ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
04 липня 2024 року
м. Київ
справа № 520/16250/23
адміністративне провадження № К/990/825/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючого суді Берназюка Я.О., суддів: Чиркіна С.М. та Шарапи В.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу №520/16250/23
за позовом ОСОБА_1
до Головного управління Держгеокадастру у Харківській області,
третя особа: Харківська міська рада
про визнання дій протиправними та скасування витягу,
за касаційною скаргою Головного управління Держгеокадастру у Харківській області
на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 07 грудня 2023 року (прийняту у складі колегії: головуючого судді: Кононенко З.О., суддів: Мінаєвої О.М., Калиновського В.А.),
У С Т А Н О В И В :
Короткий зміст позовних вимог
1. У червні 2023 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з адміністративним позовом до Головного управління Держгеокадастру у Харківській області (далі - Держгеокадастр, відповідач, скаржник), третя особа - Харківська міська рада (далі - третя особа), в якому просив:
- визнати протиправними дії Головного управління Держгеокадастру у Харківській області із формування витягу від 24 червня 2019 року вих. № 1040/0/45-19 із технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки з кадастровим номером 6310138800:03:007:0003 із застосування локального коефіцієнту "Земельна ділянка, що примикає до вулиці без твердого покриття" із значенням 0,98858;
- скасувати витяг Головного управління Держгеокадастру у Харківській області із формування витягу від 24 червня 2019 року вих. №1040/0/45-19 із технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки з кадастровим номером 6310138800:03:007:0003.
2. В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначив, що при формуванні витягу з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки 6310138800:03:007:0003 відповідач протиправно застосував значення 0,98858 локального коефіцієнту «Земельна ділянка, що примикає до вулиці без твердого покриття» у розмірі, значення якого не відповідає рішенню Харківської міської ради від 03 липня 2013 року № 1209/13 «Про затвердження Технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Харкова станом на 01 січня 2013 року» та перевищує граничний розмір, передбачений Порядком нормативної грошової оцінки земель населених пунктів, затвердженим наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 25 листопада 2016 року № 489 (далі - Порядок № 489).
3. Протиправність дій відповідача має своїм наслідком невірне визначення нормативної грошової оцінки земельної ділянки 6310138800:03:007:0003, щодо якої Харківською міською радою надано позивачу дозвіл на розробку технічної документації із землеустрою щодо відновлення (встановлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості).
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
4. Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 29 серпня 2023 року адміністративний позов ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Харківській області, за участі третьої особи Харківської міської ради, про визнання дій протиправними та скасування витягу залишено без задоволення.
5. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що розрахунок значення коефіцієнтів КмЗ (локальні фактори) при наданні витягів з нормативної грошової оцінки земельних ділянок у місті Харкові здійснюється програмним шляхом в автоматизованому режимі, з використанням ГІС-технологій. Посадові особи Головного управління Держгеокадастру у Харківській області не впливають на значення зазначеного коефіцієнту і не мають технічної можливості на власний розсуд змінювати значення локальних коефіцієнтів та місцезнаходження земельних ділянок в межах економіко-планувальних зон.
6. Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 07 грудня 2023 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено. Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 29 серпня 2023 року скасовано. Прийнято постанову, якою позов задоволено. Визнано протиправними дії Головного управління Держгеокадастру у Харківській області та скасовано витяг від 24 червня 2019 року за вих. № 1040/0/45- 19 із технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки з кадастровим номером 6310138800:03:007:0003, виданий із застосування локального коефіцієнту "Земельна ділянка, що примикає до вулиці без твердого покриття" із значенням 0,98858.
7. Задовольняючи позовні вимоги, суд апеляційної інстанції зазначив, що дії Головного управління Держгеокадастру у Харківській області із формування витягу від 24 червня 2019 року за вих. № 1040/0/45-19 із технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки з кадастровим номером 6310138800:03:007:0003 із застосування локального коефіцієнту "Земельна ділянка, що примикає до вулиці без твердого покриття" із значенням 0,98858 є протиправними, не відповідають рішенню Харківської міської ради від 03 липня 2013 року № 1209/13 та Порядку № 489.
8. При цьому суд апеляційної інстанції, враховуючи висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 30 січня 2020 року у справі № 820/1804/16, вказав, що надаючи заявнику витяг за підписом заступника начальника управління, відповідач зобов`язаний був перевірити правомірність та обґрунтованість вказаних в ньому даних, які впливають на вартість грошової оцінки земельної ділянки. Формування витягу в автоматичному режимі не може бути підставою для встановлення в ньому розмірів коефіцієнтів, які не відповідають вимогам чинного законодавства.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
9. Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права, Держгеокадастр звернувся з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 07 грудня 2023 року та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
10. В обґрунтування касаційної скарги скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції порушив положення Закону України "Про оцінку земель" від 11 грудня 2003 року №1378-IV (далі - Закон № 1378-IV), Порядку №489, Порядку ведення Державного земельного кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 жовтня 2012 року №1051 (далі - Порядок №1051), у зв`язку із чим дійшов необґрунтованих висновків про протиправність дій Головного управління Держгеокадастру у Харківській області із формування Витягу від 24 червня 2019 року вих. №1040/0/45-19 із технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки з кадастровим номером 6310138800:03:007:0003 із застосування локального коефіцієнту "Земельна ділянка, що примикає до вулиці без твердого покриття" із значенням 0,98858.
11. Так, доводи відповідача у касаційній скарзі полягають у тому, що до компетенції Головного управління Держгеокадастру у Харківській області не належить розрахунок нормативної грошової оцінки. При цьому відповідач зазначає, що витяг з технічної документації з нормативної грошової оцінки земельної ділянки за своєю суттю є інформаційною довідкою, яка відображає відомості (конкретну оцінку) про нормативну грошову оцінку конкретної ділянки, що, в свою чергу, використовується для розрахунку земельного податку та орендної плати, і не є рішенням суб`єкта владних повноважень.
12. До того ж у касаційній скарзі скаржник стверджує про те, що судом апеляційної інстанції ухвалено рішення про задоволення позову без врахування висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 12 листопада 2018 року у справі №814/789/17, від 01 лютого 2021 року у справі №804/5304/16, від 20 січня 2021 року у справі №160/2185/20, від 30 червня 2021 року у справі №804/1472/17, від 21 червня 2022 року у справі №160/3248/20.
13. У справі №804/1472/17 Верховний Суд дійшов висновку, що витяг з технічної документації про грошову оцінку землі не є рішенням суб`єкта владних повноважень, оскільки не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для осіб, а лише носить інформаційний характер.
14. У постановах Верховного Суду від 12 листопада 2018 року у справі №814/789/17 та від 20 січня 2021 року у справі №160/2185/20 зазначено, що витяг з технічної документації про грошову оцінку землі, сам по собі не є рішенням суб`єкта владних повноважень, оскільки не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для осіб, не змінює фактичне значення коефіцієнтів, що застосовані під час здійснення нормативної грошової оцінки землі, так само як і самого значення нормативної грошової оцінки землі, а лише носить інформаційний характер. При цьому, саме рішення відповідної сільської, селищної чи міської ради затверджує технічну документацію щодо відповідної нормативної грошової оцінки землі.
Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
15. Касаційна скарга надійшла до Суду 05 січня 2024 року.
16. Ухвалою Верховного Суду від 25 січня 2024 року відкрито касаційне провадження у справі №520/16250/23, витребувано адміністративну справу та запропоновано учасникам справи надати відзив на касаційну скаргу.
17. Ухвалою Верховного Суду від 07 травня 2024 року справу призначено до розгляду у судовому засіданні.
