ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
06 червня 2024 року
м. Київ
справа №440/5921/23
адміністративне провадження № К/990/5697/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Білак М.В.,
суддів: Губської О.А., Мацедонської В.Е.,
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Державної служби України з безпеки на транспорті (Укртрансбезпека)
на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 25 серпня 2023 року (головуючий суддя - Ясиновський І.Г.)
та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 06 грудня 2023 року (головуючий суддя - Спаскін О.А., судді: Любчич Л.В., Присяжнюк О.В.)
у справі № 440/5921/23
за позовом ОСОБА_1
до Державної служби України з безпеки на транспорті (Укртрансбезпека), Відділу державного нагляду (контролю) у Полтавській області
про визнання протиправною та скасування постанови
I. РУХ СПРАВИ
1. У травні 2023 року ОСОБА_1 (надалі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до суду із вказаним позовом, у якій просив визнати протиправною та скасувати постанову Відділу державного нагляду (контролю) у Полтавській області про застосування адміністративно-господарського штрафу від 01 травня 2023 року № 191359 (далі - постанова № 191359, спірна постанова).
2. В обґрунтування позовних вимог зазначено, що Спірна постанова є протиправною та підлягає скасуванню оскільки перевезення здійснювалось до 30 червня 2023 року, тобто на час установлення на всій території України режиму надзвичайної ситуації у зв`язку з епідемією, а тому Положення про робочий час і час відпочинку водіїв колісних транспортних засобів, затверджене наказом Міністерства транспорту та зв`язку України від 07 червня 2010 року № 340 (далі - Положення № 340), не розповсюджується на спірні правовідносини.
3. Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 25 серпня 2023 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 06 грудня 2023 року, позовні вимоги задоволено.
Визнано протиправною та скасовано постанову Відділу державного нагляду (контролю) у Полтавській області про застосування адміністративно-господарського штрафу № 191359 від 01 травня 2023 року.
Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Державної служби України з безпеки на транспорті на користь ОСОБА_1 судові витрати, що пов`язані зі сплатою судового збору за звернення до суду з цим позовом, у розмірі 1 073,60 грн та обґрунтовану частину витрат, понесених на оплату професійної правничої допомоги, у сумі 1 000,00 грн.
4. Не погоджуючись із рішенням судів попередніх інстанцій, Укртрансбезпека звернулась із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просила скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове про відмову у задоволенні позовних вимог.
5. Ухвалою Верховного Суду від 05 березня 2024 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. 30 березня 2023 року автомобільний перевізник ОСОБА_1 транспортним засобом марки БАЗ, державний номерний знак НОМЕР_1 (водій ОСОБА_2 ) здійснював перевезення пасажирів на маршруті Полтава-Ковалівка № 133-19 гр. №1.
7. Відділом державного нагляду (контролю) у Полтавській області (адреса: м. Полтава, вул. Сакко, 182) 30 березня 2023 року здійснено перевірку додержання суб`єктами господарювання вимог законодавства про автомобільний транспорт відповідно до направлення на рейдову перевірку (перевірку на дорозі) № 008191 від 27 березня 2023 року згідно із графіком проведення рейдових перевірок (перевірок на дорозі).
8. За результатами вказаної перевірки встановлено порушення перевізником вимог законодавства про автомобільний транспорт, про що складено відповідний акт проведення перевірки № 252422 від 30 березня 2023 року, який підписано водієм - ОСОБА_2 .
9. В акті перевірки зазначено про порушення перевізником статті 39 Закону України від 05 квітня 2001 року № 2344-III «Про автомобільний транспорт» (далі - Закон № 2344-III), пункту 6.3. Положення № 340, яке полягає у незабезпеченні перевізником водія, під час надання послуг з перевезення пасажирів за маршрутом Полтава-Ковалівка № 133-19 гр. №1, оформленою індивідуальною контрольною книжкою водія.
10. 18 квітня 2023 року відділом державного нагляду (контролю) у Полтавській області Державної служби України з безпеки на транспорті направлено на адресу позивача повідомлення № 25367/34/34-23 від 18 квітня 2023 року щодо справи про порушення законодавства про автомобільний транспорт, розгляд якої призначено на 01 травня 2023 року з 10:00 до 12:00. Повідомлення отримано позивачем 29 квітня 2023 року.
