ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
12 грудня 2023 року
м. Київ
справа №420/27120/21
адміністративне провадження № К/990/27408/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Рибачука А.І.
суддів: Стеценка С.Г., Тацій Л.В.
розглянувши в порядку попереднього розгляду в суді касаційної інстанції адміністративну справу №420/27120/21
за позовом Приватного акціонерного товариства (далі - ПрАТ) "Чорноморський паливний термінал" до Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) (далі - Держекоінспекція), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - ОСОБА_1 , про визнання протиправним та скасування припису,
провадження у якій відкрито за касаційною скаргою ПрАТ «Чорноморський паливний термінал»
на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 07.07.2023, ухвалену судом у складі колегії суддів: головуючого судді - Крусяна А.В., суддів: Єщенка О.В., Яковлєва О.В.,
УСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 28.12.2021 ПрАТ «Чорноморський паливний термінал» звернулось до суду з позовом, у якому просило визнати протиправним та скасувати припис Держекоінспекції від 01.12.2021 №515 (пункти 1-19).
В обґрунтування позовних вимог ПрАТ «Чорноморський паливний термінал» зазначило, що позапланову перевірку проведено на підставі необґрунтованого звернення фізичної особи, акт перевірки не був підписаний всіма посадовими особами Держекоінспекції, які брали участь у здійсненні перевірки, а висновки контролюючого органу щодо наявності порушень вимог природоохоронного законодавства не відповідають дійсності, що в сукупності свідчить про протиправність оскаржуваного припису.
2. Одеський окружний адміністративний суд рішенням від 30.12.2022 задовольнив позов в повному обсязі.
Визнав протиправним та скасував припис Держекоінспекції від 01.12.2021 №515 (пункти 1-19).
3. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 07.07.2023 скасовано рішення суду першої інстанції в частині визнання протиправним та скасування пункту 16 припису Держекоінспекції від 01.12.2021 №515 та ухвалено в цій частині нове судове рішення про відмову в задоволенні позову. В іншій частині рішення суду першої інстанції залишено без змін.
4. Позивач із вказаною постановою суду апеляційної інстанції не погодився, тому звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 07.07.2023 та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
5. Верховний Суд ухвалою від 28.08.2023 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що наказом Держекоінспекції від 11.11.2021 №1467, виданим на підставі звернення ОСОБА_1 від 26.10.2021 та за погодженням Державної екологічної інспекції України від 08.11.2021 №4.3/2171ПГ, доручено Управлінню державного екологічного нагляду (контролю) промислового забруднення у термін з 12.11.2021 по 25.11.2021 провести позаплановий захід державного нагляду (контролю) суб`єкта господарювання - ПрАТ «Чорноморський паливний термінал» щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сферах: охорони атмосферного повітря, охорони і раціонального використання вод та відтворення водних ресурсів, поводження з відходами, пестицидами та агрохімікатами, використання та охорони земель.
Держекоінспекцією в період з 12.11.2021 по 25.11.2021 на підставі наказу про проведення позапланової перевірки від 11.11.2021 №1467 та направлення на перевірку від 11.11.2021 №1288 проведено позапланову перевірку дотримання вимог природоохоронного законодавства ПрАТ «Чорноморський паливний термінал», за результатом проведення якої складено акт від 25.11.2021 № 930.
Під час проведення перевірки Держекоінспекцією встановлено ряд порушень ПрАТ «Чорноморський паливний термінал» вимог природоохоронного законодавства, зокрема, відсутність у позивача спеціальних паспортів на кожне місце чи об`єкт зберігання або видалення відходів.
Листом від 06.12.2021 №669 ПрАТ «Чорноморський паливний термінал» направило до Держекоінспекції заперечення на вищезазначений акт перевірки.
На підставі акта від 25.11.2021 № 930 винесено припис від 01.12.2021 №515, яким зобов`язано ПрАТ «Чорноморський паливний термінал» у строк до 01.01.2022 усунути виявлені під час перевірки порушення вимог природоохоронного законодавства, зокрема, скласти спеціальний паспорт на кожне місце чи об`єкт зберігання або видалення відходів (пункт 16).
