ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
19 вересня 2024 року
м. Київ
справа № 500/5661/21
адміністративне провадження № К/990/7483/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Білак М.В.,
суддів - Губської О.А., Мацедонської В.Е.,
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Лановецького закладу загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів №1 імені Юрія Коваля Лановецької міської ради
на рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 17 серпня 2023 року (головуючий суддя - Мандзій О.П.)
та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 січня 2024 року (головуючий судді - Судова-Хомюк Н.М., судді: Онишкевич Т.В., Сеник Р.П.)
у справі №500/5661/21
за позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Тернопільській області
до Лановецького закладу загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів №1 імені Юрія Коваля Лановецької міської ради
про застосування заходів реагування
I. РУХ СПРАВИ
1. У вересні 2021 року Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Тернопільській області звернулося до суду з позовом, у якому, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог, просило зобов`язати керівника (директора) Лановецького закладу середньої освіти І-ІІІ ступенів імені Юрія Коваля Лановецької міської ради повністю зупинити експлуатацію будівлі закладу освіти за адресою: 47400, Тернопільська область, Кременецький район, м. Ланівці, вул. Шкільна, 5, до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки зазначених у позовній заяві.
2. В обґрунтування позовних вимог зазначено, що за результати позапланової перевірки будівлі Лановецького закладу загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів №1 імені Юрія Коваля Лановецької міської ради на предмет додержання та виконання вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки територій було встановлено ряд порушень, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей, про що складено акт від 25 червня 2021 року №62.
3. Рішенням Тернопільського окружного адміністративного суду від 17 серпня 2023 року, залишеним без змін постаново Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 січня 2024 року позов задоволено.
Зобов`язано Лановецький заклад загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів №1 імені Юрія Коваля Лановецької міської ради повністю зупинити експлуатацію будівель Лановецького закладу загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів №1 імені Юрія Коваля Лановецької міської ради за адресою: Тернопільська область, Кременецький район, м. Ланівці, вул. Шкільна, 5 до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки зазначених у позові.
4. Не погодившись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій відповідач звернувся з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального права, просить скасувати оскаржувані рішення та ухвалити нове, яким відмовити в задоволенні позовних вимог.
5. Ухвалою Верховного Суду від 30 квітня 2024 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. ГУ ДСНС в присутності директора Лановецького закладу загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів №1 імені Юрія Коваля Лановецької міської ради Басок Т.Г. проведено позапланові перевірки виконання вимог припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки від 26 грудня 2019 року №81, який був виданий за результатами позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки щодо будівлі Лановецького закладу загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів №1 імені Юрія Коваля Лановецької міської ради за адресою: 47400, Тернопільська область, Кременецький район, м. Ланівці, вул. Шкільна, 5.
7. Під час здійснення перевірок встановлено, що заходи, запропоновані до виконання у приписі, не виконані в повному обсязі, на підставі чого складено акти за результатами проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки від 25 червня 2021 року № 62 та від 01 листопада 2021 року №249.
8. Надалі, виконання відповідачем порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, які стали підставою подання Головним управлінням Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Тернопільській області позовної заяви до Тернопільського окружного адміністративного суду, було предметом здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю), за результатами розгляду якого складено акт від 27 січня 2022 року №10.
9. Під час проведеної перевірки з`ясовано, що залишаються не усунутими грубі порушення вимог нормативних актів у сфері пожежної та техногенної безпеки, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей, зокрема:
- дерев`яні елементи горищних покриттів (крокви, лати) будівлі школи не оброблено засобами вогнезахисту, що забезпечують першу групу вогнезахисної ефективності;
- будівля школи не обладнана системою пожежної сигналізації типу СОЗ, оповіщення про пожежу та управління евакуацією людей;
- сходові клітки, внутрішні відкриті та зовнішні сходи, коридори, проходи та інші шляхи евакуації у будівлі школи не забезпечені евакуаційним освітленням;
- сходова клітина, що веде до підвального поверху, стеля другого поверху, стіни першого поверху оздоблені горючим матеріалом, без визначених показників пожежної небезпеки;
- не встановлено протипожежний люки 2-го типу з класом вогнестійкості ЕІ 30, який веде на горище (до виконання з 2018 року).
