ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
09 серпня 2024 року
м. Київ
справа № 420/4544/19
адміністративне провадження № К/9901/15613/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Рибачука А.І., Стародуба О.П.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної регуляторної служби України на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 18 жовтня 2019 року (головуючий суддя Потоцька Н.В.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 14 травня 2020 року (головуючий суддя Єщенко О.В., судді: Димерлій О.О., Танасогло Т.М.) у справі № 420/4544/19 за позовом Виконавчого комітету Одеської міської ради до Державної регуляторної служби України, завідувача сектору Державної регуляторної служби в Одеській області Голоти Андрія Ігоровича, третя особа: Одеський міський голова ОСОБА_1 , про визнання протиправними дій, визнання протиправним та скасування подання,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
30 липня 2019 року Виконавчий комітет Одеської міської ради (далі також позивач або ВК Одеської міської ради) звернувся до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Державної регуляторної служби України (далі також відповідач-1), завідувача сектору Державної регуляторної служби в Одеській області Голоти Андрія Ігоровича (далі також відповідач-2), в якому просив:
визнати протиправними дії завідувача сектору Державної регуляторної служби в Одеській області Голоти Андрія Ігоровича з проведення планової перевірки додержання виконавчим комітетом Одеської міської ради вимог Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» у частині здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності за період з 01 квітня 2018 року по 13 березня 2019 року;
визнати протиправним та скасувати подання Державної регуляторної служби України «Про усунення виконавчим комітетом Одеської міської ради порушень Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05 квітня 2019 року № 2143/0/20-19 (далі також подання).
Ухвалою суду першої інстанції від 06 серпня 2019 року задоволено клопотання Виконавчого комітету Одеської міської ради про поновлення строку звернення до суду. Визнано поважними причини пропуску строку звернення до суду.
Ухвалою суду першої інстанції від 06 серпня 2019 року залучено в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - Одеського міського голову ОСОБА_1 .
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 18 жовтня 2019 року позов задоволено частково.
Визнано протиправним та скасовано подання Державної регуляторної служби України «Про усунення виконавчим комітетом Одеської міської ради порушень Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05 квітня 2019 року № 2143/0/20-19.
У задоволенні позовної вимоги про визнання протиправними дій завідувача сектору Державної регуляторної служби в Одеській області Голоти Андрія Ігоровича з проведення планової перевірки додержання виконавчим комітетом Одеської міської ради вимог Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» у частині здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності за період з 01 квітня 2018 року по 13 березня 2019 року відмовлено.
Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 14 травня 2020 року рішення Одеського окружного адміністративного суду від 18 жовтня 2019 року залишено без змін.
25 червня 2020 року на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга Державної регуляторної служби, в якій скаржник просить скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 18 жовтня 2019 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 14 травня 2020 року в частині задоволених позовних вимог і прийняти у цій частині нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити.
Ухвалою Верховного Суду від 06 липня 2020 року відкрито касаційне провадження. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.
10 серпня 2020 року від відповідача-2 надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому просить задовольнити касаційну скаргу відповідача-1.
01 вересня 2020 року від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін.
Ухвалою Верховного Суду від 08 серпня 2024 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також КАС України).
IІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ
В обґрунтування позову зазначено, що ВК Одеської міської ради є органом місцевого самоврядування, діяльність якого не пов`язана із функціями державного нагляду (контролю), передбаченими Законом України від 5 квітня 2007 року № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі також Закон № 877-V).
На думку позивача, виконавчі органи міської ради, діяльність яких була предметом перевірки Державної регуляторної служби в Одеської області, є окремими суб`єктами та контролюючими органами, мають виключні повноваження у відповідних сферах, а відтак самостійно вживають заходів щодо виявлення та запобігання правопорушень, вчинених суб`єктами господарювання.
За твердженням позивача, перевірка проводилась з порушенням встановленої процедури, без дотримання принципу об`єктивності і всебічності та не враховано, що ВК Одеської міської ради не є об`єктом нагляду у розумінні Закону № 877-V.
Позивач вважає, що дії та рішення відповідачів не можуть відповідати критерію обґрунтованості та законності.
У відзиві на позов відповідачем-1 зазначено, що планова перевірка проведена у межах повноважень та у спосіб, визначений законами України, та без порушення прав та інтересів позивача.
Відповідач-1 зауважує, що позивачем не надано доказів, які б спростовували встановлені порушення в акті перевірки.
На думку відповідача-1, за наслідками перевірки відповідачем правомірно видано подання, в межах компетенції та у спосіб, передбачений Порядком проведення перевірок додержання органами державного нагляду (контролю) вимог Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» в частині здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24 травня 2017 року № 361 (далі також Порядок № 361).
У відзиві на позив відповідачем-2, серед іншого, зазначено, що дії посадової особи щодо складання акта та включення до нього певних висновків не породжують обов`язкових юридичних наслідків, що не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для позивача.
У відповіді на відзив відповідача-1 позивач зазначає, що чинне законодавство до органів місцевого самоврядування дійсно відносить як виконавчий комітет ради, так і інші виконавчі органи ради. Проте, за твердженням позивача, кожен з цих органів наділяється цим та іншими законами власними повноваженнями, в межах яких діє самостійно і несе відповідальність за свою діяльність відповідно до закону.