18. Ухвалами від 29 травня 2024 року та від 17 червня 2024 року задоволено клопотання учасників справи про їх участь у судових засіданнях в режимі відеоконференції.
19. Інших клопотань при розгляді цієї справи в касаційному порядку учасниками справи заявлено не було.
20. У судовому засіданні, яке відбулося 18 червня 2024 року Суд, враховуючи позицію учасників справи, ухвалив рішення про продовження розгляду цієї справи в порядку письмового провадження.
Позиція інших учасників справи
21. Від позивача 05 лютого 2024 року до Суду надійшов відзив на касаційну скаргу Держгеокадастру, де зазначено, що судом апеляційної інстанції було правильно застосовано до спірних правовідносин норми матеріального права, а доводи касаційної скарги висновків, наведених у оскаржуваному судовому рішенні, не спростовують. Позивач вказує, що відповідач при формуванні витягу від 24 серпня 2019 року за вих. № 1040/0/45-19 із технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки з кадастровим номером 6310138800:03:007:0003 застосовував локальний фактор «Земельна ділянка, що примикає до вулиці без твердого покриття» із значенням 0,98858, що не відповідає Додатку 3 «Значення коефіцієнтів Км3 для зон впливу локальних факторів» до рішення Харківської міської ради від 03 липня 2013 року № 1209/13. Також на спростування доводів Держгеокадастру зазначає, що відповідно до висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 24 листопада 2021 року у справі № 817/1780/17, дії з формування витягу з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки можуть бути об`єктом судового оскарження.
22. Крім того, вказує, що наведені скаржником висновки Верховного Суду не є релевантними до спірних правовідносин і тому не можуть бути враховані під час їх вирішення. Зазначає, що, зокрема, спір у справі № 160/3248/20 стосується оскарження податкового повідомлення-рішення, а у справі № 814/789/17 судами встановлено наявність невизначених міською радою локальних коефіцієнтів.
23. У судовому засіданні, яке відбулося 18 червня 2024 року представник відповідача підтримав вимоги касаційної скарги і повторно зауважив, що коефіцієнти локальних факторів визначені у програмному комплексі і повністю відповідають затвердженим Харківською міською радою коефіцієнтам. Крім того, зазначив, що внести зміни у вже виданий витяг з технічної документації неможливо.
24. Представник Харківської міської ради у зазначеному судовому засіданні позицію відповідача підтримав. Додав, що зміни до переліку коефіцієнтів земельних ділянок та їх величин вносяться Харківською міською радою кожні 5-7 років згідно вимог чинного законодавства.
25. 26 червня 2024 року від представника позивача надійшли додаткові пояснення у справі, де зазначено, що відповідачем не наведено жодних доводів та не надано доказів, якими могло б бути обґрунтовано застосування більшого коефіцієнту локального фактору ніж 0,95. Крім того, зауважує, що застосування локального фактору «Земельна ділянка, що примикає до вулиці без твердого покриття» із значенням 0,98858 значним чином впливає на фінансові зобов`язання позивача саме в частині розміру нормативно грошової оцінки земельної ділянки.
Обставини справи, встановлені судами попередніх інстанцій
26. Судами попередніх інстанцій, на підставі наявних у матеріалах справи доказів, встановлено, що позивачу на праві власності належать нежитлові приміщення загальною площею 1053,4 кв. м. (нежитлові приміщення №№ 1, 2, 5, 6, 7, 8, 9 першого поверху, №№ 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 другого поверху, №№ 1, 2, 3, 4 мансарди) та нежитлові приміщення загальною площею 526,3 кв. м.(№№ 1, 3, 4, 5, 6, 7, 8 цокольного поверху) в нежитлові будівлі літ. «В-2», розташованій за адресою: АДРЕСА_1 .
27. У Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно вказані нежитлові приміщення як об`єкти нерухомості зареєстровані за реєстраційними номерами № 1331626963101 та № 1329392063101.
28. Нежитлова будівля літ. «В-2» на земельній ділянці комунальної власності з кадастровим номером 6310138800:03:007:0003 площею 0,1118 га, що має адресу: АДРЕСА_1 .
29. В Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно земельна ділянка з кадастровим номером 6310138800:03:007:0003 зареєстрована за реєстраційним номером № 1428664363101.
30. Пунктом 8 додатку 3 «Перелік юридичних та фізичних осіб, яким надається згода на відновлення меж земельних ділянок для експлуатації та обслуговування будівель та споруд» до рішення Харківської міської ради № 870/17 від 20 грудня 2017 року позивачу було надано згоду на розробку технічної документації із землеустрою щодо відновлення (встановлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) та на відновлення меж земельної ділянки для експлуатації та обслуговування торгово-офісної будівлі, із земель комунальної власності (кадастровий номер 6310138800:03:007:0003) за рахунок земель житлової та громадської забудови площею 0,1118 га для експлуатації та обслуговування торговельно-офісної будівлі АДРЕСА_1.
31. Рішення Харківської міської ради № 870/17 від 20 грудня 2017 року є діючими на час подання даного позову. Право позивача на земельну ділянку не оформлено.
32. Харківською міською радою подано до Червонозаводського районного суду м. Харкова позовну заяву до ОСОБА_1 про стягнення безпідставно збережених коштів у розмірі орендної плати у сумі 1 746 514,11 грн. за використання земельної ділянки по АДРЕСА_1 з кадастровим номером 6310138800:03:007:0003 за період з 01 серпня 2019 року по 28 лютого 2022 року.
33. Розрахунок безпідставно збережених коштів за вказаний період зроблено на підставі Витягу з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки 6310138800:03:007:0003 від 24 червня 2019 року за вих. № 1040/0/45-19, що сформований відділом у м. Харкові Головного управління Держгеокадастру у Харківській області на звернення Харківської міської ради.
34. Завищення при формуванні витягу значення 0,98858 локального коефіцієнту «Земельна ділянка, що примикає до вулиці без твердого покриття» вплинуло на кінцевий результат нормативної грошової оцінки земельної ділянки і призвело до завищення вартості нормативної грошової оцінки земельної ділянки 6310138800:03:007:0003, що впливає на розмір стягуваної з ОСОБА_1 суми коштів за використання земельної ділянки по АДРЕСА_1 з кадастровим номером 6310138800:03:007:0003 за 2019 рік.
35. Позивач вважає, що його права порушені відповідачем і можуть бути відновлені шляхом скасування вказаного витягу від 24 червня 2019 року за вих. № 1040/0/45-19 у зв`язку з чим звернувся із позовом до суду.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка висновків судів попередніх інстанцій і доводів учасників справи
36. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
37. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
38. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
39. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
40. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
41. Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Другого апеляційного адміністративного суду від 07 грудня 2023 року відповідає не повністю, а викладені у касаційній скарзі доводи є частково обґрунтованими з огляду на таке.
42. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
43. Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.
44. У касаційній скарзі скаржник вказує на неправильне застосування судом апеляційної інстанції положень Закону №1378-IV, Порядку №489 та Порядку №1051, внаслідок чого суд, на думку скаржника, дійшов необґрунтованих висновків про протиправність вчинених Держгеокадастром дій із формування витягу від 24 червня 2019 року вих. №1040/0/45-19 із технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки з кадастровим номером 6310138800:03:007:0003 із застосування локального коефіцієнту "Земельна ділянка, що примикає до вулиці без твердого покриття" із значенням 0,98858.
45. Оцінюючи доводи касаційної скарги, колегія суддів виходить з наступного.
46. Відповідно до частини першої статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.
47. Згідно зі статтею 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.
48. Відповідно до пункту «в» частини першої статті 96 Земельного кодексу України (далі - ЗК України, у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) землекористувачі зобов`язані, зокрема, своєчасно сплачувати земельний податок або орендну плату.
