№ 420/15620/22 - Судебная практика в Украине -Законодательство Украины

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 січня 2024 року

м. Київ

справа №420/15620/22

провадження № К/990/27434/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Мацедонської В. Е., Уханенка С. А.

розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу

за позовом керівника Білгород-Дністровської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Мологівської сільської ради Білгород-Дністровського району Одеської області до Виконавчого комітету Мологівської сільської ради Білгород-Дністровського району Одеської області, за участю третьої особи - Приватного підприємства "ТЕПЛОТРАНС", про визнання протиправним та нечинним рішення, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою заступника керівника Одеської обласної прокуратури на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18 липня 2023 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Домусці С. Д., суддів: Семенюка Г. В., Шляхтицького О. І.,

І. Суть спору

1. У листопаді 2022 року Білгород-Дністровської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Мологівської сільської ради Білгород-Дністровського району Одеської області звернувся до суду з адміністративним позовом до Виконавчого комітету Мологівської сільської ради Білгород-Дністровського району Одеської області (далі - Виконком Мологівської сільської ради), за участю третьої особи - Приватного підприємства "ТЕПЛОТРАНС" (далі - ПП "ТЕПЛОТРАНС"), про визнання незаконним та скасування рішення Виконкому Мологівської сільської ради від 20 грудня 2021 року № 383 "Про встановлення ПП "ТЕПЛОТРАНС" тарифів на теплової енергії, її виробництва та постачання, що виробляється на установках з використанням альтернативних джерел енергії".

2. На обґрунтування позову зазначає, що рішенням Виконкому Мологівської сільської ради від 20 грудня 2021 року № 383 вирішено встановити тарифи на теплову енергію, її виробництво та постачання ПП "ТЕПЛОТРАНС" у розмірі 3184,00 грн за 1 Гкал.

Керівник Білгород-Дністровської окружної прокуратури стверджує, що вказане рішення не відповідає вимогам статті 20 Закону України «Про теплопостачання» в частині встановлення органами місцевого самоврядування тарифів на теплову енергію для бюджетних установ.

Стверджує, що Білгород-Дністровська окружна прокуратура зверталась до Мологівської сільської ради з листом про необхідність вжиття заходів реагування шляхом скасування рішення виконкому ради з питань, віднесених до власної компетенції виконавчих органів ради, однак з листа-відповіді від 11 серпня 2022 року за № 02-24/784 не вбачаються наміри сільської ради вживати заходи для скасування спірного рішення.

На думку Білгород-Дністровської окружної прокуратури, орган місцевого самоврядування як суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежним чином.

Вказує, що частиною третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" передбачено право прокурора здійснювати представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Вважаючи встановлений відповідачем тариф завищеним, адже станом на момент ухвалення оскаржуваного рішення середньозважений тариф на теплову енергію, вироблену з використанням природного газу, для потреб установ та організацій, що фінансуються з державного чи місцевого бюджету становив по Одеській області на рівні 1 672, 27 грн за 1 Гкал (без ПДВ), керівник Білгород-Дністровської окружної прокуратури звернувся до суду з вимогою про скасування рішення від 20 грудня 2021 року № 383.

ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи

3. ПП "ТЕПЛОТРАНС" здійснює свою діяльність на підставі ліцензій № 1613/A-2018, № 1616/A-2018 від 22 грудня 2018 року, виданих Одеською обласною державною адміністрацією на постачання та виробництво теплової енергії. Підприємство експлуатує котельні на твердому паливі та в якості палива використовує пелети (тверде паливо для виробництва теплової енергії).

4. ПП "ТЕПЛОТРАНС" підпадає під перелік організацій, який може користуватися Порядком про забезпечення єдиного підходу до формування тарифів на комунальні послуги, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01 червня 2011 року № 869 (далі - Порядок № 869) та подавати тарифи на постачання теплової енергії розрахунковим способом.

5. 16 листопада 2021 року ПП "ТЕПЛОТРАНС" звернулось до голови Мологівської сільської ради із заявою № 39 про затвердження тарифів на постачання теплової енергії з 01 січня 2022 року в сумі 3184,00 грн за 1 (одну) Гкал, для потреб бюджетних установ та організацій у зв`язку із зміною окремих складових, вартість яких змінилася з причин, незалежних від ПП "ТЕПЛОТРАНС", а саме: зросла ціна на пелети (тверде паливо для виробництва теплової енергії). До заяви додано калькуляцію розрахунку на виробництво та постачання теплової енергії.