10. У зв`язку із невиконанням відповідачем вимог нормативних актів у сфері пожежної та техногенної безпеки, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей, позивач звернувся до суду із цим позовом.
IIІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
11. Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції дійшов висновків, з якими погодився суд апеляційної інстанції про те, що застосування заходу реагування має тимчасовий характер, період дії якого залежить безпосередньо від факту повного усунення виявлених порушень.
12. Із долучених відповідачем доказів вбачається, що вони вказують на його намір усунути вказані порушення вимог пожежної безпеки, однак не вказують на повне їх виконання. Станом на день ухвалення судового рішення залишаються не усунутими грубі порушення вимог нормативних актів у сфері пожежної та техногенної безпеки, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей.
13. За таких обставин суди дійшли висновку про існування очевидних підстав, не спростованих відповідачем, для застосування заходу реагування у вигляді повного зупинення експлуатації будівлі Лановецького закладу загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів №1 імені Юрія Коваля Лановецької міської ради за адресою: Тернопільська область, Кременецький район, м. Ланівці, вул. Шкільна, 5, до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, зазначених у позові.
14. Відповідач у касаційній скарзі з посиланням на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України вказує на те, що судом апеляційної інстанції в оскаржуваному рішенні застосовано норми права (Кодексу цивільного захисту України) без урахування висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 21 лютого 2020 року у справі №815/6365/17, від 26 квітня 2021 року у справі №640/10129/20, від 24 листопада 2020 року у справі №826/10169/18, 16 червня 2022 року у справі №640/10140/20.
15. Скаржник зазначає, що такі постанови Верховного Суду не стосуються закладів освіти, а регулюють правовідносини щодо застосування заходів реагування у вигляді повного зупинення експлуатації будівель і приміщень медичного закладу та кінотеатру. Проте оскільки поняття «загрози життю та здоров`ю людей» є оціночним, вважає, що воно повинно оцінюватися судом в кожному конкретному випадку окремо.
16. Уважає, що порушення, які залишилися, самі по собі не створюють і не можуть створити реальну загрозу для життя та/або здоров`я людей, оскільки обробка дерев`яних конструкцій горищних покриттів засобами вогнезахисту призначена для уповільнення горіння, після виникнення пожежі, а система протипожежного захисту сповіщає про виникнення пожежі. Тобто наведені засоби захисту є ефективними у разі виникнення пожеж, і сама їх відсутність не створює і не може створити ризик виникнення пожежі та загрози життю та/або здоров`ю людей.
17. Судом апеляційної інстанції не взято до уваги, не досліджено докази про усунення порушень, які відповідач надавав безпосередньо вже під час вирішення справи в суді апеляційної інстанції, а також не враховано факт часткового усунення порушень і не надано обґрунтованої оцінки кожному з тих порушень, які залишились неусунутими.
18. Серед іншого відповідач звертає увагу Суду на те, що на стадії апеляційного розгляду долучено договір про надання послуг №118 від 29 грудня 2023 року, укладений між Лановецьким ЗЗСО І-ІІІ ступенів № 1 ім. Ю. Коваля та Управлінням поліції охорони в Тернопільській області, яким завершили встановлення системи пожежної сигналізації по всій будівлі закладу освіти. Також ТОВ «ПРОЕКТ-ГРУП» виготовлено проєктно-кошторисну документацію по об`єкту «Капітальний ремонт фасадів та даху з впровадженням енергозберігаючих заходів термомодернізація Лановецького закладу загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів №1 імені Юрія Коваля Лановецької міської ради за адресою: вул. Шкільна 5 в м. Ланівці, Кременецького району, Тернопільської області» (Договір на закупівлю робіт з виготовлення проектно-кошторисної документації від 16 травня 2023 року).
