ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
08 серпня 2024 року
м. Київ
справа № 420/5343/23
адміністративне провадження № К/990/6362/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Чиркіна С.М. та Шарапи В.М., розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №420/5343/23
за позовом заступника керівника Одеської обласної прокуратури
до Державної служби геології та надр України, Товариства з обмеженою відповідальністю "ОАЗІС-Т",
третя особа без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідачів: Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України
про визнання протиправними та скасування наказу та дозволу,
за касаційною скаргою заступника керівника Одеської обласної прокуратури
на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 11 вересня 2023 року (ухвалене суддею Бжассо Н.В.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 17 січня 2024 року (прийняту у складі колегії: головуючого судді Кравченка К.В., судді Джабурія О.В. ,судді Вербицької Н.В.),
У С Т А Н О В И В :
Короткий зміст позовних вимог
1. У березні 2023 року заступник керівника Одеської обласної прокуратури звернувся до суду з адміністративним позовом до Державної служби геології та надр України (далі - Держгеонадра, відповідач), Товариства з обмеженою відповідальністю "ОАЗІС-Т" (далі - ТОВ «ОАЗІС-Т, відповідач, Товариство), третя особа без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідачів - Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України (далі - третя особа), в якому просив:
визнати протиправним та скасувати наказ Державної служби геології та надр України від 15 серпня 2019 року №274 (далі - Наказ Держгеонадра № 274) в частині надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ "ОАЗІС-Т";
визнати протиправним та скасувати спеціальний дозвіл на користування надрами від 25 вересня 2019 року №6376, виданий ТОВ "ОАЗІС-Т" для видобування корисних копалин (промислова розробка) граніту, мігматиту на території родовища Вільшанське Савранського району Одеської області.
2. В обґрунтування позовних вимог позивачем зазначено, що на виконання наказу Держгеонадра № 274, ТОВ «ОАЗІС-Т» видано спеціальний дозвіл від 25 вересня 2019 року № 6376 на користування надрами для видобування корисних копалин (промислова розробка) граніту, мігматиту на території родовища Вільшанське Савранського району Одеської області строком дії до 25 вересня 2038 року. Разом з тим, позивач встановив, що ТОВ «ОАЗІС-Т» не здійснювало роботи з геологічного вивчення ділянки надр, а тому, в порушення вимог абзацу другого підпункту 1 пункту 8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615 (далі - Порядок № 615), без проведення аукціону, набуло права користування надрами загальнодержавного значення.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 11 вересня 2023 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 17 січня 2024 року, відмовлено у задоволенні адміністративного позову.
4. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що станом на час звернення до Держгеонадр із заявою №5 від 09 липня 2019 року ТОВ «ОАЗІС-Т» мало законні підстави для отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону на підставі абзацу другого підпункту 1 пункту 8 Порядку №615, а саме: заявник за власні кошти здійснив апробацію, за умови затвердження підрахунку запасів корисних копалин в установленому порядку.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
5. Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права, заступник керівника Одеської обласної прокуратури звернувся з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити.
6. На обґрунтування касаційної скарги скаржник зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували положення статті 19 Кодексу України про надра, пункту 4 та абзацу другого підпункту 1 пункту 8 Порядку №615, пунктів 5, 7, 9 Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів копалин, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 22 грудня 1994 року №865 (далі - Положення №865).
7. Крім того, скаржник зазначає про неврахування судами першої та апеляційної інстанцій висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 05 грудня 2019 року у справі №806/906/17, від 16 квітня 2020 року у справі №826/7696/18, від 16 квітня 2020 року у справі №826/6766/18, від 26 січня 2023 року у справі №240/3379/19 та від 22 березня 2023 року у справі №806/2202/18, що стосувалися порядку отримання суб`єктами господарювання виключного права на користування надрами без проведення аукціону.
8. У касаційній скарзі позивач не погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій у тому, що станом на час звернення до Державної служби геології та надр України із заявою №5 від 09 липня 2019 року ТОВ "ОАЗІС-Т" мало законні підстави для отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону на підставі абзацу другого підпункту 1 пункту 8 Порядку №615, а саме: заявник за власні кошти здійснив апробацію, за умови затвердження підрахунку запасів корисних копалин в установленому порядку.
9. Доводи касаційної скарги полягають у тому, що Товариство не володіло спеціальним дозволом на геологічне вивчення ділянки надр, що підтверджується листом ДНВП "Геоінформ України" від 28 жовтня 2021 року №06/306-4440, а також не надало доказів здійснення робіт з їх геологічного вивчення.
10. Також, позивач зазначає, що реєстрація Товариством переліку робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр родовища (далі - РДГВН) щодо здійснення робіт з геолого-економічної оцінки і підрахунку залишкових запасів гранітів і мігматитів не є підставою для того, щоб вважати Товариство користувачем надр в розумінні положень Кодексу України про надра.