6. 20 грудня 2021 року відповідач ухвалив рішення № 383 «Про встановлення ПП "ТЕПЛОТРАНС" тарифів на теплову енергію, її виробництво та постачання, що виробляється на установках з використанням альтернативних джерел енергії».

7. Білгород-Дністровська окружна прокуратура звернулась до Мологівської сільської ради та Виконкому Мологівської сільської ради із запитами від 04 серпня 2022 року № 55-3588ВИХ-22 та № 55-3589ВИХ-22 про надання інформації та підтверджуючих документів.

8. Мологівська сільська рада у відповідь на вказаний запит повідомила, що ПП "ТЕПЛОТРАНС" не є виробником енергії в розумінні Закону України «Про альтернативні джерела енергії». З огляду на положення частини четвертої статті 20 Закону України «Про теплопостачання» та пункту 7 Порядку розгляду органами місцевого самоврядування розрахунків тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування та постачання, а також розрахунків тарифів на комунальні послуги, поданих для їх встановлення, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 12 вересня 2018 року № 239 (далі - Порядок № 239), середньозважений тариф на теплову енергію, вироблену з використанням природного газу не поширюється на ПП «ТЕПЛОТРАНС», оскільки природній газ на території Мологівської об`єднаної територіальної громади відсутній та, відповідно, теплова енергія не може бути вироблена з використанням природного газу.

Виконком Мологівської сільської ради надав Білгород-Дністровської окружній прокуратурі аналогічну відповідь.

9. Отримавши вищезазначені відповіді, керівник Білгород-Дністровської окружної прокуратури повторно звернувся до Виконкому Мологівської сільської ради із запитом від 01 вересня 2022 року № 55-4053ВИХ-22, в якому просив у строк до 07 вересня 2022 року проінформувати Білгород-Дністровську окружну прокуратуру з наданням належним чином завірених копій підтверджуючих документів щодо:

норм права, якими керувався Виконком Мологівської сільської ради при винесенні рішення від 20 грудня 2021 року № 383 «Про встановлення ПП "ТЕПЛОТРАНС" тарифів на теплову енергію, її виробництво та постачання, що виробляється на установках з використанням альтернативних джерел енергії»;

які складові включає тариф на теплову енергію, встановлений зазначеним рішенням;

чим підтверджується та обґрунтовується встановлення зазначеного тарифу.

10. У відповідь на вказаний запит Виконком Мологівської сільської ради листом від 14 вересня 2022 року № 02-25/946 повідомив, що рішення від 20 грудня 2021 року № 383 прийнято на підставі розрахунків тарифів, заяви, підтвердних матеріалів і документів, що використовувалися під час проведення розрахунків, наданих ПП "ТЕПЛОТРАНС". За результатами розгляду поданих зазначеним підприємством документів у відповідності до Закону України «Про теплопостачання» та Порядку № 239, Виконком Мологівської сільської ради прийнято законне рішення.

11. Листом від 27 жовтня 2022 року № 55-5375ВИХ22 керівник Білгород-Дністровської окружної прокуратури надіслав Мологівській сільській раді повідомлення про підготовку позову в інтересах держави в особі Мологівської сільської ради до Виконкому комітету Мологівської сільської ради про визнання незаконним та скасування рішення від 20 грудня 2021 року № 383 «Про встановлення ПП "ТЕПЛОТРАНС" тарифів на теплову енергію, її виробництво та постачання, що виробляється на установках з використанням альтернативних джерел енергії».

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

12. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 14 березня 2023 року позов задоволено.

13. Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з того, що на час прийняття оскаржуваного рішення середньозважений тариф на теплову енергію, вироблену з використанням природного газу, для потреб установ та організацій, що фінансуються з державного чи місцевого бюджету становив по Одеській області на рівні 1672,27 грн за 1 Гкал (без ПДВ), середньозважений тариф на транспортування теплової енергії встановлено на рівні 272,10 грн за 1 Гкал (без ПДВ), середньозважений тариф на постачання теплової енергії встановлено на рівні 23,07 грн за 1 Гкал (без ПДВ) (http://saee.gov.ua/uk/content/serednozvazheni-taryfy).