19. Окрім цього, Лановецькою міською радою подано пропозиції із супровідними документами з проєкту термомодернізації «Капітальний ремонт фасадів та даху з впровадженням енергозберігаючих заходів, термомодернізація Лановецького закладу загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів № 1 імені Юрія Коваля Лановецької міської ради за адресою вул. Шкільна 5 м. Ланівці, Кременецького району Тернопільської області» для участі в конкурсному відборі Проекту «Енергоефективність громадських будівель в Україні» відповідно до Фінансової угоди між Україною та Європейським інвестиційним банком, ратифікованої Законом України від 15 липня 2021 року № 1663-ІХ. Одним із етапів реалізації Проєкту є загально-будівельні роботи по даху, які включають в себе нанесення вогнезахисного покриття з антипірену на горизонтальні і вертикальні поверхні дерев`яних конструкцій.
20. Відповідач уважає, що застосовані до нього заходи реагування у вигляді зупинення експлуатації будівлі навчального закладу є неспівмірними. Повна заборона експлуатації призведе до значних негативних наслідків для статутної діяльності закладу освіти, порушить конституційні права дітей на освіту, а трудового колективу закладу - на працю.
21. Позивач не скористався правом подати відзив на касаційну скаргу.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
22. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити таке.
23. Положеннями статті 3 Конституції України встановлено, що людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.
24. Організаційно-правові засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон №877-V).
25. Відповідно до абзацу 2 статті 1 Закону №877-V державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
26. Частиною першою статті 3 Закону №877-V державний нагляд (контроль) здійснюється за принципами: пріоритетності безпеки у питаннях життя і здоров`я людини, функціонування і розвитку суспільства, середовища проживання і життєдіяльності перед будь-якими іншими інтересами і цілями у сфері господарської діяльності; підконтрольності і підзвітності органу державного нагляду (контролю) відповідним органам державної влади; рівності прав і законних інтересів усіх суб`єктів господарювання; гарантування прав та законних інтересів кожного суб`єкта господарювання; об`єктивності та неупередженості здійснення державного нагляду (контролю), неприпустимості проведення перевірок суб`єктів господарювання за анонімними та іншими безпідставними заявами, а також невідворотності відповідальності осіб за подання таких заяв; здійснення державного нагляду (контролю) лише за наявності підстав та в порядку, визначених законом; відкритості, прозорості, плановості й системності державного нагляду (контролю); неприпустимості дублювання повноважень органів державного нагляду (контролю) та неприпустимості здійснення заходів державного нагляду (контролю) різними органами державного нагляду (контролю) з одного й того самого питання; невтручання органу державного нагляду (контролю) у діяльність суб`єкта господарювання, якщо вона здійснюється в межах закону; відповідальності органу державного нагляду (контролю) та його посадових осіб за шкоду, заподіяну суб`єкту господарювання внаслідок порушення вимог законодавства, порушення прав та законних інтересів суб`єкта господарювання; дотримання умов міжнародних договорів України; незалежності органів державного нагляду (контролю) від політичних партій та будь-яких інших об`єднань громадян; наявності одного органу державного нагляду (контролю) у складі центрального органу виконавчої влади; презумпції правомірності діяльності суб`єкта господарювання у разі, якщо норма закону чи іншого нормативно-правового акта, виданого на підставі закону, або якщо норми різних законів чи різних нормативно-правових актів допускають неоднозначне (множинне) трактування прав та обов`язків суб`єкта господарювання та/або повноважень органу державного нагляду (контролю); орієнтованості державного нагляду (контролю) на запобігання правопорушенням у сфері господарської діяльності; недопущення встановлення планових показників чи будь-якого іншого планування щодо притягнення суб`єктів господарювання до відповідальності та застосування до них санкцій; здійснення державного нагляду (контролю) на основі принципу оцінки ризиків та доцільності.
27. Частиною першою статті 4 Закону №877-V передбачено, що державний нагляд (контроль) здійснюється за місцем провадження господарської діяльності суб`єкта господарювання або його відокремлених підрозділів, або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених законом.