Позивач з покликанням на Положення, які затвердженні рішеннями міської ради, зауважує, що Управління розвитку споживчого ринку та захисту прав споживачів Одеської міської ради, Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, Департамент аналітики та контролю Одеської міської ради є виконавчими органами Одеської міської ради - органами державного нагляду (контролю) у розумінні Закону № 877-V щодо вищевказаних повноважень.
За твердженням позивача, ВК Одеської міської ради дійсно є суб`єктом владних повноважень в розумінні КАС України, проте це не означає, що такий суб`єкт є органом державного нагляду (контролю) у розумінні Закону № 877-V, адже це не випливає ані з положень КАС України, ані з положень Закону № 877-V.
Зауважує, що до повноважень ВК Одеської міської ради не належить видання приписів, розпоряджень, які повинні видавати органи державного нагляду (контролю) згідно із Законом № 877-V.
Також зазначає, що управління, департаменти та інші виконавчі органи ради не є структурними підрозділами виконавчого комітету ради, а є окремими органами місцевого самоврядування із самостійною компетенцією.
На думку позивача, підпорядкованість виконавчих органів ради виконавчому комітету ради не робить їх органами останнього і, відповідно, не покладає на виконавчий комітет ради повноваження, якими наділені ці виконавчі органи ради.
Вважає, що фактично відповідач, як під час перевірки, так і у поданні, змішав та безпідставно уособив в особі виконавчого комітету міської ради різних суб`єктів владних повноважень, а саме: виконавчі органи Одеської міської ради (зокрема, Департамент аналітики та контролю Одеської міської ради, Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, Управління розвитку споживчого ринку та захисту прав споживачів Одеської міської ради), Одеську міську раду та Одеського міського голову ОСОБА_1
На думку позивача, навіть якщо б перевірка була проведена стосовно належного суб`єкта - органу державного нагляду (контролю) в розумінні Закону № 877-V, констатація в акті допущених порушень законодавства після здійснення органами державного нагляду (контролю) заходів, які вже неможливо усунути, в будь-якому випадку виключає можливість внесення подання згідно з Порядком № 361 з вимогою усунути вказані порушення;
У відповіді позивача на відзив відповідача-2 містяться доводи, аналогічні тим, що викладені у відповіді на відзив відповідача-1.
Доводи третьої особи, які викладені у письмових поясненнях, тотожні позиції позивача.
У запереченнях відповідача-2 на відповідь на відзив позивача щодо преюдиційних обставин, встановлених постановою Приморського районного суду м. Одеси від 19 червня 2019 року у справі № 522/6698/19, зазначено, що правова оцінка, надана судом певному факту при розгляді іншої справи, не є обов`язковою для суду.
У додатково поданих поясненнях та запереченнях на пояснення, сторони підтримують свою правову позицію.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що з 14 березня 2019 року по 27 березня 2019 року комісією Державної регуляторної служби України проведено планову перевірку додержання ВК Одеської міської ради вимог Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» у частині здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності за період з 01 квітня 2018 року по 13 березня 2019 року згідно з Планом перевірок додержання органами державного нагляду (контролю) вимог Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» в частині здійснення державного нагляду господарської діяльності на І квартал 2019 року, затвердженим наказом Державної регуляторної служби України від 21 грудня 2018 року № 166 та посвідченням від 07 березня 2019 року № 12/34-К.
За результатами перевірки Комісією складено акт перевірки додержання ВК Одеської міської ради вимог Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» у частині здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності від 27 березня 2019 року № 12/34-К-2019 (далі також акт).
В акті зазначено про виявлення таких порушень вимог законодавства в частині здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності:
1. Офіційний веб-сайт Одеської міської ради не містить нормативно-правові акти, дотримання яких перевіряється під час здійснення заходів за додержанням законодавства про зайнятість населення (порушено частину 3 статті 8 Закону № 877-V);
2. Складання та застосування розпорядчих документів щодо усунення порушень за результатами позапланових заходів (приписи від 23 липня 2018 року №ОМС-ЗН/1137/П/10 (Товариство з обмеженою відповідальністю «КОМПЛЕКС МАРІН СЕРВІС»), від 21 червня 2018 року № ОМС-ЗН/938/П/1 (Філія ТОВ «МОРСЬКА АГЕНЦІЯ «АДРІАТІКО-БРИГ»), від 27 червня 2018 року № ОМС-ЗН/939/П/5 (Товариство з обмеженою відповідальністю «КРОС- ГРУП») на виконання листа Головного управління Держпраці в Одеській області від 11 червня 2018 року № 15/01-33-52678, тобто з підстав не передбачених Законом (порушено частина 2 статті 6 Закону № 877-V);
3. Відсутність повноважень здійснювати заходи з державного нагляду (контролю) щодо виявлення та запобігання порушенням вимог чинного законодавства України суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг (порушено частину 4 статті 4 Закону № 877-V).
