№ 461/10234/15-а - Судебная практика в Украине -Законодательство Украины

ПОСТАНОВА

Іменем України

18 березня 2020 року

Київ

справа № 461/10234/15-а

адміністративне провадження № К/9901/7879/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Єресько Л.О.,

суддів: Губської О.А., Соколова В.М.,

розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 461/10234/15-а

за позовом Департаменту економічної політики Львівської міської ради до Львівської міської ради, треті особи - ПП «Вальтер», ПП «Необхідність», ФОП ОСОБА_1 , ФОП ОСОБА_2 , ФОП ОСОБА_3 , ФОП ОСОБА_4 , ФОП ОСОБА_5 , ФОП ОСОБА_6 про визнання незаконною та скасування ухвали

за касаційною скаргою Департаменту економічної політики Львівської міської ради

на постанову Галицького районного суду м. Львова від 11 грудня 2015 року, постановлену суддею Стрельбицьким В.В.,

та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 06 жовтня 2016 року, постановлену у складі колегії суддів: головуючого судді: Старунського Д.М., суддів: Багрія В.М., Рибачука А.І.,

УСТАНОВИВ:

Суть спору

1. У вересні 2015 року Департамент економічної політики Львівської міської ради (далі - позивач, Департамент) звернувся до Галицького районного суду м. Львова з позовом до Львівської міської ради (далі - відповідач), де, з урахуванням уточнених позовних вимог, просив:

1.1. визнати незаконною та скасувати ухвалу Львівської міської ради від 23 квітня 2014 року № 4527 «Про продовження терміну здійснення підприємницької діяльності у тимчасових спорудах на території м. Львова» в частині:

- пунктів 41, 43 переліку тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності у Галицькому районі м. Львова додатку 2Р-К;

- пунктів 74, 83, 84, 85, 88, 94 переліку тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності у Залізничному районі м. Львова додатку 2Р-К;

- пункту 75 переліку тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності у Шевченківському районі м. Львова додатку 2Р-К;

- пунктів 91,100,106 переліку тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності у Сихівському районі м. Львова додатку 2Р-К.

2. В обґрунтування позову покликається на те, що оскаржувана ухвала не відповідає Положенню про порядок розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності у м. Львові, Правилам благоустрою м. Львова, Єдиним правилам ремонту і утримання автомобільних доріг, вулиць, залізничних переїздів, правил користування ними. Окрім того, до проекту ухвали не додано відповідно зареєстрованих звернень ПП «Вальтер», ПП «Необхідність», ФОП ОСОБА_2 , ФОП ОСОБА_3 , ФОП ОСОБА_5 , ФОП ОСОБА_6 щодо отримання погодження на розміщення малих архітектурних форм у м. Львові, а відтак незрозумілими залишаються підстави щодо ініціатора прийняття оскаржуваної ухвали.

Короткий зміст рішень суду першої та апеляційної інстанцій

3. Постановою Галицького районного суду м. Львова від 11 грудня 2015 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 06 жовтня 2016 року, у задоволенні позову відмовлено.

4. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з того, що проект оскаржуваної ухвали був візований усіма уповноваженими на те суб`єктами, зокрема директором Департаменту економічної політики і начальником Управління комунальної власності і жодних зауважень у даної посадової особи при візуванні не виникало.

4.1. Судами попередніх інстанцій на підставі матеріалів справи встановлено, що ПП «Вальтер», ПП «Необхідність», ФОП ОСОБА_2 , ФОП ОСОБА_3 , ФОП ОСОБА_5 , ФОП ОСОБА_6 звертались із заявами щодо отримання погодження на розміщення малих архітектурних форм у м. Львові та ними були отримані погодження всіх служб на розміщення малих архітектурних форм, а також укладені договори на право користування окремими конструктивними елементами благоустрою комунальної власності на умовах оренди для розміщення тимчасових споруд.

4.2. Також судами враховано, що відповідно до ухвали Львівської міської ради від 06.07.2006 № 94 «Про затвердження структури виконавчих органів Львівської міської ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів, витрат на їх утримання», Департамент економічної політики Львівської міської ради є підзвітним і підконтрольним міській раді та у своїй діяльності керується Конституцією України та законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, ухвалами міської ради, рішеннями виконавчого комітету, розпорядженнями міського голови та Положенням про Департамент економічної політики Львівської міської ради, а отже саме на позивача покладено обов`язок по виконанню оскаржуваної ухвали, відповідно до статті 144 Конституції України та статті 73 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». При цьому зазначено, що Департамент є неналежним суб`єктом звернення із даним позовом, а у позові не вказано, в чому саме полягає порушення прав та інтересів позивача.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції

5. 24 жовтня 2016 року до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга Департаменту економічної політики Львівської міської ради на постанову Галицького районного суду м. Львова від 11 грудня 2015 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 06 жовтня 2016 року у справі № 461/10234/15-а, де просив скасувати оскаржувані судові рішення та прийняти нову постанову, якою задовольнити позовні вимоги повністю.

