ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 вересня 2024 року

м. Київ

справа № 420/18306/22

адміністративне провадження № К/990/30836/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Блажівської Н.Є.,

суддів: Білоуса О.В., Желтобрюх І.Л.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу громадської спілки «Асоціація автомобілістів Одеської області»

на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 18 квітня 2023 року (суддя Пекний А.С.)

та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 29 червня 2023 року

(судді: Турецька І. О., Шевчук О. А., Шеметенко Л. П.)

у адміністративній справі за позовом громадської спілки «Асоціація автомобілістів Одеської області»

до Одеської міської ради

треті особи які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача - громадська організація «Страж-Ю.Г.», громадська організація «За рулем», обслуговуючий кооператив «Чорноморець», споживче товариство «Пенсіонер-Авто»

про визнання протиправним та нечинним рішення в частині,

УСТАНОВИВ:

1. ІСТОРІЯ СПРАВИ

1.1. Короткий зміст позовних вимог

Громадська спілка «Асоціація автомобілістів Одеської області» (далі - Позивач, ГС «Асоціація автомобілістів Одеської області») звернулася до Одеського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Одеської міської ради (далі - Відповідач), треті особи: громадська організація «Страж-Ю.Г.» (далі - Третя особа 1), громадська організація «За рулем» (далі - Третя особа 2), обслуговуючий кооператив «Чорноморець» (далі - Третя особа 3), споживче товариство «Пенсіонер-Авто» (далі Третя особа - 4), в якому просить визнати пункт 6 рішення Одеської міської ради «Про встановлення ставок збору за місця для паркування транспортних засобів у м. Одесі» №970-VIII від 29 червня 2022 року (далі - Рішення №970-VIII) в частині спеціально відведених автостоянок, пункт 1 додатку 2 до Рішення №970-VIII протиправними та нечинними.

Обґрунтовуючи позовні вимоги Позивач покликався на відсутність публічного обговорення намірів підвищити ставки збору за місця для паркування транспортних засобів та визначених розмірів самих ставок цього збору. У цьому контексті Позивач зазначив, що Відповідач мав би розглянути позицію операторів місць паркування, яка базується на тому, що розміри ставок повинні враховувати те, що більшість автостоянок побудовані і облаштовані за власні кошти автолюбителів, а не за кошти комунального бюджету. Крім того, зазначив, що збільшення надходження до міського бюджету шляхом підвищення ставок збору планується за рахунок добросовісних операторів місць паркування, у той час, як існує значна кількість автостоянок, які функціонують без сплати земельного податку, орендної плати чи збору за місця для паркування транспортних засобів і до таких недобросовісних користувачів місць паркування міська влада не вживає дієвих заходів. Наголосив, що він, як і більшість добросовісних операторів місць паркування, є неприбутковою організацією, яка фінансується за рахунок членських внесків користувачів, тому підвищення ставок збору на 60% автоматично збільшить і розмір членських внесків, що в умовах війни є необґрунтованим, так як автомобілісти перестануть користуватись послугами автостоянок, що унеможливить сплату збору до бюджету.

Також зазначає, що Відповідач не забезпечив інформування населення та зацікавлених осіб про підготовку та прийняття оскарженого рішення, допустивши необґрунтоване і невиправдане обмеження права на доступ до публічної інформації (проекту рішення) та порушив строки оприлюднення проекту рішення. Крім того, Позивач посилається на порушення порядку прийняття оскаржуваного рішення та проведення сесії Одеської міської ради, а саме її проведення в дистанційному режимі.

Доповнюючи підстави позову, Позивач також зазначав про порушення Відповідачем вимог статті 268-1 Податкового кодексу України (далі - ПК України). Вказав, що розробниками нормативно-правового акту не було враховано місцезнаходження спеціально відведених місць для паркування транспортних засобів, площу місць для паркування та їх кількість, спосіб поставлення транспортних засобів на стоянку, режим роботи та їх заповнюваність. Також зазначив, що оскарженим рішенням про встановлення збору не були одночасно затверджені Перелік осіб, які уповноважені організовувати та провадити діяльність із забезпечення паркування транспортних засобів, та Перелік спеціальних земельних ділянок, відведених для організації та провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів, в якому повинні були б зазначені їх місцезнаходження, загальна площа, технічне облаштування, кількість місць для паркування транспортних засобів.

1.2. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Одеський окружний адміністративний суд рішенням від 18 квітня 2023 року позов залишив без задоволення.

Ухвалюючи рішення, суд першої інстанції, зокрема, виходив з того, що:

- Позивач організовує та провадить діяльність із забезпечення паркування транспортних засобів на місцях для паркування (спеціально відведених автостоянках) загальною площею 1838,50 кв.м., що розташовані за адресою: м. Одеса, вул. Кінна, 2/4-12, 13 ; вул. Єлісаветинська, 1, 2. У зв`язку з цим є платником збору за місця для паркування транспортних засобів за ставкою 0,0015 відсотка мінімальної заробітної плати у гривнях за 1 кв. метр площі земельної ділянки, відведеної для організації та провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів, відповідно до рішення Одеської міської ради від 31 січня 2011 року №281-VI «Про встановлення збору за місця для паркування транспортних засобів» (із змінами) та рішення Одеської міської ради №5286-VІ від 27 серпня 2014 року «Про затвердження переліку земельних ділянок, відведених для організації та провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів на території м. Одеси, у новій редакції»;