На підставі акта Державною регуляторною службою України позивачу внесене подання «Про усунення виконавчим комітетом Одеської міської ради порушень Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05 квітня 2019 року № 2143/0/20-19 (далі - Подання), згідно із яким заявлено вимоги:
« 1. Голові Одеської міської ради у подальшій роботі забезпечити безумовне дотримання:
вимог частини четвертої статті 4 Закону;
частини другої статті 6 Закону;
частини третьої статті 8 Закону.
Строк виконання - постійно.
2. Про результати розгляду подання повідомити Державну регуляторну службу України до 15.05.2019 року».
Також судами попередніх інстанцій встановлено, що 27 березня 2019 року уповноваженою посадовою особою Державної регуляторної служби України - завідувачем сектору Державної регуляторної служби в Одеській області Голотою Андрієм Ігоровичем стосовно ОСОБА_1 складено протокол про адміністративне правопорушення за частиною першою статті 188-45 Кодексу України про адміністративні правопорушення №003-2019/К (далі - Протокол), надісланий на адресу Одеської міської ради листом від 05 квітня 2019 року № 2144/0/20-19.
За змістом протоколу № 003-2019/К, ОСОБА_1 допущене адміністративне правопорушення, передбачене статтею 188-45 Кодексу України про адміністративне правопорушення (далі також КУпАП), яке полягало у ненаданні необхідної інформації про проведені заходи державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, незабезпеченні отримання примірника акта в останній день перевірки, чим створено перешкоди у здійсненні посадовою особою центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну регуляторну політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування, дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності, покладених на неї повноважень.
Постановою Приморського районного суду м. Одеси від 19 червня 2019 року закрито провадження у справі № 522/6698/19 стосовно ОСОБА_1 , за статтею 188-45 КУпАП за відсутності у його діях складу адміністративного правопорушення. Постанова набрала законної сили 02 липня 2019 року.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, Управління розвитку споживчого ринку та захисту прав споживачів Одеської міської ради та Департамент аналітики та контролю Одеської міської ради є виконавчими органами Одеської міської ради, а саме органами державного нагляду (контролю) у розумінні Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», які наділені спеціальними повноваженнями щодо перевірки дотримання суб`єктами господарювання вимог законодавства у відповідних сферах, прийняття певних рішень, у тому числі у вигляді стягнення за порушення законів.
Судом апеляційної інстанції зазначено, що у системі місцевого самоврядування діють його виконавчі органи для реалізації повноважень у відповідних сферах. Ці органи є самостійними під час виконання своїх функцій, у тому числі під час здійснення державного нагляду та прийняття рішень.
Зазначені виконавчі органи міської ради наділені повноваженнями у сфері здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, і це обумовлено наявною в них галузевою та функціональною компетенцією з відповідних питань.
Судом апеляційної інстанції зауважено, що управління, департаменти та інші виконавчі органи ради не є структурними підрозділами виконавчого комітету ради, а є окремими органами місцевого самоврядування із самостійною компетенцією. Водночас виконавчий комітет міської ради не наділений компетенцією у вказаних сферах, не здійснює функції у сфері державного нагляду та реалізацію цих функцій.
Суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що у разі виявлення певних недоліків в роботі вказаних виконавчих органів, ці органи самостійно несуть відповідальність за свою діяльність, тобто можуть виступати об`єктом державного нагляду.
Судом акцентовано увагу на тому, що додані до акта документи не обґрунтовують вчинення саме Виконавчим комітетом Одеської міської ради, викладених в акті порушень.
Суд апеляційної інстанції погодився з висновком суду першої інстанції про те, що неправомірні дії відповідача, що реалізовані в оспорюваному рішенні, не можуть свідчити про правомірність рішення, а внесення подання стосовно позивача - про його обґрунтованість, оскільки перевірку відповідно до статті 9-1 Закону № 877-V проведено на предмет дотримання вимог законодавства у сфері державного нагляду з питань, що не стосуються повноважень саме позивача.
На думку суду апеляційної інстанції, оскільки позивач у цій справі виступає об`єктом державного нагляду, тобто особою, на захист прав та інтересів якої поданий адміністративний позов, і в даному випадку не діє як суб`єкт владних повноважень, підстави вважати, що даний спір поданий з порушенням правил адміністративної юрисдикції, передбачених статтею 19 КАС України, відсутні.
Водночас суд апеляційної інстанції вважає помилковими доводи апелянта щодо можливості застосування до спірних правовідносин тримісячного строку звернення із позовом, встановленого частиною другою статті 122 КАС України.
Також, на думку суду апеляційної інстанції, подання контролюючого органу у сфері державного нагляду є його розпорядчим документом із вимогою усунути виявлені порушення, а отже, у розумінні статті 4 КАС України є індивідуальним актом суб`єкта владних повноважень, що в свою чергу дозволяє суду перевірити це рішення на предмет обґрунтованості і правомірності за правилами статті 2 КАС України.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ
Скаржник вважає, що оскаржувані рішення суду першої та апеляційної інстанцій в частині задоволених позовних вимог прийняті з порушенням норм матеріального та процесуального права, на підставі неправильного та неповного дослідження доказів та встановлення обставин.