Таким чином, суд першої інстанції дійшов висновку, що встановлений оскаржуваним рішенням тариф на теплову енергію є вищим за визначений у статті 20 Закону України «Про теплопостачання», а тому оскаржуване рішення підлягає скасуванню.

14. П`ятий апеляційний адміністративний суд постановою від 18 липня 2023 року скасував рішення Одеського окружного адміністративного суду від 14 березня 2023 року та ухвалив нове, яким відмовив в позові.

15. Суд апеляційної інстанції, ухвалюючи вказане рішення, виходив, серед іншого, з того, що оскаржуване рішення Виконкому Мологівської сільської ради відповідає вимогам Закону України «Про ціни і ціноутворення» в тій частині, що державні регульовані ціни повинні бути економічно обґрунтованими та з прямої заборони встановлення тарифів на теплову енергію нижче розміру економічно обґрунтованих витрат на її виробництво, транспортування та постачання.

Отож відповідач як спеціальний орган виконавчої влади, який встановлює тарифи та Мологівська сільська рада як колегіальний орган місцевого самоврядування дійшли аналогічних висновків щодо економічної обґрунтованості тарифів на теплову енергію, її виробництво та постачання ПП "ТЕПЛОТРАНС".

Суд апеляційної інстанції також зазначив, що у разі дотримання відповідачем приписів частини четвертої статті 20 Закону України «Про теплопостачання» та встановлення тарифу на теплову енергію на рівні 90 відсотків середньозваженого тарифу на теплову енергію, вироблену з використанням природного газу, для потреб відповідної категорії споживачів, але в розмірі нижчому від економічно обґрунтованого розміру, про що свідчать розрахунки, наведені прокурором, Виконком Мологівської сільської ради був би зобов`язаний, одночасно прийняти рішення про відшкодування ПП "ТЕПЛОТРАНС" різниці між такими розмірами за рахунок коштів місцевого бюджету, тобто виконати приписи статті 15 Закону України «Про ціни і ціноутворення», та у такому разі ПП "ТЕПЛОТРАНС" отримало оплату повної вартості наданих послуг з теплопостачання, але частинами від головного розпорядника, споживачів, та частинами від Мологівської сільської ради у вигляді відшкодування різниці між встановленим тарифом у розмірі нижчому від економічно обґрунтованого розміру та економічно обґрунтованим розміром. При цьому видатки установ та організацій, що фінансуються з місцевого бюджету Мологівської сільської ради призначені для оплати послуг з теплопостачання були б меншими за рахунок зменшеного тарифу та, як наслідок меншого розміру фінансування таких видатків з місцевого бюджету. Проте, у будь-якому разі витрати місцевого бюджету Мологівської сільської ради були б однаковими.

Таким чином, враховуючи те, що ПП "ТЕПЛОТРАНС" в межах чинного законодавства України подано до органу місцевого самоврядування заяву про встановлення тарифів на теплову енергію разом з розрахунками, здійсненими відповідно до Порядку № 869, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про правомірність оскаржуваного рішення від 20 грудня 2021 року № 383.

IV. Касаційне оскарження

16. Заступник керівника Одеської обласної прокуратури подав касаційну скаргу на вказане судове рішення з підстав, передбачених пунктом 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), в якій, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати його рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Так, автор скарги посилається на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування вимог частин четвертої, п`ятої, одинадцятої статті 20 Закону України «Про теплопостачання» у взаємозв`язку із пунктом 7 Порядку розгляду органами місцевого самоврядування розрахунків тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування та постачання, а також розрахунків тарифів на комунальні послуги, поданих для їх встановлення, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 12 вересня 2018 року № 239 (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 18 жовтня 2018 року за № 1172/32624) (далі - Порядок № 239) та додатку 44 до цього Порядку.

17. Верховний Суд ухвалою від 21 серпня 2023 року відкрив касаційне провадження за скаргою заступника керівника Одеської обласної прокуратури на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18 липня 2023 року з підстави, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України.

18. Представник ПП "ТЕПЛОТРАНС" подав відзив на касаційну скаргу, в якому, наполягаючи на безпідставності останньої, просить залишити її без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.