28. Відповідно до частини сьомої статті 7 Закону №877-V на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.
29. В силу статті 47 Кодексу цивільного захисту України (далі - КЦЗ України) державний нагляд (контроль) з питань цивільного захисту здійснюється за додержанням та виконанням вимог законодавства у сферах техногенної та пожежної безпеки, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру, за діяльністю аварійно-рятувальних служб, а також у сфері промислової безпеки та гірничого нагляду, поводження з радіоактивними відходами відповідно до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», цього Кодексу та інших законодавчих актів.
30. Відповідно до частин першої та другої статті 64 КЦЗ України центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, уповноважений організовувати та здійснювати державний нагляд (контроль) щодо виконання вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту і діяльності аварійно-рятувальних служб. Центральний орган виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, реалізує повноваження безпосередньо і через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення.
31. Згідно зі статтею 66 КЦЗ України центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, здійснює державний нагляд (контроль) шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до закону.
32. Відповідно до пункту 12 частини першої статті 67 КЦЗ України до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей
33. Відповідно до частини першої статті 68 КЦЗ України посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, у разі порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, у тому числі невиконання їх законних вимог, зобов`язані застосовувати санкції, визначені законом.
34. У разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом (частина друга статті 68 КЦЗ України).
35. Згідно з вимогами статті 70 КЦЗ України підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є: 1) недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами; 2) порушення вимог пожежної безпеки, передбачених стандартами, нормами і правилами, під час будівництва приміщень, будівель та споруд виробничого призначення; 3) випуск і реалізація вибухопожежонебезпечної продукції та продукції протипожежного призначення з відхиленням від стандартів чи технічних умов або без даних щодо відповідності такої продукції вимогам пожежної безпеки; 4) нездійснення заходів щодо захисту персоналу від шкідливого впливу ймовірних надзвичайних ситуацій; 5) відсутність на виробництвах, на яких застосовуються небезпечні речовини, паспортів (формулярів) на обладнання та апаратуру або систем із забезпечення їх безперебійної (безаварійної) роботи; 6) невідповідність кількості засобів індивідуального захисту органів дихання від небезпечних хімічних речовин нормам забезпечення ними працівників суб`єкта господарювання, їх непридатність або відсутність; 7) порушення правил поводження з небезпечними речовинами; 8) відсутність або непридатність до використання засобів індивідуального захисту в осіб, які здійснюють обслуговування потенційно небезпечних об`єктів або об`єктів підвищеної небезпеки, а також в осіб, участь яких у ліквідації наслідків надзвичайної ситуації передбачена планом локалізації і ліквідації наслідків аварій; 9) відсутність на об`єкті підвищеної небезпеки диспетчерської служби або її неготовність до виконання покладених на неї завдань, у тому числі через відсутність відповідних документів, приладів, обладнання або засобів індивідуального захисту; 10) неготовність до використання за призначенням аварійно-рятувальної техніки, засобів цивільного захисту, а також обладнання, призначеного для забезпечення безпеки суб`єктів господарювання; 11) проведення робіт з будівництва будинків та споруд, розміщення інших небезпечних об`єктів, інженерних і транспортних комунікацій, які порушують встановлений законодавством з питань техногенної безпеки порядок їх проведення або проведення яких створює загрозу безпеці населення, суб`єктам господарювання, обладнанню та майну, що в них перебувають.
Повне або часткове зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду.
36. Системний аналіз правових норм у цій справі дає підстави для висновку, що застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг можливе лише за рішенням адміністративного суду, прийнятим за зверненням центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки. Такі заходи можуть бути застосовані на підставі акту, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки і ці порушення створюють загрозу життю та здоров`ю людей (аналогічний висновок викладений у постановах Верховного Суду від 16 лютого 2022 року у справі №640/10135/20, від 29 лютого 2024 року у справі №420/1984/20).