49. Статтею 201 ЗК України передбачено, що грошова оцінка земельних ділянок визначається на рентній основі. Залежно від призначення та порядку проведення грошова оцінка земельних ділянок може бути нормативною і експертною. Нормативна грошова оцінка земельних ділянок використовується для визначення розміру земельного податку, втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель тощо. Експертна грошова оцінка використовується при здійсненні цивільно-правових угод щодо земельних ділянок. Грошова оцінка земельних ділянок проводиться за методикою, яка затверджується Кабінетом Міністрів України.
50. Відповідно до статті 21 Закону України «Про оренду землі» орендна плата за землю - це платіж, який орендар вносить орендодавцеві за користування земельною ділянкою згідно з договором оренди землі.
51. Розмір, форма і строки внесення орендної плати за землю встановлюються за згодою сторін у договорі оренди (крім строків внесення орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності, які встановлюються відповідно до Податкового кодексу України).
52. Згідно з положеннями частини п`ятої статті 288 ПК України розмір орендної плати встановлюється у договорі оренди, але річна сума платежу: не може бути меншою 3 відсотків нормативної грошової оцінки; не може перевищувати 12 відсотків нормативної грошової оцінки.
53. Частиною першою статті 13 Закону України «Про оцінку земель» (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) передбачено, що нормативна грошова оцінка земельних ділянок проводиться, зокрема, у разі визначення розміру орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності.
54. Відповідно до статті 1 Закону № 1378-IV, нормативна грошова оцінка земельних ділянок - капіталізований рентний дохід із земельної ділянки, визначений за встановленими і затвердженими нормативами.
55. Статтею 18 Закону № 1378-IV встановлено, що нормативна грошова оцінка земельних ділянок проводиться відповідно до державних стандартів, норм, правил, а також інших нормативно-правових актів на землях усіх категорій та форм власності. Нормативна грошова оцінка земельних ділянок, розташованих у межах населених пунктів, незалежно від їх цільового призначення, проводиться не рідше, ніж один раз на 5-7 років.
56. Відповідно до статті 15 цього ж Закону підставою для проведення оцінки земель, у тому числі нормативної грошової оцінки земельних ділянок, є рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування. Згідно з положеннями статті 23 Закону України «Про оцінку землі» виготовлена технічна документація нормативної грошової оцінки земельних ділянок у межах населених пунктів затверджується відповідною сільською, селищною, міською радою.
57. Рішення рад щодо технічної документації з нормативної грошової оцінки земельних ділянок набирають чинності у строки, встановлені відповідно до пункту 271.2 статті 271 ПК України. Зокрема, у цьому пункті зазначено, що рішення рад щодо нормативної грошової оцінки земельних ділянок, розташованих у межах населених пунктів, офіційно оприлюднюється відповідним органом місцевого самоврядування до 15 липня року, що передує бюджетному періоду, в якому планується застосування нормативної грошової оцінки земель або змін (плановий період). В іншому разі норми відповідних рішень застосовуються не раніше початку бюджетного періоду, що настає за плановим періодом.
58. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що нормативна грошова оцінка землі проводиться в обов`язковому порядку для визначення розміру орендної плати за землі комунальної та державної форм власності. При цьому технічна документація з нормативної грошової оцінки земельних ділянок, розташованих у межах населених пунктів, затверджується рішенням відповідної сільської, селищної чи міської ради. Таке рішення офіційно оприлюднюється відповідним органом місцевого самоврядування до 15 липня року.
59. Аналогічний висновок викладений у постановах Верховного Суду України від 2 березня 2016 року у справі № 3-476гс15, Верховного Суду від 31 липня 2018 року у справі № 804/7823/14, від 30 жовтня 2018 року у справі № 804/2111/14, від 12 листопада 2018 року у справі № 814/789/17, від 20 грудня 2018 року у справі № №826/11716/17 та від 28 вересня 2020 року у справі № 808/995/18.
60. Закон № 1378-IV визначає правові засади проведення оцінки земель, професійної оціночної діяльності у сфері оцінки земель в Україні та спрямований на регулювання відносин, пов`язаних з процесом оцінки земель, забезпечення проведення оцінки земель, з метою захисту законних інтересів держави та інших суб`єктів правовідносин у питаннях оцінки земель, інформаційного забезпечення оподаткування та ринку земель.
61. Відповідно до частини першої статті 18 Закону № 1378-IV нормативна грошова оцінка земельних ділянок проводиться відповідно до державних стандартів, норм, правил, а також інших нормативно-правових актів на землях усіх категорій та форм власності.
62. За результатами нормативної грошової оцінки земельних ділянок складається технічна документація. Дані про нормативну грошову оцінку окремої земельної ділянки оформляються як витяг з технічної документації з нормативної грошової оцінки земель (частини перша, друга статті 20 Закону № 1378-IV).
63. Витяг з технічної документації про нормативну грошову оцінку окремої земельної ділянки видається центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин (частина третя статті 23 Закону № 1378-IV).
64. Відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 04 січня 2015 року № 15, Держгеокадастр є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері національної інфраструктури геопросторових даних, топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.
65. Згідно з підпунктом 29 пункту 4 цього Положення Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань видає витяги із Державного земельного кадастру про земельні ділянки.
66. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 20 червня 2018 року у справі № 823/902/17 вказала, що у правовідносинах, пов`язаних з оцінкою земель та земельних ділянок, Держгеокадастр і його територіальні органи здійснюють публічно-владні управлінські функції. Тому перевірка законності їх дій (бездіяльності), рішень, зокрема під час формування даних про нормативну грошову оцінку окремої земельної ділянки, оформлення таких даних у вигляді витягу з технічної документації з нормативної грошової оцінки земель, має здійснюватися адміністративним судом.
67. Така позиція узгоджується з висновком Верховного Суду у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду, висловленою у постанові від 24 листопада 2021 року у справі № 817/1780/17, та Верховного Суду, що міститься, зокрема, у постановах від 07 грудня 2021 року у справі № 808/4207/17, від 30 серпня 2022 року у справі № 500/2804/18, від 05 липня 2023 року у справі № 240/2816/21.
68. При цьому у постанові Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду від 24 листопада 2021 року у справі № 817/1780/17 викладено правовий висновок, зокрема про те, що дії з формування витягу з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки можуть бути предметом судового оскарження, а підстави позову слугуватимуть висновку про належність обраного способу захисту прав.
69. Таким чином, враховуючи вказані висновки, колегія суддів зазначає, що дії Держгеокадастру, вчинені під час формування даних про нормативну грошову оцінку окремої земельної ділянки, а також оформлення таких даних у вигляді витягу з технічної документації з нормативної грошової оцінки земель можуть бути предметом судового розгляду в контексті перевірки адміністративним судом законності і правомірності таких дій.
70. З огляду на це, колегія суддів відхиляє доводи касаційної скарги стосовно того, що витяг з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки не є рішенням суб`єкта владних повноважень та не може бути предметом судового розгляду.
71. При цьому Суд також не бере до уваги твердження про необхідність врахування висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 12 листопада 2018 року у справі №814/789/17, від 01 лютого 2021 року у справі №804/5304/16, від 20 січня 2021 року у справі №160/2185/20, від 30 червня 2021 року у справі №804/1472/17, від 21 червня 2022 року у справі №160/3248/20 про те, що витяг з технічної документації про грошову оцінку землі не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для осіб, а лише носить інформаційний характер, з огляду на відступлення Судовою палатою з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 24 листопада 2021 року у справі № 817/1780/17 від указаного правозастосування. Колегія суддів зазначає, що така позиція є сталою, що підтверджується зокрема висновками, викладеними у постановах Верховного Суду від 17 травня 2023 року у справі № 807/168/18, від 05 липня 2023 року у справі № 240/2816/21, від 13 березня 2024 року у справі № 160/1745/20 та від 24 червня 2024 року у справі № 460/14725/22, і жодних мотивів відступу від неї у касаційній скарзі Держгеокадастром не наведено.