11. Наведена вище позиція, на думку позивача, узгоджується з висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 26 січня 2023 року у справі №240/3379/19.
12. До того ж у висновку Верховного Суду, викладеному у постанові від 16 квітня 2023 року у справі №826/7696/18, Суд зазначив, що Товариство, в порушення вимог абзацу другого підпункту 1 пункту 8 Порядку №615, не здійснило підрахунок запасів корисних копалин з подальшим затвердженням їх Державною комісією по запасах корисних копалин при Державній службі геології та надр України (далі - ДКЗ), чим не виконало вимоги законодавства для отримання спеціального дозволу на використання надр без проведення аукціону, у зв`язку із чим Держгеонадра безпідставно прийняли спірний наказ та в порушення норм чинного законодавства видали Товариству спеціальний дозвіл.
Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
13. Касаційна скарга надійшла до Суду 19 лютого 2024 року.
14. Ухвалою Верховного Суду від 01 березня 2024 року відкрито касаційне провадження у справі №420/5343/23 витребувано адміністративну справу та запропоновано учасникам справи надати відзив на касаційну скаргу.
15. Ухвалою Верховного Суду від 07 липня 2024 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 08 липня 2024 року.
16. При розгляді цієї справи в касаційному порядку учасниками справи клопотань заявлено не було.
Позиція інших учасників справи
17. Від ТОВ «ОАЗІС-Т» 11 березня 2024 року надійшов відзив на касаційну скаргу позивача, де зазначено, що ним отримано спеціальний дозвіл на користування надрами на підставі здійсненої за власні кошти апробації запасів корисних копалин та затвердження їх підрахунку відповідно до Протоколу ДКЗ від 01 листопада 2018 року № 4566, пунктом 3.7 якого встановлено, що родовище визнано підготовленим для подальшого геологічного вивчення та промислової експлуатації на умовах економічного ризику.
18. В частині тверджень скаржника про те, що Протокол ДКЗ № 4566 є протиправним, оскільки на розгляд ДКЗ не були подані матеріали геологічного вивчення родовища саме користувачем, який мав би відповідний дозвіл відповідач вказує, що перш за все Протокол № 4566 не є предметом спору у цій справі, по-друге Положенням № 865 не передбачено, що заявник повинен надати ДКЗ для затвердження запасів діючий або виданий на його ім`я спеціальний дозвіл на геологічне вивчення надр. Товариство зазначає, що є виконавцем РДГВН, а тому прирівнюється до користувача надр, про що правильно вказали суди в оскаржуваних рішеннях.
19. Щодо посилань скаржника на висновки Верховного Суду, відповідач зауважує, що останні висловлені Судом стосовно іншої редакції Порядку № 615.
20. 18 березня 2024 року від Держгеонадра надійшов відзив на касаційну скаргу, де зазначено, що рішення Одеського окружного адміністративного суду від 11 вересня 2023 року та постанова П`ятого апеляційного адміністративного суду від 17 січня 2024 року у цій справі є законними, під час ухвалення яких судами було повно з`ясовано обставини, що мають значення для справи та досліджено надані учасниками справи докази, та висновки яких цілком відповідають обставинам справи та прийнятими відповідно до норм матеріального та процесуального права.
21. Відповідач в контексті доводів скаржника про відсутність підстав для видачі ТОВ «ОАЗІС-Т» спеціального дозволу на користування надрами з метою їх видобутку у зв`язку із відсутністю у Товариства спеціального дозволу на геологічне вивчення ділянки надр вказує, що Державною службою геології та надр України було дотримано всіх вимог законодавства у сфері надрокористування щодо надання спеціальних дозволів на користування надрами, в тому числі Порядку № 615, та не було підстав для відмови в наданні спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «ОАЗІС-Т» та прийняття відповідного рішення. Відповідач зауважує, що оскільки ТОВ «ОАЗІС-Т» має статус виконавця РДГВН, то ДКЗ не мала правових підстав для відмови у прийнятті матеріалів геолого-економічної оцінки і проведенні державної експертизи корисних копалин у відповідності до норм Положення № 865.
Обставини справи, встановлені судами попередніх інстанцій
22. Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що 10 серпня 2018 року між Державною службою геології та надр України та ТОВ «ОАЗІС-Т» укладено договір купівлі-продажу права на користування геологічною інформацією №88/11, згідно з підпунктом 1.1 якого, Продавець продав, а Покупець купив право на користування узагальненою геологічною інформацією (геологічний звіт: «Доразведка Вильшанского месторождения кристалических пород в Савранском районе Одесской области УССР в 1988г.», інститут «Укргирпродор», Министерство строительства и эксплуатации автодорог УССР, Киев-1988, інв. №51509) по Вільшанському родовищу мігматитів, яке знаходиться у Савранському районі Одеської області.
