№ 461/7422/19 - Судебная практика в Украине -Законодательство Украины

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 травня 2023 року

м. Київ

справа № 461/7422/19

адміністративне провадження № К/9901/13613/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді: Губської О.А.,

суддів: Білак М.В., Мельник-Томенко Ж.М.,

розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 461/7422/19

за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Львівської обласної державної адміністрації, Департаменту дорожнього господарства, транспорту та зв`язку Львівської обласної державної адміністрації, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача, - ОСОБА_2 , про визнання наказу і вимог законними, зобов`язання до вчинення дій, визнання нечинним і скасування наказу, встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 23 липня 2020 року (головуючий суддя Гулик А. Г.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 28 жовтня 2020 року (головуючий суддя Гуляк В.В., судді Ільчишин Н.В., Гудим Л.Я.)

ВСТАНОВИВ:

І. Суть спору

1. Позивач звернувся до суду з цим позовом, у якому просив:

1.1. визнати наказ Департаменту дорожнього господарства, транспорту та зв`язку Львівської обласної державної адміністрації №57 від 27 червня 2017 року «Щодо пільгового перевезення пасажирів» таким, що відповідає положенням пунктів 2 та 4 частини 1 статті 1 Закону України «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні»;

1.2. визнати вимоги до відповідача, викладені в скарзі позивача від 31 липня 2019 року, законними та обґрунтованими та зобов`язати відповідача виконати їх негайно.

1.3. визнати нечинним наказ Департаменту дорожнього господарства, транспорту та зв`язку Львівської обласної державної адміністрації №57 від 27.06.2017 року та скасувати його повністю.

1.4. на підставі п. 5 ч. 1 ст. 5 КАС України встановити наявність чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень Департаменту дорожнього господарства, транспорту та зв`язку Львівської обласної державної адміністрації щодо прийняття наказу №57 від 27.06.2017 року, з урахуванням того, що згідно зі ст. 7 Закону України «Про автомобільний транспорт» такими повноваженнями наділена саме Львівська обласна державна адміністрація, а не Департамент дорожнього господарства, транспорту та зв`язку Львівської обласної державної адміністрації.

1.5. Позовні вимоги обґрунтовує тим, що, на його думку, наказ № 57 від 27.06.2017 суперечить Конституції України та постанові Кабінету Міністрів України від 14.05.1993 № 354, оскільки обмежує право пенсіонерів на безоплатний пільговий проїзд на приміських автобусах. Крім цього, наказ № 57 від 27.06.2017 відповідає положенням пунктів 2 та 4 частини першої статті 1 Закону України «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні». Вважає, що Закон України «Про державні соціальні стандарти і державні соціальні гарантії» не підлягає до застосування у спірних правовідносинах, оскільки суперечить Конституції України.

ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

2.1. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 23.07.2020 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 28 жовтня 2020 року, у задоволенні позову відмовлено.

2.2. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суди виходили з того, що оскаржений наказ безпосередньо не стосується позивача, оскільки за сферою правового регулювання охоплює відносини між Департаментом дорожнього господарства, транспорту та зв`язку Львівської ОДА та автотранспортними підприємствами, які надають послуги автомобільного перевезення. Відсутність факту порушення прав та інтересів позивача спірним Наказом зумовлює висновок про відсутність підстав для задоволення відповідних позовних вимог.

ІІІ. Касаційне оскарження

3. Не погоджуючись з такими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій позивач звернувся із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм процесуального та матеріального права, просить скасувати ці судові рішення та передати справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

4. Підставою звернення з касаційною скаргою зазначено пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України та зазначено про відсутність висновку Верховного Суду у подібних правовідносинах.

5. Відповідач подав відзив на касаційну скаргу, за змістом якого висловив свої доводи, якими заперечив проти висловлених у скарзі обґрунтувань щодо помилковості висновків судів першої та апеляційної інстанцій по суті вирішення спору, та просив залишити оскаржувані судові рішення без змін, а скаргу - без задоволення.

IV. Установлені судами фактичні обставини справи

6. Департамент дорожнього господарства, транспорту та зв`язку Львівської обласної державної адміністрації видав наказ №57 від 27.06.2017 року «Щодо пільгового перевезення пасажирів».

7. Цим Наказом №57 визначено такі питання:

1. Автотранспортним підприємствам області:

1.1. Забезпечити перевезення пільгових категорій громадян, що передбачені законами України;

1.2. Забезпечити перевезення пенсіонерів за віком з умовою оплати не більше 50% вартості проїзду на приміських маршрутах загального користування.

