ПОСТАНОВА
Іменем України
27 лютого 2020 року
м.Київ
справа №460/3064/18
провадження №К/9901/28620/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А. суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.
розглянув у попередньому судовому засіданні адміністративну справу
за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України
на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 10.05.2019 (суддя Борискін С.А.) і постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 04.09.2019 (головуючий суддя Качмар В.Я., судді Курилець А.Р., Мікула О.І.)
у справі №460/3064/18
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Холдингова компанія "Надра України"
до Державної служби геології та надр України
про визнання незаконними та скасування наказів в частині, встановив:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
1. У грудні 2018 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Холдингова компанія "Надра України" звернулося до Рівненського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Державної служби геології та надр України, в якій, з урахуванням заяви про зміну предмету позову, просило визнати незаконними та скасувати накази Державної служби геології та надр України в частині п. 36 додатку 2 Наказу від 24.04.2018 № 132; п. 7 додатку 6 Наказу від 31.10.2018 № 405; зобов`язати Державну службу геології та надр України поновити дію спеціального дозволу на користування надрами від 25.09.2007 № 4383 (Корецьке родовище гранітів), виданого Державною службою геології та надр України для Товариства з обмеженою відповідальністю «Холдингова компанія «Надра України».
2. Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 10.05.2019 у справі №460/3064/18, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 04.09.2019, позов задоволено частково, визнано незаконними та скасовано накази відповідача в частині п. 36 додатку 2 до наказу №132; п. 7 додатку 6 до наказу №405; зобов`язано Держгеонадра розглянути питання про поновлення товариству дії Спеціального дозволу, з урахуванням висновків, викладених у рішенні суду. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
3. Державна служба геології та надр України з вищевказаними судовими рішеннями не погодилася, тому звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 10.05.2019 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 04.09.2019 у справі №460/3064/18 і прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
4. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що Товариство з обмеженою відповідальністю "Холдингова компанія "Надра України" є юридичною особою та відповідно до інформації з Витягу з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань від 07.12.2018 №1004745348 здійснює такі види діяльності: добування декоративного та будівельного каменю, вапняку, гіпсу, крейди та глинистого сланцю (основний); добування піску, гравію, глин і каоліну; добування мінеральної сировини для хімічної промисловості та виробництва мінеральних добрив; виробництво цегли, черепиці та інших будівельних виробів із випаленої глини; будівництво житлових і нежитлових будівель.
5. 25.09.2007 позивачем отримано Спеціальний дозвіл на користування надрами, а саме, видобування незмінених та зачеплених вивітрюванням гранітів, придатних в якості сировини для виробництва щебеню будівельної марки « 1400» та бутового каменю марок « 800»-« 1200» Корецького родовища, розташованого у 5 км на південь від м.Корець Рівненської області. Термін дії спеціального дозволу на користування надрами - до 25.09.2017.
6. 11.01.2017 Держгеонадрами видано наказ «Про зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами та встановлення термінів для усунення порушень» № 5 (далі - Наказ №5). Відповідно до п. 169 додатку 3 вказаного наказу зазначалося про зупинення дії Спеціального дозволу строком на 20 років, з 01.03.2017 на підставі пп. 1 п. 22 постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами» від 30.05.2011 №615 (далі - Постанова №615, Порядок відповідно) в зв`язку з необхідністю товариству усунути порушення п. 25 Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 22.12.1994 № 865 (далі - Положення №865).
7. 01.02.2017 відповідачем видано наказ «Про внесення змін до наказу Держгеонадр від 11.01.2017 № 5», яким внесено зміни до Наказу №5 в частині дати зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами та зупинено дію Спеціального дозволу з 01.02.2018, у зв`язку з порушенням п. 25 Положення №865.
8. Відповідно до протоколу засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин при Держгеонадрах (далі - Державна комісія) від 22.02.2018 №4303 (далі - Протокол) здійснено розгляд матеріалів геолого-економічної оцінки запасів облицювальних гранітів південно-західної частини Корецького родовища гранітів в межах Спеціального дозволу, поданих на розгляд товариству, номер державної реєстрації проведених робіт і досліджень У-15-85/1. Вказаним Протоколом, зокрема, визнано південно-західну ділянку Корецького родовища гранітів підготовленою до промислового освоєння на умовах ризику. Зазначено, що протокол підлягає розгляду і уведенню в дію Держгеонадрами.
9. Листом від 22.03.2018 №339/08/5 Державна комісія надіслала відповідачу на розгляд та введення в дію протоколи №4297 та №4303, що були отримані 22.03.2018 за вх.№6882/02/10-18.