37. У постанові від 23 червня 2022 року у справі № 560/670/21 Верховний Суд виснував, що захід реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг є виключним (крайнім) заходом, обрання якого є можливим у разі, якщо виявлені порушення реально створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей. При обранні такого заходу реагування позивачем, як суб`єктом владних повноважень, і судом, відповідно, мають враховуватися принцип співмірності обраного заходу реагування тим порушенням, які виникли, та тим, які залишилися не усунутими на час розгляду справи, а також дотримання справедливого балансу між інтересами відповідача і публічними інтересами (аналогічна правова позиція міститься у постановах Верховного Суду від 21 жовтня 2019 року у справі №810/4274/17, від 30 вересня 2020 року у справі №580/34/19, від 01 грудня 2021 року у справі №826/9226/16).
38. Такий захід реагування як повне або часткове зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту - не є санкцією за порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, а є превентивним заходом, який спрямований на недопущення існування невиправданого ризику виникнення надзвичайних ситуацій та, відповідно, ризику завдання шкоди життю і здоров`ю населення (до таких висновків дійшов Верховний Суд, зокрема, у постанові від 28 лютого 2019 року у справі №810/2400/18).
39. Також слід врахувати, що у постанові від 16 червня 2022 року у справі № 640/10140/20 Верховний Суд, окрім іншого, зазначив, що під час прийняття судового рішення мають бути враховані не лише обставини і підстави, які спонукали позивача як суб`єкта владних повноважень звернутися до суду з позовом про застосування заходів реагування, але і ті, які існують на час ухвалення судового рішення.
40. У протилежному випадку застосування заходів реагування, як виключного заходу, в судовому порядку поширюватиметься на всіх суб`єктів господарювання, відносно яких проведено перевірку і встановлено порушення, які за оцінкою спеціально уповноваженого органу, створюють реальну загрозу життю та/або здоров`ю людей. Втім, за своїм змістом і суттю застосування такого заходу, він застосовується до усунення виявлених порушень та існування реальної загрози життю та/або здоров`ю людей (частина п`ята статті 4 Закону №877-V), у зв`язку з чим його застосування після усунення виявлених порушень втрачає той сенс, який законодавством покладений як основа і правова підстава його застосування (аналогічна правова позиція міститься в постанові Верховного Суду від 21 лютого 2020 року у справі №815/6365/17).
41. Судами попередніх інстанцій встановлено, що станом на час розгляду справи як в суді першої, так і в суді апеляційної інстанцій, відповідачем не надано доказів, які б свідчили про повне усунення порушень, встановлених за результатами проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання вимог законодавства в сфері техногенної та пожежної безпеки.
42. Під час розгляду справи судом апеляційної інстанції Лановецьким ЗЗСО I- III ступенів №1 ім. Ю.Коваля було долучено Акт за результатами позапланового заходу державного нагляду (контролю) від 03 жовтня 2023 року, відповідно до якого залишаються не усунуті такі порушення вимог нормативних актів у сфері пожежної та техногенної безпеки, як:
- дерев`яні елементи горищних покриттів (крокви, лати) будівлі школи не оброблено засобами вогнезахисту, що забезпечують першу групу вогнезахисної ефективності (підтверджується до виконання з 2010 року);
- цокольний поверх, другий поверх школи не обладнано системою пожежної сигналізації, сповіщення про пожежу та управління евакуюванням людей типу СО3 (підтверджується до виконання з 2012 року).
43. Також у суді апеляційної інстанції додано Договір про надання послуг №118 від 29 грудня 2023 року (далі - Договір), укладений між Лановецьким ЗЗСО І-ІІІ ступенів № 1 ім. Ю. Коваля (далі - Замовник) та Управлінням поліції охорони в Тернопільській області (далі - Виконавець).
44. Відповідно до пункту 1.1 цього Договору Замовних доручає, а Виконавець бере на себе зобов`язання надати послуги за кодом ДК. 021:2015 45310000-3 Електромонтажні роботи (Монтаж системи пожежної сигналізації), адреса: 47402, Тернопільська обл., м. Ланівці, вул. Шкільна, 5 (далі - послуги).
