ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
02 листопада 2022 року
м. Київ
справа № 420/4209/19
провадження № К/9901/9928/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Бучик А.Ю., розглянувши у порядку письмового провадження справу за позовом Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради до ОСОБА_1 , третя особа - ОСОБА_2 , про зобов`язання вчинити дії, за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду у складі судді Свиди Л.І. від 14 січня 2020 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Яковлєва О.В., Градовського Ю.М., Крусяна А.В. від 19 лютого 2021 року,
УСТАНОВИВ:
Вступ
Позивачем проведено перевірку щодо дотримання суб`єктами містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил якою встановлено, що відповідачем виконані будівельно-монтажні роботи без документів, які дають право на виконання будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об`єкту, а також не надано документу, що підтверджує право власності на земельну ділянку. Позивачем винесено припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, в якому зазначено про необхідність оформити документи, які засвідчують прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об`єкту. Також відповідача визнано винним у вчиненні адміністративного правопорушення та накладено штраф.
Позивачем, з метою перевірки виконання вимог припису, проведена позапланова перевірка на об`єкті будівництва. Перевіркою встановлено, що відповідачем не надано документів, які засвідчують прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об`єкту, не повідомлено Управління про виконання вимог припису та фактично припис не виконано. За невикоання вимог припису, відповідача притягнуто до адміністративної відповідальності та накладено штраф.
У зв`язку з ненаданням відповідачем документів, які засвідчують прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об`єкту та невиконанням вимог припису, позивач звернувся до суду з позовом про приведення самочинного об`єкту будівництва до первісного стану.
Зважаючи на встановлені обставини справи, доводи учасників справи, Суду слід дати відповідь на такі питання: 1) чи відповідає ознакам самочинного будівництва, об`єкт збудований відповідачем? 2) які дії органу державного архітектурно-будівельного контролю передують пред`явленню позову про знесення самочинного будівництва? 3) чи виконано відповідачем вимоги зобов`язального припису, яким вимагалось усунути виявлені порушення?
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради звернулось до суду з позовом до ОСОБА_1 , третя особа - ОСОБА_2 , про зобов`язання вчинити дії, у якому просило:
- зобов`язати ОСОБА_1 привести самочинний об`єкт будівництва за адресою: АДРЕСА_1 до первісного стану відповідно до договору міни нерухомого майна від 17 січня 1998 року № 1/98-00015 та технічного паспорту інвентаризації нерухомого майна від 10 жовтня 1997 року № 39830-6-247кн за власний рахунок.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
2. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 14 січня 2020 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 19 лютого 2021 року, позовні вимоги Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради було задоволено.
Зобов`язано ОСОБА_1 привести самочинний об`єкт будівництва за адресою: АДРЕСА_1 , до первісного стану відповідно до договору міни нерухомого майна від 17 січня 1998 року № 1/98-00015 та технічного паспорту інвентаризації нерухомого майна від 10 жовтня 1997 року № 39830-6-247кн за власний рахунок.
3. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що оскільки відповідач здійснив будівельно-монтажні роботи за адресою: АДРЕСА_1 , а саме: реконструкцію літньої кухні літ. «В» та гаражу літ. «Д» шляхом надбудови приміщень другого поверху, без реєстрації повідомлення про початок виконання будівельних робіт, не ввів об`єкт будівництво в експлуатацію, фактично об`єкт будівництво не відповідає даним технічного паспорту інвентаризації нерухомого майна від 10 жовтня 1997 року № 39830-6-247кн та тому об`єкту, який прийнятий відповідачем за договором міни від 17 січня 1998 року № 1/98-00015, цей об`єкт будівництва є самочинним.
4. Зважаючи на те, що відповідач складені за результатами перевірок документи не оскаржив, не виконав припис управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради в добровільному порядку, суд дійшов висновку про те, що є всі підстави для задоволення позову.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ОСОБА_1 звернувся із касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 14 січня 2021 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 19 лютого 2021 року, та ухвалити нове рішення, яким відмовити Управлінню державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради у задоволенні позовних вимог.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
6. Судами попередніх інстанцій установлено, що на підставі заяви фізичної особи про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності від 01 листопада 2018 року та направлення на проведення позапланового заходу від 02 листопада 2018 року № 001500, Управлінням державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради проведена позапланова перевірка щодо дотримання суб`єктами містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил на об`єкті: будівництво за адресою: АДРЕСА_1 , за результатами якої складений акт від 13 листопада 2018 року № 001500.