- особливість місцевих податків полягає в тому, що вони за законом не можуть бути встановлені безпосередньо рішенням Верховної Ради України. Верховна Рада України встановлює тільки перелік дозволених до впровадження місцевими радами місцевих податків і дозволених граничних параметрів таких податків. Безпосереднє встановлення місцевих податків, у тому числі і збору за місця для паркування транспортних засобів, віднесено ПК України до виключної компетенції відповідних сільських, селищних, міських рад у межах їх повноважень;

- відповідно до правових висновків викладених Верховним Судом у складі суддів об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду в постанові від 10 грудня 2021 року у справі №0940/2301/18 рішення органів місцевого самоврядування про встановлення місцевих податків і зборів не належать до регуляторних актів у розумінні Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», у зв`язку з чим дія цього Закону не поширюється на такі рішення. Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» не встановлено, в який спосіб підлягає оприлюдненню рішення органів місцевого самоврядування про встановлення місцевих податків і зборів. Ці правові висновки підтримано Верховним Судом в постановах від 22 листопада 2022 року у справі № 804/985/18, від 29 липня 2022 року у справі № 2040/7597/18 та від 23 березня 2023 року у справі №160/9207/18. Більше того, в силу прямих приписів підпункту 12.3.8 пункту 12.3 статті 12 ПК України та частини десятої статті 9 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» відсутній обов`язок Відповідача оприлюднювати проекти рішень з питань встановлення місцевих податків і зборів. Між тим, з матеріалів справи видно, що Відповідач завчасно оприлюднював на своєму офіційному веб-сайті проект оскарженого рішення. Обраний порядок офіційного оприлюднення цього рішення та набрання ним чинності узгоджується з правовим регулюванням спірних правовідносин, чинним станом на час їх виникнення;

- рішення Одеської міської ради від 29 червня 2022 року №970-VIII «Про встановлення ставок збору за місця для паркування транспортних засобів у м. Одесі» відповідає також і вимогам, передбаченим статтею 268-1ПК України;

- застосування у спірних правовідносинах переліку спеціальних земельних ділянок, відведених для організації та провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів, яке затверджено раніше прийнятим рішенням Одеської міської ради «Про затвердження переліку земельних ділянок, відведених для організації та провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів на території м. Одеси, у новій редакції» від 27 серпня 2017 року №5286-VІ (далі - рішення №5286-VІ) не суперечить, на думку суду, установленій ПК України процедурі прийняття рішення про встановлення місцевого податку у тій мірі, яка б могла вплинути на кінцевий результат розгляду Відповідачем питання про встановлення ставок збору за місця для паркування транспортних засобів у м. Одесі;

- стаття 268-1 ПК України не встановлює критеріїв для врахування органом місцевого самоврядування таких параметрів, як «місцезнаходження спеціально відведених місць для паркування транспортних засобів, площа спеціально відведеного місця, кількість місць для паркування транспортних засобів, спосіб поставлення транспортних засобів на стоянку, режим роботи та їх заповнюваність». Також ця стаття не визначає, яким чином вказані параметри впливають на результат нормотворчої діяльності встановлення ставки збору за місця для паркування транспортних засобів, вочевидь віднісши це до повної дискреції органу місцевого самоврядування;

- обов`язковим для органу місцевого самоврядування при прийнятті рішень щодо встановлення місцевих податків і зборів є виключно визначення елементів податку/збору, які передбачені статтею 7 ПК України і до яких не відносяться ті параметри та процедурні моменти, які установлені підпунктами 268-1.1.2, 268-1.3.2 пункту 268-1.1 статті 268-1 ПК України. Зокрема, затвердження радою разом із рішенням про встановлення збору також і Переліку спеціальних земельних ділянок, відведених для організації та провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів, не має самостійного значення в контексті визначення розміру ставки збору, проте є складовою справляння самого збору;

- незалежно від результатів розгляду Одеським окружним адміністративним судом позовних вимог щодо визнання протиправним та нечинним розпорядження Одеського міського голови «Про затвердження Порядку проведення дистанційних засідань Одеської міської ради в умовах воєнного стану» від 14 червня 2022 року №249 (далі - Розпорядження № 249), на час прийняття оскарженого у цій справі рішення, зазначене розпорядження було чинним. Крім того, рішення Одеського окружного адміністративного суду від 28 листопада 2022 року у справі №420/11833/22 не набрало законної сили, оскільки воно було скасовано постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 1 березня 2023 року в частині визнання протиправним та нечинним Розпорядження №249 та в цій частині апеляційним судом ухвалено нове рішення про відмову у задоволенні позову. Регламент Одеської міської ради VIII, затверджений рішенням Одеської міської ради від 2 грудня 2020 року №1-VIII, не містить положень щодо порядку проведення дистанційних засідань міської ради. Водночас з метою запобігання поширенню на території України коронавірусної хвороби (COVID- 19) постановою Кабінету Міністрів України №211 від 11 березня 2020 року було встановлено в Україні карантин, строк дії якого в подальшому неодноразово продовжувався і не переривався та триває і на час розгляду судом цієї справи. Отже, у період з квітня 2020 року у Одеської міської ради були наявні законодавчо встановлені повноваження проведення пленарного засідання в дистанційному режимі, а у міського голови - повноваження визначити порядок проведення такого засідання;

