ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
28 лютого 2023 року
м. Київ
справа № 520/13024/16-а
адміністративне провадження № К/9901/22983/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Чиркіна С.М.,
суддів: Єзерова А.А., Кравчука В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Київського районного суду міста Одеси від 18.05.2018 (головуючий суддя: Калініченко Л.В.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 26.03.2019 (головуючий суддя: Кравченко К.В.; судді: Джабурія О.В., Вербицька Н.В.) у справі 520/13024/16-а за позовом ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_1 до Одеської міської ради, треті особи - Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, Товариство з обмеженою відповідальністю "Чорноморська будівельна компанія" про визнання незаконним та скасування рішення Одеської міської ради від 21 вересня 2016 року за № 1098-VII про затвердження детального плану території в межах АДРЕСА_1 ,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У жовтні 2016 року ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 , ОСОБА_13 , ОСОБА_14 , ОСОБА_15 , ОСОБА_16 , ОСОБА_17 , ОСОБА_18 , ОСОБА_19 , ОСОБА_2 , ОСОБА_20 , ОСОБА_21 , ОСОБА_22 , ОСОБА_23 , ОСОБА_24 , ОСОБА_25 , ОСОБА_26 , ОСОБА_27 , ОСОБА_28 , ОСОБА_29 , ОСОБА_30 , ОСОБА_31 , ОСОБА_32 , ОСОБА_3 , ОСОБА_33 та ОСОБА_1 звернулись до Київського районного суду міста Одеси з позовом до Одеської міської ради, в якому просили визнати незаконним та скасувати рішення Одеської міської ради від 03.02.2016 № 271-VII про надання дозволу на розробку проекту детального плану території в межах АДРЕСА_1 , де планується розмістити 25-ти поверховий житловий будинок із вбудованим паркінгом.
08.11.2016 позивачі надали до суду уточнений позов, в якому заявили наступні вимоги:
- визнати незаконним та скасувати рішення Одеської міської ради №271-VII від 03.02.2016 про надання дозволу на розробку проекту детального плану території в межах АДРЕСА_1 , де планується розмістити 25-ти поверховий житловий будинок із вбудованим паркінгом;
- визнати незаконним та скасування рішення Одеської міської ради від 21.09.2016 №1098-VII про затвердження детального плану території в межах АДРЕСА_1 .
Ухвалою Київського районного суду міста Одеси від 15.02.2017 позовні вимоги ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 , ОСОБА_13 , ОСОБА_14 , ОСОБА_15 , ОСОБА_16 , ОСОБА_17 , ОСОБА_18 , ОСОБА_19 , ОСОБА_20 , ОСОБА_21 , ОСОБА_22 , ОСОБА_23 , ОСОБА_24 , ОСОБА_25 , ОСОБА_26 , ОСОБА_27 , ОСОБА_28 , ОСОБА_29 , ОСОБА_34 , ОСОБА_35 , ОСОБА_36 , та ОСОБА_37 , до Одеської міської ради, треті особи - Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради та ТОВ "Чорноморська будівельна компанія", про визнання незаконними та скасування рішень, - залишено без розгляду.
Розгляд адміністративної справи №520/13024/16-а за позовом ОСОБА_2 , ОСОБА_3 та ОСОБА_1 до Одеської міської ради, треті особи - Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради та ТОВ "Чорноморська будівельна компанія", про визнання незаконними та скасування рішень продовжено у загальному порядку.
Отже, у справі розглядалась лише заява позивачів ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_1 про визнання незаконним та скасування рішення Одеської міської ради від 21.09.2016 №1098-УІІ "Про затвердження детального плану території у межах вулиць: Дача Ковалевського, Бабушкіна, Золотий берег, пров. Лодочного у м. Одесі".
Рішенням Київського районного суду міста Одеси від 18.05.2018, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 26.03.2019, у задоволенні позову ОСОБА_2 , ОСОБА_3 та ОСОБА_1 до Одеської міської ради, треті особи - Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, ТТОВ "Чорноморська будівельна компанія" про визнання незаконним та скасування рішення Одеської міської ради від 21.09.2016 за №1098-VII про затвердження детального плану території в межах вулиць Дача Ковалевського, Бабушкіна, Золотий берег, провулка Лодочний в місті Одесі - відмовлено.
Ухвалою Верховного Суду 11.09.2019 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Київського районного суду міста Одеси від 18.05.2018 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 26.03.2019 у справі № 520/13024/16-а, за позовом ОСОБА_2 , ОСОБА_3 ОСОБА_1 до Одеської міської ради, треті особи: Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, Товариство з обмеженою відповідальністю "Чорноморська будівельна компанія" про визнання незаконним та скасування рішення.
