ПОСТАНОВА

Іменем України

26 лютого 2020 року

Київ

справа №520/2759/19

адміністративне провадження №К/9901/31145/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: Соколова В.М., Єресько Л.О., Загороднюка А.Г., розглянувши в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Харківського радіотехнічного коледжу на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 02 жовтня 2019 року (судді Сіренко О.І., Калиновський В.А., Мінаєва О.М.) у справі № 520/2759/19 за позовом Харківського радіотехнічного коледжу до Північно-східного офісу Держаудитслужби про скасування вимоги,

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

У березні 2019 року Харківський радіотехнічний коледж (далі - Коледж; позивач) звернувся до Харківського окружного адміністративного суду з позовом до Північно-східного офісу Держаудитслужби про скасування пунктів 1, 2, 4, 6 та 8 вимоги від 20 грудня 2018 року № 20-03-25-8134 про усунення порушень.

Позовні вимоги обґрунтовані тим. що в період з 16 жовтня по 23 листопада 2018 року працівниками північно-східного офісу Держаудитслужби проведено планову ревізію фінансово-господарської діяльності Харківського радіотехнічного технікуму (Коледжу) за період з 01 січня 2014 року по 01 жовтня 2018 року. Результати ревізії відображені в акті ревізії від 30 листопада 2018 року № 03-11/16, який підписаний позивачем із запереченнями. У подальшому, на підставі зазначеного акта ревізії Північно-східним офісом Держаудитслужби видано вимогу про усунення порушень від 20 грудня 2018 року № 20-03-25-8134. Позивач уважає, що під час складення акта ревізії працівниками Північно-східного офісу Держаудитслужби неправильно трактовано норми чинного законодавства, у зв`язку з чим помилково зроблено висновок про допущення Коледжем фінансових порушень, що призвели до матеріальної шкоди (збитків).

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Харківський окружний адміністративний суд рішенням від 03 липня 2019 року адміністративний позов задовольнив частково. Скасував пункти 2, 4 вимоги Північно-східного офісу Держаудитслужби від 20 грудня 2018 року № 20-03-25-8134. В задоволенні решти позовних вимог - відмовив.

Приймаючи зазначене рішення суд першої інстанції виходив з того, що пункти 2, 4 вимоги відповідача підлягають скасуванню, оскільки директор Коледжу ОСОБА_1 проходив атестацію та отримав звання «викладач- методист» за напрямом «Фізичне виховання та Захист вітчизни», при цьому вказана категорія розповсюджується на всю педагогічну діяльність, яку він може проводити відповідно до освіти та професійної підготовки. Крім того, керівництво практиками Стрюком К.М. здійснювалося на законних підставах відповідно до вимог законодавства України (пункт 2). Також суд установив, що шкоду державі в сумі 12 034,08 грн позивачем не завдано, оскільки премія у сумі 15 000 грн директору Коледжу виплачена зі спеціального фонду Коледжу, який не відноситься до коштів державного бюджету (пункт 4).

Разом із тим, відмовляючи в задоволенні решти позовних вимог суд першої інстанції керувався тим, що в судовому засіданні знайшло підтвердження порушення позивачем статей 74 75 Кодексу законів про працю України, статті 6 Закону України «Про відпустки», пункту 10 Положення про умови роботи за сумісництвом працівників державних підприємств, установ і організацій, затвердженого наказом Міністерства праці України, Міністерства юстиції України та Міністерства фінансів України від 28 червня 1993 року № 43, Порядку надання щорічної основної відпустки тривалістю до 56 календарних днів керівним працівникам навчальних закладів та установ освіти, навчальних (педагогічних) частин (підрозділів) інших установ і закладів, педагогічним, науково-педагогічним працівникам та науковим працівникам, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 квітня 1997 року № 346 та пункту 3 розділу III Порядку обчислення середньої заробітної плати, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08 лютого 1995 року № 100 (пункт 1). При цьому судом установлено, що на виконання пункту 8 вимоги від 20 грудня 2018 року № 20-03-25-8134 Коледжем у повному обсязі відшкодовано збитки в сумі 1364,70 грн.

Другий апеляційний адміністративний суд постановою від 02 жовтня 2019 року скасував рішення Харківського окружного адміністративного суду від 03 липня 2019 року в частині задоволення позовних вимог про скасування пунктів 2, 4 вимоги Північно-східного офісу Держаудитслужби від 20 грудня 2018 року № 20-03-25-8134 та в цій частині в позові відмовив. В іншій частині рішення суду першої інстанції залишив без змін.

Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні позовних вимог, виходив з того, що збитки відшкодовуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення, в тому числі і підстави для визначення збитків, перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не суд, що розглядає позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною та скасування певних пунктів такої вимоги.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції

На постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 02 жовтня 2019 року позивач подав касаційну скаргу, в якій просить скасувати вказане судове рішення та ухвалити нове, яким задовольнити позовні вимоги Коледжу, а саме скасувати пункти 1, 2 та 4 вимоги Північно-східного офісу Держаудитслужби від 20 грудня 2018 року № 20-03-25-8134.