23. З метою проведення робіт з геолого-економічної оцінки залишкових запасів Вільшанського родовища граніту та мігматиту в Савранському районі Одеської області Держгеонадра 06 вересня 2018 року за №304 була зареєстрована відповідна Доцільність проведення таких робіт (форма 3-гр), на підставі якої ТОВ «Дісіжн», згідно з технічним завданням TOB «ОА3IC-Т», камеральним шляхом, з використанням матеріалів геологорозвідувальних робіт 1988 року, проведено геолого-економічну оцінку залишкових запасів Вільшанського родовища граніту та мігматиту в Савранському районі Одеської області, яка була оформлена у вигляді звіту, який було подано до ДКЗ.
24. Протоколом ДКЗ від 01 листопада 2018 року №4566 внесено зміни до підрахунку запасів корисних копалин Вільшанського родовища, та станом на 01 вересня 2018 року було апробовано і затверджено запаси граніту та мігматиту загальнодержавного значення цього родовища (пункти 3.2 та 3.3 Протоколу), а також визнано Вільшанське родовище підготовленим для подальшого геологічного вивчення та промислової експлуатації на умовах економічного ризику.
25. 09 липня 2019 року ТОВ «ОАЗІС-Т» звернулося до Державної служби геології та надр України із заявою №5 про надання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону, з метою видобування корисних копалин загальнодержавного значення - граніту та мігматиту Вільшанського родовища, розташованого на відстані близько 1,5 км на схід від с. Вільшанка Савранського району Одеської області строком дії дозволу 20 років. У заяві зазначено підставу: абзац перший підпункту 1 пункту 8 Порядку №615, а саме: здійснення за власні кошти геологічного вивчення ділянки надр та підрахунок запасів корисних копалин, який затверджено протоколом ДКЗ від 01 листопада 2018 року №4566.
26. 22 липня 2019 року Одеська обласна рада прийняла рішення №933-VII, яким погодила надання ТОВ «ОАЗІС-Т» спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування граніту та мігматиту Вільшанського родовища на території Савранського району Одеської області.
27. Наказом Державної служби геології та надр України від 15 серпня 2019 року №274 на підставі абзацу другого підпункту 1 пункту 8 Порядку №615 надано ТОВ «ОАЗІС-Т» строком на 19 років спеціальний дозвіл на користування надрами з метою видобування гранітів, мігматитів на території Вільшанського родовища Одеської області.
28. 25 вересня 2019 року на виконання вищевказаного наказу ТОВ «ОАЗІС-Т» отримало спеціальний дозвіл №6376 на користування надрами з метою видобування корисних копалин (промислова розробка) граніту, мігматиту на території родовища Вільшанське Савранського району Одеської області, строком дії до 25 вересня 2038 року.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка висновків судів попередніх інстанцій і доводів учасників справи
29. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
30. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
31. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
32. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
33. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Одеського окружного адміністративного суду від 11 вересня 2023 року та постанова П`ятого апеляційного адміністративного суду від 17 січня 2024 року відповідають не повністю, а викладені у касаційній скарзі доводи є частково обґрунтованими з огляду на таке.
34. Спірні правовідносини, що склались між сторонами, регулюються Конституцією України Кодексом України про надра, Порядком №615, Положенням №865, Порядком державної реєстрації робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр, затвердженим наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 14 червня 2013 року № 263 (далі - Порядок №263).
35. Завданням Кодексу України про надра є регулювання гірничих відносин з метою забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян.
36. Відповідно до статті 3 Кодексу України про надра (тут і далі - в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) гірничі відносини в Україні регулюються Конституцією України, Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища», цим Кодексом та іншими актами законодавства України, що видаються відповідно до них.
37. Надра є виключною власністю Українського народу і надаються тільки у користування (частина перша статті 4 Кодексу України про надра).
38. У відповідності до частини першої статті 13 Кодексу України про надра користувачами надр можуть бути підприємства, установи, організації, громадяни України, а також іноземці та особи без громадянства, іноземні юридичні особи.
39. За змістом статті 14 Кодексу України про надра, такі надаються у користування для: геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки, корисних копалин з подальшим видобуванням корисних копалин (промисловою розробкою родовищ); видобування корисних копалин; будівництва та експлуатації підземних споруд, не пов`язаних з видобуванням корисних копалин, у тому числі споруд для підземного зберігання нафти, газу та інших речовин і матеріалів, перелік яких встановлюється Кабінетом Міністрів України, захоронення шкідливих речовин і відходів виробництва, скидання стічних вод, отримання геотермальної енергії (теплової енергії надр), експлуатації підземних споруд, пов`язаної із запобіганням підтопленню навколишнього природного середовища внаслідок закриття шахт; створення геологічних територій та об`єктів, що мають важливе наукове, культурне, санітарно-оздоровче значення (наукові полігони, геологічні заповідники, заказники, пам`ятки природи, лікувальні, оздоровчі заклади) (крім нафтогазоносних надр); виконання робіт (провадження діяльності), передбачених угодою про розподіл продукції.