2. Заступнику начальника управління транспорту та зв`язку начальнику відділу організації пасажирських перевезень (В.Бондаренко) забезпечити постійний контроль за виконання даного наказу.

8. Цей Наказ №57 доведено до відома керівникам автотранспортних підприємств (за списком), керівникам автостанцій (за списком), головам районних державних адміністрацій (за списком).

9. 31.07.2019 року позивач звернувся до міського голови Червонограда із заявою від 31.07.2019р., в якій просив переслати його звернення (скаргу) від 31.07.2019 року на розгляд до голови Львівської обласної державної адміністрації.

10. Червоноградською міською радою листом від 02.08.2019 року скеровано скаргу позивача від 31.07.2019 року для розгляду та надання відповіді заявнику до Львівської обласної державної адміністрації.

11. Із змісту цієї скарги позивача до голови Львівської ОДА від 31.07.2019 року видно, що така скарга подана в порядку Закону України «Про звернення громадян». У цій скарзі позивач просив дійти висновку, що наказ Департаменту дорожнього господарства, транспорту та зв`язку Львівської ОДА №57 від 27.06.2017 року «Щодо пільгового перевезення пасажирів» суперечить статті 117 Конституції України та постанові КМ України №354 від 14.05.1993 року «Про безоплатний проїзд пенсіонерів на транспорті загального користування», просив зобов`язати діючого начальника цього Департаменту негайно скасувати цей Наказ та видати новий наказ, яким зобов`язати начальників автобусних станцій Львівської області видавати через каси автобусних станцій квитки пенсіонерам за віком для безоплатного проїзду на приміських автобусах відповідно до постанови Кабінету Міністрів України №354 від 17.05.1993р.

12. Листом від 05.09.2019р. за №3ВГ-ВИХ-2177/0/19 відповідач Львівська обласна державна адміністрація повідомила позивача (заявника) про те, що починаючи з 2016 року Міністерством фінансів України не передбачаються витрати, пов`язані з безоплатним проїздом пенсіонерів за віком під час уточнення показників державного бюджету. Постанова Кабінету Міністрів України від 17.05.1993 №354 не відповідає вимогам частини першої статті 19 Закону України «Про державні соціальні стандарти і державні соціальні гарантії». Для компенсації збитків перевізникам за пільговий проїзд окремих категорій громадян субвенції з державного бюджету відсутні, тому Департамент дорожнього господарства, транспорту та зв`язку Львівської обласної державної адміністрації прийняв оскаржений наказ, яким передбачено підприємствам області забезпечити перевезення пенсіонерів за віком з умовою оплати не більше 50% вартості проїзду на приміських маршрутах загального користування. Вказаний наказ носить лише роз`яснювальний, інформаційний та рекомендаційний характер і не містить правих норм.

13. Вважаючи наказ Департамент дорожнього господарства, транспорту та зв`язку Львівської обласної державної адміністрації №57 від 27.06.2017р. «Щодо пільгового перевезення пасажирів» протиправним, позивач звернувся з цим позовом до суду.

V. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування

14. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

15. Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

16. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

17. Статтею 12 Закону України «Про транспорт» визначено обов`язки та права підприємств транспорту, зокрема встановлено, що підприємства транспорту зобов`язані забезпечувати: потреби громадян, підприємств і організацій у перевезеннях; обслуговування пасажирів під час довготривалих перевезень доброякісною питною водою, харчуванням, можливість задоволення інших біологічних потреб; якісне і своєчасне перевезення пасажирів, вантажів, багажу, пошти; виконання державних завдань (контрактів) щодо забезпечення потреб оборони і безпеки України; безпеку перевезень; безпечні умови перевезень; запобігання аваріям і нещасним випадкам, усунення причин виробничого травматизму; охорону навколишнього природного середовища від шкідливого впливу транспорту; права на пільги громадян щодо користування транспортом.

18. Згідно зі статтею 7 Закону України "Про автомобільний транспорт" №2344-III, забезпечення організації пасажирських перевезень на приміських і міжміських автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі території Автономної Республіки Крим чи області (внутрішньообласні маршрути) покладається на Раду міністрів Автономної Республіки Крим або обласні державні адміністрації.

19. Відповідно до частини другої статті 29 Закону України №2344-III органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування зобов`язані надати перевізникам, які здійснюють пільгові перевезення пасажирів та перевезення пасажирів за регульованими тарифами, компенсацію відповідно до закону.