V. Релевантні джерела права й акти їх застосування

19. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

20. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

21. Відповідно до частини другої статті 2 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

22. Згідно з частиною першою статті 11 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.

23. Відповідно до статті 13 Закону України «Про теплопостачання» в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, до основних повноважень органів місцевого самоврядування у сфері теплопостачання належать, зокрема:

регулювання діяльності суб`єктів відносин у сфері теплопостачання в межах, віднесених до відання відповідних рад;

встановлення для всіх категорій споживачів тарифів на теплову енергію і тарифів на виробництво теплової енергії (крім тарифів на теплову енергію, вироблену на теплоелектроцентралях, теплоелектростанціях, атомних електростанціях та когенераційних установках) у порядку і межах, визначених законодавством;

щоквартальне оприлюднення встановлених для всіх категорій споживачів тарифів на теплову енергію, що виробляється на установках з використанням альтернативних джерел енергії (крім теплоелектроцентралей, теплоелектростанцій, атомних електростанцій та когенераційних установок);

перегляд за власною ініціативою та/або за зверненням суб`єкта господарювання тарифів на теплову енергію, що виробляється на установках з використанням альтернативних джерел енергії (крім теплоелектроцентралей, теплоелектростанцій, атомних електростанцій та когенераційних установок), але не більше одного разу на квартал.

24. В силу статті 28 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать: власні (самоврядні) повноваження, зокрема, встановлення в порядку і межах, визначених законодавством, тарифів на теплову енергію (у тому числі її виробництво, транспортування та постачання), тарифів на централізоване водопостачання та централізоване водовідведення, на інші комунальні послуги (крім тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування та постачання, тарифів на комунальні послуги, які встановлюються Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг), побутові, транспортні та інші послуги.

25. Визначення тарифу (ціни) на теплову енергію міститься у статті 1 Закону України «Про теплопостачання» та означає грошовий вираз витрат на виробництво, транспортування, постачання одиниці теплової енергії (1 Гкал) з урахуванням рентабельності виробництва, інвестиційної та інших складових, що визначаються згідно із методиками, розробленими національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг.

26. Згідно з частиною першою статті 52 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради може розглядати і вирішувати питання, віднесені цим Законом до відання виконавчих органів ради.

27. Приписами частин шостої-десятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" обумовлено, що виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради в межах своїх повноважень приймає рішення. Рішення виконавчого комітету приймаються на його засіданні більшістю голосів від загального складу виконавчого комітету і підписуються сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті ради.

У разі незгоди сільського, селищного, міського голови (голови районної у місті ради) з рішенням виконавчого комітету ради він може зупинити дію цього рішення своїм розпорядженням та внести це питання на розгляд відповідної ради.

Рішення виконавчого комітету ради з питань, віднесених до власної компетенції виконавчих органів ради, можуть бути скасовані відповідною радою.

Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

28. Частиною одинадцятою статті 20 Закону України «Про теплопостачання» визначено, що для встановлення тарифу на теплову енергію, тарифу на виробництво теплової енергії суб`єкт господарювання, що здійснює виробництво теплової енергії на установках з використанням альтернативних джерел енергії, включаючи теплоелектроцентралі, теплоелектростанції та когенераційні установки, подає органу, уповноваженому встановлювати такі тарифи, заяву із зазначенням розміру тарифу, розрахованого відповідно до частини четвертої та/або п`ятої цієї статті.

29. Так, згідно з частинами четвертою-п`ятою статті 20 Закону України «Про теплопостачання» тарифи на теплову енергію для суб`єктів господарювання, що здійснюють її виробництво на установках з використанням альтернативних джерел енергії, включаючи теплоелектроцентралі, теплоелектростанції та когенераційні установки, для потреб установ та організацій, що фінансуються з державного чи місцевого бюджету, а також для потреб населення встановлюються на рівні 90 відсотків діючого для суб`єкта господарювання тарифу на теплову енергію, вироблену з використанням природного газу, для потреб відповідної категорії споживачів. У разі відсутності для суб`єкта господарювання встановленого тарифу на теплову енергію, вироблену з використанням природного газу, для потреб установ та організацій, що фінансуються з державного чи місцевого бюджету, а також для потреб населення тарифи на теплову енергію встановлюються на рівні 90 відсотків середньозваженого тарифу на теплову енергію, вироблену з використанням природного газу, для потреб відповідної категорії споживачів.

