ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 жовтня 2022 року

м. Київ

справа № 460/280/19

адміністративне провадження № К/9901/13591/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Жука А.В.,

суддів: Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу

за позовом ОСОБА_1 до Березнівської районної ради Рівненської області про визнання дій протиправними, визнання протиправним та нечинним протоколу, зобов`язання до вчинення певних дій, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Рівненського окружного адміністративного суду від 18.02.2019 (у складі судді Недашківської К.М.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25.04.2019 (в складі: головуючого судді - Носа С. П., суддів: Кухтея Р.В., Шевчук С. М.),

ВСТАНОВИВ:

І. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

1. ОСОБА_1 (далі - позивач) звернулась да Рівненського окружного адміністративного суду із позовною заявою до Березнівської районної ради Рівненської області (далі - відповідач), в якому позивач просила суд:

визнати протиправними дії конкурсної комісії з проведення конкурсного відбору на посаду директора Березнівської гімназії Березнівської районної ради Рівненської області імені Миколи Буховича щодо недопущення позивача до участі у конкурсі на посаду директора Березнівської гімназії Березнівської районної ради Рівненської області імені Миколи Буховича;

визнати протиправним та нечинним протокол засідання конкурсної комісії з проведення конкурсного відбору на посаду директора Березнівської гімназії Березнівської районної ради Рівненської області імені Миколи Буховича №2 від 18.01.2019 в частині недопущення позивача до участі у конкурсі на посаду директора Березнівської гімназії Березнівської районної ради Рівненської області імені Миколи Буховича;

визнати протиправним та нечинним протокол засідання конкурсної комісії з проведення конкурсного відбору на посаду директора Березнівської гімназії Березнівської районної ради Рівненської області імені Миколи Буховича №5 від 30.01.2019 щодо визначення переможцем конкурсу ОСОБА_2 ;

зобов`язати Березнівську районну раду рівненської області провести повторний конкурсний відбір на посаду директора Березнівської гімназії Березнівської районної ради Рівненської області імені Миколи Буховича.

2. Ухвалою Рівненського окружного адміністративного суду від 18 лютого 2019 року відмовлено у відкритті адміністративного провадження в справі у зв`язку із тим, що позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

3. Суд першої інстанції виходив з того, що робота директором гімназії, не зважаючи на спеціальну процедуру призначення та звільнення, не є проходженням публічної служби в розумінні КАС України, оскільки призначення на посаду директора цієї установи комунальної власності не є прийняттям на публічну службу; лише тієї обставини, що стороною у даних спірних правовідносинах є орган місцевого самоврядування недостатньо для розгляду трудового спору в порядку адміністративного судочинства.

4. Суд першої інстанції вказував, що, правовідносини, що склалися між сторонами, є цивільно-правовими та не можуть бути предметом спору у адміністративному процесі; та обставина, що відповідачем у справі є суб`єкт владних повноважень не змінює правову природу спірних правовідносин та не робить даний спір публічно-правовим, оскільки вимоги позивача не стосуються захисту прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин чи з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби, а отже даний спір відноситься до юрисдикції місцевого загального суду.

5. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25 квітня 2019 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишено без задоволення, а ухвалу Рівненського окружного адміністративного суду від 18 лютого 2019 року про відмову у відкритті провадження у справі № 460/280/19 - без змін.

6. Суд апеляційної інстанції погодився із висновками суду першої інстанції про те, що правовідносини у цій справі є цивільно-правовими та не можуть бути предметом спору у адміністративному процесі.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень) на неї

7. Не погодившись із зазначеними рішеннями судів попередніх інстанцій, ОСОБА_1 звернулась до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального та порушення норм процесуального права, позивач просить скасувати ухвалу Рівненського окружного адміністративного суду від 18 лютого 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25 квітня 2019 року, а справу направити для подальшого розгляду до адміністративного суду першої інстанції.

8. В обґрунтування касаційної скарги вказується, що позивач оскаржувала конкретну протиправну дію органу місцевого самоврядування (неправомірний недопуск до участі у конкурсі), яка порушує її законні права та інтереси, та просила визнати протиправним та нечинним індивідуальний акт - протокол конкурсної комісії №2 від 18.01.2019, протокол конкурсної комісії №5 від 30.01.2019. Позивач зазначає, що не вказувала, що претендує на державну (публічну) службу, та в своїй позовній заяві не покликалась на норми КАС України, які регулюють оскарження та розгляд в суді спорів з приводу прийняття на публічну службу, її проходження чи звільнення з публічної служби.

9. Таким чином, на переконання касатора, судами попередніх інстанцій невірно встановлено характер правовідносин, в яких перебувають позивач та відповідач, а отже і правову природу спору, і зроблено невірний висновок про належність розгляду цієї справи у суді загальної юрисдикції.