10. 22.03.2018 Державна комісія направила для товариства лист, яким повідомляла про надсилання їм протоколу засідання колегії Державної комісії з розгляду матеріалів геолого-економічної оцінки запасів облицювальних гранітів південно-західної частини Корецького родовища гранітів. Згідно з п. 3 договору від 09.01.2018 №4 щодо проведення державної експертизи матеріалів геолого-економічної оцінки запасів корисних копалин, протокол засідання колегії Державної комісії є документом, що свідчить про виконання робіт за цим Договором. Відповідно до п.3.10 Протокол підлягає розгляду і введення в дію Держгеонадрами.
11. 24.04.2018 відповідачем прийнято наказ №132, в якому згідно з п. 36 додатку 2 товариству надано термін для усунення порушень п. 25 Положення №865 та відтерміновано дату зупинення дозволу до 01.07.2018.
12. 21.09.2018 позивач направив до відповідача листи з проханням поновити дію Спеціального дозволу та відтермінувати дію Наказу №132 в частині призупинення дії такого дозволу. Також, товариством повідомлено, що ним проведено переоцінку та дорозвідку запасів Корецького родовища гранітів, що підтверджується протоколом ДКЗ від 22.02.2018 №4303, який з березня 2018 року знаходиться в Держгеонадрах для введення в дію.
Листом від 22.10.2018 №21128/03/10-18 відповідач повернув для доопрацювання Протокол.
13. 31.10.2018 Держгеонадрами було видано наказ №405, п. 7 додатку 6 до якого товариству надано 30 календарних днів для усунення порушень п. 25 Положення №865.
14. Листом від 15.11.2018 №1423/08-1 Протокол повторно поданий до відповідача для введення в дію. Листом від 18.01.2019 №1152/03/10-19 Держгеонадра повернула для доопрацювання Протокол до Державної комісії.
15. 31.01.2019 товариством було повторно направлено до відповідача клопотання №31/01-19 про поновлення дії Спеціального дозволу на користування надрами. В даному клопотанні позивач знову повідомляв про проведення переоцінки та дорозвідки запасів Корецького родовища гранітів, що підтверджується Протоколом та просив поновити дію Спеціального дозволу.
16. 05.02.2019 Державна комісія направила відповідачеві лист №137/07/2, в якому повідомила про виправлення технічних помилок у Протоколі та повторно надіслала його для розгляду та введення в дію.
17. Листом від 22.02.2019№3629/03/14-19 Держгеонадра, у відповідь на клопотання товариства від 31.01.2019 №31-01-19, повідомила, що Протоколом затверджено звіт державної експертизи та оцінки запасів граніту Корецького родовища, але вищезгаданий Протокол не розглянуто та не схвалено на засіданні Робочої групи відповідача. У зв`язку з вказаною інформацією, повідомлено, що питання про поновлення дії Спеціального дозволу розглядатиметься у встановленому законодавством порядку після розгляду та схвалення Протоколу на засіданні Робочої групи Держгеонадр.
18. Вважаючи незаконними Накази №132, №405 в частині зупинення дії Спеціального дозволу на користування надрами, позивач звернувся до суду з відповідним позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
19. Суди першої та апеляційної інстанції, частково задовольняючи позовні вимоги, керувалися тим, що після внесення до п. 25 Положення №865 змін Постановою №1108, проведення повторної державної експертизи та оцінки запасів родовищ корисних копалин через кожні п`ять років експлуатації ділянки надр не є обов`язковим та безальтернативним, і здійснюється з конкретно визначених даним пунктом підстав. Враховуючи, що інших підстав для проведення державної експертизи та оцінки запасів родовищ корисних копалин, що зазначені в п. 25 Положення №865, відповідачем встановлено не було, суди першої та апеляційної інстанції дійшли висновку, що продовження зупинення дії Спеціального дозволу позивача виключно через не проведення обов`язкової експертизи після 18.12.2017 є протиправним.
20. Суд першої інстанції відхилив позовні вимоги про зобов`язання Державної служби геології та надр України поновити дію спеціального дозволу на користування надрами від 25.09.2007 № 4383 (Корецьке родовище гранітів), виданого Державною службою геології та надр України для Товариства з обмеженою відповідальністю "Холдингова компанія Надра України", оскільки поновлення строку дії спеціального дозволу законодавчо віднесено до виключної компетенції відповідача, і порушене право позивача може бути захищене шляхом зобов`язання Державної служби геології та надр України розглянути питання про поновлення Товариству з обмеженою відповідальністю «Холдингова компанія «Надра України» дії спеціального дозволу на користування надрами з реєстраційним від 25.09.2007 №4383.