- XIV сесія Одеської міської ради 29 червня 2022 року була скликана розпорядженням Одеського міського голови від 17 червня 2022 року №256, яким також вирішено провести засідання ради в режимі відеоконференції (дистанційного засідання) на підставі статей 42, 46, пункту 11-1 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про місцеве самоврядування» та Розпорядження № 249. Розпорядження №256 від 17 червня 2022 року оприлюднено того ж дня на офіційному веб-сайті Одеської міської ради, тобто не пізніш як за 10 календарних днів до дня проведення сесії. Відтак скликання і проведення сесії міської ради, а саме її засідання 29 червня 2022 року в режимі відеоконференції (дистанційного засідання), так само як і голосування окремими депутатами в режимі відеоконференції не суперечить Закону України «Про місцеве самоврядування»;

- оскаржуване рішення прийнято більшістю депутатів від загального складу ради, що відповідає вимогам Закону України «Про місцеве самоврядування» та Регламенту Одеської міської ради;

- Рішення №970-VIII прийнято з окремими, незначними процедурними недоліками в частині, яка регулюється статтею 268-1 ПК України. Водночас Позивачем не було доведено наявності таких суттєвих порушень Відповідачем процедури прийняття оскаржуваного рішення, які б могли вплинути на кінцевий результат розгляду ним питання про встановлення ставок збору за місця для паркування транспортних засобів у м. Одесі, як і не обґрунтовано належним чином впливу таких недоліків на його права та інтереси;

- оскаржуване рішення прийнято відповідно до вимог ПК України щодо форми, змісту та процедури прийняття нормативного акту з питань установлення і скасування місцевих податків та зборів, а також не суперечить Закону України «Про місцеве самоврядування» та Регламенту Одеської міської ради;

П`ятий апеляційний адміністративний суд постановою від 29 червня 2023 року апеляційну скаргу адвоката Назаренко І.М., який діє в інтересах Громадської спілки «Асоціація автомобілістів Одеської області», залишив без задоволення, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 18 квітня без змін.

У постанові апеляційний суд фактично погодився з тими висновками, що cформував суд першої інстанції.

2. ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

2.1. Доводи Позивача (особи, яка подала касаційну скаргу)

Підставою касаційного оскарження Позивач визначив пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України).

Позивач вважає, що рішення судів попередніх інстанцій є такими, що прийняті з порушенням норм матеріального права, а саме судами допущено неправильне тлумачення та застосування підпункту 268-1.1.2 пункту 268-1.1 та підпункту 268-1.3.2 пункту 268 -1.3 статті 268-1 ПК України за відсутності висновку Верховного Суду щодо питання застосування вказаної норми ПК України.

Зазначає, що судами неправильно надано тлумачення змісту статті 261-1 ПК України, з огляду на те, що прийняття Переліку спеціальних земельних ділянок, відведених для організації та провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів, на його думку, є обов`язком, як того вимагає підпункт 268-1.1.2 пункту 268-1.1 статті 268-1 ПК України, а не правом Відповідача, який впливає на порядок сплати збору.

Наголошує, що зазначення судами попередніх інстанцій про наявність дискреційних повноважень у Відповідача в частині врахування, при визначенні ставки збору за місця для паркування транспортних засобів, місцезнаходження спеціально відведених місць для паркування транспортних засобів, площі спеціально відведеного місця, кількості місць для паркування транспортних засобів, способу поставлення транспортних засобів на стоянку, режиму роботи та їх заповнюваності також є свідченням помилкового застосування підпункту 268-1.3.2 пункту 268-1.3 статті 268-1 ПК України. При цьому відзначає, що посилання на факт відсутності практики щодо застосування норми підпункту 268-1.3.2 пункту 268-1.3 статті 268-1 ПК України, який застосовано судами, не є підставою для невиконання вимог статті.

Підставою необхідності формування Верховним Судом правового висновку щодо застосування підпункту 268-1.1.2 пункту 268-1.1 та підпункту 268-1.3.2 пункту 268-1.3 статті 268-1 ПК України, Позивач вважає необхідність тлумачення вказаної норми для судів нижчих інстанцій з метою усунення помилок в її застосуванні.

На думку Позивача, Верховний Суд має сформувати правовий висновок про те, що норми підпункту 268- 1.1.2 пункту 268-1.1 та підпункту 268 - 1.3.2 пункту 268 -1.3 статті 268-1 ПК України є чіткими та імперативними, а тому мають виконуватись органами місцевого самоврядування. Прийняття разом з рішенням про встановлення ставок збору Переліку спеціальних земельних ділянок, відведених для організації та провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів, врахування місцезнаходження спеціально відведених місць для паркування транспортних засобів, площі спеціально відведеного місця, кількості місць для паркування транспортних засобів, способу поставлення транспортних засобів на стоянку, режиму роботи та їх заповнюваності є обов`язком органу місцевого самоврядування, який встановлено статтею 268-1 ПК України. Невиконання такого обов`язку вказує на протиправність рішення про встановлення збору за місця для паркування транспортних засобів.

2.2. Позиція Відповідача (особи, що подала відзив на касаційну скаргу)

Відповідач вважає, що рішення суду першої інстанції та постанова апеляційного суду прийняті відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права, є законними та обґрунтованими, а тому їх слід залишити без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.

В обґрунтування своєї позиції представник Відповідача наводить відповідне правове регулювання та мотивацію, які були покладені в основу рішень судів попередніх інстанцій.

