ПОСТАНОВА
Іменем України
28 квітня 2020 року
Київ
справа №464/9314/16-а
адміністративне провадження №К/9901/62626/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Тацій Л.В.,
суддів: Стрелець Т.Г., Стеценка С.Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами адміністративну справу №464/9314/16-а
за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові про скасування припису, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові на окрему ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 20 серпня 2018 року (прийняту в складі колегії суддів: головуючого судді - Довгої О.І., суддів: Запотічного І.І., Сапіга В.П.)
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
ОСОБА_1 (далі- ОСОБА_1 , позивачка) звернулася до Сихівського районного суду м. Львова з позовом до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові (далі-відповідач, ДАБК), в якому просила скасувати припис Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю в м. Львові про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 19.12.2016.
Позов мотивовано тим, що в оспорюваному приписі зазначено, що ОСОБА_1 у період з 13.12.2016 по 19.12.2016 не допустила посадових осіб інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові для здійснення позапланової перевірки щодо об`єктів будівництва за адресою АДРЕСА_1 . У приписі також вказано, що він складався у присутності представника ОСОБА_1 - ОСОБА_3. , яка відмовилась від одержання примірника припису. Проте, ОСОБА_3 не могла бути присутня при проведенні перевірки 19.12.2016 у м. Львові, позаяк в цей день перебувала у м. Києві, а отже не відмовлялась від одержання примірника спірного припису.
Короткий зміст рішень судів першої й апеляційної інстанцій та встановлених судами обставин.
Рішенням Сихівського районного суду м. Львова від 22 грудня 2017 року, залишеним без змін постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 20.08.2018, позов задоволено частково. Визнано дії інспектора Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м.Львові Галянчука Ю.М. при складанні ним Акту та Припису від 19.12.2016 щодо ОСОБА_1 неправомірними, такими, що здійснені з порушенням містобудівного законодавства.
Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що відповідач при складанні припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності від 19.12.2016 допустив ряд порушень, що свідчать про односторонність та неповноту проведення позапланової перевірки, а також необґрунтованість висновків, які зроблені за результатами такої перевірки.
Львівський апеляційний адміністративний суд, ухвалюючи постанову від 20.08.2018 також виходив з того, що покликання в апеляційній скарзі Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м.Львові на те, що ОСОБА_3 була присутньою під час складання припису не підтверджується належними та допустимими доказами. Натомість, у матеріалах справи міститься копія листа Вищого адміністративного суду України від 23.02.2017 №Л-414 з якого слідує, що 19.12.2016 (з 9 год. 54 хв. до 11 год.) відповідна особа перебувала в приміщенні даного суду ( вул. Московська, 8 корп.5, м.Київ ). Крім того, в матеріалах справи також наявні залізничні квитки на ім`я ОСОБА_3 від 18.12.2016 та від 19.12.2016 за маршрутом Львів-Київ, та Київ-Львів відповідно.
Також 20.08.2018 Львівський апеляційний адміністративний суд постановив окрему ухвалу, якою зобов`язав вжити заходи щодо усунення причин та умов, що сприяли порушенню Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у місті Львові вимог Кодексу адміністративного судочинства України, про які зазначено в мотивувальній частині ухвали. Окрему ухвалу направив Львівській міській раді для вжиття відповідних заходів реагування. Про вжиті заходи зобов`язав повідомити Львівський апеляційний адміністративний суд не пізніше одного місяця після надходження окремої ухвали.
Мотивуючи постановлення окремої ухвали, суд виходив з таких умов і причин, які визнав достатніми і вагомими для ухвалення такого рішення. Зокрема, послався на те, що подавши апеляційну скаргу на рішення Сихівського районного суду м. Львова від 22 грудня 2017 року по справі № 464/9314/16-а, ДАБК не надав суду належних та допустимих доказів щодо обґрунтування своєї позиції, яка викладена у скарзі.
Суд також зазначив, що у приписі та акті вказується що 19.12.2016 саме у присутності ОСОБА_3 працівників Інспекції не було допущено до перевірки. Однак, матеріалами справи доведено, та не спростовано відповідачем, що 19.12.2016 ОСОБА_3 перебувала у м. Києві.
Окрім цього відповідач не забезпечив явку представника в судові засідання і причини неприбуття суду не повідомив. При цьому, повідомлення про час та місце розгляду апеляційної скарги вручені відповідачу належним чином, як того вимагають приписи Кодексу адміністративного судочинства України.
Відповідач, як суб`єкт владних повноважень, зобов`язаний доводити правомірність свого рішення, однак не виконав покладених на нього обов`язків, проігнорувавши вимоги суду, як щодо необхідності надання доказів та письмових пояснень стосовно оскаржуваного рішення, так і щодо участі в судовому засіданні, тим самим, по суті, створив умови, за яких розгляд скарги було ускладнено. Окрім того, такі дії могли призвести до затягування розгляду апеляційної скарги. Також, така поведінка суб`єкта владних повноважень свідчить про неповагу до суду.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з окремою ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 20 серпня 2018 року, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ДАБК звернувся з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати окрему ухвалу.