21. У касаційній скарзі відповідач посилається на те, що суди помилково розтлумачили положення п. 25 Положення № 865 та не врахували того, що позивач як суб`єкт користування надрами повинен проводити геолого-економічну оцінку ділянки надр, яка є невід`ємною частиною державної експертизи корисних копалин. Також скаржник наголошує на втручання судів попередніх інстанцій у дискреційні повноваження відповідача при зобов`язанні розглянути питання про поновлення Товариству з обмеженою відповідальністю «Холдингова компанія «Надра України» дії спеціального дозволу на користування надрами.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
22. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, у межах касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, керується таким.
23. Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частина 1 ст. 19 Кодексу України про надра встановлює, що надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр.
24. Правові та організаційні засади функціонування дозвільної системи у сфері господарської діяльності, встановлення порядку діяльності дозвільних органів, уповноважених видавати документи дозвільного характеру, та державних адміністраторів визначає Закон України «Про довільну систему у сфері господарської діяльності».
Згідно з ч. 1 ст. 4-1 вказаного Закону порядок видачі документів дозвільного характеру або відмови в їх видачі, переоформлення, видачі дублікатів, анулювання центральними органами виконавчої влади, їх територіальними органами встановлюється Кабінетом Міністрів України за поданням відповідного дозвільного органу, погодженим з уповноваженим органом, якщо інше не передбачено міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
25. Таким центральним органом виконавчої влади відповідно до Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015 № 1174 є Держгеонадра, яке згідно з покладеними на них завданнями, зокрема, видає в установленому порядку спеціальні дозволи на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами) (пп. 9 п. 4 Положення).
Пунктом 9 вказаного Положення також визначено, що Держгеонадра у межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України і постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України і наказів Мінприроди видає накази організаційно-розпорядчого характеру, організовує та контролює їх виконання.
26. Пунктом 25 Положення № 865 (у редакції, чинній до 26.03.2008) було передбачено, що повторна державна експертиза та оцінка запасів родовищ корисних копалин проводиться обов`язково у тому разі, коли перегляд вимог стандартів і технічних умов щодо кількості або якості корисних копалин, технології їх переробки призводить до зменшення сумарних розвіданих запасів більш як на 20 відсотків або зростання їх обсягу більш як на 50 відсотків. Запаси родовищ, що розробляються, підлягають повторній експертизі та оцінці, якщо внаслідок гірничодобувних або додаткових геологорозвідувальних робіт сумарні розвідані запаси зростають більш як на 50 відсотків порівняно з раніше оціненими ДКЗ, або якщо списані та передбачені до списання розвідані запаси як такі, що не підтвердилися чи недоцільні для видобутку за техніко-економічними умовами родовищ, перевищують нормативи, встановлені законодавством.
Повторна і додаткова експертиза та оцінка запасів корисних копалин проводиться у порядку, передбаченому цим Положенням.
27. Постановою Кабінету Міністрів України від 26.03.2008 № 264 «Про заходи щодо справляння платежів за користування надрами для видобування корисних копалин» внесені зміни до п. 25 Положення № 865 та викладено у наступній редакції:
«Повторна державна експертиза та оцінка запасів родовищ корисних копалин проводиться через кожні п`ять років експлуатації ділянки надр, а також у разі:
- коли перегляд вимог стандартів і технічних умов щодо кількості або якості корисних копалин, технології їх переробки призводить до зменшення сумарних розвіданих запасів більш як на 20 відсотків або зростання їх обсягу більш як на 50 відсотків. Запаси родовищ, що розробляються, підлягають повторній експертизі та оцінці, якщо внаслідок гірничодобувних або додаткових геологорозвідувальних робіт сумарні розвідані запаси зростають більш як на 50 відсотків порівняно з раніше оціненими Державною комісією по запасах корисних копалин або якщо списані та передбачені для списання розвідані запаси як такі, що не підтвердилися чи недоцільні для видобутку за техніко-економічними умовами родовищ, перевищують нормативи, встановлені законодавством;
- коли різниця у розмірі становить понад 20 відсотків порівняно з фактичними техніко-економічними та фінансовими показниками господарської діяльності, пов`язаної з видобуванням корисних копалин, а також коли зміни в технологічних схемах призводять до такої різниці».
28. Постановою Кабінету Міністрів України від 27.10.2010 № 1236 «Про визнання такими, що втратили чинність, деяких актів Кабінету Міністрів України» постанову Кабінету Міністрів України від 26.03.2008 № 264 визнано такою, що втратила чинність з 12.01.2011.
Відповідно до п. 32 Правил підготовки проектів актів Кабінету Міністрів України, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 06.09.2005 № 870, визнання таким, що втратив чинність, акта Кабінету Міністрів України чи його скасування не поновлює дію актів, які визнані ним такими, що втратили чинність, чи які скасовані таким актом.
