ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
30 липня 2020 року
м. Київ
справа № 520/13871/16-а
адміністративне провадження № К/9901/2538/17, К/9901/197/17
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Чиркіна С.М.
розглянув у письмовому провадженні
касаційну скаргу ОСОБА_1
на постанову Київського районного суду міста Одеси від 14 серпня 2017 року (суддя Бескровний Я.В.) та на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2017 року (колегія суддів у складі Кравця О.О., Домусчі С.Д., Коваля М.П.),
касаційну скаргу Київської районної адміністрації Одеської міської ради
на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2017 року (колегія суддів у складі Кравця О.О., Домусчі С.Д., Коваля М.П.),
у справі №520/13871/16-а
за позовом ОСОБА_1
до Київської районної адміністрації Одеської міської ради
за участю третіх осіб на стороні відповідача Приватного підприємства «Гапон», ОСОБА_2
про визнання дій протиправними та скасування розпорядження.
І. РУХ СПРАВИ
1. 03.11.2016 ОСОБА_1 звернулася до Київського районного суду міста Одеси з позовом до Київської районної адміністрації Одеської міської ради, треті особи на стороні відповідача ПП «Гапон», ОСОБА_2
2. Позивач просила суд:
- визнати дії Київської районної адміністрації Одеської міської ради щодо проведення перевірки за адресою АДРЕСА_2 та складання акту обстеження об`єкта відносно ОСОБА_1 протиправними.
- визнати протиправним та скасувати розпорядження Київської районної адміністрації Одеської міської ради № 476 від 26.07.2016 "Про демонтаж самочинно встановленої бетонно-блочної огорожі, розташованої за адресою АДРЕСА_2 ".
3. Постановою Київського районного суду міста Одеси від 14.08.2017 позов задоволено частково, а саме визнано протиправним та скасовано розпорядження Київської районної адміністрації Одеської міської ради № 476 від 26.07.2016 "Про демонтаж самочинно встановленої бетонно-блочної огорожі, розташованої за адресою АДРЕСА_2 ".
3. Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 14.11.2017 змінено мотивувальну частину постанови Київського районного суду міста Одеси від 14.08.2017, виключивши з неї положення, що оскаржуване розпорядження прийнято у межах повноважень, наданих відповідачу діючим законодавством. В іншій частині рішення суду першої інстанції залишено без змін.
4. 15.12.2017 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 . Просить скасувати рішення суду першої та апеляційної інстанції та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити повністю.
5. 26.12.2017 Суд відкрив касаційне провадження.
6. 19.01.2018 від третьої особи ОСОБА_2 надійшов відзив на касаційну скаргу, а 05.03.2018 від Київської районної адміністрації Одеської міської ради.
7. 26.12.2017 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Київської районної адміністрації Одеської міської ради. Просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
8. 09.01.2018 Суд відкрив касаційне провадження.
9. 29.01.2018 від ОСОБА_1 надійшов відзив на касаційну скаргу.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
10. ОСОБА_1 є власником будинку АДРЕСА_1 , що розташований на земельній ділянці площею 0,0235 га.
11. На земельній ділянці за адресою по АДРЕСА_1 кафе, що належить ПП «Гапон » .
12. ОСОБА_2 є власником будинку
АДРЕСА_3 . За адресою АДРЕСА_2 знаходяться нежитлові будівлі ДНЗ № 90. Земельна ділянка належить Одеській міській раді.
14. ОСОБА_2 звертався до Одеської міської ради щодо самовільного зайняття ОСОБА_1 частини земельної ділянки шляхом встановлення огорожі. Заявник стверджував, що вона побудувала паркан на відстані 30 см від стіни належного йому будинку АДРЕСА_3 на земельній ділянці, яка їй не належить.
15. У квітні та червні 2016 проводився огляд земельної ділянки, про що складались акти.
16. 26.07.2016 Київська районна адміністрація Одеської міської ради винесла розпорядження №476 «Про демонтаж самовільно встановленої бетонно-блочної огорожі, розташованої за адресою АДРЕСА_2 »
. 17 . У розпорядженні вказано, що 08.06.2016 представниками Департаменту комунальної власності Одеської міськради, Департаменту муніципальної безпеки Одеської міськради, Київської районної адміністрації Одеської міськради встановлено, що ОСОБА_1 самовільно встановила бетонно-блочну огорожу та збільшила земельну ділянку до будинку по АДРЕСА_1 , приблизно на 100 кв.м. за рахунок земель Одеської міської ради.