Ухвалою Верховного Суду від 27.02.2023 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
ІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
В обґрунтування позовних вимог позивачі зазначили, що рішенням Одеської міської ради № 1098-VII від 21.09.2016 затверджено детальний план території, згідно з яким у межах вулиць Дача Ковалевського, Бабушкіна, Золотий берег, провулка Лодочний в Одесі на узбережжі Чорного моря планується розмістити 25-ти поверховий житловий будинок із вбудованим паркінгом.
Позивачі наголосили, що вони є мешканцями цього району та потребують зупинення проекту будівництва 25-ти поверхового житлового будинку, оскільки район забудови перед вищевказаним будівництвом є приватним сектором, у якому розташовані малоповерхові, житлові будинки та велика етажність будівлі в безпосередній близькості до моря не допускається.
На думку позивачів, будівництво 25-ти поверхового житлового будинку призведе до надмірного навантаження на існуючі інженерні мережі, транспортну інфраструктуру, порушення комунікацій стоку ливневих вод, недотримання державних стандартів та норм будівництва.
Також позивачі стверджують, що можливе будівництво 25-ти поверхового житлового будинку порушує державні стандарти, норми і правила, встановлені комплексом якісних та кількісних показників і вимог, які регламентують розробку і реалізацію містобудівної документації, проектів конкретних об`єктів з урахуванням соціальних, природно-кліматичних, гідрогеологічних, екологічних та інших вимог, які спрямовані на забезпечення формування повноцінного життєвого середовища та якнайкращих умов життєдіяльності людини.
З огляду на вищевикладене, позивачі вважають, що рішення Одеської міської ради від 03.02.2016 № 217-VII про надання дозволу на розробку Проекту ДПТ в межах вулиць Дача Ковалевського, Бабушкіна, Золотий берег, провулка Лодочний в Одесі та рішення від 21.09.2016 №1098-VII про затвердження детального плану території в межах вулиць: Дача Ковалевського, Бабушкіна, Золотий берег, пров. Лодочного у м. Одесі, є незаконними, а тому підлягає скасуванню.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що 03.02.2016 Одеською міською радою ухвалено рішення №271-VII "Про розробку детального плану території у межах вулиць: Дача Ковалевського, Бабушкіна, Золотий берег, пров. Лодочного у м. Одесі" (далі - рішення №271-VII).
На виконання цього Рішення спеціалізованою проектною організацією ПП "ПРОЕКТ" на замовлення Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради розроблено детальний план території у межах вулиць: Дача Ковалевського, Бабушкіна, Золотий берег, пров. Лодочного у м. Одесі.
09.06.2016 були проведені громадські слухання за вищевказаним проектом детального плану території, що підтверджується протоколом громадських слухань від 09.06.2016 № 22.
Згідно із інформацією, зазначеною у протоколі від 07.09.2016 № 12, детальний план території був розглянутий на архітектурно-містобудівельній раді Одеської міської ради.
Суди наголосили, що позивачами не оскаржується процедура проведення громадських слухань та відсутня інформація щодо надходження пропозицій від позивачів до проекту детального плану території.
21.09.2016 Одеською міською радою прийнято рішення №1098-VII "Про затвердження детального плану території у межах вулиць: Дача Ковалевського, Бабушкіна, Золотий берег, пров. Лодочного у м. Одесі." (далі - рішення №1098-VII).
Рішення №1098-VII є предметом оскарження у цій справі.
Під час розгляду справи була призначена та проведена будівельно-технічна експертиза Одеським науково-дослідним інститутом судових експертиз, на вирішення якої було поставлено запитання: "Чи відповідає вищевказаний детальний план території будівельним нормам, державним стандартам та правилам".