Вважає, що висновок суду апеляційної інстанції ґрунтується на неправильному застосуванні статей 4 5 19 КАС України, статей 1,9-1,21 Закону № 877-V, статей 18-1,38,42,71 Закону № 280/97-ВР.
За твердженням скаржника, можливість звернення суб`єкта владних повноважень до суду адміністративної юрисдикції має бути пов`язана з виконанням ним владних управлінських функцій, в межах повноважень та за умови, що таке право прямо передбачено законом.
З покликанням на статтю 1 Закону № 877-V зазначає, що органами державного нагляду (контролю) є, зокрема, орган місцевого самоврядування, тобто суб`єкт владних повноважень, що уповноважений законом здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності.
Наполягає на тому, що у спірних правовідносинах ВК Одеської міської ради є органом державного нагляду (контролю) у розмінні Закону № 877-V та суб`єктом владних повноважень у розумінні КАС України.
Водночас зауважує, що згідно із статтею 21 Закону № 877-V право судового оскарження рішень органів державного нагляду (контролю) надано лише суб`єкту господарювання.
Стверджує, що ані Законом № 877-V, ані Законом № 280/97-ВР, ані Положенням про виконавчий комітет Одеської міської ради, затвердженим рішенням Одеської міської ради від 30 січня 2019 року № 4186-VII (далі також Положення № 4186-VII), не передбачено право ВК Одеської міської ради, як об`єкта держаного нагляду на оскарження дій з проведення планової перевірки та подання.
На підтвердження своєї позиції покликається на постанови Верховного Суду від 07 вересня 2018 року у справі № 824/2473/15-а, від 06 березня 2018 року у справі № 826/7962/16, від 21 листопада 2018 року у справі № 504/4148/16-а, від 22 серпня 2018 року у справі № 818/1735/17, постанови Вищого адміністративного суду України від 20 січня 2015 року у справі № К/800/50463/14, К/800/52405/14, від 13 червня 2017 року у справі № К/800/37033/16, від 28 лютого 2019 року у справі № 826/6225/17, а також позиції ВПВС, викладені у постанові від 15 березня 2018 року у справі № 800/414/17.
Звертає увагу, що ВПВС в межах справи № 826/3115/17 була надана оцінка підсудності цієї категорії справ.
Також зазначає, що суд апеляційної інстанції фактично змінив висновки суду першої інстанції щодо застосування до спірних правовідносин абзацу другого частини другої статті 122 КАС України.
Вважає, що суд першої та апеляційної інстанції в порушення вимог статей 122 та 123 КАС України не взяв до уваги, що ВК Одеської міської ради у спірних правовідносинах звернувся до суду як суб`єкт владних повноважень, яким не надано належних доказів наявності непереборних обставин, що унеможливлює його своєчасне звернення до суду за захистом прав та інтересів.
Акцентує увагу на тому, що спірне подання не покладає будь-яких зобов`язань, зокрема щодо усунення виявлених порушень згідно з актом перевірки, а лише містить вимогу в подальшій роботі діяти в межах компетенції з дотриманням вимог Закону № 877-V, а тому не порушує права позивача, який повинен діяти відповідно до вимог статті 19 Конституції України та, зокрема, на підставі Законів України № 877-V та № 280/97-ВР.
На думку скаржника, судами першої та апеляційної інстанції не надано оцінку та не враховано, що відділи, управління та інші виконавчі органи Одеської міської ради, незважаючи на те, що зареєстровані як різні юридичні особи та мають самостійні права та обов`язки, компетенцію та повноваження, які встановлені відповідними положеннями, є підпорядкованими ВК Одеської міської ради та Одеському міському голові та несуть перед ним персональну відповідальність з питань здійснення, зокрема, повноважень у сфері державного нагляду (контролю), які відповідно до Положення № 4186-VII делеговані ВК Одеської міської ради органами виконавчої влади.
Водночас стверджує, що встановлені в акті перевірки порушення вимог Закону № 877-V не стосувались Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, у зв`язку з чим висновки суду апеляційної інстанції про те, що цей виконавчий орган є компетентним у питаннях, які досліджувались перевіркою та відносно якого виявлено порушення не відповідають дійсності та не підтверджені належними доказами.
Відповідач-2 у відзиві на касаційну скаргу наводить доводити, тотожні позиції відповідача-1 (скаржника).
Додатково зазначає, що контрольна робота передбачена планами роботи виконавчого комітету Одеської міської ради.
Позивач у відзиві на касаційну скаргу стверджує, що у спірних правовідносинах відповідачі помилково визначили виконавчий комітет Одеської міської ради органом державного нагляду (контролю), що призвело до проведення незаконної перевірки стосовно нього та винесення протиправного та безпідставного подання.
На думку позивача, ВК Одеської міської ради не є органом державного нагляду (контролю) за законом № 877-V.
Вважає, що усі доводи скаржника спрямовані на намагання безпідставно покласти на виконавчий комітет Одеської міської ради повноваження інших виконавчих органів міської ради лише з підстав підпорядкованості останніх виконавчому комітету міської ради. Натомість підпорядкованість не означає ідентичність повноважень суб`єктів підпорядкування.
З покликанням на вимоги спірного подання стверджує, що фактично цим рішенням на ВК Одеської міської ради покладаються обов`язки, які не належать до його компетенції.