Департамент муніципальної безпеки Одеської міської ради та Київська районна адміністрація не надавали узгодження та дозвіл на встановлення огорожі по АДРЕСА_2 .
18 . У розпорядженні також зазначено, що добровільно припис Київської районної адміністрації про демонтаж огорожі ОСОБА_1 не виконала.
19. У зв`язку з цим, розпорядженням від 26.07.2016 №476 зобов`язано ОСОБА_1 за власні кошти у 5-денний строк демонтувати самочинно встановлену бетонно-блочну огорожу, розташованої за адресою АДРЕСА_2 , а у разі невиконання демонтаж буде здійснено за рахунок коштів міського бюджету з подальшим відшкодуванням всіх витрат з винного у порушенні.
20. Додано також матеріали фотофіксації, як додатки до акту б/н від 16.06.2016.
21. ОСОБА_1 поштою скеровувалось лист-повідомлення № А-509 про необхідність у триденний строк провести демонтаж, що підтверджується поштовою квитанцією від 25.07.2016.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
22. Позивач вимоги обґрунтовувала тим, що розпорядження про демонтаж підлягає скасуванню, оскільки не можливо дійти висновку, що огорожу встановила вона. Перевірка з цього приводу не проводилась, ОСОБА_1 про це ніхто не повідомляв, не пропонував дати пояснення, документи. З розпорядження неможливо встановити де знаходиться огорожа, її розміри, а з наданих документів не зрозуміло про яку адресу йдеться (АДРЕСА_1, АДРЕСА_2 чи АДРЕСА_3). Будинок позивача знаходиться за адресою АДРЕСА_1, а огорожа знаходиться АДРЕСА_2.
Вважає, що відповідач не має повноважень самостійно надавати оцінку об`єкту як самочинному, а може лише звернутись до суду з відповідним позовом. Крім того, у разі встановлення даного факту відповідач мав би скласти протокол про адміністративне правопорушення та винести припис. Відповідач протокол та припис не виносив, натомість відразу виніс розпорядження про знесення.
23. Відповідач проти позову заперечував. До повноважень адміністрації належить здійснення контролю за благоустроєм. Відповідно до Правил благоустрою м. Одеси до елементів благоустрою відносяться малі архітектурні форми до яких відносяться паркани. Відповідно до Правил демонтаж встановлених з порушенням малих архітектурних форм, власники яких ухиляються від демонтажу або власники яких невідомі здійснюється виконавчим органом Одеської міської ради. Відповідно до Порядку розміщення та демонтажу малих архітектурних форм у м. Одеса у разі виявлення малої архітектурної форми розміщеної з порушенням Правил, уповноваженим органом Одеської міської ради вноситься припис його власнику з вимогою про усунення порушень шляхом демонтажу протягом трьох робочих днів.
Відповідачем було проведено перевірку, було внесено припис, який не виконано. Після цього видано розпорядження про демонтаж.
24. Третя особа ОСОБА_2 проти позову заперечував. Пояснював, що між ним та позивачем давно існує спір. Позивач побудувала нерухому огорожу між будинками АДРЕСА_1 та АДРЕСА_2 без відповідного дозволу.
25. Третя особа ПП « Гапон » заперечень не подавала.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
26. Задовольняючи позовні вимоги частково, суд першої інстанції виходив з того, що розпорядження прийняте у межах та відповідності до повноважень, наданих відповідачу. Проте залишається недоведеним, що саме позивач побудувала самовільну бетонно-блочну огорожу, оскільки, позивач не має відношення до цієї огорожі, вона їй не належить, а третя особа ПП « Гапон », що знаходиться за тією ж адресою, що й будинок позивача, участі у перевірці не приймало, пояснень не давало. Отже, перевірка відповідачем в цій частині проведена неповно, тому пункт 1 спірного Розпорядження підлягає скасуванню. У той же час, позивачем не доведено, що пункт 2 розпорядження порушує її права та інтереси.
27. Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що спір по суті правильно вирішено судом першої інстанції, проте не погодився з мотивами, з яких виходив цей суд.