40. Статтею 15 Кодексу України про надра встановлено, що надра надаються у строкове платне користування. Спеціальний дозвіл на користування надрами надається на строк, визначений заявником, та становить від 3 до 50 років. У разі необхідності строки тимчасового користування надрами може бути продовжено.
41. Перебіг строку користування надрами починається з дня одержання спеціального дозволу (ліцензії) на користування надрами, якщо в ньому не передбачено інше, а в разі укладення угоди про розподіл продукції - з дня, зазначеного в такій угоді.
42. Відповідно до частини другої статті 16 Кодексу України про надра спеціальні дозволи на користування надрами надаються переможцям аукціонів, крім випадків, визначених Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, або Радою міністрів Автономної Республіки Крим щодо розробки родовищ корисних копалин місцевого значення та території Автономної Республіки Крим порядок проведення аукціонів с продажу спеціальних дозволів на користування надрами та порядок їх надання встановлюються Кабінетом Міністрів України.
43. Частиною першою статті 19 зазначеного Кодексу визначено, що право користування надрами надається шляхом надання спеціального дозволу на користування надрами.
44. Частиною другою статті 24 Кодексу України про надра встановлено, що користувачі надр зобов`язані: 1) використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано; 2) забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр; 3) забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища; 4) приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві; 4-1) здійснювати підготовку і розкриття звітів (консолідованих звітів) про платежі на користь держави та інформації про укладені договори (угоди) щодо користування надрами в обсязі та у порядку, встановлених Законом України "Про забезпечення прозорості у видобувних галузях; 5) виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції. Статтею 60 Кодексу України про надра передбачено, що державний контроль і нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною спрямовані на забезпечення додержання всіма державними органами, підприємствами, установами, організаціями та громадянами встановленого порядку користування надрами, виконання інших обов`язків щодо охорони надр, встановлених законодавством України.
45. Частиною третьою статті 24 Кодексу України про надра визначено, що права та обов`язки користувача надр виникають з моменту отримання спеціального дозволу на користування надрами, а в разі надання права користування надрами на умовах угоди про розподіл продукції - з дня набрання чинності такою угодою, якщо інше не передбачено самою угодою.
46. Згідно з частиною першою статті 61 Кодексу України про надра державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
47. Постановою Кабінету Міністрів України від 30 грудня 2015 року №1174 затверджено Положення про Державну службу геології та надр України (далі - Положення №1174).
48. Згідно з пунктом 1 Положення №1174 Державна служба геології та надр України (Держгеонадра) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, є уповноваженим органом з питань реалізації угод про розподіл продукції.
49. Відповідно до пункту 3 Положення №1174 основними завданнями Держгеонадра є, у тому числі, реалізація державної політики у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
50. Так, судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що наказом Державної служби геології та надр України від 15 серпня 2019 року № 274 ТОВ «ОАЗІС-Т» надано спеціальний дозвіл на користування надрами.
51. З огляду на це, згідно підпункту 1 пункту 8 Порядку № 615 (поза аукціоном) ТОВ «ОАЗІС-Т» видано спеціальний дозвіл на користування надрами від 25 вересня 2019 року № 6376 для видобування корисних копалин (промислова розробка) граніту, мігматиту на території родовища Вільшанське Савранського району Одеської області до 25 вересня 2038 року.
52. Питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також процедуру продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін регулює Порядок надання спеціальних дозволів на користування надрами» затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615 (тут і далі в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
53. Пунктами 3, 5 Порядку № 615 передбачається, що на кожний вид користування надрами в межах конкретної ділянки надається окремий дозвіл.
54. Дозволи надаються на такі види користування надрами:
- геологічне вивчення ділянок надр корисних копалин;
- геологічне вивчення, в тому числі дослідно-промислова розробка родовищ корисних копалин загальнодержавного значення;
- видобування корисних копалин;
- геологічне вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислова розробка родовищ, з подальшим видобуванням нафти і газу (промислова розробка родовищ);
- геологічне вивчення бурштиноносних надр, у тому числі дослідно-промислова розробка родовищ з подальшим видобуванням бурштину (промислова розробка родовищ);
- будівництво та експлуатація підземних споруд, не пов`язаних з видобуванням корисних копалин, у тому числі споруд для підземного зберігання нафти, газу та інших речовин і матеріалів, захоронення шкідливих речовин і відходів виробництва, скидання стічних вод;
- створення геологічних територій та об`єктів, що мають важливе наукове, культурне, санітарно-оздоровче значення (наукові полігони, геологічні заповідники, заказники, пам`ятки природи, лікувальні, оздоровчі заклади тощо);
- виконання робіт (провадження діяльності), передбачених угодою про розподіл продукції.