11. 01 травня 2023 року начальником відділу Державного нагляду (контролю) у Полтавській області Ткаченком Д.В. за результатами розгляду справи про порушення законодавства про автомобільний транспорт прийнято постанову № 191359 про застосування адміністративно-господарського штрафу у сумі 17 000 грн. на підставі абзацу 3 частини першої статті 60 Закону № 2344-III за порушення перевізником ОСОБА_1 вимог статті 39 Закону № 2344-II.
12. Не погоджуючись із Постановою №191359, позивач звернувся до суду.
III. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
13. Суди першої та апеляційної інстанцій, задовольняючи позовні вимоги, дійшли висновку про те, що на всій території України з 25 березня 2020 року до 30 червня 2023 року установлено режим надзвичайної ситуації відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів України «Про переведення єдиної державної системи цивільного захисту у режим надзвичайної ситуації» від 25 березня 2020 року №338-р.
14. Відповідач, враховуючи вимоги пункту 1.4. Положення № 340, не мав права застосовувати зобов`язальні приписи цього положення до позивача - автоперевізника через наявність самої лише обставини - дії режиму надзвичайної ситуації.
15. Касаційне провадження у цій справі відкрито на підстав пункту 3 частини четвертої статі 328 КАС України.
16. Відповідач у касаційній скарзі зазначив про відсутність висновку Верховного Суду щодо правильного застосування норм абзацу 3 пункту 1.4, пункту 6.3 Положення № 340 в частині виконання автомобільними перевізниками встановленого законодавством обов`язку забезпечувати водіїв відповідною документацією на перевезення пасажирів, зокрема, індивідуальною контрольною книжкою чи копією графіка змінності водіїв під час дії режиму надзвичайної ситуації, зокрема, медико-біологічного характеру, та запровадження особливого правового режиму воєнного стану.
17. Скаржник наголосив, що позивачем-перевізником у даній справі не наведено жодних обставин, які б свідчили про перевезення пасажирів з метою запобігання чи ліквідації наслідків надзвичайної ситуації, або усунення її наслідків та не наведено обставин, які б унеможливлювали або перешкоджали виконанню перевізником вимог пункту 6.3 Положення №340. Запровадження в Україні надзвичайного стану у зв`язку із поширенням на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19 відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів України від 25 березня 2020 року № 338-р, жодним чином не свідчить про здійснення всіх перевезень без виключень з метою ліквідації наслідків медико-біологічної надзвичайної ситуації та не є безумовною підставою для перевізників не дотримуватись вимог законодавства про автомобільний транспорт в частині обов`язку забезпечувати водіїв відповідною документацією на перевезення пасажирів.
18. На думку відповідача дія пункту 1.4 Положення № 340 розповсюджується на перевізників лише у випадках коли така надзвичайна ситуація має безпосередній вплив на здійснення перевезення та унеможливлює або суттєво ускладнює виконання перевізником вимог цього положення.
19. Позивач не скористався правом надіслати відзив на касаційну скаргу.
VI. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
20. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити таке.
21. Спірні правовідносини виникли щодо накладення постановою № 191359 адміністративно-господарського штрафу на перевізника за порушення ним вимог статті 39 Закону № 2344-III та пункту 6.3 Положення № 340. Вказане порушення полягало у незабезпеченні водія оформленою індивідуальною контрольною книжкою під час надання послуг з перевезення пасажирів.
22. Засади організації та діяльності автомобільного транспорту визначає Закон України від 05 квітня 2001 року № 2344-III «Про автомобільний транспорт».
23. Статтею 1 Закону № 2344-III визначено, що автомобільний перевізник - це фізична або юридична особа, яка здійснює на комерційній основі чи за власний кошт перевезення пасажирів чи (та) вантажів транспортними засобами.
24. Частиною першою статті 34 Закону № 2344-III передбачено, що автомобільний перевізник повинен виконувати вимоги цього Закону та інших законодавчих і нормативно-правових актів України у сфері перевезення пасажирів та/чи вантажів.
25. Судами попередніх інстанцій встановлено, що у спірних правовідносинах перевізником є позивач - ОСОБА_1 .
26. Згідно зі статтею 39 Закону № 2344-III автомобільні перевізники, водії, пасажири повинні мати і пред`являти особам, які уповноважені здійснювати контроль на автомобільному транспорті та у сфері безпеки дорожнього руху, документи, на підставі яких виконуються пасажирські перевезення.