29. Дія акта Кабінету Міністрів України поновлюється шляхом прийняття відповідного акта або із зазначенням в тексті акта про визнання таким, що втратив чинність, акта Кабінету Міністрів України чи про його скасування.
Конституційний Суд України у рішенні від 03.10.1997 № 4-зп зазначив, що конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована однопредметними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному. Звичайною є практика, коли наступний у часі акт містить пряме застереження щодо повного або часткового скасування попереднього. Загальновизнаним є й те, що з прийняттям нового акта, якщо інше не передбачено самим цим актом, автоматично скасовується однопредметний акт, який діяв у часі раніше.
Крім того, у п. 2 рішення Конституційного Суду України від 09.02.1999 № 1-рп/ зазначено, що дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.
30. Водночас, з прийняттям постанови Кабінету Міністрів України від 27.10.2010 № 1236 зміни та доповнення до Положення № 865 не вносились, попередня редакція п. 25 Положення не відновлювалась.
Відновлення чинності п. 25 Положення № 865 мало місце лише у грудні 2017 року з прийняттям постанови Кабінету Міністрів України «Про внесення зміни до пункту 25 Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин», якою п. 25 Положення № 865 викладено у новій редакції.
31. Згідно з п.25 Положення №865 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 18.12.2017 №1108) повторна державна експертиза та оцінка запасів родовищ корисних копалин проводиться у разі перегляду вимог стандартів щодо кількості або якості корисних копалин, технології їх переробки, що призводять до зменшення сумарних розвіданих запасів більш як на 20 відсотків або зростання їх обсягу більш як на 50 відсотків. Запаси родовищ, що розробляються, підлягають повторній експертизі та оцінці, якщо внаслідок гірничодобувних або додаткових геологорозвідувальних робіт сумарні розвідані запаси зростають більш як на 50 відсотків порівняно з раніше оціненими Державною комісією по запасах корисних копалин або якщо списані та передбачені для списання розвідані запаси як такі, що не підтвердилися чи недоцільні для видобутку за техніко-економічними умовами родовищ, перевищують нормативи, встановлені законодавством.
32. Тобто, п.25 Положення №865 у редакції від 18.12.2017 передбачав, що проведення повторної державної експертизи та оцінки запасів родовищ корисних копалин через кожні п`ять років експлуатації ділянки надр не є обов`язковим та безальтернативним, і здійснюється з конкретно визначених цим пунктом підстав.
33. Судами попередніх інстанцій не встановлено у спірних правовідносинах наявності підстав для обов`язкового проведення експертизи. Таких обставин не наведено і скаржником в касаційній скарзі.
34. Отже, суди першої та апеляційної інстанції зробили законні та обґрунтовані висновки про те, що продовження зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами позивача виключно через не проведення обов`язкової експертизи після 18.12.2017 є протиправним.
35. Доводи касаційної скарги про те, що суб`єкт користування надрами повинен проводити геолого-економічну оцінку ділянки надр, яка є невід`ємною частиною державної експертизи корисних копалин спростовуються встановленими судами попередніх інстанцій обставинами, зокрема, протоколом ДКЗ від 22.02.2018 №4303 було затверджено звіт державної експертизи та оцінки запасів граніту Корецького родовища, який знаходиться на розгляді в Держгеонадрах та не затверджується з незалежних від позивача причин, а 22.03.2018 Державна комісія України по запасах корисних копалин при Державній службі геології та надр України направила позивачу лист вих. №345/08/3, яким повідомила про надсилання їм протоколу засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин з розгляду матеріалів геолого-економічної оцінки запасів облицювальних гранітів південно-західної частини Корецького родовища гранітів. Вказала, що згідно з п.3 договору від 09.01.2018 №4 щодо проведення державної експертизи матеріалів геолого-економічної оцінки запасів корисних копалин, протокол засідання колегії ДКЗ є документом, що свідчить про виконання робіт за цим Договором. Відповідно до п. 3.10 протокол підлягає розгляду і введення в дію Державною службою геології та надр України.
36. Посилання скаржника на втручання судів у дискреційні повноваження відповідача оцінюються Верховним Судом критично, оскільки повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.
37. Враховуючи зазначене, Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення, а доводи касаційної скарги є необґрунтованими і не спростовують вірних висновків судів попередніх інстанцій.
38. За приписами ч. 1 ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення без змін, якщо такі рішення ухвалені без порушень норм матеріального і процесуального права.
39. Оскільки Верховний Суд залишає без змін судові рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до ст. 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу.
Керуючись ст. 343 349 350 355 356 КАС України, Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України - залишити без задоволення, а рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 10.05.2019 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 04.09.2019 у справі №460/3064/18 - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач А.А. Єзеров
Суддя В.М. Кравчук
Суддя О.П. Стародуб