Зазначив, що Рішення №970-VIII прийнято на підставі, у межах повноважень та у спосіб, передбачений нормами чинного законодавства, з легітимною метою збільшення доходної частини бюджету територіальної громади.

Вказав, що затверджена Рішенням №970-VIII ставка збору за місця для паркування транспортних засобів є в рази меншою (в деяких випадках - в 10 разів меншою) від розміру ставок збору, встановлених в інших містах України, що свідчить про виважений та компромісний підхід виконавчих органів міської ради до прийняття вказаного рішення, яке направлене на збільшення доходної частини бюджету територіальної громади для підняття рівня паркувального простору у місті до європейських стандартів.

Також посилався на те, що відсутність конкретних цифр щодо завантаженості автостоянок в рішенні органу місцевого самоврядування про затвердження ставки збору за місця для паркування в жодному випадку не свідчить про те, що така інформація не враховувалася розробниками Рішення № 970-VІІІ. При цьому вказав, що під час підготовки проекту Рішення №970-VІІІ взято до уваги інформацію щодо діючих автостоянок, із якими у КП «Одестранспарксервіс» укладено договори балансоутримання та інформація щодо яких є належною для встановлення актуальної ставки збору за місця для паркування транспортних засобів.

Зауважив, що, спосіб постановки транспортних засобів впливає виключно на кількість машиномісць, розташованих на автостоянці, водночас наведена інформація прямо передбачена в Переліку спеціальних земельних ділянок, відведених для організації та провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів на території м. Одеси, затвердженому рішенням Одеської міської ради від 27 серпня 2014 року №5286-VII, що ігнорується Позивачем у справі. При цьому зазначив, що наведений перелік з 2011 року затверджений окремо від рішення міської ради про встановлення ставок збору за місця для паркування транспортних засобів і такий підхід до адміністрування зазначеного переліку не заперечувався компетентними органами та операторами, які сплачували відповідний збір.

Також зазначив, що статтею 268-1 ПК України передбачено, що при визначенні ставки збору за місця для паркування транспортних засобів органом місцевого самоврядування беруться до уваги відомості з переліку спеціальних земельних ділянок, а не визначено, що на підставі даних критеріїв здійснюється певний розрахунок за встановленою формулою, за наслідком чого вираховується ставка збору.

Зазначив, що посилання Позивача на те, що неврахування передбачених підпунктом 268-1.3.2 пункту 268-1.3 статті 268-1 ПК України критеріїв безпідставно призвело до підвищення збору за місця для паркування транспортних засобів, жодним чином не підтверджені Позивачем та є його власними судженнями, які не можуть бути обґрунтованою та достатньою підставою для скасування рішень судів попередніх інстанцій.

Крім того, зауважив, що встановлення місцевих податків належить до виключної компетенції відповідного органу місцевого самоврядування, тоді як необхідність перегляду ставок такого податку у встановленому законом порядку є дискреційними повноваженнями такого органу, втручання у які сторонніми суб`єктами не допускається.

3. ВСТАНОВЛЕНІ СУДАМИ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ ОБСТАВИНИ У СПРАВІ

Рішенням Одеської міської ради «Про встановлення збору за місця для паркування транспортних засобів» від 31 січня 2011 року №281-VI (із змінами, унесеними рішеннями №2162-VI від 24 липня 2012 року, №1603-VII від 08 лютого 2017 року, №2781-VII від 14 грудня 2017 року, №3358-VII від 06 червня 2018 року, №4430-VII від 20 березня 2019 року) встановлено розміри ставок збору за місця для паркування транспортних засобів від 0,0015 до 0,075 відсотка мінімальної заробітної плати в залежності від територіальних зон та місцезнаходжень земельних ділянок, відведених для організації та провадження такої діяльності на майданчиках для платного паркування або спеціально відведених автостоянках (щодо спеціально відведених автостоянок: І територіальна зона - 0,015; ІІ територіальна зона - 0,035; ІІІ територіальна зона - 0,015; Перелік місцезнаходжень земельних ділянок 1 - 0,0015; Перелік місцезнаходжень земельних ділянок 2 - 0,006; інші вулиці, які не увійшли до меж територіальних зон та переліків - 0,015).

Рішенням Одеської міської ради «Про затвердження Переліку земельних ділянок, відведених для організації та провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів на території м. Одеси, у новій редакції» від 27 серпня 2014 року №5286-VІ затверджено Перелік спеціальних земельних ділянок, відведених для організації та провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів на території м. Одеси (місця для паркування) у новій редакції (Додаток №1) та затверджено перелік спеціальних земельних ділянок, відведених для організації та провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів на території м. Одеси (спеціально відведені стоянки) у новій редакції (Додаток №2).

За пунктами Додатку 2 до вищевказаного рішення №5286-VІ земельні ділянки, на яких здійснюють діяльність ГС «Асоціація автомобілістів Одеської області» та треті особи, включені до Переліку спеціальних земельних ділянок, відведених для організації та провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів на території м. Одеси (спеціально відведені стоянки).

Відповідно до пункту 3 рішення Одеської міської ради «Про затвердження Переліку земельних ділянок, відведених для організації та провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів на території м. Одеси, у новій редакції» від 27 серпня 2014 року №5286-VІ юридичні особи, їх філії (відділення, представництва), фізичні особи-підприємці, які організують та провадять діяльність із забезпечення паркування транспортних засобів на майданчиках для платного паркування та спеціально відведених автостоянках, адреси яких зазначені у Додатках до цього рішення, є уповноваженими особами з організації та провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів.