55. За приписами пункту 2 цього Порядку дозволи надаються Держгеонадрами переможцям аукціонів з їх продажу та без проведення аукціонів у випадках, передбачених пунктом 8 цього Порядку, органом з питань надання дозволу, крім корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим, дозволи на видобування яких надаються Радою міністрів Автономної Республіки Крим згідно із цим Порядком.
56. Відповідно до підпункту 1 пункту 8 Порядку №615, (у редакції, на момент виникнення спірних правовідносин), без проведення аукціону дозвіл надається у разі: видобування корисних копалин, якщо заявник на підставі спеціального дозволу на користування надрами за власні кошти здійснив геологічне вивчення ділянки надр та підрахунок запасів корисних копалин, який затверджено в установленому порядку, та подав документи на отримання спеціального дозволу на видобування корисних копалин відповідного родовища не пізніше ніж протягом трьох років після затвердження запасів; видобування корисних копалин (крім нафти і газу), якщо заявник за власні кошти здійснив апробацію, за умови затвердження підрахунку запасів корисних копалин в установленому порядку; геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробка родовищ, з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ), якщо заявник за власні кошти виключно в результаті геологічного вивчення ділянки надр на підставі відповідного спеціального дозволу на користування надрами здійснив апробацію за умови затвердження в установленому порядку підрахунку запасів корисних копалин після отримання спеціального дозволу.
57. Таким чином, суди попередніх інстанцій правильно вказали, що на момент виникнення спірних правовідносин підпункт 1 пункту 8 Порядку № 615 передбачав три самостійні виключні підстави для надання дозволу без проведення аукціону при дотриманні чітко визначених складових умов кожної з підстав.
58. Аналізуючи положення вказаного підпункту, Суд зазначає, що перша підстава передбачає, що без проведення аукціону дозвіл надається у разі видобування корисних копалин, якщо:
а) заявник за власні кошти здійснив геологічне вивчення ділянки надр та підрахунок запасів корисних копалин, який затверджено ДКЗ;
б) заявник подав документи на отримання спеціального дозволу не пізніше ніж протягом трьох років після затвердження підрахунку запасів.
Друга підстава передбачає, що без проведення аукціону дозвіл надається у разі видобування корисних копалин (крім нафти і газу), якщо заявник за власні кошти здійснив апробацію за умови затвердження підрахунку запасів корисних копалин в установленому порядку.
Третя підстава передбачає, що без проведення аукціону дозвіл надається у разі геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки родовищ, з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ), якщо заявник за власні кошти виключно в результаті геологічного вивчення ділянки надр на підставі відповідного спеціального дозволу на користування надрами здійснив апробацію за умови затвердження в установленому порядку підрахунку запасів корисних копалин після отримання спеціального дозволу.
Тобто, вказана редакція підпункту 1 пункту 8 Порядку №615 передбачала, що суб`єкт господарювання міг отримати спеціальний дозвіл на користування надрами у разі видобування корисних копалин (крім нафти і газу), зокрема, у випадку здійснення ним за власні кошти апробації корисних копалин та затвердження їх підрахунку в установленому порядку.
59. Подібний висновок викладений Верховним Судом у постановах від 16 квітня 2020 року у справі №826/7696/1 8, від 16 квітня 2020 року у справі № 826/6766/18, про що правильно зазначив скаржник у касаційній скарзі, та від 17 жовтня 2023 року у справі №640/414/22.
60. Звертаючись до суду з касаційною скаргою, заступник керівника Одеської обласної прокуратури, серед іншого, вказав на помилковості висновків судів попередніх інстанцій про виконання ТОВ «ОАЗІС-Т» умов, передбачених абзацом другим підпункту 1 пункту 8 Порядку № 615 (здійснення за власні кошти апробації корисних копалин за умови затвердження підрахунку запасів корисних копалин в установленому порядку) з огляду на відсутність у ТОВ «ОАЗІС-Т» дозволу на користування надрами з метою їх геологічного вивчення, що свідчить про протиправність та необхідність скасування виданого ТОВ «ОАЗІС-Т» спеціального дозволу на користування надрами від 25 вересня 2019 року №6376 для видобування корисних копалин (промислова розробка) граніту, мігматиту на території родовища Вільшанське Савранського району Одеської області.
61. Оцінюючи доводи касаційної скарги, колегія суддів враховує таке.