7. Перевіркою встановлено, що за адресою: АДРЕСА_1 , ОСОБА_1 , який є власником об`єкта нерухомості на підставі договору міни від 17 січня 1998 року № 1/98-00015, фактично виконані будівельно-монтажні роботи з реконструкції літньої кухні літ. «В» та гаражу літ. «Д» шляхом надбудови другого поверху та зазначений об`єкт експлуатується для проживання як апартаменти, однак ОСОБА_1 не надано документів, які дають право на виконання будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об`єкту, а також не надано документу, що підтверджує право власності на земельну ділянку за цією адресою.
8. Згідно з даними єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів відсутня інформація щодо реєстрації документів, що дають право на виконання будівельних робіт та засвідчують прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об`єкту за адресою: АДРЕСА_1 .
9. На підставі виявлених порушень, 13 листопада 2018 року, головним спеціалістом інспекційного відділу № 2 Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради винесений припис № 715/18 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, в якому зазначено про необхідність в строк до 11 січня 2019 року оформити документи, які засвідчують прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об`єкту, а також протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності з призначенням дати розгляду справи про адміністративне правопорушення на 26 листопада 2018 року.
10. За результатами розгляду справи про адміністративне правопорушення, постановою від 26 листопада 2018 року № 831/18 ОСОБА_1 визнано винним у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого частиною восьмою статті 96 Кодексу України про адміністративні правопорушення (експлуатація будівництва не прийнятого в експлуатацію) та накладено штраф в розмірі 5950,00 грн. Зазначений штраф ОСОБА_1 сплачений.
11. Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, на підставі направлення про проведення позапланового заходу від 29 березня 2019 року № 000616, з метою перевірки виконання вимог припису Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради від 13 листопада 2018 року № 715/18, проведена позапланова перевірка на об`єкті будівництва за адресою: АДРЕСА_1 , за результатами якої складений акт від 12 квітня 2019 року № 160006.
12. Зазначеною перевіркою встановлено, що будівництво за адресою: АДРЕСА_1 експлуатується, однак ОСОБА_1 не надано документів, які засвідчують прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об`єкту, не повідомлено Управління про виконання вимог припису та фактично припис не виконаний.
13. На підставі виявлених порушень, 12 квітня 2019 року, головним спеціалістом інспекційного відділу № 2 Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради складений протокол про адміністративне правопорушення з призначенням дати розгляду справи про адміністративне правопорушення на 25 квітня 2019 року, та за результатами розгляду адміністративної справи, постановою від 25 квітня 2019 року № 332/19 ОСОБА_1 притягнуто до адміністративної відповідальності за частиною першою статті 188-42 Кодексу України про адміністративні правопорушення у вигляді штрафу в розмірі 6800,00 грн.
14. Оскільки відповідачем не виконані вимоги припису, не прийнято об`єкт в експлуатацію, головним спеціалістом інспекційного відділу № 2 Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради на адресу начальника Управління направлена доповідна записка про необхідність звернення до суду з позовом про знесення самочинного будівництва у відповідності до статті 38 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
15. Матеріалами перевірок Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради підтверджується та обставина, що відповідач здійснив будівельно-монтажні роботи за адресою: АДРЕСА_1 , а саме: реконструкцію літньої кухні літ. «В» та гаражу літ. «Д» шляхом надбудови приміщень другого поверху, об`єкт будівництва не відповідає тому, який прийнятий відповідачем за договором міни від 17 січня 1998 року № 1/98-00015 та не відповідає технічному паспорту інвентаризації нерухомого майна від 10 жовтня 1997 року № 39830-6-247кн.
16. При цьому, відповідач не надав будь-яких доказів та не навів жодних обставин, які б спростовували висновки перевірок, не надав доказів та не навів обставин щодо незгоди з складеними за результатами перевірок протоколами, приписом, постановами, не надав докази оскарження цих документів, надання заперечень на акти перевірок, тощо.
17. Наведені обставини стали підставою для звернення Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради до суду із позовом про приведення самочинного об`єкту будівництва до первісного стану.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
18. Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами попередніх інстанцій в оскаржуваних судових рішеннях застосовано норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові у постанові Великої Палати Верховного Суду від 31 жовтня 2018 року у справі № 725/5630/15-ц та постановах Верховного Суду від 22 серпня 2019 року у справі № 2040/7234/18, від 31 липня 2018 року у справі № 813/6426/14, відповідно до яких знесення самочинного будівництва є крайньою мірою, яка передбачена законом, і є можливою лише тоді, коли використано усі передбачені законодавством України заходи щодо реагування та притягнення винної особи до відповідальності. Також зазначено, що суди мають встановлювати, чи було видано особі, яка здійснила самочинне будівництво, припис про усунення порушень, чи можлива перебудова об`єкта та чи відмовляється ця особа від такої перебудови.
19. ОСОБА_2 подала відзив на касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 14 січня 2020 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 19 лютого 2021 року, у якому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані рішення без змін.