6. У касаційній скарзі скаржник зазначає, що міська рада та виконавчий орган міської ради є окремими структурними одиницями системи місцевого самоврядування, а відтак можуть виступати самостійними суб`єктами правовідносин (в тому числі і користуватися правом на звернення з позовом до суду у випадку порушення прав чи охоронюваних законом інтересів). З огляду на вказане, на переконання скаржника, Департамент при подачі цього позову був наділений адміністративною процесуальною дієздатністю у розумінні положень Кодексу адміністративного судочинства України.

7. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 26 жовтня 2016 року відкрито касаційне провадження за даною касаційною скаргою.

8. 15 грудня 2017 року набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VІІІ "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" (далі - Закон № 2147-VІІІ).

9. Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції вищевказаного Закону обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.

10. У зв`язку із початком роботи Верховного Суду, на виконання підпунктів 1, 7 пункту 1 Розділу VII "Перехідні положення" КАС України матеріали касаційної скарги передано до Верховного Суду.

11. Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

12. 23 січня 2018 року відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Берназюк Я.О., суддів Гриців М.І., Коваленко Н.В.

13. Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 02 грудня 2019 року, який здійснено на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 02 грудня 2019 року № 2038/0/78-19 у зв`язку із зміною спеціалізації та введенням до іншої палати судді - доповідача Гімона М.М. (Рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20.05.2019 № 14), що унеможливлює його участь у розгляді касаційних скарг, визначено новий склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя-доповідач) Берназюк Я.О., судді Коваленко Н.В., Желєзний І.В.

14. Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 10 січня 2020 року, який здійснено на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 09 січня 2020 року №16/0/78-20 у зв`язку із внесенням змін до Спеціалізації суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді та судових палат Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, що унеможливлює участь судді-доповідача Берназюка Я.О. у розгляді справ, категорії яких віднесено до спеціалізації іншої судової палати у зв`язку із змінами, визначено новий склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя-доповідач) Єресько Л.О., судді Губська О.А., Соколов В.М.

15. 16 березня 2020 року ухвалою Верховного Суду у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. прийнято до провадження справу за даною касаційною скаргою, закінчено підготовчі дії у справі та призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

Позиція інших учасників справи

16. Від відповідача відзив на касаційну скаргу не надходив, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішення судів першої та апеляційної інстанцій.

Установлені судами фактичні обставини справи

17. 23 квітня 2015 року Львівською міською радою прийнято ухвалу № 4527 «Про продовження терміну здійснення підприємницької діяльності у тимчасових спорудах на території м. Львова», згідно якої ухвалено здійснити зміну власників тимчасових споруд, згідно з додатком 1-ЗМ та врахувати ці зміни власників у додатках 2Р-3, 2Р-К, 1П до цієї ухвали та Управлінню комунальної власності Департаменту економічної політики Львівської міської ради укласти та продовжити договори на право тимчасового користування окремими конструктивними елементами благоустрою для розміщення тимчасових споруд терміном їх закінчення до 30.12.2016, згідно з додатками 2Р-К, 1П /а.с.13, 14-30/.

Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи

18. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених у статті 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судом апеляційної інстанції норм процесуального права, виходить із такого.

19. Відповідно до частини 2 статті 2 КАС України (в редакції, чинній на звернення до суду із позовом) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

20. Ужитий у цій процесуальній нормі термін "суб`єкт владних повноважень" означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини 1 статті 4 КАС України).

21. Частиною 2 статті 4 КАС України установлено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.

22. Колегія суддів зазначає, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси (частина перша статті 6 КАС України в редакції, що діяла на час вирішення справи в суді першої інстанції).

23. Частиною третьою статті 6 КАС України передбачено, що суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, передбачених Конституцією та законами України.

24. Разом з тим, колегія суддів зазначає, що відповідно до пункту 3 частини другої статті 17 КАС України (в редакції, що діяла на час вирішення справи в суді першої інстанції) юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, спори між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.

25. Компетенція - це сукупність повноважень, прав та обов`язків державного органу, установи або посадової особи, які вони зобов`язані використовувати для виконання своїх функціональних завдань.

26. Під компетенційними спорами розуміються спори між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі делегованих повноважень. Їхня особливість: сторони у них - як позивач, так і відповідач - є суб`єктами владних повноважень. Завдання суду в таких спорах - встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень.

27. Компетенцію державного органу чи посадової особи становлять їхні повноваження, визначені законом. Внаслідок різного тлумачення законодавства компетенція суб`єктів владних повноважень може перетинатися, внаслідок чого виникає компетенційний спір.

28. Завдання суду у компетенційних спорах, з урахуванням загального завдання адміністративного судочинства, розв`язати законодавчі колізії, а також, усунути наслідки дублювання повноважень.