ГС «Асоціація автомобілістів Одеської області» зареєстрована як юридична особа 17 липня 2013 року та діє на підставі Статуту, затвердженого протоколом установчих зборів засновників від 20 травня 2013 року.

Позивач організовує та провадить діяльність із забезпечення паркування транспортних засобів на місцях для паркування (спеціально відведена автостоянка) на стоянках загальною площею 1 838,50 кв.м., що розташовані за адресою: м. Одеса, вул. Кінна, 2/4-12, 13; вул. Єлісаветинська, 1, 2.

ГС «Асоціація автомобілістів Одеської області» є платником збору за місця для паркування транспортних засобів за ставкою 0,0015 відсотка мінімальної заробітної плати у гривнях за 1 кв. метр площі земельної ділянки, відведеної для організації та провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів, відповідно до рішення Одеської міської ради «Про встановлення збору за місця для паркування транспортних засобів» (із змінами) від 31 січня 2011 року №281-VI та рішення Одеської міської ради «Про затвердження Переліку земельних ділянок, відведених для організації та провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів на території м. Одеси, у новій редакції» від 27 серпня 2014 року №5286-VІ.

Треті особи на стороні Позивача, які не заявляють самостійних вимог в цій справі також є платниками збору за місця для паркування транспортних засобів за ставкою 0,0015 відсотка мінімальної заробітної плати, оскільки організовують та провадять діяльність із забезпечення паркування транспортних засобів на місцях для паркування (спеціально відведена автостоянка) на стоянках.

Рішенням Одеської міської ради від 08 грудня 2021 року №791-VIII затверджено План діяльності Одеської міської ради з підготовки проектів регуляторних актів на 2022 рік.

Пунктом 2 цього документа заплановано на I півріччя 2022 року прийняття рішення про внесення змін до рішення Одеської міської ради «Про встановлення збору за місця для паркування транспортних засобів» від 31 січня 2011 року № 281-VI.

Це рішення оприлюднено 13 грудня 2021 року на офіційному веб-сайті Одеської міської ради за посиланням https://omr.gov.ua/ua/acts/council/187318/.

Відповідальними органами за розробку проекту рішення визначені Департамент транспорту, зв`язку та організації дорожнього руху Одеської міської ради, Комунальне підприємство «Одестранспарксервіс», постійна комісія Одеської міської ради з питань транспорту і дорожнього господарства, постійна комісія Одеської міської ради з питань регламенту, депутатської етики, реалізації державної регуляторної політики та запобігання корупції.

Метою розробки проекту зазначено: встановлення ставок збору за місця для паркування транспортних засобів, відповідно до вимог ПК України; реалізація заходів, спрямованих на збільшення доходної частини бюджету Одеської міської територіальної громади.

Департаментом транспорту, зв`язку та організації дорожнього руху Одеської міської ради 08 червня 2022 року на офіційному веб-сайті Одеської міської ради за посиланням https://omr.gov.ua/ua/news/228331/ оприлюднено «Повідомлення про оприлюднення проекту рішення Одеської міської ради «Про встановлення збору за місця для паркування транспортних засобів», а також проект самого рішення.

У повідомленні зазначено, що зауваження та пропозиції до проекту рішення Одеської міської ради приймаються Департаментом транспорту, зв`язку та організації дорожнього руху Одеської міської ради до 15 червня 2022 року.

Постійною комісією з питань планування, бюджету і фінансів Одеської міської ради на засіданні 09 червня 2022 року рекомендовано проект рішення Одеської міської ради «Про встановлення збору за місця для паркування транспортних засобів» для розгляду на засіданні виконавчого комітету Одеської міської ради та для подальшого розгляду на сесії міської ради.

Листом Південного міжобласного територіального відділення Антимонопольного комітету України від 13 червня 2022 року №65-02/841 погоджено проект рішення «Про встановлення ставок збору за місця для паркування транспортних засобів».

На офіційному веб-сайті Одеської міської ради 20 червня 2022 року за посиланням https://omr.gov.ua/ua/acts/projects/committee/191868/ оприлюднено проект рішення виконавчого комітету Одеської міської ради «Про внесення на розгляд Одеській міській раді проекту рішення «Про встановлення збору за місця для паркування транспортних засобів у м. Одесі» разом із проектом рішення ради про встановлення збору за місця для паркування транспортних засобів.

Одеським міським головою видано розпорядження «Про скликання та проведення дистанційного засідання XIV сесії Одеської міської ради VІІІ скликання» №256 від 17 червня 2022 року, яким вирішено скликати XIV сесію Одеської міської ради на 29 червня 2022 року.

До того ж, визнано таким, що втратило чинність, розпорядження міського голови «Про скликання та порядок денний XIV сесії Одеської міської ради VІІІ скликання» від 21 лютого 2022 року №90.

Розпорядження №256 від 17 червня 2022 року оприлюднено 17 червня 2022 року на офіційному веб-сайті Одеської міської ради за посиланням https://omr.gov.ua/ua/acts/mayor/191852/.

Рішенням виконавчого комітету Одеської міської ради №118 від 21 червня 2022 року внесено на розгляд Одеській міській раді проект рішення «Про встановлення збору за місця для паркування транспортних засобів у м. Одесі».