Не погоджуючись з положеннями припису від 01.12.2021 №515 ПрАТ «Чорноморський паливний термінал» звернулося до суду з цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
7. Задовольняючи позов, зокрема, в частині вимог про визнання протиправним та скасування пункту 16 припису від 01.12.2021 №515, суд першої інстанції виходив з того, що пункт 16 оскаржуваного припису винесений з порушенням вимог закону в частині змісту припису як акта індивідуальної дії, а саме не відповідає такому обов`язковому критерію як конкретність, оскільки у вказаному пункті припису не зазначено, на усунення якого конкретно порушення він спрямований, при цьому відсутнє і посилання на відповідний пункт акта перевірки, в якому зафіксоване відповідне порушення.
8. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції в частині позовних вимог щодо скасування пункту 16 припису від 01.12.2021 №515, виходив з того, що відповідно до частини другої статті 33 Закону України від 05.03.1998 №187/98-ВР «Про відходи» (далі - Закон № 187/98-ВР) на кожне місце чи об`єкт зберігання або видалення відходів складається спеціальний паспорт, у якому зазначаються найменування та код відходів (згідно з державним класифікатором відходів), їх кількісний та якісний склад, походження, а також технічні характеристики місць чи об`єктів зберігання чи видалення і відомості про методи контролю та безпечної експлуатації цих місць чи об`єктів і з урахуванням того, що ПрАТ «Чорноморський паливний термінал» здійснює зберігання відходів на своїй території, воно зобов`язане скласти спеціальний паспорт на кожне місце чи об`єкт зберігання відходів.
9. Касаційна скарга позивача обґрунтована посиланням на те, що суд апеляційної інстанції, відмовляючи в задоволенні позову в частині скасування пункту 16 припису від 01.12.2021 №515, неправильно застосував положення статті 33 Закону №187/98-ВР та Порядку ведення реєстру місць видалення відходів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.08.1998 №1216 «Про затвердження Порядку ведення реєстру місць видалення відходів» (далі - Порядок № 1216) щодо необхідності складання спеціального паспорту на кожне місце чи об`єкт зберігання або видалення відходів, оскільки підприємство здійснює лише тимчасове зберігання відходів, а Порядком №1216 передбачено вимогу для складання спеціального паспорту виключно для місць видалення відходів.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
10. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів виходить із такого.
11. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
12. Правові, економічні та соціальні основи організації охорони навколишнього природного середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь визначає Закон України від 25.06.1991 № 1264-XII «Про охорону навколишнього природного середовища» (далі - Закон № 1264-XII).
13. За приписами частини першої статті 20-2 Закону №1264-XII до компетенції центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, у сфері охорони навколишнього природного середовища належить, зокрема:
організація і здійснення у межах компетенції державного нагляду (контролю) за додержанням центральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності та господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства, в тому числі про охорону атмосферного повітря, охорону і раціональне використання вод та відтворення водних ресурсів, використання та охорону земель, поводження з відходами;
надання обов`язкових до виконання приписів щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства з питань, що належать до його компетенції, інформування дозвільних органів про надані приписи суб`єктам господарювання, що здійснюють діяльність на підставі дозволів у сфері охорони навколишнього природного середовища, та здійснення контролю за їх виконанням.
14. Відповідно до пункту 2 Розділу II Положення про територіальні та міжрегіональні територіальні органи Держекоінспекції, затвердженого наказом Міністерства енергетики та захисту довкілля України від 07.04.2020 №230, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 16.04.2020 за № 350/34633 (далі - Положення №230) державна екологічна інспекція відповідної області (округу) відповідно до покладених завдань, зокрема, здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням територіальними органами центральних органів виконавчої влади, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності і господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства: 1) про екологічну та радіаційну безпеку, зокрема щодо виконання умов висновків з оцінки впливу на довкілля; 2) про охорону земель, надр, зокрема щодо виконання екологічних вимог під час надання у власність і користування, зокрема в оренду, земельних ділянок; 3) про охорону, раціональне використання вод та відтворення водних ресурсів, зокрема щодо: наявності та додержання умов дозволів, установлених нормативів гранично допустимого скидання забруднюючих речовин, лімітів забору і використання води та скидання забруднюючих речовин; здійснення водокористувачами заходів із запобігання забрудненню водних об`єктів стічними (дощовими, сніговими) водами, що відводяться з їх території; 4) про охорону атмосферного повітря, зокрема щодо: наявності та додержання умов дозволів на викиди забруднюючих речовин; надання своєчасної, повної та достовірної інформації про стан атмосферного повітря, визначення видів і обсягів забруднюючих речовин, що викидаються в атмосферне повітря; з питань поводження з відходами, зокрема щодо: дотримання вимог документів дозвільного характеру на здійснення операцій у сфері поводження з відходами; складення і ведення реєстру об`єктів утворення, оброблення та утилізації відходів, реєстру місць видалення відходів; збирання, перевезення, зберігання, оброблення, утилізації, знешкодження, видалення, захоронення відходів.