72. Повертаючись до спірних правовідносин, колегія суддів вказує, що предметом спору у цій справі є питання правомірності дій Держгеокадастру щодо формування витягу від 24 червня 2019 року за вих. № 1040/0/45-19 із технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки з кадастровим номером 6310138800:03:007:0003 із застосування локального коефіцієнту «Земельна ділянка, що примикає до вулиці без твердого покриття» із значенням 0,98858.
73. Так, згідно із статтею 12 Закону № 1378-IV нормативно-методичне регулювання оцінки земель здійснюється у відповідних нормативно-правових актах, що встановлюють порядок проведення оцінки земель, організації і виконання землеоціночних робіт, склад і зміст технічної документації та звітів з експертної грошової оцінки земельних ділянок, вимоги до них, порядок їх виконання.
74. Нормативно-правові акти з проведення оцінки земель, які розробляються з урахуванням вимог положень національних стандартів, затверджуються Кабінетом Міністрів України.
75. З метою реалізації положень статті 12 Закону № 1378-IV наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 25 листопада 2016 року № 489 «Про затвердження Порядку нормативної грошової оцінки земель населених пунктів», зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 19 грудня 2016 року за № 1647/29777, затверджено Порядок № 489, який визначає процедуру проведення нормативної грошової оцінки земель населених пунктів (втратив чинність з 06 травня 2023 року на підставі Наказу Міністерства аграрної політики та продовольства України від 04 квітня 2023 року № 716, водночас був чинним на момент виникнення спірних правовідносин).
76. Зазначеним Порядком визначено процедуру проведення нормативної грошової оцінки земель населених пунктів, змінено розрахунок нормативної грошової оцінки окремої земельної ділянки.
77. При цьому останній є обов`язковим для територіальних органів Держгеокадастру при формуванні витягів з технічної документації про нормативно грошову оцінку земельних ділянок.
78. Відповідно до пункту 3 Порядку № 489 нормативний акт набирає чинності з дня його офіційного опублікування і застосовується з 1 січня 2017 року.
79. Таким чином, на момент виникнення спірних правовідносин, Порядок № 489 був чинним нормативно-правовим актом, застосування якого було обов`язковим для територіальних органів Держгеокадастру при наданні витягів з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки, та який в силу вимог чинного законодавства визначає процедуру проведення нормативної грошової оцінки земельних ділянок населених пунктів.
80. Згідно з пунктом 3 розділу І Порядку № 489 інформаційною базою для нормативної грошової оцінки земель населених пунктів є затверджені генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій і детальні плани територій, відомості Державного земельного кадастру, дані інвентаризації земель та державної статистичної звітності.
81. Відповідно до пункту 1 розділу ІІ Порядку № 489 в основі нормативної грошової оцінки земель населених пунктів лежить капіталізація рентного доходу, що отримується залежно від місця розташування населеного пункту в загальнодержавній, регіональній і місцевій системах виробництва та розселення, облаштування його території та якості земель з урахуванням природно-кліматичних та інженерно-геологічних умов, архітектурно-ландшафтної та історико-культурної цінності, екологічного стану, функціонального використання земель.
82. За змістом пункту 3 цього розділу нормативна грошова оцінка всіх категорій земель та земельних ділянок населених пунктів (за винятком земель сільськогосподарського призначення та земельних ділянок водного фонду, що використовуються для риборозведення) визначається згідно з формулою, одним із показників якої є Км - коефіцієнт, який характеризує місце розташування земельної ділянки.
83. За правилами пункту 6 цього ж розділу коефіцієнт, який характеризує місце розташування земельної ділянки (Км), обумовлюється трьома групами рентоутворювальних факторів регіонального, зонального та локального характеру і обчислюється за формулою: Км = Км1 * Км2 * Км3, де:
Км1 - регіональний коефіцієнт, який характеризує залежність рентного доходу від місцеположення населеного пункту у загальнодержавній, регіональній і місцевій системах виробництва і розселення;
Км2 - зональний коефіцієнт, який характеризує містобудівну цінність території в межах населеного пункту (економіко-планувальної зони);
Км3 - локальний коефіцієнт, який враховує місце розташування земельної ділянки в межах економіко-планувальної зони.
84. Відповідно до пункту 10 розділу ІІ Порядку № 489 вартість одного квадратного метра земельної ділянки певного функціонального використання (Цн) визначається з урахуванням територіально- планувальних, інженерно-геологічних, історико-культурних, природно-ландшафтних, санітарно-гігієнічних та інженерно-інфраструктурних особливостей місця її розташування в межах економіко-планувальної зони за формулою: Цн = Цнз х Кф х Км3. Значення коефіцієнта Км3 визначається щодо кожного населеного пункту, виходячи з його особливостей. Значення локального коефіцієнта для окремої земельної ділянки можливо встановлювати на основі визначення частки площі, яку займає цей фактор на земельній ділянці. Встановлення частки площі здійснюється переважно шляхом використання ГІС-технологій та електронних цифрових карт масштабу не менше ніж 1:10000 - для міст з чисельністю населення понад 100 тис. осіб, та 1:5000 - для інших населених пунктів.
85. Для обчислення Км3 враховуються локальні фактори, наведені в додатку 7, при цьому добуток пофакторних оцінок не має бути нижче 0,50 і вище 1,50.
86. Вихідними даними для обчислення коефіцієнта Км є затверджені матеріали Генеральної схеми планування території України, схем планування території Автономної Республіки Крим та областей, генеральні плани населених пунктів у частині, яка характеризує існуючий стан населеного пункту. Значення коефіцієнтів установлюються за результатами пофакторних оцінок кожної групи з урахуванням питомої ваги рентоутворювальних факторів у формуванні загального рентного доходу в межах населеного пункту та його економіко- планувальних зон.
87. Для обчислення Км3 враховуються локальні фактори, наведені в додатку 7.
88. Крім того, колегія суддів зазначає, що Рішенням 25 сесії Харківської міської ради 6 скликання від 03 липня 2013 року №1209/13 затверджено «Технічну документацію про нормативну грошову оцінку земель міста Харкова станом на 01 січня 2013 року», в тому числі «Значення коефіцієнтів Км3 зон впливу локальних факторів» (Додаток 3), мінімальні та максимальні значення яких у повному обсязі кореспондуються із значеннями, що наведені у Додатку 7 Порядку № 489.
89. Колегія суддів звертає увагу, що статтею 144 Конституції України передбачено, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.
90. Відповідно до частини першої статті 12 ЗК України до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить розпорядження землями територіальних громад.
91. Рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень (статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні").
92. Згідно із частиною першою статті 73 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" акти ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної в місті ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради, прийняті в межах наданих їм повноважень, є обов`язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об`єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території.
93. Таким чином, колегія суддів вважає, що рішення про затвердження технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки в силу положень статей 59 та 73 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" є нормативно-правовим актом, обов`язковим для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, а також підприємствами, установами і організаціями, зокрема і для територіальними органами Держгеокадастру при наданні витягів з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки.
94. Судами попередніх інстанцій встановлено та не заперечується учасниками справи, що земельна ділянка з кадастровим номером 6310138800:03:007:0003 (щодо якої виник спір) відповідно до інженерно-інфраструктурного фактору є земельною ділянкою, що примикає до вулиці без твердого покриття.
