ПОСТАНОВА
Іменем України
13 квітня 2020 року
Київ
справа №461/10738/15-а
адміністративне провадження №К/9901/13751/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Желєзного І.В., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом ОСОБА_1 до Галицької районної адміністрації Львівської міської ради, третя особа - ОСОБА_2 , про скасування розпорядження, за касаційною скаргою Галицької районної адміністрації Львівської міської ради на постанову Галицького районного суду м. Львова у складі судді Юрківа О.Р. від 30.11.2015 та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Качмара В.Я., Гінди О.М., Ніколіна В.В., від 12.04.2016,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до суду із позовом до Галицької районної адміністрації Львівської міської ради (далі - Галицька РДА, Міська рада, відповідач) про визнання протиправним та скасування розпорядження Галицької РДА від 21.09.2015 №399 «Про демонтаж самовільно влаштованої металевої решітки на дворовому фасаді будинку АДРЕСА_1 (далі - Розпорядження).
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
2. Постановою Галицького районного суду м. Львова від 30 листопада 2015 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 12 квітня 2016 рок , позов задоволено повністю.
3. Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій виходили з того, що право зобов`язувати особу, яка здійснила будівництво, провести відповідну перебудову, належить суду, за позовом відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування, а не органу місцевого самоврядування, ненормативні акти якого передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб`єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію, а в даному випадку не можуть бути виконані органом місцевого самоврядування, без звернення до суду. Суди вказали на те, що Галицька РДА не має повноважень на прийняття Розпорядження і в силу вимог «Положення про порядок врегулювання питань самочинного будівництва у м. Львові», затвердженого рішенням Міської ради від 9 вересня 2011 року № 835 (далі - Положення-1). Так, голова районної адміністрації уповноважений лише своїм розпорядженням затвердити відповідний висновок міжвідомчої комісії при районній адміністрації з рекомендаціями, а не такими розпорядженнями зобов`язувати особу демонтувати (знести) самочинне будівництво.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
4. Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Галицька РДА звернулась із касаційною скаргою, в якій просить скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та прийняти нову постанову, якою у задоволенні позовних вимог відмовити.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
5. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 є власником АДРЕСА_3 , згідно довідки ЛКП «Центральне» від 1 вересня 2015 року.
6. Розпорядженням Галицької РДА № 399 від 21 вересня 2015 року «Про демонтаж самовільно влаштованої металевої решітки на дворовому фасаді будинку АДРЕСА_1 , затверджено висновок міжвідомчої комісії Галицького району (протокол № 34 від 8 вересня 2015 року № 5) та зобов`язано ОСОБА_1 - власника квартири АДРЕСА_4 за власні кошти демонтувати самовільно влаштовану металеву решітку на рівні першого поверху в межах частини квартири АДРЕСА_4 .
7 . Згідно витягу з протоколу № 34 Засідання міжвідомчої комісії Галицького району від 8 вересня 2015 року, ОСОБА_1 , як власника квартири АДРЕСА_4 зобов`язано за власні кошти демонтувати самовільно влаштовану металеву решітку на рівні першого поверху в межах частини квартири
АДРЕСА_4 . Відповідно до акту обстеження технічного стану квартири № 17 від 1 вересня 2015 року, встановлено металеву решітку на дворовому фасаді на першому поверсі будинку на АДРЕСА_1 .
9. Згідно листа Управління охорони історичного середовища Львівської міської ради від 13 серпня 2015 року, скерованого директору ЛКП «Центральне», встановлення металевої огорожі не є порушенням пам`яткоохоронного законодавства, тому не вбачається в діях ОСОБА_1 , ознак порушення статті 92 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП) і відповідно до пункту 1 статті 247 КУпАП, провадження в справі по адміністративне правопорушення правил охорони та використання пам`яток історії культури не може бути розпочато у зв`язку з відсутністю події і складу адміністративного правопорушення та матеріали справи підлягають поверненню для подальшого реагування.
10. Постановою Адміністративної комісії Галицької РДА від 27 серпня 2015 року на ОСОБА_1 накладено штраф у зв`язку із здійсненням ним самовільного перепланування жилого будинку і жилого приміщення, а саме у липні 2015 року ним було встановлено металеву решітку на дворовому фасаді будинку АДРЕСА_1 .
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
11. Касаційна скарга Галицької РДА обґрунтована тим, що судами попередніх інстанцій не взято до уваги доводи щодо порушення позивачем вимог протипожежної безпеки встановленням решітки та погіршення зовнішнього вигляду дворового фасаду. Посилається на те, що відповідно до Положення про Галицьку районну адміністрацію Львівської міської ради, затвердженого рішенням виконкому Львівської міської ради від 6 січня 2012 року № 04, завданням Галицької РДА є здійснення контролю за станом благоустрою житлового фонду, нагляд за станом благоустрою відомчого і приватного житлового фонду, житлово-будівельних кооперативів та об`єднань співвласників житла.