45. Пунктом 5.1 Договору передбачено, що строк надання послуг до 31 грудня 2023 року.
46. У подальшому Лановецьким ЗЗСО І-ІІІ ступенів № 1 ім. Ю. Коваля та Управлінням поліції охорони в Тернопільській області укладено Додаткову угоду №1 від 29 грудня 2023 року до Договір про надання послуг за №118 від 29 грудня 2023 року, якою продовжено строк надання послуг до 31 грудня 2024 року.
47. Проте доказів виконання умов договору по здійсненню робіт з монтажу системи пожежної сигналізації на час розгляду справи у суді апеляційної інстанції відповідачем не надано. Касаційна скарга також не містить такого обґрунтування.
48. Згідно зі сталою правовою позицією, висловленою Верховним Судом, поняття «загрози життю та здоров`ю» є оціночним.
49. У постановах від 13 жовтня 2021 року у справі №П/320/1129/20, від 23 серпня 2023 року у справі № 280/4927/21, від 15 серпня 2023 року у справі № 280/7984/21 Верховний Суд дійшов висновку про те, що відсутність автоматичної системи пожежної сигналізації та системи оповіщення призведе до пізнього виявлення пожежі та оповіщення людей, які перебувають у будівлі, в зв`язку з чим первинні засоби пожежогасіння будуть неефективними, продукти горіння та чадний газ унеможливлять своєчасну та безпечну евакуацію людей з будівлі та призведуть до отруєння людей що перебуватимуть у ній, гасіння пожежі здійсниться лише після прибуття пожежних підрозділів з необхідними засобами гасіння. Пожежі відносяться до надзвичайних ситуацій, а загроза життю та здоров`ю людей виникає не лише при наявності порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що безпосередньо можуть до неї призвести, але й за наявності інших порушень по здійсненню заходів щодо захисту людей від шкідливого впливу небезпечних чинників при вже виниклій пожежі.
50. Колегія суддів не вбачає підстав для відступлення від указаних висновків Верховного Суду.
51. Виходячи зі встановлених обставин цієї справи та неусунених відповідачем порушень в сфері пожежної безпеки, колегія суддів Верховного Суду уважає обґрунтованим висновок судів попередніх інстанцій про те, що виявлені позивачем порушення, що залишаються неусунутими, становлять загрозу життю та здоров`ю людей.
52. Існування (неусунення відповідачем) хоча б одного з порушень, встановлених позивачем, які загрожують життю та здоров`ю людей, вже є самостійно достатньою правовою підставою для застосування відповідних заходів реагування (указаний висновок узгоджується із позицією, висловленою Верховним Судом у постанові від 05 травня 2022 року у справі № 160/4988/19, від 19 липня 2023 року у справі №200/2315/20-а, від 29 лютого 2024 року у справі №420/1984/20).
53. У касаційній скарзі скаржник указує на неврахування судом апеляційної інстанції висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 25 травня 2023 року у справі №520/14529/19 та від 28 квітня 2021 року у справі №640/10129/20, згідно яких автоматичні пожежні сигналізації та установки пожежогасіння і є системами протипожежного захисту відповідно до ДБН В.2.5-56:2014, які спрямовані на своєчасне виявлення та сповіщення про уже виниклу пожежу, ліквідацію її наслідків та не можуть призвести до займання та розповсюдження вогню.
54. Колегія суддів враховує висновки, викладені в указаних судових рішеннях, водночас слід зауважити, що такі висновки перебувають у нерозривному зв`язку із обсягом встановлених у кожній конкретній справі обставин окремо.
55. Справи цієї категорії спорів нерозривно пов`язані із обставинами кожної конкретної справи, які різняться кількістю та видами об`єктів, стосовно яких пред`явлені позови про застосування заходів реагування, а також з обсягами та видами порушень, встановленими контролюючими органами у кожній конкретній ситуації. Отже, у цьому аспекті варто зауважити, що вирішення питання про застосування заходів реагування обумовлюється конкретними обставинами/ситуацією (як-от суть, характер порушень, їх наслідки).