10. До Верховного Суду від Березнівської районної ради надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому відповідач просить оскаржувані судові рішення залишити без змін, а касаційну скаргу ОСОБА_1 - без задоволення.

11. 11 червня 2019 року та 14 червня 2019 року до Верховного Суду від ОСОБА_1 надійшли аналогічні за змістом відповіді на відзив, в яких позивач повторно просить скасувати ухвалу Рівненського окружного адміністративного суду від 18 лютого 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25 квітня 2019 року, а справу направити для подальшого розгляду до адміністративного суду першої інстанції.

ІІ. РУХ АДМІНІСТРАТИВНОЇ СПРАВИ В СУДІ КАСАЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ

12. Касаційна скарга ОСОБА_1 до Верховного Суду надійшла 13 травня 2019 року.

13. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 13.05.2019 визначено склад суду: Головуючий суддя - Шарапа В.М., судді: Бевзенко В.М., Данилевич Н.А.

14. Ухвалою Верховного Суду від 16 травня 2019 року відкрито касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Рівненського окружного адміністративного суду від 18.02.2019 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25.04.2019 у справі №460/280/19.

15. Розпорядженням Заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 21.06.2019 №806/0/78-19, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Шарапи В.М. (Рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20.05.2019 № 14), призначено повторний автоматизований розподіл даної касаційної скарги.

16. Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 21.07.2021 визначено склад колегії суддів: Головуючий суддя - Жук А.В., судді: Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.

17. Ухвалою Верховного Суду від 04.10.2022 дану справу було прийнято до провадження та призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

IІІ. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ ТА ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

18. Законом України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» від 15 січня 2020 року №4бО-ІХ, що набрав чинності 8 лютого 2020 року, внесено ряд змін до Кодексу адміністративного судочинства України (далі - «КАС України»), зокрема до Глави 2 «Касаційне провадження» Розділу III «Перегляд судових рішень».

19. Разом з тим, пунктом 2 Розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» вказаного Закону встановлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

20. Оскільки касаційна скарга подана до набрання чинності Законом України від 15 січня 2020 року №460-1Х, то здійснюючи касаційний перегляд справи Верховний Суд керується положеннями КАС України, які діяли до набрання чинності вказаним Законом, тобто у редакції Кодексу, чинній до 8 лютого 2020 року.

21. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги і на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

22. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

23. Перевіривши за матеріалами справи доводи касаційної скарги та правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, колегія суддів Верховного Суду зазначає наступне.

24. Відповідно до пункту 4 частини першої статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, зокрема, чи належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства.

25. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

26. Встановлено, що суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, на підставі зазначеної норми відмовив у відкритті провадження в справі у зв`язку із тим, що позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Суди попередніх інстанцій виходили з того, що спір у цій справі є цивільно-правовими та не може бути предметом розгляду у адміністративному процесі. На думку колегії суддів Верховного Суду, такі висновки ґрунтуються на правильному застосуванні норм матеріального та процесуального права з огляду на наступне.

27. Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

28. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

29. Окрім зазначеного, стаття 5 КАС України регламентує, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1 - 4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю. Захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

30. Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України встановлено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

31. При цьому, згідно з пунктом 17 частини першої цієї ж статті публічна служба - це діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.

32. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби.

33. Приписи ж частини першої статті 19 Цивільного процесуального кодексу України, прямо встановлюють правило про захист прав, зокрема, що виникають із трудових відносин, у порядку цивільного судочинства.

34. Таким чином, як вірно зазначали суди попередніх інстанцій, для розгляду позову в порядку адміністративного судочинства необхідно встановити: по перше, чи є спір за своєю природою правовим, тобто чи звернення із позовом спрямоване на вирішення юридичного конфлікту між учасниками правовідносин; по-друге, чи має такий спір ознаки публічно-правового, тобто чи позовні вимоги ґрунтуються на нормах публічного права, де держава в особі відповідних органів виступає щодо особи не як рівноправна сторона у правовідносинах, а як носій суверенної влади, який може вказувати або забороняти особі певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо. У протилежному випадку суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі.

35. Верховний Суд враховує, що Європейський суд з прав людини, судова практика якого в силу приписів статті 6 КАС України та статті 17 Закону України "Про виконання рішень і застосування практики Європейського Суду з прав людини" застосовується судами як джерело права, у справі Bellet v. France Суд зазначив, що "стаття 6 § 1 Конвенції містить гарантії справедливого судочинства, одним з аспектів яких є доступ до суду. Рівень доступу, наданий національним законодавством, має бути достатнім для забезпечення права особи на суд з огляду на принцип верховенства права в демократичному суспільстві. Для того, щоб доступ був ефективним, особа повинна мати чітку практичну можливість оскаржити дії, які становлять втручання у її права".