20. Відзив обґрунтовано тим, що фактично, ОСОБА_1 збудовано за адресою: АДРЕСА_1 , який ним використовується для отримання прибутку, а не для власного приживання. Дані обставини підтверджуються об`явами розміщеними на інтернет- ресурсі з підбору нерухомого майна (https://dom.ria.com).
21. ОСОБА_2 зазначає, що матеріали справи містять належні та допустимі докази того, що самовільним будівництвом, яке допустив ОСОБА_1 , порушено її права і охоронювані інтереси.
22. Відзиву на касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 14 січня 2020 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 19 лютого 2021 року Управлінням державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради не подано.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права
23. Згідно з частиною першою статті 9 Закону України «Про архітектурну діяльність» (будівництво (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт) об`єкта архітектури здійснюється відповідно до затвердженої проектної документації, державних стандартів, норм і правил у порядку, визначеному Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності».
24. Відповідно до частини першої статті 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» замовник має право виконувати будівельні роботи після, зокрема, подання замовником повідомлення про початок виконання будівельних робіт відповідному органу державного архітектурно-будівельного контролю - щодо об`єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта, які не потребують реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт або отримання дозволу на виконання будівельних робіт згідно з переліком об`єктів будівництва, затвердженим Кабінетом Міністрів України.
25. Статтею 38 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» унормовано порядок вирішення питань, пов`язаних із знесенням самочинно збудованих об`єктів, за правилами частин першої, другої якої, у разі виявлення факту самочинного будівництва об`єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю видає особі, яка здійснила (здійснює) таке будівництво, припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил з визначенням строку для добровільного виконання припису.
У разі якщо особа в установлений строк добровільно не виконала вимоги, встановлені у приписі, орган державного архітектурно-будівельного контролю подає позов до суду про знесення самочинно збудованого об`єкта та компенсацію витрат, пов`язаних з таким знесенням.
За рішенням суду самочинно збудований об`єкт підлягає знесенню з компенсацією витрат, пов`язаних із знесенням об`єкта, за рахунок особи, яка здійснила (здійснює) таке самочинне будівництво.
27. Відповідно до частин першої, четвертої, сьомої статті 376 Цивільного кодексу України житловий будинок, будівля, споруда, інше нерухоме майно вважаються самочинним будівництвом, якщо вони збудовані або будуються на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи чи належно затвердженого проекту, або з істотними порушеннями будівельних норм і правил.
Якщо власник (користувач) земельної ділянки заперечує проти визнання права власності на нерухоме майно за особою, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво на його земельній ділянці, або якщо це порушує права інших осіб, майно підлягає знесенню особою, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво, або за її рахунок.
У разі істотного відхилення від проекту, що суперечить суспільним інтересам або порушує права інших осіб, істотного порушення будівельних норм і правил суд за позовом відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування може постановити рішення, яким зобов`язати особу, яка здійснила (здійснює) будівництво, провести відповідну перебудову.
Якщо проведення такої перебудови є неможливим або особа, яка здійснила (здійснює) будівництво, відмовляється від її проведення, таке нерухоме майно за рішенням суду підлягає знесенню за рахунок особи, яка здійснила (здійснює) будівництво. Особа, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво, зобов`язана відшкодувати витрати, пов`язані з приведенням земельної ділянки до попереднього стану.
Оцінка доводів учасників справи і висновків суду першої та апеляційної інстанції
28. Положення частини першої статті 38 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» встановлює перелік юридичних фактів, які обумовлюють виникнення у органу державного архітектурно-будівельного контролю повноваження на пред`явлення позову про знесення самочинно збудованого об`єкта та компенсації витрат, пов`язаних з таким знесенням.
29. Пред`явленню органом державного архітектурно-будівельного контролю позову передують такі дії:
1) виявлення факту самочинного будівництва об`єкта;
2) визначення такого об`єкту як такого, що його перебудова з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб є неможливою;
3) внесення припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності;
4) встановлення факту невиконання припису протягом встановленого строку.
30. Зазначені висновки узгоджуються з правовою позицією, висловленою Верховним Судом у постанові від 22 серпня 2019 року у справі № 2040/7234/18.
31. Правовий порядок знесення будинку, будівлі, споруди, іншого нерухомого майно залежить від підстав, за якими його віднесено до об`єкта самочинного будівництва.
32. За змістом частини сьомої статті 376 Цивільного кодексу України зобов`язання особи, яка здійснила будівництво, провести відповідну перебудову можливе лише у разі: (1) істотного відхилення від проекту, що суперечить суспільним інтересам або порушує права інших осіб, (2) істотного порушення будівельних норм і правил.