56. Система пожежної сигналізації може суттєво знизити збитки від пожежі, зберегти життя та здоров`я людей, що є найвищою соціальною цінністю.
57. Пунктом 2 розділу І Правил пожежної безпеки в Україні, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 30 грудня 2014 року №1417, зареєстровано в Міністерстві юстиції України 05 березня 2015 року за № 252/26697 (далі - Правила пожежної безпеки) визначено, що ці Правила є обов`язковими для виконання суб`єктами господарювання, органами державної влади, органами місцевого самоврядування, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, які перебувають в Україні на законних підставах.
58. Пунктом 4 розділу І Правил пожежної безпеки передбачено, що пожежна безпека повинна забезпечуватися шляхом проведення організаційних заходів та технічних засобів, спрямованих на запобігання пожежам, забезпечення безпеки людей, зниження можливих майнових втрат і зменшення негативних екологічних наслідків у разі їх виникнення, створення умов для успішного гасіння пожеж.
59. Відповідно до підпункту 2.5 пункту 2 розділу ІІІ Правил пожежної безпеки у будинках, крім будинків V ступеня вогнестійкості, дерев`яні елементи горищних покриттів (крокви, лати) повинні оброблятися засобами вогнезахисту, які забезпечують І групу вогнезахисної ефективності.
Необхідність обробляння засобами вогнезахисту дерев`яних елементів інших конструкцій будинків визначається відповідними нормативними документами за видами будинків.
60. Верховний Суд зазначає, що протипожежна обробка дерев`яних елементів і конструкцій не усуває повністю всіх факторів небезпеки на час надзвичайної ситуації, але вона дозволяє знизити ризик загоряння, дає більше часу для евакуації, зменшує ступінь димоутворення і виділення токсичних газоподібних продуктів горіння.
61. Як встановлено судами попередніх інстанцій доказів на підтвердження виконання відповідачем робіт з оброблення засобами вогнезахисту дерев`яних елементів горищних покриттів (крокви, лати) будівлі школи, що забезпечують першу групу вогнезахисної ефективності, стороною не було надано.
62. Колегія суддів уважає за необхідне указати на те, що відсутність повноцінної системи протипожежного захисту не дає можливості своєчасно виявити загоряння у приміщенні, а відсутність протипожежної обробка дерев`яних елементів і конструкцій не дозволить знизити ризик загоряння.
63. Доводи касаційної скарги про те, що вжиті судами реагування негативно вплинуть на права та інтереси всіх учасників освітнього процесу, колегія суддів відхиляє з огляду на таке.
64. Забезпечення державою конституційних прав громадян на захист життя, здоров`я та власності від невиправданого ризику виникнення надзвичайних ситуацій має пріоритетне значення.
65. Відповідно до статті 2 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод встановлено, що право кожного на життя охороняється законом. Цей припис зобов`язує державу вживати належних заходів для захисту життя осіб, які знаходиться під її юрисдикцією. Слід зазначити, що це зобов`язання повинно тлумачитися як таке, що застосовується в контексті будь-якої діяльності, публічної чи ні, в якій право на життя може бути поставлене під сумнів.
66. Недодержання суб`єктами господарювання вимог у сфері техногенної та пожежної безпеки призводить до невиправданого ризику виникнення надзвичайних ситуацій та, відповідно, ризику завдання шкоди життю і здоров`ю населення (аналогічні висновки викладено у постановах Верховного Суду від 24 жовтня 2023 року у справі №160/3791/22 та від 26 жовтня 2023 року у справі №140/12199/21).
67. Відповідно до частини другої, третьої статті 3 Конвенції про права дитини, прийнятою Резолюцією Генеральної Асамблеї ООН від 20 листопада 1989 року (ратифікована постановою Верховної Ради України № 789-XII від 27 лютого 1991 року) держави-учасниці зобов`язуються забезпечити дитині такий захист і піклування, які необхідні для її благополуччя, беручи до уваги права й обов`язки її батьків, опікунів чи інших осіб, які відповідають за неї за законом, і з цією метою вживають всіх відповідних законодавчих і адміністративних заходів. Держави-учасниці забезпечують, щоб установи, служби і органи, відповідальні за піклування про дітей або їх захист, відповідали нормам, встановленим компетентними органами, зокрема, в галузі безпеки й охорони здоров`я та з точки зору численності і придатності їх персоналу, а також компетентного нагляду.