Документи для регулярних пасажирських перевезень:
для автомобільного перевізника - ліцензія, договір із органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування чи їх дозвіл, паспорт маршруту, документ, що засвідчує використання автобуса на законних підставах, інші документи, передбачені законодавством України;
для водія автобуса - посвідчення водія відповідної категорії, реєстраційні документи на транспортний засіб, квитково-касовий лист, схема маршруту, розклад руху, таблиця вартості проїзду (крім міських перевезень), інші документи, передбачені законодавством України.
27. Отже, перелік документів, наведений у статті 39 Закону № 2344-III не є вичерпним.
28. Особливості регулювання робочого часу та часу відпочинку водіїв колісних транспортних засобів та порядок його обліку встановлює Положення № 340.
29. Пунктом 6.3 Положення № 340 передбачено, що водій, який керує ТЗ, який не обладнаний тахографом, веде індивідуальну контрольну книжку водія або повинен мати копію графіка змінності водіїв.
30. Відповідно до статті 18 Закону № 2344-ІІІ з метою організації безпечної праці та ефективного контролю за роботою водіїв транспортних засобів автомобільні перевізники зобов`язані:
- організовувати роботу водіїв транспортних засобів, режими їх праці та відпочинку відповідно до вимог законодавства України;
- здійснювати заходи, спрямовані на забезпечення безпеки дорожнього руху;
- забезпечувати виконання вимог законодавства з питань охорони праці;
- здійснювати організацію та контроль за своєчасним проходженням водіями медичного огляду, забезпечувати їх санітарно-побутовими приміщеннями й обладнанням.
Контроль за роботою водіїв транспортних засобів має забезпечувати належне виконання покладених на них обов`язків і включає організацію перевірок режимів їх праці та відпочинку, а також виконання водіями транспортних засобів вимог цього Закону та законодавства про працю.
Положення щодо режимів праці та відпочинку водіїв транспортних засобів визначається законодавством.
31. В розумінні вказаної норми контроль за роботою водіїв повинен здійснюватися роботодавцем незалежно від протяжності маршрутів та інших обставин.
32. Згідно з визначенням, яке міститься у Положенні № 340, тахограф - це контрольний пристрій, який встановлюється на ТЗ для показу та реєстрації інформації про рух ТЗ.
33. Іншим способом контролю водіїв є індивідуальна контрольна книжка, яка відображає відомості про тривалість змінного періоду керування.
34. Чинним законодавством відсутність контролю робочого часу щодо певної категорії водіїв не передбачена.
35. Згідно з пунктом «а» частини першої статті 10 Конвенції Міжнародної організації праці 1979 року № 153 про тривалість робочого часу та періоди відпочинку на дорожньому транспорті (ратифікованої Україною у 2008 році) компетентні власті чи органи в кожній країні передбачають ведення індивідуальної контрольної книжки та визначають умови її видачі, її зміст і спосіб її заповнення водіями.
36. Частиною третьою статті 10 Конвенції традиційні засоби контролю, зазначені в пунктах 1 та 2 цієї статті, якщо це потрібно для деяких категорій транспорту, заміняються або доповнюються, наскільки це можливо, сучасними засобами, такими, наприклад, як тахографи згідно з правилами установленими компетентними властями чи органами в кожній країні.
37. Приписи пункту «а» частини першої статті 10 вказаної Конвенції, на думку колегії суддів, є універсальними для будь-якого транспортного засобу, на якому використовується наймана праця водія.
38. В той же час, ведення тахографу передбачене для деяких категорій транспорту, в тому числі таких, протяжність маршруту яких становить понад 50 км.
39. Аналіз вказаних норм дає підстави для висновку, що водії, які здійснюють перевезення, зобов`язані мати при собі діючий та повірений тахограф. У разі, якщо ТЗ не обладнаний тахографом, водій веде індивідуальну контрольну книжку водія.
40. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 19 березня 2020 року у справі № 823/1199/17 та від 19 серпня 2019 року у справі № 823/5035/15.
41. Судами попередніх інстанцій встановлено, що всупереч вимогам пункту 6.3. Положення №340 під час перевірки транспортного засобу на маршруті Полтава-Ковалівка у водія була відсутня оформлена індивідуальна контрольна книжка, що не заперечувалось позивачем.