33. У цих випадках з позовом про зобов`язання особи до проведення перебудови може звернутися відповідний орган державної влади або орган місцевого самоврядування. Таке рішення суд може ухвалити і за позовом про знесення самочинного будівництва, якщо за наслідками розгляду справи дійде висновку, що можливість перебудови і усунення наслідків самочинного будівництва не втрачено і відповідач згоден виконати перебудову. У разі невиконання особою судового рішення про здійснення перебудови, суд може постановити рішення про знесення самочинного будівництва.
34. У випадках, коли до суду з позовом про знесення самочинного будівництва звертається орган державного архітектурно-будівельного контролю, належить керуватися частиною першою статті 38 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
35. Можливість перебудови і усунення наслідків самочинного будівництва перевіряється на стадії виконання припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів. Невиконання припису без поважних причин може свідчити про неможливість перебудови або небажання особи, яка здійснила самочинне будівництво, усувати його наслідки.
36. В інших випадках самочинного будівництва, зокрема, (1) якщо нерухоме майно збудоване або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або (2) без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи чи (3) належно затвердженого проекту, стаття 376 Цивільного кодексу України не ставить можливість знесення об`єкта самочинного будівництва в залежність від можливостей його перебудови.
37. Натомість правове значення має позиція власника (користувача) земельної ділянки, а також дотримання прав інших осіб. Якщо власник (користувач) земельної ділянки заперечує проти визнання права власності на нерухоме майно за особою, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво на його земельній ділянці, або якщо це порушує права інших осіб, майно підлягає знесенню особою, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво, або за її рахунок (частина четверта статті 376 ЦК України).
38. В цьому випадку знесення самочинного будівництва можливе без попереднього рішення суду про зобов`язання особи, яка здійснила будівництво, провести відповідну перебудову. Це є логічним та виправданим, оскільки такі види самочинного будівництва, безперечно, не можуть бути приведені до легітимного стану шляхом перебудови.
39. Це означає, що у спірних правовідносинах має місце той вид самочинного будівництва, для якого Цивільний кодекс України не встановлює правила, що знесенню передує рішення суду про зобов`язання особи, яка здійснила будівництво, провести відповідну перебудову. Тобто, частина сьома статті 376 Цивільного кодексу України спірні правовідносини не регулює.
40. Натомість, для висновку про задоволення позову у цьому випадку визначальним та достатнім є той факт, що відповідач здійснив будівництво без документів, що дають право на це, і без належно затвердженого проекту та не виконав вимоги зобов`язального припису, яким вимагалось усунути виявлені порушення.
41. Аналогічна правова позиція, висловлена Судовою палатою з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 29 січня 2020 року у справі № 822/2149/18.
42. У справі, яка розглядається, встановлено, що ОСОБА_1 здійснив будівництво без документів, що дають право на це, а саме: без документів, які дають право на виконання будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об`єкту, та не виконав вимоги зобов`язального припису, яким вимагалось усунути виявлені порушення.
43. За вказаних обставин Верховний Суд погоджується із висновком судів попередніх інстанцій про те, що ОСОБА_1 здійснено будівництво без направлення повідомлення про початок виконання будівельних робіт, без належно затвердженого проекту на будівництво, що є підтвердженням факту самочинно збудованої споруди, відповідачем не було виконано вимоги припису Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради від 13 листопада 2018 року № 715/18, а відтак наявності підстав для задоволення позовних вимог про привести самочинного об`єкту будівництва до первісного стану за власний рахунок.
44. Твердження відповідача про те, що в оскаржуваних судових рішеннях застосовано норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Великої Палати Верховного Суду від 31 жовтня 2018 року у справі № 725/5630/15-ц та постановах Верховного Суду від 22 серпня 2019 року у справі № 2040/7234/18, від 31 липня 2018 року у справі № 813/6426/14, від 31 липня 2018 року у справі № 813/6426/14 не знайшли свого підтвердження у ході розгляду спарви, оскільки за результатами перегляду оскаржуваних рішень Судом встановлено, що судами попередніх інстанцій досліджувались питання щодо використання передбачених законодавством України заходів реагування та притягнення винної особи до відповідальності, та видання відповідачу, яким здійснено самочинне будівництво, припису про усунення порушень, та відмови відповідача від такої перебудови.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
45. За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності до норм матеріального права, що підлягають застосуванню до цих правовідносин при дотриманні норм процесуального права; у них повно відображені обставини, що мають значення для справи, висновки судів щодо встановлених обставин є правильними, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.
Керуючись статтями 341 345 349 350 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 14 січня 2020 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 19 лютого 2021 року - без змін.
Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та не оскаржується.
Суддя-доповідач Н.В. Коваленко
Судді Я.О. Берназюк
А.Ю. Бучик