Рішення виконавчого комітету разом із проектом рішення ради про встановлення збору за місця для паркування транспортних засобів 23 червня 2022 року оприлюднено на веб-сайті Одеської міської ради за посиланням https://omr.gov.ua/ua/acts/committee/191901/.

Сесію Одеської міської ради, згідно з пунктом 1 розпорядження вирішено провести в режимі відеоконференції (дистанційного засідання) на підставі статей 42, 46, пункту 11-1 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про місцеве самоврядування» та затвердженого розпорядженням міського голови від 14 червня 2022 року №249 «Порядку проведення дистанційних засідань Одеської міської ради в умовах воєнного стану».

22 червня 2022 року на веб-сайті Одеської міської ради за посиланням https://omr.gov.ua/images/File/DODATKI_2022/PROEKTI/Gorsovet/Viyskoviy_stan/poryadok.docx, оприлюднено порядок денний XІV сесії Одеської міської ради VIII скликання з додатками.

Також зазначений порядок денний оприлюднено за посиланням https://omr.gov.ua/images/File/DODATKI_2022/PROEKTI/Gorsovet/Viyskoviy_stan/29_06_2.zip, разом із проектами рішень.

Пунктом 8 Порядку денного зазначено питання «Про встановлення збору за місця для паркування транспортних засобів у м. Одесі».

Одеська міська рада 29 червня 2022 року прийняла рішення №970-VIII «Про встановлення ставок збору за місця для паркування транспортних засобів у м. Одесі».

Пунктами 1, 2, 3 цього рішення унормовано: встановити на території м. Одеси збір за місця для паркування транспортних засобів; затвердити Положення про збір за місця для паркування транспортних засобів у м. Одесі згідно з Додатком 1; встановити ставки збору за місця для паркування транспортних засобів у м. Одесі у розмірі згідно з Додатком 2.

Пунктом 6 рішення передбачає, що з 01 січня 2023 року вважати таким, що втратило чинність, рішення Одеської міської ради від 31 січня 2011 року №281-VI «Про встановлення збору за місця для паркування транспортних засобів».

Пунктом 1 Додатку 2 до рішення від 29 червня 2022 року №970-VIII встановлено ставку збору за місця для паркування транспортних засобів для спеціальних земельних ділянок, відведених для організації та провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів на території м. Одеси (спеціально відведені автостоянки), крім тих, що розташовані у зоні узбережжя м. Одеси, в розмірі 0,0025 (за кожний день провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів у гривнях за 1 квадратний метр площі земельної ділянки, відведеної для організації та провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів, у відсотках мінімальної заробітної плати, установленої на 1 січня податкового (звітного) року).

За прийняття рішення проголосувало 38 депутатів міської ради, з яких 6 депутатів брали участь в засіданні дистанційно.

Рішення з додатками, а також результати поіменного голосування оприлюднено на офіційному веб-сайті Одеської міської ради 01 липня 2022 року за посиланням https://omr.gov.ua/ua/acts/council/191973/.

Наслідком застосування оскарженого рішення до Позивача та третіх осіб є збільшення розміру ставки збору з 0,0015 до 0,0025 відсотка мінімальної заробітної плати за кожний день провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів у гривнях за 1 квадратний метр площі земельної ділянки.

4. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

4.1. Оцінка доводів учасників справи й висновків судів попередніх інстанцій інстанції.

Верховний Суд, обговоривши доводи касаційної скарги, відзиву на касаційну скаргу, переглянувши судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, й на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіривши правильність застосування норм матеріального і процесуального права, виходить з такого.

Враховуючи доводи касаційної скарги ключовим питанням у цій справі є дотримання Відповідачем при прийнятті Рішення №970-VIII вимог підпункту 268-1.1.2 пункту 268-1.1 та підпункту 268-1.3.2 пункту 268 -1.3 статті 268-1 ПК України.

Відповідно до частин першої та другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

За правилами статті 244 КАС України під час ухвалення рішення суд вирішує: 1) чи мали місце обставини (факти), якими обґрунтовувалися вимоги та заперечення, та якими доказами вони підтверджуються; 2) чи є інші фактичні дані, які мають значення для вирішення справи, та докази на їх підтвердження; 3) яку правову норму належить застосувати до цих правовідносин; 4) чи слід позов задовольнити або в позові відмовити; 5) як розподілити між сторонами судові витрати; 6) чи є підстави допустити негайне виконання рішення; 7) чи є підстави для скасування заходів забезпечення позову.

Відповідно до частин першої - четвертої статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Відповідно до статті 72 КАС України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються такими засобами: 1) письмовими, речовими і електронними доказами; 2) висновками експертів; 3) показаннями свідків.

Статтею 73 КАС України встановлено, що належними є докази, які містять інформацію щодо предмета доказування. Предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення. Сторони мають право обґрунтовувати належність конкретного доказу для підтвердження їхніх вимог або заперечень. Суд не бере до розгляду докази, які не стосуються предмета доказування.

За приписами частин першої, другої статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Суб`єкт владних повноважень повинен подати суду всі наявні у нього документи та матеріали, які можуть бути використані як докази у справі.

Верховний Суд, аналізуючи зазначені норми КАС України, неодноразово наголошував на тому, що застосуванню норм матеріального права передує встановлення обставин у справі, підтвердження їх відповідними доказами. Тобто, застосування судом норм матеріального права повинно вирішити спір, який виник між сторонами у конкретних правовідносинах, які мають бути визначені судами на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі.