Стверджує, що ВК Одеської міської ради є юридичною особою публічного права стосовно якого прийнято індивідуальний акт, а тому ця особа не може бути позбавлена права на судовий захист.
Наполягає на тому, що правові позиції у постановах ВПВС та КАС ВС, на які покликається скаржник у касаційній скарзі, сформовані у правовідносинах, які не є подібними до спірних правовідносин в межах справи, яка переглядається.
VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУД
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
При розгляді касаційної скарги колегією суддів враховуються приписи частин першої-другої статті 341 КАС України, у відповідності до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
З огляду на вказані норми КАС України суд касаційної інстанції здійснює перегляд в касаційному порядку рішення Одеського окружного адміністративного суду від 18 жовтня 2019 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 14 травня 2020 року у справі № 420/4544/19 в частині задоволення позовних вимог щодо визнання протиправним та скасування подання Державної регуляторної служби України «Про усунення виконавчим комітетом Одеської міської ради порушень Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05 квітня 2019 року № 2143/0/20-19.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що спірне подання, яке видано Виконавчому комітету Одеської міської ради на підставі акта перевірки, містить вимогу до Голови Одеської міської ради у подальшій роботі забезпечити безумовне дотримання вимог статті 4, 6, 8 Закону № 877-V.
Відповідно до частини першої статті 1 Закону № 877-V державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.
За змістом частини четвертої статті 4 Закону № 877-V виключно законами встановлюються: органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності; види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю); повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг; вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності; спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю); санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.
Орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю).
Статтею 6 Закону № 877-V визначені підстави для здійснення позапланових заходів.
Згідно із частиною другою статті 6 зазначеного закону, проведення позапланових заходів з інших підстав, крім передбачених цією статтею, забороняється, крім позапланових заходів, передбачених частиною четвертою статті 2 цього Закону.
Частиною 3 статті 8 Закону № 877-V органи державного нагляду (контролю) зобов`язані оприлюднювати на своїх офіційних веб-сайтах нормативно-правові акти (крім актів, що мають гриф обмеження доступу), дотримання яких перевіряється під час здійснення заходів державного нагляду (контролю).
Здійснення заходів державного нагляду (контролю) без оприлюднення нормативно-правових актів (крім актів, що мають гриф обмеження доступу), дотримання яких перевіряється під час здійснення таких заходів, забороняється.
Згідно із статтею 9-1 Закону № 877-V до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності, зокрема, належать: проведення в установленому Кабінетом Міністрів України порядку перевірок додержання органами державного нагляду (контролю) вимог цього Закону в частині здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності; одержання від органів державного нагляду (контролю) та суб`єктів господарювання інформації, довідок, документів, скарг, матеріалів, відомостей щодо здійснення заходів державного нагляду (контролю) у відповідній сфері господарської діяльності; складання протоколів про адміністративні правопорушення у випадках, передбачених законом; складання актів перевірок та внесення в установленому Кабінетом Міністрів України порядку подань до органів державного нагляду (контролю) щодо усунення порушень вимог цього Закону, які є обов`язковими до розгляду.
Відповідно до статті 9-1 Закону № 877-V постановою Кабінету Міністрів України від 24 травня 2017 року № 361 затверджений Порядок проведення перевірок додержання органами державного нагляду (контролю) вимог Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» в частині здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності (Порядок № 361).
Пунктом 1 зазначеного Порядку передбачено, що Цей Порядок визначає процедуру проведення ДРС перевірок додержання органами державного нагляду (контролю) вимог Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» у частині здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.
За правилами пунктів 4, 7, 9 Порядку № 361 перевірки органів державного нагляду (контролю) можуть бути плановими або позаплановими та проводяться на підставі відповідного наказу.
Згідно із пунктом 14 Порядку № 361 під час проведення планової перевірки комісія перевіряє додержання органом державного нагляду (контролю) вимог Закону, зокрема щодо: строків та порядку затвердження планів перевірок, їх змісту, строків оприлюднення планів та звітів про їх виконання; наявності та оприлюднення на веб-сайті органу державного нагляду (контролю) нормативно-правових актів щодо державного нагляду (контролю) у відповідній сфері господарської діяльності (крім актів з обмеженим доступом), визначені законом відомості про здійснені заходи державного нагляду (контролю), а також загальні консультації щодо вимог до провадження відповідної господарської діяльності та/або щодо здійснення державного нагляду (контролю); порядку повідомлення суб`єкту господарювання про плановий захід; строків проведення заходів державного нагляду (контролю); порядку складення та застосування розпорядчих документів щодо усунення порушень; порядку зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг суб`єктами господарювання; порядку відбору зразків та проведення експертизи (у разі застосування).
Згідно із пунктом 16 Порядку № 361 результати перевірки органу державного нагляду (контролю) оформляються актом перевірки додержання вимог Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» у частині здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності (далі - акт перевірки), який складається у двох примірниках (додаток 2) та підписується комісією в останній день перевірки.
Акт перевірки повинен містити чіткі і стислі формулювання, які характеризують діяльність органу державного нагляду (контролю), та виявлені факти порушень вимог Закону, якщо такі мають місце, з посиланням на відповідні норми Закону, які порушено.