На думку скаржника, під час розгляду справи суд апеляційної інстанції неправильно застосував норми матеріального права.

У відзиві на касаційну скаргу начальник Північно-східного офісу Держаудитслужби просить касаційну скаргу Коледжу залишити без задоволення, а постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 02 жовтня 2019 року - залишити без змін. Уважає, що суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку про необґрунтованість заявлених позовних вимог і часткову помилковість рішення суду першої інстанції.

Ухвалою від 18 листопада 2019 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: Блажівської Н.Є., Гусака М.Б., Желтобрюх І.Л. відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою Коледжу.

15 січня 2020 року відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями, який здійснено на підставі розпорядження від 14 січня 2020 року № 58/0/78-20, у зв`язку з внесенням змін до Спеціалізації суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді та судових палат Касаційного адміністративного суду (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 27 грудня 2019 року № 33), що унеможливлює участь суддів Блажівської Н.Є., Гусака М.Б., Желтобрюх І.Л. у розгляді справи, визначено новий склад суду: Соколов В.М. - головуючий суддя (суддя-доповідач), Єресько Л.О., Загороднюк А.Г.

Ухвалою від 25 лютого 2020 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду в попередньому судовому засіданні.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

На підставі пункту 2.1. Плану проведення заходів державного фінансового контролю Держаудитслужби на IV квартал 2018 року, в термін з 16 жовтня по 23 листопада 2018 року працівниками Північно-східного офісу Держаудитслужби проведено планову ревізію фінансово-господарської діяльності Харківського радіотехнічного технікуму (Коледжу) за період з 01 січня 2014 року по 01 жовтня 2018 року.

Результати ревізії відображені в акті ревізії від 30 листопада 2018 року № 03-11/16, який підписаний із запереченнями.

На підставі акта ревізії, Північно-східним офісом Держаудитслужби 20 грудня 2018 року видано вимогу № 20-03-25-8134, якою вимагалось усунути виявлені порушення законодавства в установленому законодавством порядку, зокрема:

- у порушення статей 74 75 Кодексу законів про працю України, статті 6 Закону України «Про відпустки», пункту 10 Положення про умови роботи за сумісництвом працівників державних підприємств, установ і організацій, затвердженого наказом Міністерства праці України, Міністерства юстиції України та Міністерства фінансів України від 28 червня 1993 року № 43, Порядку надання щорічної основної відпустки тривалістю до 56 календарних днів керівним працівникам навчальних закладів та установ освіти, навчальних (педагогічних) частин (підрозділів) інших установ і закладів, педагогічним, науково-педагогічним працівникам та науковим працівникам, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 квітня 1997 року № 346 та пункту 3 розділу III Порядку обчислення середньої заробітної плати, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08 лютого 1995 року № 100, працівникам Коледжу надавались окрім щорічної відпустки за основною посадою на умовах трудового договору, відпустки тривалістю 56 календарних днів за педагогічну роботу, яку вони виконували в цьому ж навчальному закладі, згідно з розподілом педагогічного навантаження, за відсутності оформлених трудових відносин на виконання цієї роботи, що призвело до зайвих витрат бюджетних коштів на оплату відпускних за період з 01 січня 2014 року по 31 вересня 2018 року в загальній сумі 117 707,40 грн, у тому числі на заробітну плату - 95 145,47 грн та сплату єдиного соціального внеску - 22 561,93 грн, та завдано матеріальної шкоди (збитків) Коледжу на зазначену суму (пункт 1);

- усупереч вимогам частини четвертої статті 55 Закону України «Про вищу освіту» при відсутності освіти за відповідною спеціалізацією за викладацьку діяльність з предмету « Біологія » та керівництво практикою в загальному обсязі 903 години проведено виплату заробітної плати з нарахуваннями в загальній сумі 77 708,00 грн, чим завдано матеріальної шкоди (збитків) Коледжу на зазначену суму (пункт 2);

- у порушення вимог статті 57 Закону України «Про освіту» директору ОСОБА_1 виплачено щорічну грошову винагороду за сумлінну працю та зразкове виконання покладених обов`язків у розмірі, що перевищує встановлений посадовий оклад в загальній сумі 12 034,38 грн. Унаслідок допущених порушень завдано матеріальної шкоди (збитків) Коледжу на суму 12 034,38 грн (пункт 4);

- у порушення вимог частини першої статті 3, частини другої статті 56 Бюджетного кодексу України, пункту 2.4 Порядку бухгалтерського обліку окремих активів та зобов`язань бюджетних установ, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 02 квітня 2014 року № 372, не перерахована до бюджету заробітна плата, утримана з працівників за попередні бюджетні періоди в сумі 4 991,52 грн, чим завдано збитків бюджету на зазначену суму (пункт 6);

- у порушення вимог статті 94 Кодексу законів про працю України, статей 1, 2 Закону України «Про оплату праці» та частини першої статті 9 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні» шістьом зовнішнім сумісникам Коледжу за години викладацької роботи, що збігаються з відпрацюванням педагогічного навантаження за основним місцем роботи, зайво нараховано та виплачено заробітну плати з нарахуваннями за невідпрацьований час, на загальну суму 1 364,70 грн, що призвело до збитків на зазначену суму (пункт 8).