Тарифи на виробництво теплової енергії для потреб установ та організацій, що фінансуються з державного чи місцевого бюджету, а також для потреб населення визначаються для суб`єктів господарювання, що здійснюють виробництво теплової енергії на установках з використанням альтернативних джерел енергії, включаючи теплоелектроцентралі, теплоелектростанції та когенераційні установки, як різниця між тарифом на теплову енергію, встановленим відповідно до частини четвертої цієї статті, і тарифами на транспортування та постачання теплової енергії, що визначаються на рівні діючих для суб`єкта господарювання тарифів на транспортування та постачання теплової енергії, виробленої з використанням природного газу, для потреб відповідної категорії споживачів. У разі відсутності для суб`єкта господарювання встановлених тарифів на транспортування та постачання теплової енергії, виробленої з використанням природного газу, для потреб відповідної категорії споживачів тарифи на транспортування та постачання теплової енергії визначаються на рівні середньозважених тарифів на транспортування та постачання теплової енергії.

30. За змістом частин чотирнадцятої, п`ятнадцятої статті 20 Закону України «Про теплопостачання» тарифи повинні враховувати собівартість теплової енергії і забезпечувати рентабельність суб`єкта господарювання. Рентабельність визначається органом, уповноваженим встановлювати тарифи. Тарифи на теплову енергію, що виробляється та постачається суб`єктом господарювання за допомогою систем автономного теплопостачання, формуються та встановлюються з урахуванням особливостей, визначених Законом України "Про житлово-комунальні послуги".

Встановлення тарифів на теплову енергію нижче розміру економічно обґрунтованих витрат на її виробництво, транспортування та постачання не допускається.

31. Основні засади цінової політики і регулює відносини, що виникають у процесі формування, встановлення та застосування цін, а також здійснення державного контролю (нагляду) та спостереження у сфері ціноутворення передбачено Законом України "Про ціни та ціноутворення" в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, згідно з частиною другої статті 12 якого державні регульовані ціни повинні бути економічно обґрунтованими (забезпечувати відповідність ціни на товар витратам на його виробництво, продаж (реалізацію) та прибуток від його продажу (реалізації).

32. Згідно зі статтею 15 Закону України "Про ціни та ціноутворення" Кабінет Міністрів України, органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, які встановили державні регульовані ціни на товари в розмірі, нижчому від економічно обґрунтованого розміру, зобов`язані відшкодувати суб`єктам господарювання різницю між такими розмірами за рахунок коштів відповідних бюджетів.

Установлення Кабінетом Міністрів України, органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування державних регульованих цін на товари в розмірі, нижчому від економічно обґрунтованого розміру, без визначення джерел для відшкодування різниці між такими розмірами за рахунок коштів відповідних бюджетів не допускається і може бути оскаржено в судовому порядку.

33. Пунктом 20 Порядку № 869 визначено, що планування витрат, що включаються до повної собівартості теплової енергії, її виробництва, транспортування та постачання, здійснюється з урахуванням витрат операційної діяльності та фінансових витрат, пов`язаних з основною діяльністю. Плановані витрати групуються відповідно до положень (стандартів) бухгалтерського обліку, затверджених Мінфіном.

34. При цьому за приписами пункту 7 розділу І Порядку № 239 розрахунок та встановлення тарифів на теплову енергію, її виробництво для суб`єктів господарювання, що здійснюють виробництво теплової енергії на установках із використанням альтернативних джерел енергії для потреб установ та організацій, що фінансуються з державного чи місцевого бюджету, а також для потреб населення, здійснюється відповідно до статті 20 Закону України «Про теплопостачання».

35. Відповідно до частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

36. Зазначені положення Основного Закону кореспондуються із приписами частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», згідно з якою прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

37. У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).

VI. Позиція Верховного Суду

38. Аналіз наведених положень Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" свідчить, що, сільська, селищна, або міська рада є органом місцевого самоврядування, яка представляє територіальну громаду відповідної територіальної одиниці та є правомочною розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до її відання.

Виконавчий орган ради, в розумінні вказаного Закону, є органом, який створюються відповідною радою для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами.

