числі водних живих ресурсів), а також щодо встановлення нормативів допустимих рівнів шкідливого впливу на стан навколишнього природного середовища (пункт «Ї» частини першої статті 20-2 Закону № 1264-XII).
39. При цьому загальні законодавчо визначені підстави та порядок анулювання документу дозвільного характеру регламентовані Законом № 2806-IV.
40. Так, згідно із частиною сьомою статті 4-1 Закону № 2806-IV дозвільний орган анулює документ дозвільного характеру з таких підстав:
звернення суб`єкта господарювання із заявою про анулювання документа дозвільного характеру;
наявність в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань відомостей про припинення юридичної особи шляхом злиття, приєднання, поділу, перетворення та ліквідації, якщо інше не встановлено законом;
наявність в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань відомостей про припинення підприємницької діяльності фізичної особи - підприємця.
41. У свою чергу абзацом п`ятим частини сьомої статті 4-1 Закону № 2806-IV встановлено право дозвільного органу, що видав документ дозвільного характеру звернутися до адміністративного суду з позовом про застосування заходу реагування у виді анулювання документа дозвільного характеру за наявності хоча б однієї з таких підстав:
1) встановлення факту надання в заяві про видачу документа дозвільного характеру та документах, що додаються до неї, недостовірної інформації;
2) здійснення суб`єктом господарювання певних дій щодо провадження господарської діяльності або видів господарської діяльності, на які отримано документ дозвільного характеру, з порушенням вимог законодавства, щодо яких дозвільний орган видавав припис про їх усунення із наданням достатнього часу для їх усунення.
42. Колегія суддів зазначає, що згідно з частиною п`ятою статті 55 Конституції України кожному гарантується захист своїх прав, свобод та інтересів від порушень і протиправних посягань будь-якими не забороненими законом засобами. Отже, конструкцією цієї конституційної норми передбачено можливість застосування способів захисту права, в тому числі, не передбачених процесуальними нормами.
43. Згідно із статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.
44. Завданням адміністративного судочинства згідно з частиною першою статті 2 КАС України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
45. Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
Захист прав, свобод або законних інтересів, серед іншого, можливий шляхом визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.
46. Відповідно у випадку звернення зацікавленої особи з позовом до суду, адміністративний суд повинен надати правову оцінку діям суб`єкта владних повноважень при прийнятті того чи іншого рішення та перевірити його відповідність критеріям правомірності, які пред`являються до рішень суб`єктів владних повноважень та які закріплені у статті 2 статті 5 КАС України.
47. Індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС України).
48. Таким чином, до адміністративного суду вправі звернутися кожна особа, яка вважає, що її право чи охоронюваний законом інтерес порушено, позаяк підставою для звернення особи до суду з позовом є її суб`єктивне уявлення, особисте переконання в порушенні прав чи свобод. Однак, обов`язковою умовою здійснення такого захисту судом є об`єктивна наявність відповідного порушення права або законного інтересу на момент звернення до суду. Порушення має бути реальним, обґрунтованим, стосуватися індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
49. Відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті і є підставами для прийняття судом рішення про відмову в позові.
50. Водночас предметом спору у цій справі ТОВ «Науково-виробнича компанія «Укрекопром» визначило припис Держекоінспекції від 14.07.2021 №7533/4.2/4-21 «Щодо зупинення дії чи анулювання дозволу», яким Держекоінспекція, керуючись підпунктом 4 пункту 4 Положення № 275 та частиною сьомою статті 4-1 Закону № 2806-IV просить Мінзахисту довкілля та природних ресурсів - правонаступника Міністерства екології та природних ресурсів України, яке затвердило висновок державної екологічної експертизи від 08.08.2016 №7-03/12-18484/10-16, наданий ТОВ «Науково-виробнича компанія «Укрекопром», зупинити його дію або анулювати в установленому законодавством порядку.
51. Отже, оспорюваний у цій справі припис не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні КАС України, яке зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для суб`єкта господарювання щодо діяльності якого здійснювався захід державного контролю у сфері охорони навколишнього природного середовища (ТОВ «Науково-виробнича компанія «Укрекопром»).
52. При цьому оцінку обставинам, які стали підставою для прийняття припису Держекоінспекції від 14.07.2021 №7533/4.2/4-21 «Щодо зупинення дії чи анулювання дозволу» може бути надано лише у випадку звернення дозвільного органу, що видав документ дозвільного характеру до суду з позовом про застосування заходу реагування у виді анулювання документа дозвільного характеру.
53. Таким чином, на думку колегії суддів оспорюваний у цій справі припис не може бути предметом судової ревізії за правилами адміністративного судочинства, оскільки не зумовлює будь-яких наслідків для ТОВ «Науково-виробнича компанія «Укрекопром.
54. При цьому, поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства», в даному випадку слід тлумачити в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду.
55. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
56. За правилами частини першої статті 354 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
57. Враховуючи наведені вище правові норми, колегія суддів вважає, що рішення судів першої та апеляційної інстанції слід скасувати, а провадження у справі - закрити
Керуючись статтями 341 343 349 354 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Науково-виробнича компанія «Укрекопром» задовольнити частково.
Скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 10.01.2022 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13.04.2022 у справі №420/14973/21.
Закрити провадження у справі №420/14973/21 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Науково-виробнича компанія «Укрекопром» до Державної екологічної інспекції України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України, про визнання протиправним та скасування припису.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.
СуддіА.І. Рибачук А.А. Єзеров С.Г. Стеценко