Пунктом 20 Порядку № 361 визначено, що у разі виявлення порушень вимог Закону органом державного нагляду (контролю) ДРС видає подання щодо усунення органом державного нагляду (контролю) порушень вимог Закону в частині здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності відповідно до Порядку внесення подань до органів державного нагляду (контролю) щодо усунення ними порушень вимог Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24 травня 2017 року № 361.
Отже, на законодавчому рівні визначено процедуру проведення ДРС перевірок з питань додержання органами державного нагляду (контролю) вимог Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» у частині здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності та визначено коло суб`єктів щодо яких можуть бути проведені перевірки та прийняті відповідні рішення органу нагляду у разі виявлення порушень тощо.
Статтею 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон № 280/97-ВР.
Статтею 2 цього Закону визначено, що місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
Відповідно до приписів статті 5 Закону № 280/97-ВР система місцевого самоврядування включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; старосту; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення.
За приписами статті 10 Закону № 280/97-ВР сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Представницькі органи місцевого самоврядування, сільські, селищні, міські голови, виконавчі органи місцевого самоврядування діють за принципом розподілу повноважень у порядку і межах, визначених цим та іншими законами.
Положеннями статті 11 цього Закону передбачено, що виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.
Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.
Своєю чергою, за визначенням, наведеним у статті 1 Закону № 280/97-ВР, виконавчі органи рад - органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами.
Виконавчі органи сільських, селищних, міських рад, крім повноважень, передбачених цим Законом, здійснюють й інші надані їм законом повноваження (частина перша статті 40 Закону № 280/97-ВР).
Так, відповідно до приписів статті 51 Закону № 280/97-ВР виконавчим органом сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради є виконавчий комітет ради, який утворюється відповідною радою на строк її повноважень. Після закінчення повноважень ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради її виконавчий комітет здійснює свої повноваження до сформування нового складу виконавчого комітету.
Очолює виконавчий комітет сільської, селищної, міської ради відповідно сільський, селищний, міський голова, районної у місті ради - голова відповідної ради. У виконавчому комітеті сільської ради функції секретаря виконавчого комітету за рішенням ради може здійснювати секретар відповідної ради ( частина п`ята).
Виконавчий комітет ради є підзвітним і підконтрольним раді, що його утворила, а з питань здійснення ним повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольним відповідним органам виконавчої влади (частина 8).
Статтею 52 цього Закону унормовано, що виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради може розглядати і вирішувати питання, віднесені цим Законом до відання виконавчих органів ради.
Згідно із частиною другою цієї статті, виконавчий комітет ради, у тому числі (….) координує діяльність відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідної територіальної громади, заслуховує звіти про роботу їх керівників;
має право змінювати або скасовувати акти підпорядкованих йому відділів, управлінь, інших виконавчих органів ради, а також їх посадових осіб.
Сільська, селищна, міська рада може прийняти рішення про розмежування повноважень між її виконавчим комітетом, відділами, управліннями, іншими виконавчими органами ради та сільським, селищним, міським головою в межах повноважень, наданих цим Законом виконавчим органам сільських, селищних, міських рад (частина 3 статті 52 Закону № 280/97-ВР).
Згідно із статтею 54 Закону № 280/97-ВР сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення) рада у межах затверджених нею структури і штатів може створювати відділи, управління та інші виконавчі органи для здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад. Організаційні засади реалізації повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад щодо здійснення державної регуляторної політики визначаються Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
Відділи, управління та інші виконавчі органи ради є підзвітними і підконтрольними раді, яка їх утворила, підпорядкованими її виконавчому комітету, сільському, селищному, міському голові, голові районної у місті ради.
Положення про відділи, управління та інші виконавчі органи ради затверджуються відповідною радою (частина четверта цієї статті).
Наведене вище нормативно-правове регулювання дає підстави дійти висновку, що сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Своєю чергою, виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.
Відповідно, виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам. Сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення) рада у межах затверджених нею структури і штатів може створювати відділи, управління та інші виконавчі органи для здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад.
Водночас відділи, управління та інші виконавчі органи ради є підзвітними і підконтрольними раді, яка їх утворила, підпорядкованими її виконавчому комітету, сільському, селищному, міському голові, голові районної у місті ради.
Згідно із підпунктом 3 пункту «б» частини першої статті 30 Закону № 280/97-ВР до відання виконавчих органів, зокрема, міських рад належать делеговані повноваження щодо здійснення контролю за дотриманням законодавства щодо захисту прав споживачів.
Також повноваження органів місцевого самоврядування щодо захисту прав споживачів визначені статтею 28 Закону України «Про захист прав споживачів».
Відповідно до пункту 1.1 Положення про управління розвитку споживчого ринку та захисту прав споживачів Одеської міської ради, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 30.01.2019 року № 4184-VII (далі також Положення №4184-VII), управління розвитку споживчого ринку та захисту прав споживачів Одеської міської ради є виконавчим органом Одеської міської ради і створено відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
Згідно із пунктом 1.3. Положення № 4184-VII Управління є юридичною особою, має рахунки в органах Державної казначейської служби України, печатку із зображенням Державного Герба України та своїм найменуванням штампи та бланки.