39. Так, з огляду на повноваження, окреслені у статтях 52, 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", а також статті 13 Закону України "Про теплопостачання", виконавчий комітет органу місцевого самоврядування встановлює, зокрема, тарифи на теплову енергію та тарифи на виробництво теплової енергії.

Водночас при встановленні тарифу на виробництво теплової енергії виконавчий орган відповідної ради зобов`язаний враховувати економічно обґрунтовані витрати суб`єкта господарювання на її виробництво, транспортування та постачання для забезпечення рентабельності такого суб`єкта.

40. Своєю чергою ПП "ТЕПЛОТРАНС" здійснює свою діяльність на підставі ліцензій № 1613/A-2018, № 1616/A-2018 від 22 грудня 2018 року, виданих Одеською обласною державною адміністрацією на постачання та виробництво теплової енергії.

Отож ПП "ТЕПЛОТРАНС" відноситься до суб`єктів господарювання, що здійснюють постачання і виробництво теплової енергії та згідно із Законом України "Про теплопостачання" і Порядком № 869, має право звернення до органу місцевого самоврядування із відповідною заявою про встановлення тарифів на теплову енергію із зазначенням економічного обґрунтування планових витрат.

41. Таким чином ПП "ТЕПЛОТРАНС" подало заяву про встановлення тарифів разом з калькуляцією розрахунку щодо економічного обґрунтування планових витрат, пов`язаних наданням послуг з постачання теплової енергії та її виробництвом, за наслідками розгляду якої Виконком Мологівської сільської ради у межах наданих йому повноважень, ухвалив оскаржуване рішення від 20 грудня 2021 року № 383 "Про встановлення ПП "ТЕПЛОТРАНС" тарифів на теплової енергії, її виробництва та постачання, що виробляється на установках з використанням альтернативних джерел енергії".

42. Варто зазначити, що Білгород-Дністровська окружна прокуратура звернулась до Мологівської сільської ради та Виконкому Мологівської сільської ради із запитами від 04 серпня 2022 року № 55-3588ВИХ-22 та № 55-3589ВИХ-22 про надання інформації та підтверджуючих документів, у відповідь на які як Мологівська сільська рада, так і Виконком зазначеної ради повідомили, що ПП "ТЕПЛОТРАНС" не є виробником енергії в розумінні Закону України «Про альтернативні джерела енергії». З огляду на положення частини четвертої статті 20 Закону України «Про теплопостачання» та пункту 7 Порядку № 239 середньозважений тариф на теплову енергію, вироблену з використанням природного газу не поширюється на ПП «ТЕПЛОТРАНС», оскільки природній газ на території Мологівської об`єднаної територіальної громади відсутній та, відповідно, теплова енергія не може бути вироблена з використанням природного газу.

43. Отже, відповідач як спеціальний орган виконавчої влади, який встановлює тарифи та Мологівська сільська рада як колегіальний орган місцевого самоврядування дійшли аналогічних висновків щодо економічної обґрунтованості тарифів на теплову енергію ПП «ТЕПЛОТРАНС».

44. У касаційній скарзі автор вказує на невідповідність наданого ПП «ТЕПЛОТРАНС» розрахунку тарифу на постачання теплової енергії, посилаючись на неможливість встановлення тарифу на теплопостачання у розмірі, вищому ніж 90 відсотків діючого тарифу на теплову енергію, вироблену з використанням природного газу.

45. Так, як уже зазначалось, відповідно до пункту 7 розділу І Порядку № 239 розрахунок та встановлення тарифів на теплову енергію, її виробництво для суб`єктів господарювання, що здійснюють виробництво теплової енергії на установках із використанням альтернативних джерел енергії для потреб установ та організацій, що фінансуються з державного чи місцевого бюджету, а також для потреб населення, здійснюється відповідно до статті 20 Закону України «Про теплопостачання».