У касаційній скарзі скаржник зазначає, що розгляд апедяційної скарги ДАБК по цій справі первинно призначений в іншому складі, яким проведено одне судове засідання за участю представника відповідача. В цьому судовому засіданні 10.07.2018 судом розглянуті заяви про самовідвід, які задоволені та справа передана для здійснення повторного автоматизованого розподілу між суддями.
По справі для розгляду апеляційної скарги призначено колегії у складі: головуючого - судді Довгої О.І., суддів: Запотічного І.І., Сапіга В.П. При розгляді справи в такому складі суддів ДАБК отримав одну судову повістку про виклик в судове засідання, призначене на 20.08.2018. В цьому судовому засіданні судом апеляційної інстанції ухвалено рішення за результатами розгляду апеляційної скарги та постановлено оскаржувану окрему ухвалу.
Відповідач у касаційній скарзі зазначає, що явка в судове засідання представника ДАБК обов`язковою судом не визнавалась, відповідач вважає, що всі докази, які стосуються предмета спору, подані ним до суду першої інстанції.
Крім того, відповідач покликається також на те, що судовими рішеннями, ухваленими судами першої та апеляційної інстанції по цій справі, дії ДАБК при проведенні перевірки та складанні акту визнані неправомірними, а отже викладення в окремій ухвалі тих самих підстав, що і при розгляді справи по суті з перекваліфікацією таких дій та застосуванні до відповідача додаткових заходів впливу, є безпідствним.
Позивачка надіслала до Суду відзив на касаційну скаргу, відповідно до якого просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а окрему ухвалу - без змін. Відзив мотивовано тим, що інспектор ДАБІ завідомо вніс до припису та акту неправдиві відомості, через що позивачка вважає, що окремою ухвалоою суду будуть захищені її права, які грубо порушені відповідачем.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Ухвалою Верховного Суду від 11 жовтня 2018 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові, витребувано адміністративну справу та запропоновано позивачці надати відзив на касаційну скаргу.
Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 25 червня 2019 року на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 25 червня 2019 року № 829/0/78-19 визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Тацій Л.В., судді: Стеценко С.Г., Стрелець Т.Г., справу передано головуючому судді.
Ухвалою від 27.04.2020 справу прийнято до провадження та призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Відповідно до ч. 3 ст. 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» від 15 січня 2020 року N 460-IX (далі- Закон №460-IX, набрав чинності 08.02.2020) установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Касаційна скарга по справі № 464/9314/16-а подана у вересні 2018 року, розгляд касаційної скарги не закінчено до 08.02.2020, тому касаційна скарга розглядається в порядку, що діяв до набрання чинності Законом №460-IX (із застосуванням норм КАС України в редакції, чинній до 08.02.2020).
Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.
Частинами 1-4 ст. 249 КАС України передбачено, що суд, виявивши під час розгляду справи порушення закону, може постановити окрему ухвалу і направити її відповідним суб`єктам владних повноважень для вжиття заходів щодо усунення причин та умов, що сприяли порушенню закону.
У разі необхідності суд може постановити окрему ухвалу про наявність підстав для розгляду питання щодо притягнення до відповідальності осіб, рішення, дії чи бездіяльність яких визнаються протиправними.
Суд може постановити окрему ухвалу у випадку зловживання процесуальними правами, порушення процесуальних обов`язків, неналежного виконання професійних обов`язків (в тому числі якщо підписана адвокатом чи прокурором позовна заява містить суттєві недоліки) або іншого порушення законодавства адвокатом або прокурором. Окрема ухвала щодо прокурора або адвоката надсилається органу, до повноважень якого належить притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора або адвоката відповідно.
В окремій ухвалі суд має зазначити закон чи інший нормативно-правовий акт (у тому числі його статтю, пункт тощо), вимоги яких порушено, і в чому саме полягає порушення
Зі змісту наведених положень закону убачається, що окрема ухвала суду - це процесуальний засіб судового впливу на виявлені під час судового розгляду порушення законності, а також причини та умови, що цьому сприяли.
Мотивуючи постановлення окремої ухвали, суд виходив з такого: складені відповідачем акт і припис є протиправними; відповідач, як суб`єкт владних повноважень, на якого покладено обов`язок доведення правомірності прийнятого ним рішення, не надав суду належних та допустимих доказів на підтвердження доводів, викладених в апеляційній скарзі; відповідач не забезпечив явку представника в судове засідання.
Надаючи оцінку мотивам постановлення окремої ухвали в частині ненадання доказів та незабезпечення явки представника ДАБІ в судове засідання, колегія суддів виходить з наступного.
Частина 2 ст. 77 КАС України передбачає, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Водночас, особливістю адміністративного процесу є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі, який закріплений у ч. 4 ст. 9 КАС і передбачає, що суд вживає визначені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.
Принцип офіційного з`ясування обставин у справі судом щодо збирання доказів по справі також розкрито у ч. 3 ст. 77 КАС України, якою передбачено, що суд може пропонувати сторонам надати докази та збирати докази з власної ініціативи, крім випадків, визначених цим Кодексом.