У "Висновку" зазначено, що детальний план території не відповідає вимогам ДБН 360-92* "Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень", а саме: згідно з даними детального плану території в межах вулиць: Дача Ковалевського, Бабушкіна, Золотий берег, пров. Лодочний у м. Одесі встановлено, що територія ДПТ знаходиться в рекреаційній частині міста на підроблюваних територіях і відноситься до периферійної зони міста (п.п.1 та 9 ДПТ). Відповідно до представленого ДПТ щільність населення прийнята 450 люд/га, що не відповідає приміткам №1, 2, 3 п.3,7 ДБН 360-92* "Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень" та повинна становити 180 люд/га. В п.9 ДПТ зазначено, що відстань від житлового будинку до існуючої садибної забудови становить - 20 м. (нормативний побутовий розрив), що не відповідає приміткам №1,2, п.3,13 ДБН 360-92* "Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень", відстань між садибним будинком і довгими сторонами багатоповерхового будинку приймається не меншою за висоту будинку, що зводиться. Враховуючи поверховість житлового будинку 16-18, відстань до садибної забудови повинна становити на менше 50 м. (Примітка 1. При розміщенні 9-16-поверховнх житлових будинків суміжно з кварталами садибної забудови, що зберігається, відстань між садибним будинком і довгими сторонами багатоповерхового будинку приймається не меншою за висоту будинку, що зводиться. Примітка 2. При різних вимогах (протипожежних, санітарно-гігієнічних та ін.) до мінімально допустимих відстаней між будинками і спорудами при проектуванні треба приймати величини, найбільші з них).
Допитані в судовому засіданні суду апеляційної інстанції експерти пояснили, що фактично їхній висновок про невідповідність детального плану території вимогам ДБН 360-92* "Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень" (надалі - ДБН 360-92*) ґрунтується на двох підставах: перша - в порушення приміток 1-3 пункту 3.7 ДБН 360-92* щільність населення за ДТП перевищує 180 люд/га.; друга - в порушення приміток 1,2 пункту 3.13 ДБН 360-92* відстань від житлового будинку до існуючої садибної забудови становить менше, ніж висота будинку, що зводиться. А посилання у висновку на невідповідність розрахунку площі по ДТП площі існуючої сформованої земельної ділянки зроблені експертами виключно в інформаційних цілях та не впливають на саму суть висновку.
Експерти також зазначили, що свої висновки сформували виключно на підставі аналізу тексту ДПТ та доданої до нього документації без виходу на місце та без здійснення на місці замірів.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив із того, що за результатами судового розгляду не отримано доказів порушення конкретних прав та інтересів позивачів від прийняття спірного рішення та настання конкретних негативних наслідків для позивачів внаслідок прийняття такого рішення.
Водночас суд не погодився з висновками проведеної будівельно-технічної експертизи, як із підстав процедури її проведення, так і по суті вирішених у ній питань.
За висновками суду першої інстанції, рішення відповідача №271-VII про надання дозволу на розробку проекту детального плану території та рішення № 1098-VII про затвердження детального плану території прийняті в межах компетенції, у спосіб визначений Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" та Законом України "Про регулювання містобудівельної діяльності".
Частиною першою статті 6 КАС України, положення якої були чинними на час подання цього позову, було чітко визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
Суд апеляційної інстанції погодився із висновками щодо результату розгляду справи, проте вважав помилковою оцінку повноважень судових експертів при наданні висновку №17-1205 від 29.05.2017. Водночас, за позицією суду апеляційної інстанції, помилкова оцінка повноважень експертів не призвела до ухвалення неправильного рішення по суті спору.
Колегія суддів апеляційного суду наголосила, що жоден з викладених у позові аргументів, якими позивачі обґрунтовували порушення своїх прав та інтересів внаслідок запланованого в ДПТ будівництва, не знайшов підтвердження належними доказами.
Суди попередніх інстанцій установили, що детальний план не передбачає будівництва саме 25-ти поверхового житлового будинку, оскільки у розділі 10 детального плану вказано про заплановану поверховість у 16-18 поверхів. Також суди спростували твердження позивачів про будівництво багатоповерхівки на самому березі моря в 100 метровій пляжній зоні Чорного моря та наголосили на відсутності на території забудови цінних природних об`єктів, парків та пам`ятників.
Також суди дійшли висновку про відсутність унаслідок забудови загрози для функціонування інженерним мережам, ливневим стокам вод, транспортній розв`язці не підтверджені будь-якими доказами.
Суди дійшли висновку, що з метою забезпечення нормальної життєдіяльності мешканців на території забудови 16-18 поверхового житлового будинку на 250 квартир, планується вбудоване приміщення амбулаторії на 200 кв.м, вбудовано-прибудоване приміщення дитячого садка на 50 місць, підземний паркінг на 250 машиномісць.
Суди наголосили, що детальний план лише уточнює положення генерального плану та відповідає чинному на час прийняття рішень Генеральному плану м. Одеси.
Згідно із Генеральним планом, територія визначена в детальному плані віднесена до багатоквартирної житлової забудови - зона Ж-5, тобто для розміщення багатоквартирних житлових будинків поверховістю більше 5 поверхів, супутніх об`єктів повсякденного обслуговування населення, комунальних об`єктів, окремих об`єктів загальноміського та районного значення.