Згідно з частиною четвертою статті 20 Закону України «Про теплопостачання» тарифи на теплову енергію для суб`єктів господарювання, що здійснюють її виробництво на установках з використанням альтернативних джерел енергії, включаючи теплоелектроцентралі, теплоелектростанції та когенераційні установки, для потреб установ та організацій, що фінансуються з державного чи місцевого бюджету, а також для потреб населення встановлюються на рівні 90 відсотків діючого для суб`єкта господарювання тарифу на теплову енергію, вироблену з використанням природного газу, для потреб відповідної категорії споживачів. У разі відсутності для суб`єкта господарювання встановленого тарифу на теплову енергію, вироблену з використанням природного газу, для потреб установ та організацій, що фінансуються з державного чи місцевого бюджету, а також для потреб населення тарифи на теплову енергію встановлюються на рівні 90 відсотків середньозваженого тарифу на теплову енергію, вироблену з використанням природного газу, для потреб відповідної категорії споживачів.

46. Водночас відповідно до частини другої статті 12 Закону України "Про ціни та ціноутворення" державні регульовані ціни повинні бути економічно обґрунтованими (забезпечувати відповідність ціни на товар витратам на його виробництво, продаж (реалізацію) та прибуток від його продажу (реалізації).

В силу частини першої статті 15 Закону України "Про ціни та ціноутворення" Кабінет Міністрів України, органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, які встановили державні регульовані ціни на товари в розмірі, нижчому від економічно обґрунтованого розміру, зобов`язані відшкодувати суб`єктам господарювання різницю між такими розмірами за рахунок коштів відповідних бюджетів.

47. Наведене свідчить, що виконавчий комітет органу місцевого самоврядування при встановленні тарифу на виробництво теплової енергії зобов`язаний враховувати економічно обґрунтовані витрати суб`єкта господарювання на її виробництво, транспортування та постачання для забезпечення рентабельності такого суб`єкта.

В іншому ж випадку, встановлення органами місцевого самоврядування тарифу на постачання теплової енергії в розмірі, нижчому від економічно обґрунтованого розміру, призводить до відшкодування суб`єктам господарювання різницю між економічно обґрунтованим тарифом та встановленим за рахунок коштів свого бюджету.

48. Суд апеляційної інстанції, ухвалюючи рішення, виходив, серед іншого, з того, що установи, які отримали від ПП «ТЕПЛОТРАНС» послуги з теплопостачання, фінансуються за рахунок місцевого бюджету, зокрема за рахунок Мологівської сільської ради (головний розпорядник коштів - Управління освіти, культури, сім`ї, молоді, спорту та туризму Мологівської сільської ради), тому незатвердження тарифу у визначеному ПП «ТЕПЛОТРАНС» розмірі призвело до відшкодування з місцевого бюджету Мологівської сільської ради різниці між встановленим тарифом у розмірі нижчому від економічно обґрунтованого розміру та економічно обґрунтованим розміром, що своєю чергою свідчить про відсутність порушення інтересів держави.

49. Варто зауважити, що встановлення економічно обґрунтованих тарифів, зокрема, на теплову енергію, на рівні, який покриває всі витрати в собівартості цих послуг, є вимогою законів України «Про ціни та ціноутворення», «Про теплопостачання», «Про житлово-комунальні послуги», Про державне регулювання у сфері комунальних послуг».

Зокрема, статтею 10 Закону України «Про державне регулювання у сфері комунальних послуг», статтею 31 Закону України «Про житлово-комунальні послуги» та статтею 20 Закону України «Про теплопостачання» визначено, що тарифи на комунальні послуги суб`єктів природних монополій та суб`єктів господарювання на суміжних ринках повинні забезпечувати відшкодування всіх економічно обґрунтованих планованих витрат на їх виробництво з урахуванням планованого прибутку. Встановлення цін/тарифів на житлово-комунальні послуги нижче розміру економічно обґрунтованих витрат на їх виробництво не допускається.

Відповідно до вимог статті 15 Закону України «Про теплопостачання» державне регулювання діяльності у сфері теплопостачання провадиться, зокрема, у формі регулювання тарифів на виробництво, транспортування та постачання теплової енергії з урахуванням змін цін на енергоносії та інших витрат.

50. Враховуючи те, що ПП «ТЕПЛОТРАНС» в межах чинного законодавства України подано до органу місцевого самоврядування заяву про встановлення тарифів на теплову енергію разом з розрахунками, здійсненими відповідно до Порядку № 869, разом з підтвердними матеріалами і документами, оскаржуване рішення Виконкому Мологівської сільської ради є правомірним та таким, що прийняте у межах наданих йому повноважень.