12. Позивач подав до суду заперечення на касаційну скаргу, в якому вказав на необґрунтованість викладених в ній доводів, просив залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін. Вказує, що в оскаржуваному розпорядженні відповідачем не зазначено, які саме норми законодавства порушив позивач. Також посилається на відсутність у відповідача повноважень щодо прийняття спірного розпорядження.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
13. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
14. Наведеним положенням Основного Закону України кореспондує частина третя статті 24 Закону України від 21.05.1997 №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон №280/97-ВР в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), якою передбачено, що органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.
15. За змістом пункту 7 статті 30 Закону №280/97-ВР до відання виконавчих органів міських рад належать власні (самоврядні) повноваження, зокрема: організація благоустрою населених пунктів, залучення на договірних засадах з цією метою коштів, трудових і матеріально-технічних ресурсів підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, а також населення; здійснення контролю за станом благоустрою населених пунктів, організації озеленення, охорони зелених насаджень і водойм, створення місць відпочинку громадян.
16. Правові, економічні, екологічні, соціальні та організаційні засади благоустрою населених пунктів і спрямований на створення умов, сприятливих для життєдіяльності людини визначає Закон України від 06.09.2005 №2807-IV «Про благоустрій населених пунктів» (далі - Закон №2807-IV в редакції, чинній станом на час виникнення спірних правовідносин).
17. Статтею 5 вищевказаного Закону встановлено, що управління у сфері благоустрою населених пунктів здійснюють Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері житлово-комунального господарства, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування та інші органи влади в межах їх повноважень.
18. Пунктом 1 частини першої статті 9 до повноважень місцевих державних адміністрацій у сфері благоустрою населених пунктів віднесено забезпечення реалізації державної політики у цій сфері.
19. Суб`єктами у сфері благоустрою населених пунктів, у розумінні частини першої статті 12 Закону №2807-IV, є органи державної влади та органи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, органи самоорганізації населення, громадяни.
20. До об`єктів благоустрою населених пунктів статтею 13 Закону №2807-IV віднесено прибудинкові території (пункт 2 частини першої цієї статті).
21. Режим використання об`єктів благоустрою визначено статтею 14 вищезгаданого Закону, яка передбачає, що такі об`єкти використовуються відповідно до їх функціонального призначення для забезпечення сприятливих умов життєдіяльності людини на засадах їх раціонального використання та охорони з урахуванням вимог правил благоустрою території населених пунктів, інших вимог, передбачених законодавством.
22. На об`єктах благоустрою забороняється самовільно встановлювати об`єкти зовнішньої реклами, торговельні лотки, павільйони, кіоски тощо (пункт 5 частини першої статті 16 Закону №2807-IV).
23. В свою чергу, за змістом частини другої статті 21 Закону №2807-IV, яка наводить перелік елементів (частин) об`єктів благоустрою, огорожі, ворота, ґрати належать до малих архітектурних форм, які визначаються цією правовою нормою як елемент декоративного чи іншого оснащення об`єкта благоустрою. Розміщення малих архітектурних форм здійснюється відповідно до цього Закону за рішенням власника об`єкта благоустрою з дотриманням вимог законодавства, державних стандартів, норм і правил.
24. Відповідно ж до приписів частин першої, другої статті 34 Закону №2807-IV правила благоустрою території населеного пункту (далі - Правила) - нормативно-правовий акт, яким установлюються вимоги щодо благоустрою території населеного пункту. Правила розробляються на підставі Типових правил благоустрою території населеного пункту (далі - Типові правила) для всіх сіл, селищ, міст і затверджуються відповідними органами місцевого самоврядування. Типові правила розробляються та затверджуються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері житлово-комунального господарства.
25. Правила включають, зокрема: порядок здійснення благоустрою та утримання територій об`єктів благоустрою; порядок розміщення малих архітектурних форм; інші вимоги, передбачені цим та іншими законами.
26. Поряд із цим, згідно з положеннями частини першої статті 39 Закону №2807-IV державний контроль за дотриманням законодавства у сфері благоустрою території населених пунктів здійснюється місцевими державними адміністраціями.
27. Розділом VІІІ Типових правил, затверджених на виконання вищеназваних правових норм Закону №2807-IV наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 27.11.2017 №310, зареєстрованих в Міністерстві юстиції України 18.12.2017 за №1529/31397, урегульовано порядок розміщення малих архітектурних форм.