95. Суд апеляційної інстанції, ухвалюючи оскаржуване рішення виходив з того, що застосування локальних коефіцієнтів, які перевищують встановлені законодавством максимальні значення, при формуванні витягу з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки є неправомірним, оскільки вказане суперечить Порядку № 489 та не відповідає прийнятим значенням локальних коефіцієнтів Км3, зазначеним в Додатку 3 до рішення Харківської міської ради від 03 липня 2013 року №1209/13.
96. Водночас у касаційній скарзі Держгеокадастр вказав, що виготовлення оскаржуваного витягу відбувалося за допомогою програмного забезпечення, а тому відповідач не мав впливу на значення застосованих коефіцієнтів нормативної грошової оцінки відповідної земельної ділянки.
97. Однак з такими доводами касаційної скарги Суд не погоджується та вказує на обґрунтованості висновків суду апеляційної інстанції з огляду на таке.
98. Верховний Суд у постанові від 11 січня 2022 року у справі № 820/105/16 вказав, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний здійснювати реалізацію наданих йому повноважень при оформленні і видачі витягів з технічної документації про нормативну грошову оцінку окремої земельної ділянки у чіткій відповідності з законом та прийнятих на його підставі нормативно - правових актів.
99. Така модель поведінки органів державної влади окреслена у частині другій статті 19 Конституції України й встановлює правило, згідно з яким органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
100. Таким чином, Суд вказує, що діяльність органів держаної влади, до яких за своїм правовим статусом належить й відповідач, здійснюється у відповідності до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу «заборонено все, крім дозволеного законом». Застосування такого принципу забезпечує введення владних функцій у законні рамки і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів, органів місцевого самоврядування.
101. Отже, відповідач, формуючи спірний витяг, зобов`язаний був перевірити правомірність та обґрунтованість вказаних в ньому даних, які впливають на вартість грошової оцінки земельної ділянки. Формування витягу в автоматичному режимі не може бути підставою для встановлення в ньому розмірів коефіцієнтів, які не відповідають вимогам чинного законодавства, а також підставою для відмови позивачу в захисті судом його порушеного права.
102. Аналогічного висновку дійшов Верховний Суд також у постановах від 30 січня 2020 року у справі №820/1804/16, від 15 грудня 2021 року у справі № 820/149/17, від 23 листопада 2022 року у справі № 160/10494/19 та від 05 вересня 2023 року у справі № 520/9277/2020.
103. Так, у Додатку 7 «Локальні фактори» до Порядку № 489 (пункт 10 розділу ІІ) максимальне значення локального фактору «Земельна ділянка, що примикає до вулиці без твердого покриття» групи локальних факторів «Інженерно-інфраструктурні фактори» має коефіцієнт в межах 0,90-0,95 (пункт перший розділу другого Додатку 7).
104. Додатком 3 «Значення коефіцієнтів Км3 для зон впливу локальних факторів» до рішення Харківської міської ради від 03 липня 2013 року №1209/13 локальний фактор «Зони вулиць без твердого покриття» у Технічній документації з нормативної грошової оцінки земель міста Харкова станом на 01 січня 2013 року становить 0,95, що відповідає максимальному значенню локального фактору «Земельна ділянка, що примикає до вулиці без твердого покриття», встановленому Порядком № 489.
105. За таких обставин колегія суддів погоджується із висновком суду апеляційної інстанції про необхідність застосування значення локального коефіцієнта Км3 з урахуванням відповідного локального фактору 0,95 (для земельної ділянки, що примикає до вулиці без твердого покриття) та наголошує, що при формуванні витягу з технічної документації про нормативно грошову оцінку земельної ділянки 6310138800:03:007:0003 від 24 червня 2019 року за вих. № 1040/0/45-19 відповідачем було застосовано локальний фактор «Земельна ділянка, що примикає до вулиці без твердого покриття» із значенням 0,98858, що не відповідає рішенню Харківської міської ради від 03 липня 2013 року №1209/13 «Про затвердження Технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Харкова станом на 01 січня 2013 року» та перевищує граничний розмір, передбачений Порядком № 489.
106. При цьому колегія суддів вважає необґрунтованими доводи скаржника щодо неможливості впливати на показники коефіцієнтів Км3 у зв`язку з наданням витягу із застосуванням програмного комплексу в автоматизованому режимі, з огляду на те, що відповідно до пункту 10 розділу ІІІ Порядку № 489, установлення частки площі здійснюється переважно шляхом використання ГІС-технологій та електронних цифрових карт.
107. Тобто вказаним спеціальним нормативним актом, який був чинним на момент виникнення спірних правовідносин, не було встановлено однозначного обов`язку використовувати лише програмне забезпечення для визначення відповідних коефіцієнтів.
108. Вищевказане додатково підтверджує факт необхідності здійснення Держгеокадастром перевірки на відповідність рішенню Харківської міської ради 03 липня 2013 року №1209/13 та Порядку № 489 вказаних у витязі з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки даних.
109. Крім того, згідно з пунктом 4 Порядку №1051 ведення Державного земельного кадастру здійснює Держгеокадастр та його територіальні органи. Держателем Державного земельного кадастру є Держгеокадастр. Функції адміністратора Державного земельного кадастру виконує визначене Держгеокадастром за погодженням з Мінагрополітики державне підприємство, яке належить до сфери управління Держгеокадастру.
110. Відповідно до пункту 5 Порядку №1051 до складу Держгеокадастру та його територіальних органів входять державні кадастрові реєстратори, які здійснюють внесення відомостей до Державного земельного кадастру і надання таких відомостей в межах повноважень, визначених Законом України "Про Державний земельний кадастр" та цим Порядком. Державний кадастровий реєстратор має доступ до всіх відомостей Державного земельного кадастру, самостійно приймає рішення про внесення відомостей до нього, надання таких відомостей, а також відмову у внесенні або наданні відомостей.
111. Позиція Верховного Суду стосовно застосування положень цього Порядку сформована, зокрема, у постановах від 18 травня 2020 року у справі № 819/723/18, від 04 вересня 2020 року у справі № 0640/4696/18, від 24 червня 2021 року у справі № 580/5817/20, від 25 травня 2022 року у справі № 120/4896/18-а, від 24 травня 2023 року у справі № 640/25350/21, від 07 листопада 2023 року у справі № 400/4165/21.
112. Згідно з підпунктом 1 пункту 6 Порядку № 1051 до повноважень державних кадастрових реєстраторів Держгеокадастру та його територіальних органів належить внесення до Державного земельного кадастру геодезичної, картографічної основи та відомостей про них (змін до них), індексних кадастрових карт (планів) відповідних адміністративно-територіальних одиниць (змін до них), індексної кадастрової карти кадастрової зони за межами адміністративно-територіальних одиниць (змін до неї) та відомостей про кадастрове зонування земель в межах території України (змін до них).
113. Отже, внесення до Державного земельного кадастру відомостей про земельні ділянки, зокрема, що стосуються зонування земель в межах території України, відноситься до компетенції державного кадастрового реєстратора, який, у свою чергу, згідно пункту 5 Порядку №1051, входить до складу Держгеокадастру та його територіальних органів, що однозначно спростовує доводи відповідача про неможливість його впливу на показники коефіцієнтів Км3.
114. Аналогічний підхід застосований Верховним Судом також у постанові 03 червня 2022 року у справі № 160/12709/19.