62. Абзацом першим пункту 4 Порядку №615 визначено, що дозвіл на видобування корисних копалин (промислову розробку їх родовищ) надається після проведення експертизи та оцінки розвіданих запасів корисних копалин в установленому порядку чи апробації прогнозних (перспективних) ресурсів корисних копалин ДКЗ за умови подальшого затвердження нею таких запасів.
63. Водночас, зі змісту пункту 5 Положення № 865 вбачається, що апробація запасів корисних копалин попередньо розвіданих родовищ, підготовлених до проведення розвідувальних робіт є результатом проведеної державної експертизи запасів корисних копалин.
64. Вказане дозволяє Суду дійти висновку про те, що процедура отримання спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування корисних копалин, зокрема, на підставі проведеної апробації корисних копалин, неможлива без попереднього проведення експертизи та оцінки розвіданих запасів корисних копалин в установленому порядку.
65. За змістом пункту 4 вищевказаного Положення державна експертиза та оцінка запасів корисних копалин проводиться ДКЗ.
66. У абзаці першому пункту 7 цього ж Положення визначено, що Державна експертиза та оцінка запасів корисних копалин проводиться на підставі звітів, які містять в собі матеріали з геологічного вивчення родовищ корисних копалин, підрахунок їх запасів та техніко-економічне обґрунтування промислового значення (далі - геолого-економічна оцінка).
67. Абзацами першим, шостим пункту 9 Положення № 865 встановлено, що матеріали геолого-економічної оцінки родовищ корисних копалин повинні містити, окрім іншого, документи, що засвідчують право на користування надрами, а у пункті 16 цього ж положення закріплено правило, за яким матеріали геолого-економічної оцінки запасів корисних копалин подаються до ДКЗ користувачами надр або уповноваженими ними особами.
68. Вимоги до змісту, оформлення і порядку подання для державної експертизи та оцінки матеріалів геолого-економічної оцінки запасів родовищ конкретних видів корисних копалин затверджуються ДКЗ (пункт 10 Положення № 865).
69. Відповідно до вищезазначених приписів Положення № 865, наказом ДКЗ від 21 липня 2015 року №293 затверджено Методичні рекомендації щодо змісту, оформлення і порядку подання на розгляд Державної комісії по запасах корисних копалин матеріалів геолого-економічних оцінок родовищ металічних та неметалічних корисних копалин (далі - Методичні рекомендації № 293), згідно з підпунктом 13.3 пункту 13 яких матеріали геолого-економічних оцінок розвіданих родовищ подаються в ДКЗ України користувачами надр, що мають спеціальний дозвіл на користування надрами з метою геологічного вивчення або розробки родовищ корисних копалин.
70. Таким чином, чинними на момент виникнення спірних правовідносин законодавчими приписами, чітко врегульовано процедуру надання спеціальних дозволів на користування надрами з метою їх видобування без проведення аукціону, а також унормовано усі стадії такого процесу, включаючи питання, пов`язані з погодженням поданих до Держгеонадр документів для отримання вказаного дозволу та проведення експертизи та оцінки розвіданих запасів корисних копалин.
71. Вказане свідчить про те, що визначена приписами абзацу другого підпункту 1 пункту 8 Порядку №615 підстава для отримання дозволу на користування надрами з метою їх видобування без проведення аукціону (апробація корисних копалин та затвердження підрахунку останніх у встановленому порядку) передбачає наявність у суб`єкта, що подає відповідну заяву, виданого йому спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення або розробки родовищ корисних копалин.
72. Суди першої та апеляційної інстанцій, ухвалюючи оскаржувані судові рішення і відмовляючи у задоволенні позовних вимог, виходили з того, що TOB «ОА3IC-Т» як виконавець РДГВН прирівнюється до користувача надр, а тому Наказ Держгеонадра № 274 в частині надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ "ОАЗІС-Т та виданий ТОВ "ОАЗІС-Т" на підставі абзацу другого підпункту 1 пункту 8 Порядку № 615 спеціальний дозвіл на користування надрами від 25 вересня 2019 року №6376 для видобування корисних копалин (промислова розробка) граніту, мігматиту на території родовища Вільшанське Савранського району Одеської області є законними і не підлягають скасуванню.
73. Водночас, колегія суддів вважає такі висновки необґрунтованими, з огляду на таке.
74. Відповідно до Порядку № 263 РДГВН - офіційне свідчення про доцільність здійснення певних видів і обсягів робіт, які спрямовані на збільшення повноти геологічної, гідрогеологічної, інженерно-геологічної, геофізичної, еколого-геологічної та геохімічної вивченості надр.