51. Водночас варто зазначити, що за приписами статті 131-1 Основного Закону в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

В силу частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

У Законі України «Про прокуратуру» закріплений вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді у некримінальних провадженнях.

Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закон прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

52. Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.

53. Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

54. У справі, що розглядається, необхідність звернення до суду з позовом в інтересах Мологівської сільської ради прокурор обґрунтував встановленим фактом незаконного, на його думку, рішення виконавчого комітету та право відповідної ради скасувати рішення виконкому ради з питань, віднесених до власної компетенції виконавчих органів ради, у порядку статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні". Прокурор також вказав, що оплата установами та організаціями, що фінансуються з державного чи місцевого бюджету, послуг на постачання теплової енергії по завищеному тарифу створює додаткове навантаження на місцевий бюджет.

55. Відповідно до правової позиції, викладеної Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16, однією з умов виникнення у прокурора права на звернення до суду в інтересах держави є наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

У другому випадку законодавчо обумовлено, що має бути відсутнім орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

56. Варто зазначити, що Велика Палата Верховного Суду, зокрема у постановах від 08 жовтня 2019 року у справі № 920/447/18, від 15 січня 2020 року у справі № 698/119/18 та від 15 вересня 2020 року у справі №469/1044/17, неодноразово висловлювала правову позицію стосовно того, що прокурор може представляти інтереси територіальної громади і це є сумісним з вимогами частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

57. Натомість, зі змісту спірних правовідносин, які склались у цій справі, прокурор звернувся зі зверненням до сільської ради з метою вжиття останньою заходів реагування щодо встановлення виконавчим комітетом органу місцевого самоврядування тарифів на теплову енергію для суб`єктів господарювання.

Своєю чергою, Мологівська сільська рада у відповідь повідомила окружну прокуратуру, що ПП "ТЕПЛОТРАНС" не є виробником енергії в розумінні Закону України «Про альтернативні джерела енергії». З огляду на положення частини четвертої статті 20 Закону України «Про теплопостачання» та пункту 7 Порядку № 239, середньозважений тариф на теплову енергію, вироблену з використанням природного газу не поширюється на ПП «ТЕПЛОТРАНС», оскільки природній газ на території Мологівської об`єднаної територіальної громади відсутній та, відповідно, теплова енергія не може бути вироблена з використанням природного газу.

58. Прокурор, звертаючись до суду з цим позовом, вказав, що діє відповідно до вимог статті 53 КАС України та частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» в інтересах держави в особі Мологівської сільської ради, яка, насамперед, вважає спірне рішення виконавчого комітету правомірним.

59. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16 зазначила, що за змістом частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Перший виключний випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

60. Варто зазначити, що представництво інтересів держави прокурором в суді не повинно мати на меті підміну суб`єкта виконання владних управлінських функцій, а спонукати до виконання у разі неналежного виконання таких функцій суб`єктом владних повноважень, якого представлятиме прокурор в суді.

Захищати інтереси держави повинні, насамперед, відповідні суб`єкти владних повноважень у належний спосіб, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону, не здійснює захисту або робить це неналежно, або такий орган взагалі відсутній.

61. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 листопада 2019 року у справі № 826/3115/17 дійшла висновку, що, за загальним правилом, якщо право державного органу на звернення з відповідним позовом прямо не передбачено законодавством, один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої. Винятком є компетенційний спір.

62. З огляду на наведене, з урахуванням завдань та функцій прокуратури у правовій державі та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

63. Водночас, враховуючи доводи та вимоги касаційної скарги заступника керівника Одеської обласної прокуратури, Верховний Суд вважає правильними висновки суду апеляційної інстанції про відсутність підстав для задоволення позову.

64. З огляду на викладене, висновки суду апеляційної інстанції є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваного судового рішення відсутні.

65. Доводи ж касаційної скарги не спростовують висновки суду апеляційної інстанції і зводяться до переоцінки встановлених судами обставин справи.

66. Зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.

VII. Судові витрати

67. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 3 341 343 349 350 355 356 359 КАС України, суд

п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу заступника керівника Одеської обласної прокуратури залишити без задоволення.

2. Постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18 липня 2023 року у справі № 420/15620/22 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий М. І. Смокович

Судді В. Е. Мацедонська

С. А. Уханенко