20. Правилами частини першої статті 31 Закону України №2344-III визначено відносини автомобільного перевізника, що здійснює перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування міських, приміських та міжміських, які не виходять за межі території області (внутрішньообласні маршрути), із органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування визначаються договором про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування, у якому встановлюються: перелік маршрутів загального користування, які буде обслуговувати автомобільний перевізник, умови організації перевезень, показники якості транспортного обслуговування населення, термін роботи автомобільного перевізника, зобов`язання органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо облаштування маршруту, підтримки проїзної частини автомобільної дороги та під`їзних шляхів у належному стані (тільки для міських автобусних маршрутів), розмір компенсації витрат автомобільного перевізника внаслідок перевезення пільгових пасажирів та регулювання тарифів, механізм їх виплати.

21. Пільгові перевезення пасажирів, які відповідно до законодавства користуються такими правами, забезпечують автомобільні перевізники, які здійснюють перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування. Автомобільному перевізнику, який здійснює перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, забороняється відмовлятися від пільгового перевезення, крім випадків, передбачених законом. Безпідставна відмова від пільгового перевезення тягне за собою відповідальність згідно із законом. Види та обсяги пільгових перевезень установлюються замовленням, у якому визначається порядок компенсації автомобільним перевізникам, які здійснюють перевезення пасажирів на маршрутах загального користування, збитків від таких перевезень (стаття 37 Закону України №2344-III).

VI. Позиція Верховного Суду

22. Відповідно до частин першої та другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої та/або апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

23. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

24. Підставою звернення з касаційною скаргою автор скарги зазначив пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України.

25. Предметом оскарження у цій справі є наказ Департаменту дорожнього господарства, транспорту та зв`язку Львівської обласної державної адміністрації №57 від 27 червня 2017 року «Щодо пільгового перевезення пасажирів» таким, що відповідає положенням пунктів 2 та 4 частини 1 статті 1 Закону України «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні».

26. Позивач, звертаючись до суду з цим позовом, зазначав про протиправність такого наказу з огляду на те, що, на його думку, він порушує його права, оскільки водій автобуса має законне право відмовити йому і третій особі у безоплатному проїзді за відсутності квитка, який йому та третій особі не нададуть на автостанції з огляду на існування оспорюваного рішення, тобто вважає наказ таким, що обмежує право пенсіонерів на безоплатний пільговий проїзд на приміських автобусах.

27. Переглядаючи судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій, вирішуючи питання щодо правильності застосування цими судами норм чинного законодавства, Верховний Суд виходить з такого.

28. Суди попередніх інстанцій із змісту оскаржуваного наказу №57 від 27.06.2017 року та матеріалів справи установили, що прийняття цього наказу зумовлене необхідністю дотримання перевізниками, які здійснюють перевезення на внутрішньообласних маршрутах загального користування зобов`язань щодо забезпечення пільгового перевезення пасажирів згідно із чинним законодавством, з врахуванням відсутності фінансування із державного бюджету на покриття витрат пов`язаних з безоплатним проїздом пенсіонерів за віком.

29. Водночас суди встановили, що наказом №57 визначено такі питання:

1. Автотранспортним підприємствам області:

1.1. Забезпечити перевезення пільгових категорій громадян, що передбачені законами України;

30. Також суди встановили, що цей наказ доведено до відома керівникам автотранспортних підприємств (за списком), керівникам автостанцій (за списком), головам районних державних адміністрацій (за списком).

31. З урахуванням означеного Верховний Суд бере до уваги, що за сферою правового регулювання наказ №57 установлює обов`язок для автотранспортних підприємств області у сфері перевезення пільгових категорій громадян, а саме: зобов`язує їх забезпечити перевезення пільгових категорій громадян, що передбачені законами України, а також забезпечити перевезення пенсіонерів за віком з умовою оплати не більше 50% вартості проїзду на приміських маршрутах загального користування.

32. В контексті порушеного позивачем питання про захист його права на безоплатний проїзд, Верховний Суд наголошує, що оспорюваний наказ регулює правовідносини між автотранспортними підприємствами, у яких позивач не є учасником.

33. Отже, Верховний Суд погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що пунктом 1.2 наказу не визначено обов`язок для пенсіонерів за віком сплачувати кошти за проїзд на приміських маршрутах загального користування. Натомість цей наказ стосується автотранспортних підприємств та встановлює саме для таких підприємств обов`язок забезпечити перевезення пенсіонерів за віком з умовою оплати не більше 50% вартості проїзду.

34. Таким чином Верховний Суд висновує, що цей наказ не обмежує право пенсіонерів на безоплатний пільговий проїзд на приміських автобусах, а отже і не стосується прав позивача.