75. Статтею 39 Кодексу України про надра передбачено, що РДГВН підлягають обов`язковій державній реєстрації та обліку з метою узагальнення і максимального використання результатів вивчення надр, а також запобігання дублюванню зазначених робіт. РДГВН здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
76. За приписами пунктів 1.2, 1.4, 1.5 Порядку № 263 дія цього Порядку регулює відносини, що виникають під час здійснення господарської діяльності з геологічного вивчення, у тому числі на стадії дослідно-промислової розробки, яка провадиться на ділянках надр, і поширюється на суб`єктів господарювання незалежно від форми власності, які мають намір проводити РДГВН у межах території України та її континентального шельфу і виключної (морської) економічної зони.
77. Пунктом 1.4 Порядку № 263 визначено, що державній реєстрації підлягають РДГВН, що проводяться на основі:
- діючого спеціального дозволу на користування надрами;
- затвердженого в установленому порядку пооб`єктного плану виконавця РДГВН;
- висновку щодо доцільності розподілу раніше затверджених запасів корисних копалин родовища (ділянки) на окремі об`єкти надрокористування, затвердженого в установленому порядку.
78. Згідно з пунктом 1.7 Порядку № 263 для проведення державної реєстрації виконавець РДГВН направляє заяву, до якої додаються такі документи:
- перелік РДГВН;
- копія документа, на основі якого проводяться РДГВН (спеціальний дозвіл на користування надрами, пооб`єктний план геологорозвідувальних робіт, геологічне (технічне) завдання, висновок щодо доцільності розподілу запасів тощо);
- ситуаційний план або картограма з контурами площ чи району проведення РДГВН (залежно від виду робіт та площі їх проведення).
79. У постанові Верховного Суду від 03 грудня 2021 року у справі № 0640/4277/18 також зазначено, що геологічне вивчення, як вид надрокористування на підставі спеціального дозволу на користування надрами, слід відрізняти від робіт та досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр, які зареєстровані у Держгеонадра України у відповідності до Порядку № 263. Державна реєстрація РДГВН є одним із етапів отримання в майбутньому спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки родовища. Державній реєстрації підлягають РДГВН, що проводяться на основі, зокрема, висновку щодо доцільності розподілу раніше затверджених запасів корисних копалин родовища (ділянки) на окремі об`єкти надрокористування, затвердженого в установленому порядку. Для проведення державної реєстрації виконавець РДГВН направляє заяву, до якої додаються документи, передбачені пунктом 1.7 наказу № 263. У разі невідповідності поданих документів вимогам пункту 1.7 розділу І цього Порядку у державній реєстрації РДГВН може бути відмовлено.
80. Таким чином, враховуючи те, що Порядком № 263 передбачено можливість державної реєстрації РДГВН на підставі одного з документів, зазначених у пункті 1.4 Порядку № 263, Суд доходить висновку, що зареєстрована за ТОВ «ОАЗІС-Т» РДГВН не може достовірно свідчити про наявність у останнього статусу користувача надр.
81. Зазначений підхід щодо тлумачення положень Порядку № 263 є сталим і був неодноразово висловлений Верховним Судом, зокрема, у постановах 26 січня 2023 року у справі №240/3379/19, від 27 вересня 2023 року у справі № 240/3448/19 та від 22 листопада 2023 року у справі № 240/401/19.
82. Із огляду на це, колегія суддів стверджує про передчасність висновків судів першої та апеляційної інстанції щодо наявності у ТОВ «ОАЗІС-Т» права на отримання дозволу на користування надрами з метою їх видобутку без проведення аукціону на умовах абзацу другого підпункту 1 пункту 8 Порядку № 615, оскільки суди попередніх інстанцій, перевіряючи доводи позивача у цій справі, помилково виходили з того, що ТОВ «ОАЗІС-Т», як виконавець РДГВН, вважається користувачем надр.
83. Суд зауважує, що для належної перевірки обґрунтованості позовних вимог, заявлених заступником керівника Одеської обласної прокуратури, щодо правомірності Наказу Держгеонадра № 274 в частині надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ "ОАЗІС-Т" та законності виданого ТОВ "ОАЗІС-Т" спеціального дозволу на користування надрами від 25 вересня 2019 року №6376 для видобування корисних копалин (промислова розробка) граніту, мігматиту на території родовища Вільшанське Савранського району Одеської області, необхідно встановити, чи володіло ТОВ «ОАЗІС-Т» на момент подання заяви про видачу без проведення аукціону спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування корисних копалин та на момент прийняття відповідного рішення, спеціальним дозволом на користування надрами з метою геологічного вивчення або розробки родовищ корисних копалин.
84. Відповідно до частини першої статті 36 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.
85. До повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.