15. Згідно з пунктом 3 розділу ІІ Положення №230 інспекція проводить перевірки (у тому числі документальні) із застосуванням інструментально-лабораторного контролю, складає відповідно до законодавства акти за результатами здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства з питань, що належать до її компетенції, надає обов`язкові до виконання приписи щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства та здійснює контроль за їх виконанням і здійснює лабораторні вимірювання (випробування).
16. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон України від 05.04.2007 № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон №877-V).
17. Відповідно до частини першої статті 8 Закону № 877-V орган державного нагляду (контролю) в межах повноважень, передбачених законом, під час здійснення державного нагляду (контролю) має право:
вимагати від суб`єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог законодавства;
вимагати припинення дій, які перешкоджають здійсненню державного нагляду (контролю);
відбирати зразки продукції, призначати експертизу, одержувати пояснення, довідки, документи, матеріали, відомості з питань, що виникають під час державного нагляду (контролю), у випадках та порядку, визначених законом;
надавати (надсилати) суб`єктам господарювання обов`язкові для виконання приписи про усунення порушень і недоліків;
застосовувати санкції до суб`єктів господарювання, їх посадових осіб та вживати інших заходів у межах та порядку, визначених законом.
18. Частиною шостою статті 7 Закону № 877-V передбачено, що за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт, який повинен містити такі відомості: дату складення акта; тип заходу (плановий або позаплановий); форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд тощо); предмет державного нагляду (контролю); найменування органу державного нагляду (контролю), а також посаду, прізвище, ім`я та по батькові посадової особи, яка здійснила захід; найменування юридичної особи або прізвище, ім`я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснювався захід.
Посадова особа органу державного нагляду (контролю) зазначає в акті стан виконання вимог законодавства суб`єктом господарювання, а в разі невиконання - детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства.
У разі створення суб`єктом господарювання перешкод органу державного нагляду (контролю) чи його посадовим особам при здійсненні заходів державного нагляду (контролю) в акті обов`язково зазначається опис дій чи бездіяльності, що призвели до створення таких перешкод, з посиланням на відповідні норми закону.
В останній день перевірки два примірники акта підписуються посадовими особами органу державного нагляду (контролю), які здійснювали захід, та суб`єктом господарювання або уповноваженою ним особою, якщо інше не передбачено законом.
Якщо суб`єкт господарювання не погоджується з актом, він підписує акт із зауваженнями.
Зауваження суб`єкта господарювання щодо здійснення державного нагляду (контролю) є невід`ємною частиною акта органу державного нагляду (контролю).
У разі відмови суб`єкта господарювання підписати акт посадова особа органу державного нагляду (контролю) вносить до такого акта відповідний запис.
Один примірник акта вручається керівнику чи уповноваженій особі суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі в останній день заходу державного нагляду (контролю), а другий зберігається в органі державного нагляду (контролю).
19. Відповідно до частини сьомої статті 7 Закону № 877-V на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.
20. Припис - це обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб`єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку (частина восьма статті 7 Закону № 877-V).
21. При цьому, Верховний Суд наголошує на тому, що вимоги припису, які за своєю правовою природою є обов`язковими для виконання, мають бути конкретними, чіткими та зрозумілими, а можливість усунення виявлених порушень прямо залежить від чіткого визначення суб`єктом владних повноважень конкретного заходу (варіанту поведінки), якого слід вжити суб`єкту господарювання для усунення порушень.
22. Згідно з частиною одинадцятою статті 7 Закону № 877-V у разі виконання в повному обсязі та у встановлений строк припису, розпорядження, рішення, іншого розпорядчого документа про усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу нагляду (контролю), фінансові та адміністративні санкції, заходи реагування до суб`єкта господарювання, його посадових осіб не застосовуються.