Наслідком неподання учасником справи без поважних причин доказів на пропозицію суду для підтвердження обставин, на які він посилається, є вирішення справи на підставі наявних доказів (ч. 5 ст. 77 КАС України).
Окрім того, ч. 9 ст. 80 КАС України передбачено, що у разі неподання суб`єктом владних повноважень витребуваних судом доказів без поважних причин або без повідомлення причин суд, залежно від того, яке ці докази мають значення, може визнати обставину, для з`ясування якої витребовувався доказ, або відмовити у її визнанні, або розглянути справу за наявними в ній доказами, а у разі неподання доказів позивачем - також залишити позовну заяву без розгляду.
Як встановлено з матеріалів справи, суд апеляційної інстанції, ухвалою від 10.07.2018 задоволено заяви колегії суддів про самовідвід. 11.07.2018 у справі визначено новий склад суду, тобто за ч. 2 ст. 35 КАС України, розгляд справи розпочато спочатку. Судове засідання призначено на 20.08.2018, про що повідомлено відповідача.
Дійсно, як слідує із протоколу судового засіання від 20.08.2018, відповідач не забезпечив явку представника в судове засідання, але наведене на переконання колегії суддів не може бути визнано достатньою обгрунтованою та вагомою підставою для висновку про зловживання процесуальними правами та порушення процесуальних обов`язків ДАБК, адже неприбуття представника в судове засідання не носило систематичного характеру.
Окремо колегія суддів зазначає, що матеріали справи не містять свідчень про вжиття судом апеляційної інстанції заходів на виконання принципу офіційного з`ясування обставин у справі та витребування у відповідача додаткових доказів.
Отже, слушними є доводи касаційної скарги про те, що докази, які вважав за потрібне надати відповідач на підтвердження власних доводів, подані ним до суду першої інстанції, а посилання суду в окремій ухвалі на те, що відповідач не надав витребувані докази є безпідставним.
Оціка ж доказам, що подані учасниками справи у їх сукупності надана шляхом ухвалення судами рішень по суті заявлених позовних вимог.
Недобросовісне ставлення відповідача до своїх процесуальних обов`язків, як сторони у справі, на яку законодавством покладений обов`язок доказування правомірності своїх дій, бездіяльності, рішень, що призвело до затягування судового процесу також не підтверджується матеріалами справи, адже розгляд справи через неприбуття представника ДАБК не відкладався.
Покладення додаткової відповідальності за неподання суб`єктом владних повноважень, без обгрунтування судом необхідності надання конкретних доказів, за відсутності яких неможливо вирішення справи по суті та без вжиття заходів щодо витребування таких доказів, Верховним Судом визнається необгрунтованим.
Щодо підстав постановлення окремої ухвали, які полягають у протиправності спірних у цій справі припису та акту, колегія суддів зазначає таке.
Судами попереніх інстанцій за результатами розгляду заявлених у справі позовних вимог визнано дії інспектора Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові Галянчука Ю.М. при складанні ним Акту та Припису від 19.12.2016 щодо ОСОБА_1 неправомірними, такими що здійснені з порушенням містобудівного законодавства.
Отже, наведеним в окремій ухвалі порушенням при складанні припису та акту, судами надана оцінка, дії визнані протиправними.
Відповідно до ч. 2, 3 ст. 14 КАС України судові рішення, що набрали законної сили, є обов`язковими до виконання всіма органами державної влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими та службовими особами, фізичними і юридичними особами та їх об`єднаннями на всій території України. Невиконання судового рішення тягне за собою відповідальність, встановлену законом.
За правилами ст. 370 КАС України судове рішення, яке набрало законної сили, є обов`язковим для учасників справи, для їхніх правонаступників, а також для всіх органів, підприємств, установ та організацій, посадових чи службових осіб, інших фізичних осіб і підлягає виконанню на всій території України, а у випадках, встановлених міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, або за принципом взаємності, - за її межами.
Отже, за результатами розгляду адміністративного позову, ухвалено судове рішення по справі, яким захищені порушені права позивачки, таке рішення є обов`язковим для учасників справи, для їхніх правонаступників, а також для всіх органів, підприємств, установ та організацій, посадових чи службових осіб, інших фізичних осіб.
Постановлення окремої ухвали з метою її направлення суб`єкту владних повноважень не можуть відтворювати підстави прийняття судового рішення про задоволення позову. Окрема ухвала виноситься судом у зв`язку з виявленням під час судового розгляду порушення законності, які не охоплюються предметом спору та не можуть бути усунені шляхом розв`язання спору по суті. При цьому, такі порушення мають негативно впливати на стан суб`єктивних прав та обов`язків особи у публічно-правових відносинах.
За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що касаційна скарга Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові підлягає задоволенню, а окрема ухвала суду апеляційної інстанції - скасуванню.
З огляду на викладене, керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року № 460-ІХ "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", статтями 341 345 349 351 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові -задовольнити.
Окрему ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 20 серпня 2018 року по справі № 464/9314/16-а - скасувати.
Копію постанови направити учасникам справи та Львівській міській раді (площа Ринок, 1, Львів, Львівська область, 79000)
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий Л.В. Тацій
Судді: Т.Г. Стрелець
С.Г. Стеценко