68. У рішенні Європейського суду з прав людини від 07 березня 2017 року у справі «В.К. проти Російської Федерації» (V.K. v. russia, скарга № 68059/13) поряд з іншим судді дійшли одноголосно висновку, що держава несе відповідальність за шкоду, завдану дитині, яка перебуває під її контролем (під час перебування дитини на виховані у закладі освіти).
69. З преамбули Закону України «Про охорону дитинства» від 26 квітня 2001 року № 2402-ІІІ вбачається, що цей Закон визначає охорону дитинства в Україні як стратегічний загальнонаціональний пріоритет і з метою забезпечення реалізації прав дитини на життя, охорону здоров`я, освіту, соціальний захист, всебічний розвиток та виховання в сімейному оточенні встановлює основні засади державної політики у цій сфері, що ґрунтуються на забезпеченні найкращих інтересів дитини.
70. Зокрема, частиною першою статті 4 цього Закону передбачено, що система заходів щодо охорони дитинства в Україні включає забезпечення належних умов для гарантування безпеки, охорони здоров`я, навчання, виховання, фізичного, психічного, соціального, духовного та інтелектуального розвитку дітей, їх соціально-психологічної адаптації та активної життєдіяльності, зростання в сімейному оточенні в атмосфері миру, гідності, взаємоповаги, свободи та рівності.
71. Відповідно до частини другої статті 6 Закону України «Про охорону дитинства» держава гарантує дитині право на охорону здоров`я, сприяє створенню безпечних умов для життя і здорового розвитку дитини, формуванню навичок здорового способу життя. З цією метою держава вживає заходів щодо зниження рівня дитячої смертності та запобігання нещасним випадкам.
72. За приписами частини першої статті 53 Закону України «Про освіту» здобувачі освіти мають право, зокрема, на безпечні та нешкідливі умови навчання, утримання і праці. Відповідно до частини першої статті 54 Закону педагогічні, науково-педагогічні та наукові працівники мають право, зокрема, на безпечні і нешкідливі умови праці.
73. Отже, держава гарантує та забезпечує безпечні умови навчання, виховання та праці, які повинен забезпечити заклад освіти з метою збереження життя і здоров`я людей, які визнаються в Україні найвищою цінністю (стаття 3 Конституції України).
74. Крім цього, заходи реагування, прийняті судами, мають обмежений терміном часу та спонукаючий характер, направлений на забезпечення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки.
75. Також доцільно звернути увагу на ту обставину, що перевірка дотримання відповідачем правил техногенної та пожежної безпеки при експлуатації приміщення була проведена позивачем у 2019 році і станом на 2024 рік у повному обсязі виявлені порушення не усунуто.
76. Доводи касаційної скарги висновків судів попередніх інстанції у цій справі не спростовують, а підстави касаційного оскарження не знаходять свого підтвердження під час розгляду справи у Верховному Суді.
77. Згідно з частиною першою статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
78. Переглянувши оскаржувані судові рішення в межах заявлених вимог касаційної скарги, Суд уважає, що висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими і такими, що відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для їх скасування чи зміни відсутні.
79. Ураховуючи результат касаційного розгляду, судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 345 349 350 359 КАС України, Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Лановецького закладу загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів №1 імені Юрія Коваля Лановецької міської ради залишити без задоволення, а рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 17 серпня 2023 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 січня 2024 року у справі №500/5661/21 - без змін.
Постанова набирає законної сили з моменту її підписання суддями, є остаточною та не може бути оскаржена.
...........................
...........................
...........................
М.В. Білак
О.А. Губська
В.Е. Мацедонська,
Судді Верховного Суду