23. З урахуванням наведеного, колегія суддів зазначає, що в правовідносинах, які склалися в цій справі, Держекоінспекція є органом уповноваженим проводити перевірки та вживати заходи реагування, зокрема, шляхом складання припису.
24. Щодо суті виявлених відповідачем під час перевірки порушень позивачем вимог законодавства, що стало підставою для винесення Держекоінспекцією оспорюваного припису, який Верховний Суд перевіряє на відповідність критеріям, визначеним у статті 2 КАС України в межах доводів та вимог касаційної скарги позивача, а саме стосовно законності пункту 16 припису від 01.12.2021 №515, колегія суддів зазначає наступне.
25. Пунктом 16 припису від 01.12.2021 №515 зобов`язано ПрАТ «Чорноморський паливний термінал» скласти спеціальний паспорт на кожне місце чи об`єкт зберігання або видалення відходів.
26. Правові, організаційні та економічні засади діяльності, пов`язаної із запобіганням або зменшенням обсягів утворення відходів, їх збиранням, перевезенням, зберіганням, сортуванням, обробленням, утилізацією та видаленням, знешкодженням та захороненням, а також з відверненням негативного впливу відходів на навколишнє природне середовище та здоров`я людини на території України визначає Закон №187/98-ВР.
27. Статтею 17 Закону №187/98-ВР визначені обов`язки суб`єктів господарської діяльності у сфері поводження з відходами.
28. Зокрема пунктами «з», «и» частини першої статті 17 Закону №187/98-ВР встановлено, що суб`єкти господарської діяльності у сфері поводження з відходами зобов`язані: не допускати зберігання та видалення відходів у несанкціонованих місцях чи об`єктах; здійснювати контроль за станом місць чи об`єктів розміщення власних відходів.
29. Відповідно до частини першої статті 33 Закону №187/98-ВР зберігання та видалення відходів здійснюються відповідно до вимог екологічної безпеки та способами, що забезпечують максимальне використання відходів чи передачу їх іншим споживачам (за винятком захоронення).
30. Згідно з частиною другою статті 33 Закону №187/98-ВР на кожне місце чи об`єкт зберігання або видалення відходів складається спеціальний паспорт, в якому зазначаються найменування та код відходів (згідно з державним класифікатором відходів), їх кількісний та якісний склад, походження, а також технічні характеристики місць чи об`єктів зберігання чи видалення і відомості про методи контролю та безпечної експлуатації цих місць чи об`єктів.
31. Судом апеляційної інстанції встановлено та не заперечується позивачем, що на території ПрАТ "Чорноморський паливний термінал" здійснюється зберігання відходів.
32. При цьому, на думку скаржника, спеціальні паспорти складаються лише на місця видалення відходів, а враховуючи, що на території підприємства здійснюється виключно тимчасове зберігання відходів (строком менше 2 років), вимоги пункту 16 оскаржуваного припису є незаконними та підлягають скасуванню.
33. Колегія суддів відхиляє такі доводи позивача, з огляду на те, що згідно з вимогами частини другої статті 33 Закону № 187/98-ВР (яка була чинна на момент виникнення спірних правовідносин) суб`єкти господарювання зобов`язані складати спеціальні паспорти як на місця видалення відходів, так і на місця їх зберігання.
34. Отже, вимоги контролюючого органу, викладені в пункті 16 припису від 01.12.2021 №515, є законними та обґрунтованими.
35. За таких обставин, колегія суддів вважає, що суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтованого висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог в частині скасування пункту 16 припису від 01.12.2021 №515, а доводи касаційної скарги не спростовують такого висновку апеляційного суду.
36. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
37. З огляду на викладене, Верховний Суд дійшов висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а оскаржуваного судового рішення - без змін.
38. Оскільки Верховний Суд залишає без змін оскаржуване судове рішення, то відповідно до статті 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу.
Керуючись статтями 341 343 349 350 355 356 КАС України, Верховний Суд,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Приватного акціонерного товариства "Чорноморський паливний термінал" залишити без задоволення.
Постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 07.07.2023 у справі №420/27120/21 залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач А.І. Рибачуксудді С.Г. Стеценко Л.В. Тацій