42. Таким чином, в даному випадку перевізник дійсно не забезпечив водія індивідуальною контрольною книжкою, яка відображає відомості про тривалість змінного періоду керування відповідно до вимог Положення № 340.
43. Щодо застосування Положення № 340 до спірних правовідносин колегія суддів зазначає наступне.
44. Касаційне провадження у цій справі відкрито задля формування правового висновку щодо застосування абзацу 3 пункту 1.4, пункту 6.3 Положення № 340 в частині виконання автомобільними перевізниками встановленого законодавством обов`язку забезпечувати водіїв відповідною документацією на перевезення пасажирів, зокрема, індивідуальною контрольною книжкою чи копією графіка змінності водіїв під час дії режиму надзвичайної ситуації, зокрема, медико-біологічного характеру, та запровадження особливого правового режиму воєнного стану.
45. Пунктом 1 розпорядження Кабінету Міністрів України від 25 березня 2020 року № 338-р з урахуванням поширення на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, висновків Всесвітньої організації охорони здоров`я щодо визнання розповсюдження COVID-19 у країнах світу пандемією, з метою ліквідації наслідків медико-біологічної надзвичайної ситуації природного характеру державного рівня, забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення та відповідно до статті 14 та частини другої статті 78 Кодексу цивільного захисту України, установлено для єдиної державної системи цивільного захисту на всій території України режим надзвичайної ситуації, дія якого продовжена до 30 червня 2023 року.
46. Згідно з Указом Президента України № 64/2022 з 24 лютого 2022 року із 05 години 30 хвилин в Україні діє воєнний стан у зв`язку із військовою агресією РФ проти України.
47. Отже, в Україні з 25 березня 2020 року до 30 червня 2023 року діяв режим надзвичайної ситуації, а з 24 лютого 2022 року діє воєнний стан.
48. Пунктом 1.4. Положення № 340 визначено його поширення на перевезення пасажирів чи/та вантажів, які здійснюються, зокрема, під час стихійного лиха, аварій та інших надзвичайних ситуацій.
49. Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про відсутність підстав для застосування до спірних правовідносин Положення № 340 через одночасно дію двох надзвичайних ситуацій природного та воєнного характеру.
50. Однак, колегія суддів Верховного Суду вважає вказаний висновок судів попередніх інстанцій необґрунтованим.
51. Згідно з пунктом 24 частини першої статті 2 Кодексу цивільного захисту України (далі - КЦЗ України) надзвичайна ситуація - обстановка на окремій території чи суб`єкті господарювання на ній або водному об`єкті, яка характеризується порушенням нормальних умов життєдіяльності населення, спричинена катастрофою, аварією, пожежею, стихійним лихом, епідемією, епізоотією, епіфітотією, застосуванням засобів ураження або іншою небезпечною подією, що призвела (може призвести) до виникнення загрози життю або здоров`ю населення, великої кількості загиблих і постраждалих, завдання значних матеріальних збитків, а також до неможливості проживання населення на такій території чи об`єкті, провадження на ній господарської діяльності.
52. Відповідно до статті 1 Закону України від 12 травня 2015 року № 389-VIII «Про правовий режим воєнного стану» (далі - Закон № 389-VIII) воєнний стан - це особливий правовий режим, що вводиться в Україні або в окремих її місцевостях у разі збройної агресії чи загрози нападу, небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності та передбачає надання відповідним органам державної влади, військовому командуванню, військовим адміністраціям та органам місцевого самоврядування повноважень, необхідних для відвернення загрози, відсічі збройної агресії та забезпечення національної безпеки, усунення загрози небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності, а також тимчасове, зумовлене загрозою, обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень.
53. Згідно із приписів КЦЗ України та Закону № 389-VIII вбачається, що і воєнний стан, і режим надзвичайної ситуації є особливими режимами, що виникли через визначені законом обставини. Такі режими потребують посилення взаємодії органів управління, сил цивільного захисту зі збройними силами та правоохоронними органами за для ліквідації можливих наслідків медико-біологічної надзвичайної ситуації природного характеру державного рівня і забезпечення санітарного й епідемічного благополуччя населення, та за для проведення рятувальних та відновлювальних робіт через військову агресію. Саме за для безпечної ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій законодавцем передбачено певні обмеження дії нормативно-правових актів.