115. Крім того, Суд також не бере до уваги доводи скаржника про те, що перевищення граничних норм коефіцієнтів локальних факторів в оскаржуваному витязі відбулося через ймовірне розташування спірної земельної ділянки в межах іншої зони локальних факторів з огляду на те, що судами першої та апеляційної інстанцій не встановлено розташування земельної ділянки (чи її частин) в межах різних зон локального фактору. Крім того, такі доводи Держгеокадастру були оцінені судом апеляційної інстанції та відхилені у зв`язку з їх необґрунтованістю та відсутністю належних доказів, наданих в обґрунтування останніх. Суд також зауважує, що в процесі розгляду справи в касаційному порядку відповідачем також не було надано жодних обґрунтувань стосовно вказаних доводів.
116. Таким чином, враховуючи вищевикладене, колегія суддів звертає увагу, що суд апеляційної інстанції правильно застосував положення Закону № 1378-IV, Порядку №489 та Порядку №1051, у зв`язку із чим дійшов обґрунтованого висновку про наявність підстав для визнання протиправними дій Головного управління Держгеокадастру у Харківській області із формування витягу від 24 червня 2019 року за вих. № 1040/0/45- 19 із технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки з кадастровим номером 6310138800:03:007:0003 із застосування локального коефіцієнту «Земельна ділянка, що примикає до вулиці без твердого покриття№ із значенням 0,98858. При цьому касаційна скарга не містить належних та обґрунтованих доводів, які б спростовували наведені висновки суду апеляційної інстанції. У ній також не зазначено інших міркувань, які б не були предметом перевірки цим судом та щодо яких не наведено мотивів відхилення такого аргументу.
117. Водночас, задовольняючи позовні вимоги ОСОБА_1 , суд апеляційної інстанції виходив з того, що для належного та ефективного захисту порушених прав позивача достатньо скасувати витяг Головного управління Держгеокадастру у Харківській області від 24 червня 2019 року за вих. № 1040/0/45-19 із технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки з кадастровим номером 6310138800:03:007:0003.
118. Проте колегія суддів вважає обраний судом апеляційної інстанції спосіб захисту прав позивача недостатньо ефективним, з огляду на наступне.
119. Так, відповідно до частини другої статті 9 КАС України, суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
120. Тобто, за загальним правилом, суд не може виходити за межі позовних вимог, тобто не може застосовувати інший спосіб захисту, ніж зазначив позивач у позовній заяві.
121. Водночас суд може вийти за межі правового обґрунтування, зазначеного у позовній заяві, якщо вбачає недостатність обраного позивачем способу захисту його прав.
122. Такі положення процесуального закону були предметом обговорення у Верховному Суді України, який, у постанові Пленуму від 18 грудня 2009 року №14 «Про судове рішення», зазначав, що вихід за межі позовних вимог - це вирішення незаявленої вимоги, задоволення вимоги позивача у більшому розмірі, ніж було заявлено. Суд може вийти за межі позовних вимог тільки в разі, якщо це необхідно для повного захисту прав, свобод та інтересів сторін чи третіх осіб, про захист яких вони просять. З цього випливає, що вихід за межі позовних вимог можливий за наступних умов: лише у справах за позовами до суб`єктів владних повноважень, оскільки лише в цьому випадку відбувається захист прав та інтересів позивача; повний захист прав позивач неможливий у спосіб, про який просить позивач. Повнота захисту полягає в ефективності відновлення його прав; вихід за межі позовних вимог повинен бути пов`язаний із захистом саме тих прав, щодо яких подана позовна заява.
123. Відповідно до пункту 10 частини другої статті 245 КАС України у разі задоволення позову суд може прийняти рішення про інший спосіб захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист таких прав, свобод та інтересів.
124. Статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод задекларовано, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.
125. У юридичній науці способи захисту права визначені як передбачені законом дії, що безпосередньо спрямовані на захист права. Такі дії є завершальними актами захисту у вигляді матеріально-правових дій або юрисдикційних дій щодо усунення перешкод на шляху здійснення суб`єктами своїх прав або припинення правопорушень, відновлення становища, яке існувало до порушення. Саме застосування конкретного способу захисту порушеного чи запереченого права і є результатом діяльності по захисту прав.
126. Таким чином, під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект. Тому ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам.
127. При цьому адміністративний суд не обмежений у виборі способів відновлення права особи, порушеного владними суб`єктами, і вправі обрати найбільш ефективний спосіб відновлення порушеного права, який відповідає характеру такого порушення з урахуванням обставин конкретної справи. Перебирання непритаманних суду повноважень державного органу не відбувається за відсутності обставин для застосування дискреції.
128. Верховний Суд у постанові від 23 грудня 2021 року у справі № 480/4737/19 та від 8 лютого 2022 року у справі № 160/6762/21 сформулював висновок, відповідно до якого ефективний спосіб захисту прав та інтересів особи в адміністративному суді має відповідати таким вимогам: забезпечувати максимально дієве поновлення порушених прав за існуючого законодавчого регулювання; бути адекватним фактичним обставинам справи; не суперечити суті позовних вимог, визначених особою, що звернулася до суду; узгоджуватися повною мірою з обов`язком суб`єкта владних повноважень діяти виключно у межах, порядку та способу, передбаченого законом.
129. Колегія суддів також звертає увагу, що Конституційний Суд України в своєму рішенні від 30 січня 2003 року № 3-рп/2003 зазначив, що правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах. Загальною декларацією прав людини 1948 року передбачено, що кожна людина має право на ефективне поновлення в правах компетентними національними судами у випадках порушення її основних прав, наданих їй конституцією або законом (стаття 8). Право на ефективний засіб захисту закріплено також у Міжнародному пакті про громадянські та політичні права (стаття 2) і в Конвенції про захист прав людини та основних свобод (стаття 13). При цьому під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.
130. Засада ефективності захисту прав та інтересів особи в адміністративному судочинстві знайшла своє безпосереднє закріплення у положеннях КАС України.
131. Зокрема, вимога ефективності міститься у таких нормах КАС України: частинах першій та другій статті 2 (завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень; у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема, розсудливо); частині другій статті 5 (захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень); абзаці 2 частини другої статті 9 (суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень); частині четвертій статті 242 (судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень); частині четвертій статті 245 (у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд).
132. Отже, аналіз положень КАС України дає підстави для висновку, що ефективність судового захисту прав та інтересів особи в адміністративному судочинстві включає ефективність розгляду та вирішення справи, ефективність способу захисту, ефективність судового рішення та ефективність його виконання. Всі ці складові можна охопити єдиним терміном «ефективне правосуддя», що виступає еталоном для оцінки судової гілки влади та є запорукою довіри до неї з боку громадян, а також інших суб`єктів.
133. Таким чином, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам.
134. Вищезазначені висновки узгоджуються із позицією Верховного Суду, викладеною у постановах від 18 жовтня 2018 року у справах №822/584/18, №806/1316/18, від 23 листопада 2018 року у справі №826/8844/16 та від 20 грудня 2018 року у справі №524/3878/16-а.
135. Європейський Суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у рішенні "Пантелеєнко проти України" (заява № 11901/02, п. 77) з посиланням на статтю 13 Конвенції зазначив, що засіб юридичного захисту має бути ефективним, як на практиці, так і за законом.
136. Також, як наголошується ЄСПЛ у рішенні по справі "Salah v. The Netherlands" (заява № 196/02, п. 50), ефективний засіб - це запобігання тому, щоб не відбулося виконання заходів, які суперечать Конвенції, або настала подія, наслідки якої будуть незворотними.
137. У постановах від 11 лютого 2020 року у справі № 0940/2394/18, від 04 вересня 2021 року у справі № 320/5007/20, від 14 вересня 2021 року у справі № 320/5007/20 та від 23 грудня 2021 року у справі №480/4737/19 Верховний Суд вказав, що у разі, якщо суб`єкт владних повноважень використав надане йому законом право на прийняття певного рішення за наслідками звернення особи, але останнє визнане судом протиправним з огляду на його невідповідність чинному законодавству, при цьому суб`єкт звернення дотримав усіх визначених законом умов, то суд вправі зобов`язати суб`єкта владних повноважень прийняти певне рішення.