Пунктом 2.1. Положення № 4184-VII визначено завдання Управління, у тому числі: контроль за дотриманням чинного законодавства України щодо захисту прав споживачів (п.п. 2.1.5); здійснення заходів з державного нагляду (контролю) щодо виявлення та запобігання порушенням вимог чинного законодавства України суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг (п.п. 2.1.6).
Відповідно до пункту 2.2. Положення № 4184-VII до функцій Управління віднесені, серед інших, повноваження тотожні наведеним у статті 28 Закону України «Про захист прав споживачів».
Відповідно до частини 3 статті 34 Закону № 280/97-ВР до відання виконавчих органів міських рад міст обласного значення та об`єднаних територіальних громад, крім повноважень, визначених пунктом "б" частини першої цієї статті, належать: 1) здійснення на відповідних територіях контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у порядку, встановленому законодавством; 2) накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення у порядку, встановленому законодавством.
Згідно із частиною 1 статті 259 Кодексу законів про працю України, державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами-підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
Згідно із пунктом 2 Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 26 квітня 2017 року № 295 (у редакції, чинній у період спірної перевірки), державний контроль за додержанням законодавства про працю здійснюється у формі проведення інспекційних відвідувань та невиїзних інспектувань інспекторами праці: Держпраці та її територіальних органів; виконавчих органів міських рад міст обласного значення та сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад (з питань своєчасної та у повному обсязі оплати праці, додержання мінімальних гарантій в оплаті праці, оформлення трудових відносин).
Відповідно до пункту 1.1. Положення про департамент аналітики та контролю Одеської міської ради, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 14 грудня 2017 року № 2729-VІІ ( далі також Положення), Департамент аналітики та контролю Одеської міської ради є виконавчим органом Одеської міської ради і створений відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
Згідно із підпунктами 1.5, 1.8 Положення № 2729-VІІ Департамент є юридичною особою, має рахунки в органах Державної казначейської служби України, печатку із зображенням Державного Герба України та своїм найменуванням, штампи та бланки.
Департамент є уповноваженим виконавчим органом Одеської міської ради з питань здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю.
Відповідно до підпункту 2.1.1. пункту 2.1. Положення № 2729-VІІ одним із основних завдань Департаменту є здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю на території м. Одеси.
Отже, виконавчі органи міської ради, наведені вище, наділені повноваженнями у сфері здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, і це обумовлено наявною в них галузевою та функціональною компетенцією з відповідних питань.
Судами попередніх інстанцій надавалася також оцінка повноваженням Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, проте під час перевірки не було виявлено порушень, допущених зазначеним виконавчим органом. Правова оцінка повноважень зазначеного виконавчого органу не впливає на спірні правовідносини.
За такого правого регулювання та встановлених обставин, Верховний Суд погоджується з позицією судів попередніх інстанцій, що у системі місцевого самоврядування діють його виконавчі органи для реалізації повноважень у відповідних сферах.
Ці органи є самостійними під час виконання своїх функцій, у тому числі під час здійснення делегований повноважень державного нагляду (контролю) та прийняття рішень.
Водночас, як правильно зазначено судами попередніх інстанцій, виконавчий комітет міської ради не наділений компетенцією у вказаних сферах, не здійснює функції у сфері державного нагляду та реалізацію цих функцій.
Також колегія суддів погоджується з позицією судів попередніх інстанцій, що у разі виявлення певних недоліків в роботі вказаних виконавчих органів, ці органи самостійно несуть відповідальність за свою діяльність, тобто можуть виступати об`єктом державного нагляду.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що додані до акта документи не обґрунтовують вчинення саме Виконавчим комітетом Одеської міської ради викладених в Акті порушень.
Так, порушення відображені в акті стосуються здійснення заходів за додержанням законодавства про зайнятість населення та про працю (стосовно відсутності на офіційному веб-сайті Одеської міської ради нормативно-правових актів, дотримання яких перевіряється під час здійснення заходів за додержанням законодавства про зайнятість населення, та стосовно складання та застосування розпорядчих документів щодо усунення порушень за результатами позапланових заходів), а також відсутності повноважень здійснювати заходи з державного нагляду (контролю) щодо виявлення та запобігання порушенням вимог чинного законодавства України суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг.
В свою чергу, складання та застосування розпорядчих документів щодо усунення порушень за результатом позапланових заходів з питань здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, повноваження у сфері захисту прав споживачів та порядок їх реалізації тощо є результатом роботи Управління і Департаменту (виконавчих органів міської ради) за встановленою для цього процедурою, а прийняттю відповідних рішень та виконанню функцій не передує розгляд чи погодження із Виконавчим комітетом Одеської міської ради.
Отже, саме ці виконавчі органи міської ради є компетентними у питаннях, які досліджувались перевіркою та відносно яких виявлено порушення.
Водночас, колегія суддів враховує, що відповідно до пункту 2 частини 1 статті 4 КАС України публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.