При цьому обов`язок суду встановити дійсні обставини справи при розгляді адміністративного позову безвідносно до позиції сторін випливає з офіційного з`ясування всіх обставин справи як принципу адміністративного судочинства, закріпленого нормами статті 2 та частини четвертої статті 9 КАС України, відповідно до змісту якого суд вживає передбачені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи. Тобто, цей принцип зобов`язує суд до активної ролі в судовому процесі для належного встановлення обставин у справі, що розглядається.

Статтею 268-1 встановлено особливості встановлення та сплати збору за місця для паркування транспортних засобів.

Відповідно до підпункту 268-1.1.1 пункту 268-1.1 статті 268-1 Податкового кодексу України, платниками збору є юридичні особи, їх філії (відділення, представництва), фізичні особи - підприємці, які згідно з рішенням сільської, селищної, міської ради або ради об`єднаних територіальних громад, що створені згідно із законом та перспективним планом формування територій громад, організовують та провадять діяльність із забезпечення паркування транспортних засобів на майданчиках для платного паркування та спеціально відведених автостоянках.

Підпунктом 268-1.1.2 пункту 268-1.1 статті 268-1 Податкового кодексу України встановлено, що перелік спеціальних земельних ділянок, відведених для організації та провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів, в якому зазначаються їх місцезнаходження, загальна площа, технічне облаштування, кількість місць для паркування транспортних засобів, затверджується рішенням сільської, селищної, міської ради або ради об`єднаних територіальних громад, що створені згідно із законом та перспективним планом формування територій громад, про встановлення збору.

Таке рішення разом з переліком осіб, які уповноважені організовувати та провадити діяльність із забезпечення паркування транспортних засобів, надається виконавчим органом сільської, селищної, міської ради або ради об`єднаних територіальних громад, що створені згідно із законом та перспективним планом формування територій громад, контролюючому органу в порядку, встановленому розділом I цього Кодексу.

Відповідно до підпункту 268-1.3.1 пункту 268-1.3 статті 268-1 ПК України ставки збору встановлюються за кожний день провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів у гривнях за 1 кв. метр площі земельної ділянки, відведеної для організації та провадження такої діяльності, у розмірі до 0,075 відсотка мінімальної заробітної плати, установленої законом на 1 січня податкового (звітного) року.

Згідно з підпунктом 268-1.3.2 пункту 268-1.3 статті 268-1 ПК України при визначенні ставки збору сільські, селищні, міські ради або ради об`єднаних територіальних громад, що створені згідно із законом та перспективним планом формування територій громад, враховують місцезнаходження спеціально відведених місць для паркування транспортних засобів, площу спеціально відведеного місця, кількість місць для паркування транспортних засобів, спосіб поставлення транспортних засобів на стоянку, режим роботи та їх заповнюваність.

Пунктом 268-1.4 статті 268-1 Податкового кодексу України встановлено, що ставка збору та порядок сплати збору до бюджету встановлюються відповідною сільською, селищною, міською радою або радою об`єднаних територіальних громад, що створені згідно із законом та перспективним планом формування територій громад.

Проаналізувавши зміст оскаржуваних у цій справі судових рішень, колегія суддів встановила, що відхиляючи доводи Позивача щодо прийняття Відповідачем Рішення №970-VIII з порушенням підпункту 268-1.1.2 пункту 268-1.1 та підпункту 268-1.3.2 пункту 268 -1.3 статті 268-1 ПК України суди попередніх інстанцій виходили з того, що вказане рішення в цілому відповідає вимогам, передбаченим статтею 268-1 ПК України. Водночас при цьому судами попередніх інстанцій констатовано, що оскаржуване рішення все ж прийнято з окремими, незначними процедурними недоліками в частині, яка регулюється зазначеною статтею ПК України.

Однак, зі змісту постанов першої та апеляційної інстанцій неможливо встановити, виходячи з встановлення яких саме обставин, вони дійшли переконання про наявність підстав для висновку про відповідність в цілому Рішення №970-VIII вимогам підпункту 268-1.3.2 пункту 268 -1.3 статті 268-1 ПК.

Так, судами констатовано, що стаття 268-1 ПК України не встановлює критеріїв для врахування органом місцевого самоврядування таких параметрів, як «місцезнаходження спеціально відведених місць для паркування транспортних засобів, площа спеціально відведеного місця, кількість місць для паркування транспортних засобів, спосіб поставлення транспортних засобів на стоянку, режим роботи та їх заповнюваність» та яким чином вони мають впливати на результат.

У той же час, судами не встановлено з урахуванням яких конкретно критеріїв та показників Відповідачем здійснювався розрахунок розміру ставок збору за місця для паркування транспортних засобів, встановлених Рішення №970-VIII. А отже відповідно і не досліджено чи дійсно параметри, визначені статтею 268-1 ПК України, взагалі аналізувались та були враховані Відповідачем при прийнятті Рішення №970-VIII.

Вирішуючи питання щодо відповідності Рішення №970-VIII вимогам підпункту 268-1.1.2, пункту 268-1.1 статті 268-1 ПК України суди послались на те, що застосування у спірних правовідносинах Переліку спеціальних земельних ділянок, відведених для організації та провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів, який затверджено раніше прийнятим Рішення №5286-VІ не суперечить, установленій ПК України процедурі прийняття рішення про встановлення місцевого податку у тій мірі, яка б могла вплинути на кінцевий результат розгляду Відповідачем питання про встановлення ставок збору за місця для паркування транспортних засобів у м. Одесі.