54. У свою чергу, із системного аналізу положень пункту 1.4. Положення № 340 вбачається, що дія вказаної норми розповсюджується на перевізників лише у випадках, коли надзвичайна ситуація має безпосередній вплив на здійснення перевезення та унеможливлює або суттєво ускладнює виконання перевізником вимог цього положення.
55. За перевіркою матеріалів справи не вбачається, а судами першої та апеляційної інстанцій не встановлено, що перевізник у цій справі здійснював перевезення пасажирів з метою запобігання чи ліквідації наслідків надзвичайної ситуації, або усунення її наслідків, також позивачем не наведено обставин, які б унеможливлювали або перешкоджали виконанню ним вимог пункту 6.3 Положення № 340.
56. Процедуру проведення рейдових перевірок (перевірок на дорозі) щодо додержання автомобільними перевізниками вимог законодавства про автомобільний транспорт визначає Порядок проведення рейдових перевірок (перевірок на дорозі), затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 08 листопада 2006 року № 1567 (далі - Порядок № 1567).
57. Відповідно до пункту 2 Порядку № 1567 рейдовим перевіркам (перевіркам на дорозі) підлягають усі транспортні засоби вітчизняних та іноземних автомобільних перевізників (далі - транспортні засоби), що здійснюють автомобільні перевезення пасажирів та вантажів на території України.
58. Колегія суддів Верховного Суду наголошує, що Законом № 2344-ІІІ не передбачено жодних виключень в частині дотримання автомобільними перевізниками вимог законодавства про автомобільний транспорт щодо обов`язкової наявності у водіїв транспортних засобів на момент проведення рейдових перевірок усіх визначених законодавством документів під час дії режиму надзвичайної ситуації, зокрема, медико-біологічного характеру, та запровадження особливого правового режиму воєнного стану.
59. Враховуючи, що режим надзвичайної ситуації тривав в Україні більше трьох років, а воєнний стан вже триває більше двох років, твердження судів попередніх інстанції щодо можливості невиконання автомобільними перевізниками такий довгий проміжок часу вимог законодавства щодо здійснення перевезень, зокрема, щодо перевезень пасажирів, є безпідставним.
60. Таким чином, дія Положення № 340 поширюється на спірні правовідносини.
61. Згідно з абзацом 3 частини першої статті 60 Закону № 2344-III за порушення законодавства про автомобільний транспорт до автомобільних перевізників застосовуються адміністративно-господарські штрафи за перевезення пасажирів та вантажів за відсутності на момент проведення перевірки документів, визначених статтями 39 і 48 цього Закону, - штраф у розмірі однієї тисячі неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
62. Враховуючи, що позивач як перевізник не дотримався обов`язку забезпечення водія відповідною документацією на перевезення пасажирів, зокрема, індивідуальною контрольною книжкою чи копією графіку змінності водіїв, Верховний Суд приходить до висновку про законність накладення адміністративно - господарського штрафу. Таким чином, висновки судів попередніх інстанцій щодо наявності підстав для скасування спірної постанови є помилковими.
63. Згідно з частинами першою, третьою статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.
Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
64. Отже, підсумовуючи викладене, Верховний Суд дійшов висновку, що суди першої та апеляційної інстанцій у повному обсязі встановили обставини справи, але допустили неправильне застосування норм матеріального права, а саме абзацу 3 пункту 1.4, пункту 6.3. Положення № 340, що призвело до ухвалення незаконних рішень.
65. За вказаних обставин, Верховний Суд дійшов висновку про наявність підстав для скасування оскаржуваних судових рішень та ухвалення нового рішення про відмову в задоволенні позову.
Керуючись статтями 341 345 351 359 КАС України, Верховний Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Державної служби України з безпеки на транспорті (Укртрансбезпека) задовольнити.
Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 25 серпня 2023 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 06 грудня 2023 року у справі № 440/5921/23 скасувати.
Ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову ОСОБА_1 до Державної служби України з безпеки на транспорті (Укртрансбезпека), Відділу державного нагляду (контролю) у Полтавській області про визнання протиправною та скасування постанови.
Постанова набирає законної сили з моменту її підписання суддями, є остаточною та не може бути оскаржена.
...........................
...........................
...........................
М.В. Білак
О.А. Губська
В.Е. Мацедонська,
Судді Верховного Суду