Суд першої інстанції не погодився із висновками експертів, зазначивши наступне: по-перше - за ДТП щільності населення передбачена на рівні 450 чол./га, тобто в межах від 180 до 450 люд./га, як для житлового кварталу з повним комплексом установ і підприємств місцевого значення є обґрунтованим, що узгоджується із пунктом 3.5 ДБН 360-92*; по-друге - детальним планом території передбачено, що відстань від багатоповерхових житлових будинків до існуючої садибної забудови становить не менше висоти багатоповерхових будинків, що узгоджується з вимогами ДБН 360-92*.
Щодо висновку експерта № 17-1205 від 29.05.2017 суд апеляційної інстанції дійшов висновку про її проведення уповноваженим експертом із дотриманням процедури виконання експертизи.
Також суд апеляційної інстанції , із посиланням на положення приміток 1-3 пункту 3.7 ДБН 360-92*, дійшов висновку, що твердження експертів про те, що "в представленому ДПТ щільність населення прийнята 450 люд/га" не відповідає змісту ДПТ.
Колегія суддів апеляційної інстанції наголосила, що щільність населення житлового кварталу з повним комплексом установ і підприємств місцевого значення слід приймати відповідно до щільності більших структурних елементів у межах 180-450 люд./га.
Щодо висновку експерта №17-1205 в частині невідповідності визначеної в ДПТ відстані від житлового будинку до існуючої садибної забудови положенням приміток 1 та 2 пункту 3.13 ДБН 360-92*, колегія суддів зазначила, що у висновку експерта №17-1205 не наведено належних підтверджень факту невідповідності розробленого ДПТ вимогам пунктів 3,7 та 3.13 ДБН 360-92*.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
У касаційній скарзі ОСОБА_1 наголошено на порушені судами норм матеріального права, оскільки не застосовано частину першу статті 103 та статтю 104 Земельного кодексу України, статтю 50, пункт 1 статті 51 Закону України "Про охорону навколишнього середовища" та Декларацію стосовно забруднення навколишнього середовища від 01.10.1976.
На думку скаржника, наведені норми передбачають, що власники та землекористувачі земельних ділянок повинні обирати такі способи використання земельних ділянок відповідно до їх цільового призначення, при яких власникам, землекористувачам сусідніх земельних ділянок завдається найменше незручностей та щоб унаслідок такого використання земельної ділянки, не відбулося погіршення екологічної обстановки та виникнення небезпеки для здоров`я людей на сусідніх земельних ділянок.
Також, на думку скаржника, район забудови 25-ти поверхового житлового будинку з вбудованим паркінгом є приватним сектором, в якому розташовані малоповерхові житлові будинки. Будівництво багатоповерхового житлового будинку на 250 квартир із вбудованим підземним паркінгом на 250 машиномісць призведе до шумового забруднення, погіршення стану здоров`я мешканців приватного сектору на території вулиць Дача Ковалевського, Бабушкіна, Золотий беріг, пров. Лодочного у м. Одеса.
З посиланням на статтю 19 Закону України "Про основи містобудування" скаржник наголосив на необхідності дотримання екологічної безпеки територій, порушенні будівельних норм, державних стандарти, норм і правил розробки і реалізації містобудівної документації з урахуванням соціальних, природно-кліматичних, гідрогеологічних, екологічних та інших вимог, які спрямовані на забезпечення формування повноцінного життєвого середовища та якнайкращих умов життєдіяльності людини.
На переконання скаржника, наявні підстави для скасування рішення Київського районного суду м. Одеси від 18.05.2018 та постанови П`ятого апеляційного адміністративного суду від 26.03.2019 і ухвалення нового рішення про задоволення позовних вимог ОСОБА_1 до Одеської міської ради.
Одеська міська рада надала відзив, у якому наголосила, що в касаційній скарзі наведені підстави, відмінні від позовної заяви, відповідно, суд на стадії касаційного перегляду не має їх враховувати.
З посиланням на частину четверту статті 341 КАС України відповідач наголосив, що зміна предмета та підстав позову у суді касаційної інстанції не допускається.
Також відповідач стверджує, що права позивача не порушені, проте оскаржувані рішення прийняті із дотриманням вимог чинного законодавства.
VI. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд переглянув оскаржуване судове рішення у межах доводів касаційної скарги, з урахуванням вимог статті 341 КАС України з`ясував повноту фактичних обставин справи, установлених судом, перевірив правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права та встановив наступне.
Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні створено систему адміністративних судів.
Порядок здійснення судочинства в адміністративних судах визначає КАС України, а отже, за приписами частини першої статті 5 цього Кодексу кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду за захистом, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
Предметом спору є рішення Одеської міської ради від 21.09.2016 № 1098-VII «Про затвердження детального плану території у межах вулиць: Дача Ковалевського, Бабушкіна, Золотий берег, пров. Лодочного у м. Одесі.».
Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування (далі - Закон №280/97-ВР).
Підпунктом 6 пункту «а» частини першої статті 31 Закону №280/97-ВР передбачено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать підготовка і подання на затвердження ради відповідних місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови населених пунктів, іншої містобудівної документації.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що детальний план території у межах вулиць: Дача Ковалевського, Бабушкіна, Золотий берег, пров. Лодочного у м. Одесі розроблено спеціалізованою проектною організацією ПП «ПРОЕКТ» на замовлення Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради.
Згідно із частиною десятою статті 59 Закону № 280/97-ВР акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
У статті 4 КАС України визначено поняття "нормативно-правовий акт" та "індивідуальний акт":
- нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;
- індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово.
Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні наступні ознаки: а) спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів соціальної поведінки; б) поширюються лише на персонально визначених суб`єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі.
Аналогічна правова позиція щодо визначення поняття нормативно-правового акта також викладена у рішеннях Конституційного Суду України від 27 грудня 2001 року № 20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22 липня 1991 року (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23 червня 1997 року № 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини), 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування (пункт 4 мотивувальної частини).
Правові та організаційні основи містобудівної діяльності встановлює Закон України від 17.02.2011 №3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон №3038-VI) і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
В пунктах 3 та 7 статті 1 Закону №3038-VI визначено, що:
- детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території;
- містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій.
Частиною першою статті 16 Закону №3038-VI передбачено, що планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.
Відповідно до частини першої статті 19 Закону №3038-VI детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території. Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції.
Зміст наведених положень норм законодавства дає підстави стверджувати, що детальний план у межах населеного пункту містить правові приписи нормативного характеру, які розраховані на невизначене коло осіб та застосовуються неодноразово. Це, зокрема, сукупність обов`язкових вимог до розвитку, планування, забудови та іншого використання певної території населеного пункту. Затверджуючи своїм рішенням детальний план у межах населеного пункту, орган місцевого самоврядування визначає стратегію планування та забудови території населеного пункту, тобто здійснює нормативне регулювання відповідних відносин.
Визначальною умовою, що може слугувати критерієм загальності чи персоніфікованості суб`єктів впливу є їхнє коло, адже кількість як величина має відносний характер, може змінюватись і не є сталим показником регулятивного впливу юридичних актів. Під час визначення кола суб`єктів, правовий статус яких регламентує правовий акт, необхідно зважати лише на ті із них (фізична чи юридична особа, орган, організація, спільність людей тощо), для яких правовим актом установлюються права та обов`язки безпосередньо, щодо яких праворегуляторний вплив є прямим (а не усіх суб`єктів, для яких він може мати юридичне значення).
Рішення органу місцевого самоврядування щодо затвердження детального плану у межах населеного пункту та внесення змін у детальний план стосується неперсоніфікованих осіб: органів державної влади та місцевого самоврядування, забудовників, якими можуть виступати як фізичні, так і юридичні особи. Здатність правового акта поширювати свою чинність хоч і на певне коло, однак неперсоніфікованих осіб є ознакою нормативності.
Зважаючи на викладене, оскаржуване рішення Одеської міської ради від 03.02.2016 № 271-VII про надання дозволу на розробку проекту детального плану території в межах вулиць Дача Ковалевського, Бабушкіна, Золотий берег, провулка Лодочний у місті Одесі є нормативно-правовим актом.
Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом, зокрема, у постановах від 14.07.2021 у справі № 260/20/19, від 06.10.2021 у справі №369/4091/15-а, та інших.
Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень врегульовано статтею 171 КАС України (у редакції чинній до 15.12.2017). Дана норма кореспондує із приписами статті 264 (у редакції після 15.12.2017).
Так, частинами 3-6 статті 171 КАС України (у редакції чинній до 15.12.2017) передбачено, що у разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта суд зобов`язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений.
Оголошення повинно містити вимоги позивача щодо оскаржуваного акта, реквізити нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи.
Оголошення має бути опубліковано не пізніш як за сім днів до судового розгляду.