Суд апеляційної інстанції виключив мотиви, що оскаржуване розпорядження прийнято у межах повноважень, наданих відповідачу, виходячи з того, що єдиним правомірним засобом реагування на вказані випадки у разі їх виявлення, є складення припису, протоколу про адміністративне правопорушення та внесення їх на розгляд адміністративної комісії району.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
28. У касаційній скарзі позивач посилається на те, що суди обох інстанції безпідставно не задовольнили позов в частині визнання дії відповідача щодо проведення перевірки протиправними. На його думку, відповідач повинен був спочатку провести перевірку та винести припис про усунення порушень, скласти протокол про адміністративне правопорушення, вручити їх винній особі. Усі дії мали бути вчинені в присутності позивача. У розпорядженні не зазначено, які норми порушено. Скасування розпорядження через недоведеність вини позивача недостатнє, оскільки відповідач не мав законних підстав його виносити.
29. Відповідач у запереченні на касаційну скаргу позивача зазначає, що у нього є повноваження на прийняття оскаржуваного рішення та дотримано процедуру здійснення контролю за благоустроєм. Доказами та пояснення свідків підтверджується встановлення паркану саме ОСОБА_1
30. Третя особа у відзиві на касаційну скаргу позивача також посилається на дотримання відповідачем порядку здійснення контролю та винесення припису.
31. У касаційній скарзі відповідач посилається на те, що суд апеляційної інстанції не врахував нормативні акти, на підставі яких діє відповідач. Ними передбачено, що районні адміністрації Одеської міської ради є уповноваженими органами з демонтажу малих архітектурних форм до яких належить огорожа.
32. Позивач у відзиві на касаційну скаргу посилається на ті самі доводи, якими обґрунтовувала свої вимоги, тобто, що припису не було, про перевірку не знала, огорожу не встановлювала.
VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
33. Верховний Суд перевірив доводи касаційних скарг, перевірив правильність застосування норм матеріального та процесуального права та дійшов висновку про залишення касаційних скарг без задоволення.
34. Правовим питанням даного спору є компетенція органу місцевого самоврядування приймати розпорядження про демонтаж в примусовому порядку встановленого самочинного об`єкта та дотримання порядку проведення контролю за благоустроєм території.
35. Оцінюючи повноваження органу місцевого самоврядування приймати розпорядження про демонтаж, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що оскаржуване розпорядження №476 від 26.07.2016 "Про демонтаж самочинно встановленої бетонно-блочної огорожі, розташованої за адресою АДРЕСА_2" прийнято Київською районною адміністрацією Одеської міської ради незаконно, за відсутності у неї на це повноважень. Зокрема, недотримано процедури щодо здійснення повноважень у сфері контролю за благоустроєм території, так як єдиним правомірним засобом реагування у разі виявлення самочинного об`єкту, є складення припису, протоколу про адміністративне правопорушення та внесення їх на розгляд адміністративної комісії району.
(а) щодо повноважень по здійсненню контролю у сфері благоустрою
36. За змістом пункту 7 статті 30 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів міських рад належать власні (самоврядні) повноваження, зокрема: організація благоустрою населених пунктів, залучення на договірних засадах з цією метою коштів, трудових і матеріально-технічних ресурсів підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, а також населення; здійснення контролю за станом благоустрою населених пунктів, організації озеленення, охорони зелених насаджень і водойм, створення місць відпочинку громадян.
37. Правові, економічні, екологічні, соціальні та організаційні засади благоустрою населених пунктів і спрямований на створення умов, сприятливих для життєдіяльності людини визначає Закон України від 06.09.2005 №2807-IV «Про благоустрій населених пунктів».
38. Статтею 5 цього Закону встановлено, що управління у сфері благоустрою населених пунктів здійснюють Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері житлово-комунального господарства, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування та інші органи влади в межах їх повноважень.
39. Пунктом 1 частини першої статті 9 до повноважень місцевих державних адміністрацій у сфері благоустрою населених пунктів віднесено забезпечення реалізації державної політики у цій сфері.
40. Суб`єктами у сфері благоустрою населених пунктів, у розумінні частини першої статті 12 Закону №2807-IV є органи державної влади та органи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, органи самоорганізації населення, громадяни.