29. При цьому, позивачем у компетенційних спорах є суб`єкт владних повноважень, якщо він вважає, що інший суб`єкт владних повноважень, відповідач, своїм рішенням або діями втрутився у його компетенцію або у випадку, коли прийняття такого рішення чи вчинення дій є його прерогативою.

30. Таким чином, спори, визначені пунктом 3 частини другої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України, можуть виникати внаслідок різного тлумачення суб`єктами владних повноважень законодавства щодо їхньої компетенції на вирішення певних питань у сфері управління. Також спори з приводу компетенції виникають у разі виявлення привласнення повноважень іншого суб`єкта владних повноважень або перевищення власних повноважень.

31. Пунктом 6 частини четвертої статті 105 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що адміністративний позов може містити вимогу про встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень.

32. З урахуванням наведеного, колегія суддів зазначає, що адміністративний позов, відповідно до приписів пункту 6 частини четвертої статті 105 Кодексу адміністративного судочинства України, може містити вимогу про встановлення компетенції, однак, така вимога може мати місце лише у спорі між близькими за функціями суб`єктами владних повноважень, що виник з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.

33. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 14 березня 2018 року у справі № 800/566/17, від 10 липня 2018 року у справі № 825/1808/17, від 5 липня 2019 року у справі № 802/833/17-а, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 13 березня 2019 року у справі № 820/3713/17.

34. Тож суб`єкт владних повноважень може звернутися до суду із позовом виключно на виконання владних управлінських функцій у випадках, прямо передбачених Конституцією та законами України, або ж у випадку наявності компетенційного спору з іншим суб`єктом владних повноважень.

35. У даному провадженні Департамент економічної політики Львівської міської ради просить скасувати ухвалу Львівської міської ради від 23 квітня 2014 року № 4527 «Про продовження терміну здійснення підприємницької діяльності у тимчасових спорудах на території м. Львова» в частині продовження такого терміну окремим підприємцям.

36. При цьому повноваження на звернення із таким позовом Департаменту економічної політики Львівської міської ради приписами Конституції України та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» не надано.

37. Компетенційний спір у даному випадку між Львівською міською радою та її виконавчим органом - Департаментом економічної політики Львівської міської ради відсутній.

38. За таких обставин, а також беручи до уваги правові висновки, зроблені Великою палатою Верховного Суду, зокрема, у постановах від 13 березня 2019 року у справі №820/3713/17, від 12 червня 2019 року у справі № 9901/70/19, Верховним Судом, зокрема, у постанові від 26 вересня 2019 року № 826/7320/17 за відсутності компетенційного спору між позивачем та відповідачем провадження у справі підлягає закриттю.

39. Отже рішення судів першої та апеляційної інстанцій необхідно скасувати, а провадження у справі закрити.

Висновки за результатом розгляду касаційної скарги.

40. Відповідно до статей 238 240 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, визначених вказаними статтями. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги (стаття 354 КАС України).

41. Пунктом 5 частини 1 статті 349 цього ж Кодексу передбачено, що суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі.

42. Згідно з пунктом 1 частини 1 статті стаття 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

43. Отже, постанова Галицького районного суду м. Львова від 11 грудня 2015 року та ухвала Львівського апеляційного адміністративного суду від 06 жовтня 2016 року у справі № 461/10234/15-а підлягають скасуванню із закриттям провадження у справі.

44. Відповідно до частини 1 статті 239 КАС України, якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини 1 статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз`яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ.

45. Суд касаційної інстанції, закриваючи провадження у даній справі, не зазначає відповідно до частини першої статті 239 КАС України суд, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд цієї справи, з огляду на те, що ця справа непідсудна жодному суду.

46. Такий висновок ґрунтується на правовій позиції, що викладена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 12 червня 2019 року у справі № 9901/70/19.

47. Так, у вказаній справі суд зазначив, що поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

Висновки щодо розподілу судових витрат

48. З огляду на результат касаційного розгляду справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають. Верховний Суд роз`яснює, що судовий збір може бути повернутий особі за її клопотанням відповідною ухвалою суду у відповідності до пункту 5 частини 1 статті 7 Закону України "Про судовий збір".

Керуючись статтями 238 239 345 349 354 355 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд, -

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Департаменту економічної політики Львівської міської ради задовольнити частково.

2. Постанову Галицького районного суду м. Львова від 11 грудня 2015 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 06 жовтня 2016 року у справі №461/10234/15-а - скасувати.

3. Провадження у справі №461/10234/15-а за позовом Департаменту економічної політики Львівської міської ради до Львівської міської ради, треті особи - ПП «Вальтер», ПП «Необхідність», ФОП ОСОБА_1 , ФОП ОСОБА_2 , ФОП ОСОБА_3 , ФОП ОСОБА_4 , ФОП ОСОБА_5 , ФОП ОСОБА_6 про визнання незаконною та скасування ухвали - закрити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

...........................

Л.О. Єресько

О.А. Губська

В.М.Соколов

Судді Верховного Суду