Якщо оголошення опубліковано своєчасно, вважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи. Скарги на судові рішення в цій справі таких осіб, якщо вони не брали участі у справі, залишаються без розгляду.
Тобто, вказаною нормою встановляються особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів.
Зважаючи на вищевикладене, колегія суддів зауважує, що для оскарження нормативно-правових актів місцевого органу виконавчої влади передбачена інша процедура, ніж та, що передбачена для оскарження актів індивідуальної дії. Зважаючи на можливість багаторазового застосування нормативно-правового акта та поширення відповідних вимог на невизначене коло осіб, у випадку відкриття провадження у справі щодо оскарження нормативно-правового акта відповідач повинен виконати покладений на нього судом обов`язок опублікувати оголошення про це у виданні, в якому вказаний акт був або мав бути офіційно оприлюднений з урахуванням правил Указів Президента України "Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ним чинності" від 10.06.1997 № 503/97, "Про опублікування актів законодавства України в інформаційному бюлетені "Офіційний вісник України" від 13.12.1996 №1207/96.
Недотримання встановленого законом спеціального порядку розгляду спорів про визнання нечинним нормативно-правого акта є істотним порушенням процесуального права, який впливає на права та інтереси інших осіб, на яких поширюється дія нормативно-правового акта.
Зважаючи на викладене, колегія суддів дійшла висновку, що суди першої та апеляційної інстанцій, розглядаючи справу, не взяли до уваги, що оскаржуване рішення відповідача відноситься до нормативно-правових актів, що має значення для визначення порядку розгляду адміністративної справи, а відтак вирішуючи цей спір суди попередніх інстанцій не надали належної правової оцінки спірному рішенню як нормативно-правовому акту і не врахували прав та інтересів усіх заінтересованих осіб, на яких поширюється його дія, та які не були належним чином повідомлені про судовий розгляд справи.
Колегія суддів наголошує, що, зважаючи на можливість багаторазового застосування нормативно-правового акта та поширення відповідних вимог на невизначене коло осіб, у випадку відкриття провадження у справі щодо оскарження нормативно-правового акта відповідач повинен виконати покладений на нього судом обов`язок опублікувати оголошення про це у виданні, в якому вказаний акт був або мав бути офіційно оприлюднений.
Опублікування резолютивної частини рішення, яким визнано нормативно-правовий акт протиправним і нечинним, після набрання ним законної сили, у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, унеможливлює подальшу дію оскаржуваного нормативно-правового акта та порушення прав, свобод і законних інтересів осіб, на яких поширюються вимоги цього акта. При цьому нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.
Отже, для оскарження нормативно-правових актів органу місцевого самоврядування КАС України передбачена спеціальна процедура, відмінна до тієї, що передбачена для оскарження актів індивідуальної дії. Відмінність у правових наслідках при визнанні нечинним нормативно-правового акта та визнанні протиправним акта індивідуальної дії зумовлюють різні юридичні наслідки.
На цій підставі, колегія суддів приходить до висновку, що суди першої та апеляційної інстанцій, розглядаючи справу, не взяли до уваги, що оскаржуване рішення відноситься до нормативно-правових актів, що має значення для визначення порядку розгляду адміністративної справи.
Водночас колегія суддів не оцінює інші доводи, викладені позивачем у касаційній скарзі, оскільки без дослідження і з`ясування наведених вище обставин ухвалені у справі рішення судів попередніх інстанцій не можна вважати законними та обґрунтованими, що відповідно до статті 353 КАС України є достатньою підставою для їх скасування та направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
Як зазначається у рішенні Конституційного Суду України від 29 серпня 2012 року №16-рп/2012 Конституція України гарантує здійснення судочинства судами на засадах, визначених у частині третій статті 129 Конституції, які забезпечують неупередженість здійснення правосуддя судом, законність та об`єктивність винесеного рішення тощо. Ці засади, є конституційними гарантіями права кожного на судовий захист, зокрема, шляхом забезпечення перевірки судових рішень в апеляційному та касаційному порядках, крім випадків, встановлених законом (рішення Конституційного Суду України від 2 листопада 2011 року № 13-рп/2011).
Керуючись статтями 341 345 349 353 355 356 359 КАС України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Рішення Київського районного суду міста Одеси від 18.05.2018 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 26.03.2019 у справі №520/13024/16-а скасувати.
Справу №520/13024/16-а направити на новий розгляд до Київського районного суду міста Одеси.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.
Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін
А. А. Єзеров
В. М. Кравчук