28. Пунктами 1, 2 зазначеного розділу Типових правил встановлено, що проектування малих архітектурних форм здійснюється з дотриманням Єдиних правил ремонту і утримання автомобільних доріг, вулиць, залізничних переїздів, правил користування ними та охорони, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 30.03.1994 №198, та ДБН Б.2.2-5:2011 "Планування та забудова міст, селищ і функціональних територій. Благоустрій територій". Розміщення малих архітектурних форм не повинно ускладнювати або унеможливлювати доступ до пожежних гідрантів, підступи до зовнішніх стаціонарних пожежних драбин, обладнання та засобів пожежогасіння.
29. Окрім цього, ухвалою Львівської міської ради від 21.04.2011 №376 затверджено Правила благоустрою м. Львова (далі - Правила благоустрою №376).
30. За правилами абзацу другого підпункту 12.1.1 пункту 12.1 вказаних Правил благоустрою розміщення малих архітектурних форм повинно проводитись у відповідності із нормативними документами виданими Львівської міською радою та при наявності дозволу на тимчасове порушення благоустрою території у зв`язку з виконанням відповідних робіт виданого уповноваженою службою райадміністрації.
31. Пунктом 12.2.6 Правил благоустрою №376 передбачено, що демонтаж, перевезення та зберігання самочинно збудованих малих архітектурних форм здійснюється особою, яка його здійснила самочинно за свій рахунок або районними адміністраціями м. Львова з подальшим відшкодуванням витрат власниками і підлягає знесенню в установленому порядку.
32. Крім цього, у відповідності з пунктом 19.2.12. районні адміністрації забезпечують демонтаж самовільно встановлених МАФ, парканів, тимчасових споруд, обмежувальних паркувальних пристроїв, які перешкоджають під`їзду автомобілів швидкої медичної допомоги, пожежної, рятувальної, аварійно-відновлювальної техніки до житлових будинків та інших визначених споруд у м. Львові.
33. Згідно із пунктом 2.2 розділу VІ ухвали Міської ради від 08.07.2010 №3704 «Про розмежування повноважень між виконавчими органами Львівської міської ради», (далі - ухвала №3704) до повноважень районних адміністрацій, зокрема, належить: здійснення контролю за станом благоустрою житлового фонду, а також прилеглих територій, організації озеленення, охорони зелених насаджень і водойм, створення місць відпочинку громадян.
34. Відповідно до підпунктів 4.3.2, 4.3.6 Положення про Галицьку районну адміністрацію Львівської міської ради, затвердженого рішенням виконавчого комітету Міської ради від 06.01.2012 №5 (далі - Положення про Галицьку РА), до повноважень райадміністрації, окрім іншого, належить:
- надання дозволів на перепланування житлових будинків (квартир), влаштування елементів благоустрою прибудинкових територій, впорядкування розміщення технічних елементів на фасадах будинків, зміну елементів фасадів будинків, приєднання (об`єднання) окремих кімнат, приєднання нежитлових та допоміжних приміщень до квартир, об`єднання квартир в одну та поділ однієї квартири на різні;
- затвердження висновків міжвідомчої комісії при районній адміністрації про відповідність збудованого об`єкта затвердженій проектній документації у разі здійснення перепланування житлових будинків (квартир), у тому числі з прибудовою балкону, влаштування елементів благоустрою прибудинкових територій, впорядкування розміщення технічних елементів на фасадах будинків, зміни елементів фасадів будинків, приєднання (об`єднання) окремих кімнат, об`єднання квартир в одну та поділ однієї квартири на різні.
35. До повноважень райадміністрації належить також й звернення у встановленому порядку до судових органів з позовними заявами, скаргами щодо справ, зокрема, про демонтаж самочинного будівництва, з інших питань, що виникають у процесі здійснення наданих районній адміністрації повноважень.
36. Процедуру вирішення питань, пов`язаних з самочинним будівництвом на території м. Львова, з метою визначення можливості збереження самочинно збудованих (реконструйованих) об`єктів містобудування та архітектури, регулює Положення про порядок врегулювання питань самочинного будівництва у м. Львові, затверджене рішенням Міської ради від 09.09.2011 №835 (далі - рішення №835, Положення №835).
37. Водночас, у розумінні частини першої статті 1 Закону України від 20.05.1999 №687-XIV «Про архітектурну діяльність» (далі - Закон №687-XIV) об`єктами архітектурної діяльності (об`єктами архітектури) є будинки і споруди житлово-цивільного, комунального, промислового та іншого призначення, їх комплекси, об`єкти благоустрою, садово-паркової та ландшафтної архітектури, монументального і монументально-декоративного мистецтва, території (частини територій) адміністративно-територіальних одиниць і населених пунктів.
38. Малі архітектурні форми підпункт 1.5.8 пункту 1.5 Положення №835 визначає як невеликі споруди декоративного, допоміжного чи іншого призначення, що використовуються для покращання естетичного вигляду громадських місць і міських об`єктів, організації простору та доповнюють композицію будинків, будівель, їх комплексів.