35. У зв`язку з цим Верховний Суд вважає за необхідне звернути увагу на те, що спірний наказ №57 від 27.06.2017 року не є нормативно-правовим актом у розумінні ст. 4 КАС України, який регулює правовідносини, за захистом порушених прав у яких позивач звернувся до суду, оскільки не є актом управління (рішенням) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, зокрема щодо обов`язкових умов сплати вартості проїзду при перевезенні пільгових категорій громадян.

36. Отже, аналогічний висновок судів попередніх інстанцій є правильним.

37. Поряд з цим Верховний Суд наголошує на такому.

38. Статтею 4 КАС України визначено, що нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

39. Право особи на звернення до суду, в тому числі до адміністративного суду, із вимогами про захист порушених прав, гарантовано статтею 55 Конституції України та статтею 5 КАС України.

40. Згідно зі статтею 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

41. Отже, право на судовий захист має особа, яка є суб`єктом (носієм) порушених прав, свобод чи інтересів. При цьому, обставину дійсного (фактичного) порушення відповідачем прав, свобод чи інтересів позивача має довести належними та допустимими доказами саме позивач.

42. Для того, щоб особі було надано судовий захист, суд повинен встановити, що особа дійсно має право, свободу чи інтерес, про захист яких вона просить, і чи це право, свобода чи інтерес порушені відповідачем.

43. Зі змісту ч. 1 ст. 19 КАС України вбачається, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, 1) спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

44. Тобто, при розгляді адміністративної справи обов`язково має бути наявний публічно-правовий спір між позивачем та відповідачем, і позивач може звертатись до суд саме з метою судового захисту прав, свобод чи інтересів від порушень з боку такого відповідача як суб`єкта владних повноважень при здійсненні ним владних управлінських функцій.

45. Суттю адміністративного судочинства є судовий контроль за діяльністю суб`єктів владних повноважень у сфері дотримання прав та свобод громадян та юридичних осіб за допомогою процесуального закону. Однією з визначальних особливостей КАС є те, що позивачем в адміністративній справі може бути фізична чи юридична особа, чиї права, свободи чи інтереси вони вважають порушеними, а відповідачем - суб`єкт владних повноважень.

46. Задоволення адміністративного позову є можливим в разі встановлення судом фактів того, що оскаржені позивачем рішення, дії чи бездіяльність відповідача вчинені з порушенням ознак, передбачених частиною 2 статті 2 КАС України та порушують права, свободи чи законні інтереси позивача.

47. При цьому, оскаржуване рішення, дія або бездіяльність суб`єкта владних повноважень повинні бути такими, що породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки позивача.

48. Для того, щоб особі було надано судовий захист, суд повинен встановити, що особа дійсно має право, свободу чи інтерес, про захист яких вона просить, і чи це право, свобода чи інтерес порушені відповідачем.

49. Вирішуючи спір, суд зобов`язаний, зокрема, надати об`єктивну оцінку наявності порушеного права чи інтересу на момент звернення до суду.

50. Відсутність порушеного права встановлюється при розгляді справи по суті та є підставою для прийняття судового рішення про відмову в задоволенні позову.

51. За цих обставин Верховний Суд вважає правильним висновок судів попередніх інстанцій про відсутність підстав для задоволення цього позову.

Висновок за результатами розгляду касаційної скарги.

52. Отже, доводи касаційної скарги, які були підставою відкриття касаційного провадження, не знайшли свого підтвердження під час касаційного перегляду.

53. Ураховуючи викладене колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку про те, що доводи касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, не підтвердилися за результатами касаційного перегляду рішення судів першої та апеляційної інстанцій.

54. Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при прийнятті оскаржуваних судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі.

55. За таких обставин, Верховний Суд дійшов висновку, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір відповідно до норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, у судових рішеннях повно і всебічно з?ясовані обставини в адміністративній справі, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

56. Крім цього, у контексті оцінки решти доводів касаційної скарги Верховний Суд звертає увагу на позицію Європейського суду з прав людини, зокрема, у справах «Проніна проти України» (пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

57. Колегія суддів наголошує, що до повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, оскільки за правилами Кодексу адміністративного судочинства України об?єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

58. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги залишає судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а касаційну скаргу без задоволення.

59. За змістом частини першої статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

60. Таким чином, відповідно до повноважень, наданих статтею 349 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд вважає, що касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

Керуючись статтями 3 341 344 349 350 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 23 липня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 28 жовтня 2020 року залишити без задоволення.

2. Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 23 липня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 28 жовтня 2020 року у цій справі залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий О. А. Губська

Судді М.В. Білак

Ж.М. Мельник-Томенко