Якщо ж таким суб`єктом на момент прийняття рішення не перевірено дотримання відповідним заявником усіх визначених законом умов або при прийнятті такого рішення суб`єкт дійсно має дискреційні повноваження, то суд повинен зобов`язати суб`єкта владних повноважень до прийняття рішення з урахуванням оцінки суду.
Отже, критеріями, які впливають на обрання судом способу захисту прав особи в межах вимог про зобов`язання суб`єкта владних повноважень вчинити певні дії, є встановлення судом додержання суб`єктом звернення усіх передбачених законом умов для отримання позитивного результату та наявність у суб`єкта владних повноважень права діяти під час прийняття рішення на власний розсуд.
Суд зазначив, що такий підхід, встановлений процесуальним законодавством, є прийнятним не тільки під час розгляду вимог про протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень, але й у випадку розгляду вимог про зобов`язання відповідного суб`єкта вчинити певні дії після скасування його адміністративного акта.
138. Подібний підхід викладений Верховним Судом також і у постановах від 11 лютого 2020 року у справі № 0940/2394/18, від 04 вересня 2021 року у справі № 320/5007/20, від 14 вересня 2021 року у справі № 320/5007/20 та від 23 грудня 2021 року у справі №480/4737/19, де Суд вказав, що адміністративний суд не обмежений у виборі способів відновлення права особи, порушеного владними суб`єктами, і вправі обрати найбільш ефективний спосіб відновлення порушеного права, який відповідає характеру такого порушення з урахуванням обставин конкретної справи. Перебирання непритаманних суду повноважень державного органу не відбувається за відсутності обставин для застосування дискреції.
139. Згідно з Рекомендаціями Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятими Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді (Recommendation № R(80)2 of the Committee of Ministers concerning the exercise of discretionary powers by administrative authorities), під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
140. Дискреційні повноваження - це сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.
141. Здійснюючи судочинство, Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово аналізував межі, спосіб та законність застосування дискреційних повноважень національними органами, їх посадовими особами. Зокрема, в рішенні ЄСПЛ від 17 грудня 2004 року у справі «Pedersen and Baadsgaard v. Denmark» (заява № 49017/99) зазначено, що, здійснюючи наглядову юрисдикцію, суд, не ставлячи своїм завданням підміняти компетентні національні органи, перевіряє, чи відповідають рішення національних держаних органів, які їх винесли з використанням свого дискреційного права, положенням Конвенції та Протоколів до неї. Суд є правозастосовчим органом та не може підміняти державний орган, рішення якого оскаржується, відміняти замість нього рішення, яке визнається протиправним, приймати інше рішення, яке б відповідало закону, та давати вказівки, які б свідчили про вирішення питань, які належать до компетенції такого суб`єкта владних повноважень.
142. Колегія суддів також вказує, що поняття дискреційних повноважень наведене у пункті 7 частини першої статті 2 Закону України «Про адміністративну процедуру» 17 лютого 2022 року № 2073-IX (далі - Закон №2073-IX), згідно з яким дискреційне повноваження - повноваження, надане адміністративному органу законом, обирати один із можливих варіантів рішення відповідно до закону та мети, з якою таке повноваження надано.
143. Відповідно до частини третьої статті 6 Закону № 2073-IX здійснення адміністративним органом дискреційного повноваження вважається законним у разі дотримання таких умов:
дискреційне повноваження передбачено законом;
дискреційне повноваження здійснюється у межах та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законом;
правомірний вибір здійснено адміністративним органом для досягнення мети, з якою йому надано дискреційне повноваження, і відповідає принципам адміністративної процедури, визначеним цим Законом;
вибір рішення адміністративного органу здійснюється без відступлення від попередніх рішень, прийнятих тим самим адміністративним органом в однакових чи подібних справах, крім обґрунтованих випадків.
144. З огляду на вищезазначене, дискреційними є такі повноваження, у межах яких норма права допускає кілька варіантів поведінки суб`єкта владних повноважень у кожній конкретній ситуації та встановлених обставинах справи, кожна з яких буде правомірною.
145. Характерними ознаками адміністративного розсуду (дискреції) є: 1) реалізація дискреційних повноважень має відповідати принципу верховенства права; 2) їх здійснення можливе лише у разі відсутності єдиного можливого варіанту поведінки; 3) суб`єкти владних повноважень мають можливість вибрати оптимальний варіант поведінки з метою врегулювання певного кола суспільних відносин; 4) суб`єкти управлінської діяльності застосовують адміністративний розсуд відповідно до належної мети, без наявності власної вигоди та впливу сторонніх факторів.
146. Аналогічний висновок міститься у постановах Верховного Суду від 5 березня 2019 року у справі № 826/16911/18, від 26 травня 2021 року у справі № 824/266/20-а, від 8 липня 2021 року у справі № 160/1598/20, від 28 липня 2021 року у справі № 280/160/20, від 21 квітня 2021 року у справі № 480/2675/20, від 20 травня 2022 року у справі № 340/370/21, від 26 жовтня 2022 року у справі № 640/30483/21, від 21 березня 2023 року у справі № 640/17821/21, від 1 травня 2023 року у справі № 540/913/21, від 1 травня 2023 року у справі № 540/913/21 та від 16 травня 2023 року у справі № 380/3195/22
147. Згідно зі статтею 23 Закону № 1378-IV витяг з технічної документації про нормативну грошову оцінку окремої земельної ділянки видається органами, що здійснюють ведення Державного земельного кадастру.
148. Відповідно до частини другої статті 7 Закону України «Про Державний земельний кадастр» від 07 липня 2011 року № 3613-VI (далі - Закон № 3613-VI) до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, належать ведення поземельних книг та надання витягів із Державного земельного кадастру про земельні ділянки.
149. Враховуючи вищезазначені положення Законів № 1378-IV та №3613-VI зі змісту яких не вбачається наявності декількох варіантів поведінки Держгеокадастру під час видачі витягів з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки, колегія суддів доходить висновку, що правомірним для відповідача, за встановлених судами попередніх обставин справи, є лише один варіант поведінки і відповідач не наділений повноваженнями діяти не за законом, а на власний розсуд, зокрема, застосувати при розрахунку нормативної грошової оцінки земельної ділянки локальний коефіцієнт земельної ділянки у розмірі, що перевищує встановлені граничні межі.
150. З огляду на вищевказане, враховуючи підтвердження наявності доведеного факту протиправності дій відповідача щодо незастосування останнім при видачі спірного витягу положень Порядку № 489 та Рішення Харківської міської ради від 03 липня 2013 року №1209/13, що призвело до завищення значення локального коефіцієнта Км3 і, відповідно, вплинуло на розмір нормативної грошової оцінки земельної ділянки в цілому, колегія суддів доходить висновку, що обраний судом спосіб захисту порушеного права має бути належним, ефективним та повним (не частковим), забезпечити реальне відновлення порушеного права та остаточне вирішення спірних правовідносин, тобто запобігати виникненню необхідності звернення до суду повторно за захистом одних і тих самих прав та(або) для вжиття додаткових засобів захисту.