39. Ознаки і класифікація самочинного будівництва, розширення, реконструкції, реставрації, капітального ремонту, переобладнання, порушення правил експлуатації житлового фонду, охорони і використання пам`яток культурної спадщини, влаштування малих архітектурних форм наведені у пункті 1.6 Положення №835, підпунктом 1.6.6 якого до таких ознак віднесено влаштування (встановлення, будівництво) малих архітектурних форм, тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності без дозволу виконавчого органу міської ради і належно затвердженої проектної документації або з істотним відхиленням від проекту.
40. Пунктами 3, 4.8 рішення міської ради №835 встановлено, що підготовку проектів розпоряджень голів районних адміністрацій за фактами здійсненого (здійснюваного) фізичними та юридичними особами самочинного будівництва (реконструкції) об`єктів містобудування здійснюють міжвідомчі комісії при районних адміністраціях. Висновок міжвідомчої комісії при районній адміністрації з рекомендаціями затверджує своїм розпорядженням голова районної адміністрації.
41. Своєю чергою, за змістом пункту 5.1 та його підпунктів 5.1.3, 5.1.3.3, пункту 5.3 Положення №835 міжвідомчі комісії при районних адміністраціях можуть приймати у кожному конкретному випадку самочинного будівництва одне з таких рішень: про знесення у терміни, визначені розпорядчими документами, самочинного будівництва особою, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво, за її кошти у разі порушення прав інших осіб. У разі ухилення або відмови особи від знесення самочинного будівництва у терміни, визначені розпорядчими документами, таке нерухоме майно за рішенням суду підлягає знесенню за кошти особи, яка здійснила будівництво.
Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
42. З аналізу наведених вище норм законодавства випливає, що до повноважень районних у місті Львові державних адміністрацій належить, окрім іншого, затвердження висновків (з рекомендаціями) міжвідомчої комісії при відповідній районній адміністрації щодо виявлених фактів здійсненого (здійснюваного) фізичними та юридичними особами самочинного будівництва (реконструкції) об`єктів містобудування, самочинного влаштування (встановлення, будівництва) малих архітектурних форм, тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності.
43. З встановлених у цій справі обставин виплаває, що позивач розмістив на фасаді житлового будинку ґрати у вигляді металевого каркасу, який виступає на прибудинкову територію.
44. У зв`язку з наведеним, постановою адміністративної комісії Галицької районної державної адміністрації Львівської міської ради від 27.08.2015 №154 на позивача накладено штраф на підставі статті 150 КУпАП, яка передбачає адміністративну відповідальність, зокрема, за псування жилих будинків, жилих приміщень, їх обладнання та об`єктів благоустрою.
45. Судами також встановлено, що до Галицької РДА надходило звернення від фізичної особи, у якому остання скаржилась на такі дії позивача з огляду на порушення, як вважає автор звернення, її прав як мешканки цього ж будинку.
46. З приводу вищеназваного звернення позивачу неодноразово направлялись попередження щодо демонтажу встановлених ним металевих грат, які, однак, останнім були проігноровані.
47. Вказані вище обставини слугували підставою для прийняття висновку міжвідомчою комісією стосовно демонтажу встановлених позивачем металевих ґрат, який затверджено спірним розпорядженням відповідача.
48. Зважаючи на викладене, колегія суддів дійшла висновку, що відповідач, видаючи спірне розпорядження, діяв у межах своїх повноважень та у спосіб, передбачений Конституцією та законами України, а тому висновок судів попередніх інстанцій про наявність підстав для його скасування не ґрунтується на правильному застосуванні норм матеріального права.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
49. За правилами пункту 3 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.
50. В свою чергу, підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення (частини перша, друга статті 351 КАС України).
51. Оскільки суди першої та апеляційної інстанцій, вирішуючи цей спір, неправильно застосували норми матеріального права, внаслідок чого дійшли помилкового висновку про наявність підстав для задоволення позову і ухвалили незаконні судові рішення, їх слід скасувати та відмовити у задоволенні позову.
52. Керуючись статтями 340, 341, 344, 349, 351, 355, 356, 359, підпунктом 4 пункту 1 Розділу VІІ "Перехідні положення" КАС України, пунктом 2 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 15.01.2020 №460-IX,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Галицької районної адміністрації Львівської міської ради задовольнити.
Постанову Галицького районного суду м. Львова від 30.11.2015 та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 12.04.2016 - скасувати.
Ухвалити нове судове рішення, яким у задоволенні позову ОСОБА_1 до Галицької районної адміністрації Львівської міської ради, третя особа - ОСОБА_2 , про скасування розпорядження - відмовити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач Н.В. Коваленко
Судді: Я.О. Берназюк
І.В. Желєзний