41. До об`єктів благоустрою населених пунктів статтею 13 Закону №2807-IV віднесено прибудинкові території (пункт 2 частини першої цієї статті).
42. На об`єктах благоустрою забороняється самовільно встановлювати об`єкти зовнішньої реклами, торговельні лотки, павільйони, кіоски тощо (пункт 5 частини першої статті 16 Закону №2807-IV).
43. В свою чергу, за змістом частини другої статті 21 Закону №2807-IV, яка наводить перелік елементів (частин) об`єктів благоустрою, огорожі, ворота, ґрати належать до малих архітектурних форм, які визначаються цією правовою нормою як елемент декоративного чи іншого оснащення об`єкта благоустрою. Розміщення малих архітектурних форм здійснюється відповідно до цього Закону за рішенням власника об`єкта благоустрою з дотриманням вимог законодавства, державних стандартів, норм і правил.
44. Відповідно ж до приписів частин першої, другої статті 34 Закону №2807-IV правила благоустрою території населеного пункту (далі - Правила) - нормативно-правовий акт, яким установлюються вимоги щодо благоустрою території населеного пункту. Правила розробляються на підставі Типових правил благоустрою території населеного пункту (далі - Типові правила) для всіх сіл, селищ, міст і затверджуються відповідними органами місцевого самоврядування. Типові правила розробляються та затверджуються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері житлово-комунального господарства.
45. Правила включають, зокрема: порядок здійснення благоустрою та утримання територій об`єктів благоустрою; порядок розміщення малих архітектурних форм; інші вимоги, передбачені цим та іншими законами.
46. Поряд із цим, згідно з положеннями частини першої статті 39 Закону №2807-IV державний контроль за дотриманням законодавства у сфері благоустрою території населених пунктів здійснюється місцевими державними адміністраціями.
47. Розділом VІІІ Типових правил, затверджених на виконання вищеназваних правових норм Закону №2807-IV наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 27.11.2017 №310, зареєстрованих в Міністерстві юстиції України 18.12.2017 за №1529/31397, урегульовано порядок розміщення малих архітектурних форм.
48. Рішенням Одеської міської ради від 23.12.2011 № 1631-VI (з наступними змінами від 10.06.2015) затверджено Правила благоустрою м. Одеси.
49. Відповідно до п. 3.1.15 Правил забороняється розміщення/встановлення елементів благоустрою з порушенням вимог, встановлених чинним законодавством, Правилами, рішеннями Одеської міської ради та її виконавчого комітету, розпорядженнями міського голови. Відповідно до п. 3.1.6. Правил елементами благоустрою є малі архітектурні форми (альтанки, павільйони і навіси, палатки, намети, паркові арки (аркади), колони (колонади), вуличні вази, вазони і амфори, декоративні та ігрові скульптури, вуличні меблі (лавки, лави, столи), сходи, балюстради, паркові містки, огорожі, ворота, грати, інформаційні стенди, дошки, перголи, грибки, гардероби, декоративні скульптури, кабіни для роздягання, бювети, урни, паркани, контейнери для квітів, вивіски).
50. Відповідно до Положення про районну державну адміністрацію, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 13.02.2014 № 4584-VI до повноважень районної адміністрації належить здійснення контролю за благоустроєм у Київському районі м. Одеси.
51. Відповідно до частини сьомої статті 55 Закону України "Про місцеве самоврядування" голова районної, обласної, районної у місті ради в межах своїх повноважень видає розпорядження.
52. Інших форм прийняття рішень законодавство не передбачає. З огляду це, колегія суддів приходить до висновку, що відповідач наділений контролюючими повноваженнями та здійснює владні управлінські функції у сфері благоустрою міста, приймає рішення (розпорядження) про демонтаж та вживає заходи із демонтажу.
53. Таким чином, Київська районна адміністрація Одеської міської ради мала повноваження на винесення оскаржуваного розпорядження.
(б) щодо дотримання процедури здійснення контролю у сфері благоустрою
54. Відповідно до 3.1.14 Правил благоустрою м. Одеси виконавчі органи Одеської міської ради, уповноважені складати протоколи про адміністративні правопорушення державних стандартів, норм і правил у сфері благоустрою населених пунктів, правил благоустрою населених пунктів, складають та видають приписи власникам (балансоутримувачам) щодо приведення об`єктів та елементів благоустрою у належний стан з визначенням строків проведення певних заходів.