Згідно із підпунктами 7, 8 частини 1 вказаної статті КАС України суб`єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг; позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.
Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Частиною другою цієї статті передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема, на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії).
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
За правилами частини четвертої цієї статті суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
Оскільки умовою звернення суб?єкта владних повноважень до суду на підставі частини 4 статті 5 КАС України є наявність у такого суб?єкта відповідних повноважень, то звернення з таким позовом є одним із способів реалізації таким суб?єктом владних управлінських функцій, визначених Конституцією та законами України.
Водночас, своє право на звернення до суду позивач обґрунтовує саме незаконністю рішення відповідача як суб?єкта владних повноважень та порушенням його прав, а не наявністю у нього (позивача) визначених Конституцією та законами України повноважень на звернення до суду як суб?єкта владних повноважень.
Натомість, у спірних правовідносинах саме відповідач здійснював публічно-владні управлінські функції і саме відповідач виступає суб?єктом владних повноважень чиє рішення оскаржується з підстав його незаконності.
Таким чином, має місце звернення до суду позивача не як суб?єкта владних повноважень на підставі частини четвертої статті 5, а на підставі частини першої статті 5 КАС України.
Водночас статус позивача як органу місцевого самоврядування не свідчить, що він може звернутись до суду лише як суб?єкт владних повноважень.
Реалізуючи надане статтею 55 Конституції України та частиною першою статті 5 КАС України право на судовий захист орган місцевого самоврядування, діючи не як суб?єкт владних повноважень, вправі звернутись до суду за захистом від порушень з боку інших суб`єктів владних повноважень при реалізації такими суб?єктами публічно-владних управлінських функцій.
З огляду на те, що позивач у цій справі виступає особою, на захист прав та інтересів якої поданий цей позов, і в даному випадку не діє як суб`єкт владних повноважень, підстави вважати, що даний спір поданий з порушенням правил адміністративної юрисдикції, передбачених статтею 19 КАС України, відсутні.
З цих підстав, колегія суддів також погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про помилковість доводів скаржника щодо можливості застосування до спірних правовідносин тримісячного строку звернення із позовом, встановленого частиною 2 статті 122 КАС України.
Як правильно зазначено судом апеляційної інстанції, подання контролюючого органу у сфері державного нагляду є його розпорядчим документом із вимогою усунути виявлені порушення, а отже, у розумінні статті 4 КАС України є індивідуальним актом суб`єкта владних повноважень, що в свою чергу дозволяє суду перевірити це рішення на предмет обґрунтованості і правомірності за правилами статті 2 КАС України.
За такого правового регулювання спірних правовідносин, Верховний Суд дійшов висновку, що відповідач є суб`єктом нагляду щодо виконавчих органів, які виконують делеговані повноваження державного нагляду (контролю), водночас виконавчий комітет та міський голова не виконували в цій ситуації делегованих повноважень, не є суб`єктами цих правовідносин, не мають владно-управлінських повноважень щодо підконтрольних відповідачу суб`єктів перевірки, у зв`язку із чим у відповідача, як суб`єкта нагляду відсутні повноваження виносити щодо виконавчого комітету оскаржене подання.
Враховуючи викладене, оскільки перевірку відповідно до статті 9-1 Закону України № 877-V проведено на предмет дотримання вимог законодавства у сфері державного нагляду з питань, що не стосуються повноважень саме позивача, колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про те, що такі неправомірні дії відповідача, що реалізовані в оспорюваному рішенні, не можуть свідчити про правомірність рішення, а внесення подання стосовно позивача про його обґрунтованість.
Колегія суддів критично оцінює покликання скаржника на правові висновки Верховного Суду у постановах від 07 вересня 2018 року у справі № 824/2473/15-а, від 06 березня 2018 року у справі № 826/7962/16, від 21 листопада 2018 року у справі № 504/4148/16-а, від 22 серпня 2018 року у справі № 818/1735/17, у постановах Вищого адміністративного суду України від 20 січня 2015 року у справі № К/800/50463/14, К/800/52405/14, від 13 червня 2017 року у справі № К/800/37033/16, від 28 лютого 2019 року у справі № 826/6225/17, а також позиції ВПВС, викладені у постанові від 15 березня 2018 року у справі № 800/414/17, оскільки предмет спору, учасники спірних правовідносин, встановлені судами фактичні обставини, що формують зміст правовідносин є різними, це виключає подібність спірних правовідносин у цих справах зі справою, що переглядається.
Також колегія суддів не приймає до уваги покликання скаржника на правові висновки ВПВС в межах справи № 826/3115/17 щодо підсудності цієї категорії справ, оскільки в межах справи, яка переглядається суб`єкти, які зазначені в спірному поданні не є об`єктами нагляду Державної регуляторної служби з питань делегованих повноважень державного нагляду (контролю) виконавчим органам.
Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій у справі.
За змістом статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.
Керуючись статтями 341 345 349 350 355 356 КАС України, суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Державної регуляторної служби України залишити без задоволення.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 18 жовтня 2019 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 14 травня 2020 року у справі № 420/4544/19 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Судді Верховного Суду: С.М. Чиркін
А.І. Рибачук
О.П. Стародуб