151. Таким чином, колегія суддів, з урахуванням положень статті 5, частини другої статті 9 КАС України, з метою ефективного захисту, відновлення прав та інтересів позивача, за захистом яких він звернувся до суду, та з метою дотримання судом гарантій того, що спір між сторонами буде остаточно вирішений, виходячи з наведених вимог законодавства, доходить висновку про необхідність виходу за межі позовних вимог та зобов`язання Головного управління Держгеокадастру у Харківській області видати новий витяг з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки кадастровий номер 6310138800:03:007:0003 із застосуванням локального коефіцієнту "Земельна ділянка, що примикає до вулиці без твердого покриття" у значенні, що відповідає рішенню Харківської міської ради від 03 липня 2013 року № 1209/13 «Про затвердження Технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Харкова станом на 01 січня 2013 року» та Порядку нормативної грошової оцінки земель населених пунктів, затвердженим наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 25 листопада 2016 року № 489.
152. За таких обставин, оскільки під час касаційного перегляду оскаржуваного судового рішення неправильного застосування судом апеляційної інстанції під час розгляду справи норм матеріального права або порушення норм процесуального права не встановлено, при цьому з метою забезпечення ефективного та повного захисту прав позивача визначено необхідність виходу за межі позовних вимог, шляхом зобов`язання відповідача вчинити конкретні дії, колегія суддів, керуючись положеннями пункту 3 частини першої статті 349 КАС України, доходить висновку про необхідність зміни постанови суду апеляційної інстанції, шляхом її доповнення мотивами, зазначеними у цій постанові.
153. Суд також звертає увагу на наявність суспільного значення розгляду цієї справи з огляду на те, що ухвалою Червонозаводського районного суду міста Харкова від 12 жовтня 2023 року у справі № 646/1546/23 (Харківська міська рада звернулася з позовом про стягнення безпідставно збережених коштів у розмірі орендної плати за земельну ділянку) зупинено провадження у справі до набрання законної сили рішеннями, зокрема, у справі, що розглядається.
154. Суд враховує також положення Висновку № 11(2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), у якому, між іншим, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою, і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою ЄСПЛ очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, які може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.
155. Важливо наголосити, що низка рішень ЄСПЛ дійсно містить, розвиває та удосконалює підхід до обґрунтованості (мотивованості) судових рішень.
156. ЄСПЛ наголошує, що пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує національні суди обґрунтовувати свої рішення (рішення у справі «Якущенко проти України», заява № 57706/10, пункт 28). До того ж, принцип належного здійснення правосуддя також передбачає, що судові рішення мають у достатній мірі висвітлювати мотиви, на яких вони ґрунтуються (рішення у справах «Garcнa Ruiz v. Spain» [GC] (заява №30544/96, пункт 26), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23), «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58), «Бендерський проти України» (заява N 22750/02, пункт 42)).
157. Крім того, у пункті 60 рішення «Helle v. Finland» (заява №20772/92) ЄСПЛ наголосив також і на тому, що суд обов`язково повинен мотивувати рішення, а не просто погоджуватися з висновками рішення суду попередньої інстанції. Вмотивованість рішення можна досягти або шляхом використання мотивів суду попередньої інстанції, або шляхом наведення власних мотивів щодо розгляду аргументів та істотних питань у справі.
158. Також у пункті 71 рішення у справі «Peleki v. Greece» (заява № 69291/12) ЄСПЛ нагадав, що рішення суду може бути визначене як «довільне» з точки зору порушення справедливого судового розгляду лише в тому випадку, якщо воно позбавлене мотивувань або якщо зазначені ним мотиви ґрунтуються на порушенні закону, допущеного національним судом, що призводить до «заперечення справедливості» (рішення у справі «Moreira Ferreira v. Portugal» (№ 2), заява № 19867/12, пункт 85). З цього також випливає, що зобов`язання судових органів мотивувати свої рішення передбачає, що сторона судового розгляду може очікувати конкретної та чіткої відповіді на аргументи, що є визначальними для результату судового провадження.
159. До того ж, у пункті 80 рішення у справі «Perez v. France» (заява № 47287/99) ЄСПЛ зазначив, що гарантоване пунктом 1 статті 6 Конвенції право на справедливий судовий розгляд включає право сторін, що беруть участь у справі, представляти будь-які зауваження, які вони вважають доречними до їхньої справи. Оскільки метою Конвенції є забезпечення не теоретичних чи ілюзорних прав, а прав фактичних і ефективних (рішення у справі «Artico v. Italy», заява № 6694/74, пункт 33), це право можна вважати ефективним тільки в тому випадку, якщо зауваження були дійсно «заслухані», тобто належним чином враховані судом, який розглядає справу. Отже, дія статті 6 Конвенції полягає в тому, щоб, серед іншого, зобов`язати суд провести належний розгляд зауважень, доводів і доказів, представлених сторонами у справі, неупереджено вирішуючи питання про їх належності до справи (рішення у справі «Van de Hurk v. the Netherlands», заява № 16034/90, пункт 59).
160. Однак, варто наголосити, що в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні, ЄСПЛ також неодноразово зазначав, зокрема у рішенні «Garcia Ruiz v. Spain» [GC] (заява №30544/96, пункт 26) про те, що хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, проте вказаний підхід не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент (рішення у справах «Van de Hurk v. the Netherlands» (заява № 16034/90, пункт 61), «Шкіря проти України» (заява № 30850/11, пункт 43). Водночас, у вказаному рішенні Суд звертає увагу на те, що ступінь застосування обов`язку викладати мотиви може варіюватися залежно від характеру рішення і повинно визначатися у світлі обставин кожної справи.
161. Подібних висновків щодо необхідності дотримання вказаного зобов`язання виключно з огляду на обставини справи ЄСПЛ дійшов також у рішеннях «Ruiz Torija v. Spain» (заява №18390/91, пункт 29), «Higgins and others v. France» (заява № 20124/92, пункт 42), «Бендерський проти України» (заява № 22750/02, пункт 42) та «Трофимчук проти України» (заява № 4241/03, пункт 54).
162. Так, у пункті 54 рішення «Трофимчук проти України» (заява № 4241/03) ЄСПЛ зазначив, що не бачить жодних ознак несправедливості або свавільності у відмові судів детально розглянути доводи заявника, оскільки суди чітко зазначили, що ці доводи були повністю необґрунтованими.
163. Отже, у рішеннях ЄСПЛ склалась стала практика, відповідно до якої рішення національних судів мають бути обґрунтованими, зрозумілими для учасників справ та чітко структурованими; у судових рішеннях має бути проведена правова оцінка доводів сторін, однак, це не означає, що суди мають давати оцінку кожному аргументу та детальну відповідь на нього. Тобто вмотивованість рішення залежить від особливостей кожної справи, судової інстанції, яка ухвалює рішення, та інших обставин, що характеризують індивідуальні особливості справи.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
164. Відповідно до частин першої та третьої, четвертої статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.
165. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.
Висновки щодо розподілу судових витрат
166. Оскільки колегія суддів залишає у силі рішення суду апеляційної інстанції, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.
Керуючись статтями 341 345 349 350 355 356 359 КАС України, Cуд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Харківській області задовольнити частково.
Постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 07 грудня 2023 року змінити, доповнивши її мотивувальну частину мотивами цієї постанови, а її резолютивну частину доповнити абзацом наступного змісту:
Зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Харківській області видати новий витяг з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки кадастровий номер 6310138800:03:007:0003 із застосуванням локального коефіцієнту "Земельна ділянка, що примикає до вулиці без твердого покриття" у значенні, що відповідає рішенню Харківської міської ради від 03 липня 2013 року № 1209/13 «Про затвердження Технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Харкова станом на 01 січня 2013 року» та Порядку нормативної грошової оцінки земель населених пунктів, затвердженим наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 25 листопада 2016 року № 489.
В іншій частині постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 07 грудня 2023 року залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.
Суддя -доповідач Я.О. Берназюк
Судді С.М. Чиркін
В.М. Шарапа