55. Забороняється розміщення/встановлення елементів благоустрою з порушенням вимог, встановлених чинним законодавством, Правилами, рішеннями Одеської міської ради та її виконавчого комітету, розпорядженнями міського голови (пункт 3.1.15 Правил).
56. Елементи благоустрою встановлені/розміщені з порушенням вимог, встановлених Правилами, підлягають демонтажу за кошти особи, що здійснила встановлення, у терміни, визначені в приписі уповноваженого виконавчого органу Одеської міської ради. Якщо особа, що розмістила/встановила елемент благоустрою з порушенням Правил, не здійснила демонтаж у визначені строки, демонтаж елементу благоустрою здійснюється у встановленому порядку (пункт 3.1.16 Правил).
57. Таким чином, колегія суддів вважає правильним висновок суду апеляційної інстанції про те, що відповідач повинен був винести припис про усунення порушення, протокол про адміністративне правопорушення та внести їх на розгляд адміністративної комісії району, а тоді виносити розпорядження про демонтаж.
58. З матеріалів справи вбачається, що відповідачем встановлено факт самочинно встановленої бетонно-блочної огорожі, розташованої за адресою
АДРЕСА_2. 59 . Перевірці даного факту передувало звернення ОСОБА_2 до Одеської міської ради щодо самовільного зайняття ОСОБА_1 частини земельної ділянки шляхом встановлення огорожі, а саме побудови паркану на відстані 30 см від стіни належного йому будинку АДРЕСА_3 на земельній ділянці, яка їй не належить.
60 . У зв`язку з цим проводився огляд земельної ділянки. З матеріалів справи вбачається, що огляд проводився в квітні та червні 2016, про що складались акти. Проте з актів обстеження не вбачається безпосередня присутність ОСОБА_1 . Суд першої інстанції з`ясовував це з показань свідків та з`ясував, що позивач не має відношення до цієї огорожі, вона їй не належить.
61. Крім того, з матеріалів справи вбачається, що ОСОБА_1 поштою скеровувалось лист-повідомлення № А-509 про необхідність у 3-денний строк провести демонтаж, що підтверджується поштовою квитанцією від 25.07.2016.
62. Після цього, фактично на наступний день 26.07.2016, відповідач виніс оскаржуване розпорядження, яким зобов`язано ОСОБА_1 за власні кошти у 5-денний строк демонтувати самочинно встановлену бетонно-блочну огорожу, розташованої за адресою
АДРЕСА_2. 63 . Зважаючи на дату листа-повідомлення №А-509 та розпорядження, позивач була позбавлена можливості у 3-денний строк добровільно виконати зазначену вимогу.
64. Водночас, протокол про адміністративне правопорушення відповідачем відносно позивача не складався.
65. Зважаючи на те, що позивач оскаржувала факт встановлення самочинного об`єкта саме з підстав не повідомлення її про вчинене, позбавлення можливості надати пояснення та спростувати це, дотримання відповідачем процедури здійснення контролю у сфері благоустрою є важливою гарантією законності розпоряджень про демонтаж, хоча б в цій частині.
66. Разом з тим, Суд відхиляє доводи скаржника-позивача про скасування судових рішень через відмову в задоволенні позовної вимоги про визнання протиправними дій Київської районної адміністрації Одеської міської ради щодо проведення перевірки за адресою АДРЕСА_2 та складання акту обстеження об`єкта відносно ОСОБА_1 , оскільки скасування розпорядження про демонтаж як акта індивідуальної дії сприяє відновленню її порушених прав. Додаткове визнання протиправними дій не змінює правильності вирішення спору судами по суті.
67. Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив порушень норм процесуального чи матеріального права при ухваленні судових рішень.
68. Відповідно до ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
69. Судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись ст. 328 342 343 349 350 355 356 КАС України, Суд -
ПОСТАНОВИВ:
Касаційні скарги ОСОБА_1 та Київської районної адміністрації Одеської міської ради залишити без задоволення.
Постанову Київського районного суду міста Одеси від 14 серпня 2017 року та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2017 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий суддя В. М. Кравчук
Суддя А.А. Єзеров
Суддя С.М. Чиркін