36. У рішенні від 20 липня 2006 року у справі "Сокуренко і Стригун проти України" Європейський суд з прав людини вказав, що фраза "встановленого законом" поширюється не лише на правову основу самого існування "суду", але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. У рішенні у справі "Занд проти Австрії" (заява №7360/76, доповідь Європейської комісії з прав людини від 12 жовтня 1978 року) висловлено думку, що термін "судом, встановленим законом" у ч. 1 ст. 6 Конвенції передбачає "усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів".

37. До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), відповідно, прийнятих або вчинених ними при здійсненні публічно-владних управлінських функцій, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження, а також з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.

38. Ознаками справи адміністративної юрисдикції є особливий суб`єктний склад публічно-правового спору, участь суб`єкта владних повноважень, суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

39. Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач оскаржує дії та рішення конкурсної комісії з проведення конкурсного відбору на посаду директора Березнівської гімназії Березнівської районної ради Рівненської області імені Миколи Буховича щодо недопущення ОСОБА_1 до участі у конкурсі на посаду директора директора Березнівської гімназії Березнівської районної ради Рівненської області імені Миколи Буховича, щодо визначення переможця даного конкурсу.

40. Слід вказати, що відповідно до статті 25 Закону України "Про освіту" засновник закладу освіти або уповноважена ним особа, в тому числі укладає строковий трудовий договір (контракт) з керівником закладу освіти, обраним (призначеним) у порядку, встановленому законодавством та установчими документами закладу освіти.

41. Законом України "Про загальну середню освіту", зокрема статтею 26, передбачено, що трудові відносини в системі загальної середньої освіти регулюються законодавством України про працю, Законом України "Про освіту", цим Законом та іншими нормативно-правовими актами. Керівник закладу загальної середньої освіти призначається на посаду та звільняється з посади рішенням засновника (засновників) закладу або уповноваженого ним (ними) органу. Керівник державного, комунального закладу загальної середньої освіти призначається на посаду за результатами конкурсного відбору строком на шість років (строком на два роки - для особи, яка призначається на посаду керівника закладу загальної середньої освіти вперше) на підставі рішення конкурсної комісії, до складу якої входять представники засновника (засновників), трудового колективу, громадського об`єднання батьків учнів (вихованців) закладу загальної середньої освіти та громадського об`єднання керівників закладів загальної середньої освіти відповідної адміністративно-територіальної одиниці. До участі у роботі комісії з правом дорадчого голосу можуть залучатися представники громадських об`єднань та експерти у сфері загальної середньої освіти.

42. В контексті наведеного, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що робота директором гімназії, не зважаючи на спеціальну процедуру призначення та звільнення, не є проходженням публічної служби в розумінні КАС України, оскільки призначення на посаду директора вказаної установи комунальної власності не є прийняттям на публічну службу.

43. В контексті спірних правовідносин, вірними є твердження судів першої та апеляційної інстанцій, що лише тієї обставини, що стороною у даних спірних правовідносинах є орган місцевого самоврядування недостатньо для розгляду трудового спору в порядку адміністративного судочинства.

44. Верховний Суд погоджується із висновками судів попередніх інстанцій, що спірні правовідносини, є цивільно-правовими та не можуть бути предметом спору у адміністративному процесі. Та обставина, що відповідачем у справі є суб`єкт владних повноважень не змінює правову природу спірних правовідносин та не робить даний спір публічно-правовим, оскільки вимоги позивача не стосуються захисту прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин чи з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби тощо.

45. На підставі викладеного Верховний Суд дійшов висновку про те, що суди першої та апеляційної інстанцій вірно врахували юридичну природу спору, що виник між сторонами, та дійшли вірних висновків про те, що цей спір стосується трудових відносин, а відтак не належить до категорії спорів, які підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, а належить до юрисдикції місцевого загального суду.

46. Подібний підхід висловлений Верховним Судом у постанові від 22 липня 2020 року у справі №826/17451/17.

47. Таким чином, суд першої інстанції, роз`яснивши позивачу, що даний спір відноситься до юрисдикції місцевого загального суду, дійшов вірних висновків щодо відмови у відкритті провадження в адміністративній справі.

48. Відповідно до частин 1 - 4 статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

49. Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

50. Враховуючи наведене, перевіривши за матеріалами адміністративної справи доводи касаційної скарги, Верховний Суд зазначає, що судами першої та апеляційної інстанцій правильно застосовано норми матеріального та процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень. А відтак, касаційна скарга ОСОБА_1 підлягає залишенню без задоволення, а оскаржувані позивачем судові рішення - без змін.

51. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати не розподіляються.

Керуючись статтями 242 341 345 349 350 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд, -

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

2. Ухвалу Рівненського окружного адміністративного суду від 18 лютого 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25 квітня 2019 року у справі №460/280/19 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

..................................

..................................

..................................

А.В. Жук

Н.М. Мартинюк

Ж.М. Мельник-Томенко

Судді Верховного Суду