Підставою для такого висновку слугувало те, що норма пункту 1.2 Положення про збір за місця для паркування транспортних засобів у м. Одесі, яке є додатком 1 до Рішення №970-VIII, є відсилочною та передбачає затвердження переліку спеціальних земельних ділянок, відведених для організації та провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів фактично будь-яким рішенням міської ради.

Однак при цьому судами першої та апеляційної інстанції не встановлено та не проаналізовано чи дійсно Відповідачем визначення розміру ставок збору за місця для паркування транспортних засобів та прийняття оскаржуваного рішення здійснювалось виходячи з наявності Рішення №5286-VІ та доцільності його подальшої дії.

Надаючи правову оцінку питанню чи є процедурні порушення статті 268-1 ПК України суттєвими та достатніми для визнання Рішення №970-VIII протиправним та його скасування, суди попередніх інстанцій виходили з того, що Позивачем не було доведено наявності таких суттєвих порушень Відповідачем процедури прийняття оскаржуваного рішення, які б могли вплинути на кінцевий результат розгляду ним питання про встановлення ставок збору за місця для паркування транспортних засобів у м. Одесі, як і не обґрунтовано належним чином впливу таких недоліків на його права та інтереси.

При цьому суди посилаючись на викладення аналогічної правової позиції в постанові Верховного Суду від 23 квітня 2020 у справі №813/1790/18 зазначили про те, що ключовим питанням при наданні оцінки процедурним порушенням, допущеним під час прийняття суб`єктом владних повноважень рішення, є співвідношення двох базових принципів права: «протиправні дії не тягнуть за собою правомірних наслідків» і, на противагу йому, принцип «формальне порушення процедури не може мати наслідком скасування правильного по суті рішення». Межею, що розділяє істотне (фундаментальне) порушення від неістотного, є встановлення такої обставини: чи могло бути іншим рішення суб`єкта владних повноважень за умови дотримання ним передбаченої законом процедури його прийняття.

Таким чином суди попередніх інстанцій самостійно зазначивши про те, що визначальним для вирішення питання чи є суттєвими процедурні порушення статті 268-1 ПК України допущені Відповідачем є встановлення того, чи могло бути іншим вказане рішення за умови дотримання останнім передбаченої законом процедури його прийняття, при вирішенні справи виходили виключно з недоведеності відповідних обставин Позивачем. У той же час, відповіді на вказане питання сформованої судами за результатами аналізу встановлених обставин справи рішення судів попередній інстанцій не містять. Крім того, судами не було чітко визначено в чому саме полягають відповідні процедурні порушення статті 268-1 ПК України допущені Відповідачем при прийнятті рішення №970-VIII та що слугувало підставою для їх встановлення.

Зазначене у сукупності свідчить про поверхневий підхід судів до вирішення спору, який виник між сторонами у цій справі. Відповідно, Верховний Суд не може визнати законними і обґрунтованими рішення судів попередніх інстанцій у цій справі, оскільки не встановлення дійсного предмета доказування та/або ненадання правової оцінки обставинам справи, що входять до предмета доказування, свідчить про недотримання судами вимог процесуального закону щодо всебічного, повного та об`єктивного дослідження усіх обставин справи, не вжиття належних та достатніх заходів для встановлення фактичних обставин справи, шляхом виявлення та витребування доказів, зокрема, з власної ініціативи.

В свою чергу, в силу приписів частини другої статті 341 КАС України, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

Враховуючи наведене, допущені судами попередніх інстанцій процесуальні порушення унеможливлюють формування Верховним Судом правового висновку щодо застосування підпункту 268- 1.1.2 пункту 268-1.1 та підпункту 268 - 1.3.2 пункту 268 -1.3 статті 268-1 ПК України відносно до конкретних правовідносинах, щодо яких виник спір між сторанами та, які мають бути визначені судами на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі.

4.2. Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Відповідно до статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Згідно з пунктом 1 частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу.

Частиною четвертою статті 353 КАС України визначено, що справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

Суд визнає, що судами попередніх інстанцій порушені норми процесуального права, які унеможливлюють встановлення фактичних обставин у справі, що мають значення для правильного вирішення справи, що відповідно до пункту 1 частини другої статті 353 КАС України є підставою для скасування судових рішень і направлення справи на новий розгляд.

У цій справі порушення допущені як судом першої інстанції, так і судом апеляційної інстанції, а тому справа направляється на новий розгляд до суду першої інстанції.

Під час нового розгляду справи необхідно врахувати викладене, всебічно і повно з`ясувати всі фактичні обставини справи, з перевіркою їх належними та допустимими доказами та прийняти обґрунтоване і законне судове рішення із наведенням відповідного правового обґрунтування в частині прийняття чи відхилення доводів учасників справи.

Керуючись статтями 3 345 349 353 355 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу громадської спілки «Асоціація автомобілістів Одеської області» задовольнити частково.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 18 квітня 2023 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 29 червня 2023 року скасувати.

Справу направити до суду першої інстанції на новий розгляд.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Н.Є. Блажівська

Судді О.В. Білоус

І.Л. Желтобрюх