86. Водночас без належного з`ясування обставини наявності у ТОВ «ОАЗІС-Т» дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення або розробки родовищ корисних копалин та перевірки її належними доказами висновки судів попередніх інстанцій, які стосуються правомірності видачі ТОВ «ОАЗІС-Т» спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону, з метою видобування корисних копалин на підставі здійсненої за власні кошти апробації корисних копалин та затвердження їх підрахунку в установленому порядку, не можна вважати законними та обґрунтованими, що відповідно до частини другої статті 353 КАС України є достатньою підставою для скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій та направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
87. Крім того, оцінюючи доводи Держгеонадра, зазначені у відзиві на касаційну скаргу заступника керівника Одеської обласної прокуратури, щодо відсутності підстав для відмови в наданні спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «ОАЗІС-Т», колегія суддів вказує таке.
88. За приписами абзацу другого підпункту 1 пункту 8 Порядку №615 для отримання дозволу без проведення аукціону заявник подає органові з питань надання дозволу заяву разом з документами, зазначеними у додатку 1, у паперовій та електронній формі. Разом із заявою подаються дві копії заяви та доданих до неї документів. У заяві зазначаються назва ділянки надр, її місцезнаходження відповідно до адміністративно-територіального устрою України (область, район, населений пункт, прив`язка на місцевості), географічні координати ділянки надр, вид корисних копалин, вид користування надрами, строк дії дозволу, відомості про заявника (найменування, місцезнаходження, код згідно з ЄДРПОУ юридичної особи або прізвище, ім`я, по батькові, місце проживання, реєстраційний номер облікової картки платника податків фізичної особи - підприємця чи серія та номер паспорта такої особи (для фізичних осіб, які через свої релігійні переконання відмовляються від прийняття реєстраційного номера облікової картки платника податків та повідомили про це відповідний контролюючий орган і мають відмітку в паспорті), інформація для здійснення зв`язку із заявником (номер телефону, адреса електронної пошти), а також підстава для надання дозволу згідно з пунктом 8 цього Порядку.
89. Згідно із пунктом 19 вказаного Порядку підставами для прийняття рішення про відмову в наданні дозволу є:
- подання заявником документів не в повному обсязі;
- виявлення у поданих документах недостовірних даних;
- невідповідність документів, поданих заявником, вимогам пункту 8 цього Порядку;
- наявність інформації від правоохоронних органів та суб`єктів фінансового моніторингу, що заявник здійснює фінансування тероризму в Україні;
- відмова органів, зазначених в абзацах другому і третьому пункту 9 цього Порядку, у погодженні надання надр у користування;
- наявність зауважень Мінприроди щодо надання дозволу відповідно до природоохоронного законодавства, передбачених пунктом 25 цього Порядку.
90. Таким чином, аналіз наведених норм дає підстави для висновку про те, що Порядком № 615 передбачено чіткий алгоритм дій Державної служби геології та надр України при прийнятті рішення про надання спеціального дозволу на користування надрами. Зокрема, за результатами розгляду заяви про надання спеціального дозволу на користування надрами Держгеонадра, за наявності передбачених підстав, зокрема у випадку виявленої невідповідності документів, поданих заявником, вимогам пункту 8 цього Порядку, зобов`язана прийняти рішення про відмову у наданні спеціального дозволу.
91. Подібні висновки викладені Верховним Судом у постанові від 21 жовтня 2020 року у справі № 640/21997/18, від 03 грудня 2021 року у справі № 0640/4277/18, від 18 травня 2022 року у справі № 300/2536/20.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
92. За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що касаційну скаргу заступника керівника Одеської обласної прокуратури слід задовольнити частково, рішення судів попередніх інстанцій скасувати та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
93. Під час нового розгляду суду слід взяти до уваги викладене в цій постанові і встановити, відповідно, всі обставини, що стосуються обсягу та змісту спірних правовідносин і охоплюються предметом доказування. У разі необхідності залучити до участі у справі третіх осіб, на чиї права та обов`язки можуть вплинути судові рішення ухвалені у цій справі, зобов`язати сторони надати докази, яких не буде вистачати для з`ясування цих обставин, або ж витребувати такі докази у інших осіб, в яких вони можуть знаходитися, дати правильну юридичну оцінку встановленим обставинам та постановити рішення відповідно до вимог 242 КАС України.
94. Оскільки колегія суддів направляє справу на новий розгляд до суду першої інстанції, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 3 238 341 343 344 349 353 354 355 356 359 КАС України,
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу заступника керівника Одеської обласної прокуратури задовольнити частково.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 11 вересня 2023 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 17 січня 2024 року скасувати.
Справу за позовом заступника керівника Одеської обласної прокуратури до Державної служби геології та надр України, Товариства з обмеженою відповідальністю "ОАЗІС-Т", третя особа без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідачів: Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України про визнання протиправними та скасування наказу та дозволу направити на новий розгляд до Одеського окружного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.
Суддя -доповідач Я.О. Берназюк
Судді С.М. Чиркін
В.М. Шарапа