Не погодившись із пунктами 1, 2, 4, 6 та 8 вимоги Північно-східного офісу Держаудитслужби, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Застосування норм права, оцінка доказів та висновки за результатами розгляду касаційної скарги

За правилами частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Пунктом 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», який набрав чинності 08 лютого 2020 року, установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права, виходить з наступного.

Частиною другою статті 19 Конституції України установлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначено Законом України від 26 січня 1993 року № 2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин далі - Закон № 2939-XII).

Частиною першою статті 2 Закону № 2939-XII обумовлено, що головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Згідно з частиною першою статті 1 Закону № 2939-XII, здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Постановою Кабінету Міністрів України від 28 жовтня 2015 року № 868 «Про утворення Державної аудиторської служби України», яка набрала чинності 03 листопада 2015 року, утворено Державну аудиторську службу України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів, реорганізувавши Державну фінансову інспекцію шляхом перетворення.

За пунктом 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43 (далі - Положення № 43), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Пунктом 7 Положення № 43 визначено, що Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 06 квітня 2016 року № 266 «Про утворення міжрегіональних органів Державної аудиторської служби» до складу органів Державної аудиторської служби України входять Держаудитслужба та такі міжрегіональні територіальні органи: Північний офіс Держаудитслужби, Північно-східний офіс Держаудитслужби; Західний офіс Держаудитслужби та Східний офіс Держаудитслужби, які також наділені вищевказаними повноваженнями щодо вжиття в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб.

Згідно з підпунктом 4 пункту 4 Положення № 43, Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань здійснює контроль за: цільовим, ефективним використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів; досягненням економії бюджетних коштів і результативності в діяльності розпорядників бюджетних коштів; цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів (позик), отриманих під державні (місцеві) гарантії; достовірністю визначення потреби в бюджетних коштах під час складання планових бюджетних показників та відповідністю взятих розпорядниками бюджетних коштів бюджетних зобов`язань відповідним бюджетним асигнуванням, паспорту бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі); відповідністю взятих розпорядниками бюджетних коштів довгострокових зобов`язань за енергосервісом затвердженим в установленому порядку умовам закупівлі енергосервісу; дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів; дотриманням законодавства про закупівлі; веденням бухгалтерського обліку, а також складенням фінансової і бюджетної звітності, паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання (у разі застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі), кошторисів та інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету; станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності; виконанням функцій з управління об`єктами державної власності; станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту у розпорядників бюджетних коштів, станом внутрішнього контролю в інших підконтрольних установах; усуненням виявлених недоліків і порушень; реалізацією інвестиційних проектів.

Пунктом 6 зазначеного Положення передбачено, що Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.

Згідно з підпунктом 9 пункту 4 Положення № 43, Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань: вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; вертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку правоохоронним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь.

Зазначені норми кореспондуються з положеннями пунктів 7, 10 та 13 статті 10 Закону № 2939-XII, згідно із якими органу державного фінансового контролю надано право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.

Частиною другою статті 15 Закону № 2939-XII обумовлено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

З системного аналізу наведених правових норм слідує, що органу державного фінансового контролю надано право здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких порушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольним об`єктом не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольного об`єкта та приведення його у відповідність із вимогами законодавства, і у цій частині вона є обов`язковою до виконання.

Щодо відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку підконтрольною установою або шляхом звернення контролюючого органу до суду з відповідним позовом.

Разом із тим, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов`язки для позивача.

Аналогічні висновки щодо застосування наведених норм права викладено й у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі № 820/3534/16, а також у постановах Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27 листопада 2019 року у справі № 1440/1820/18, від 10 грудня 2019 року у справі № 808/6509/13-а, від 06 лютого 2020 року у справі № 1740/1852/18, від 07 лютого 2020 року у справі № 803/634/17 тощо.

У справі, що розглядається, поставлено питання про скасування пунктів вимоги від 20 грудня 2018 року № 20-03-25-8134, що пов`язані із завданням необґрунтованої матеріальної шкоди (збитків).

Однак, ураховуючи те, що збитки відшкодовуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю і правильність їх обчислення та обґрунтованість вимог перевіряє суд, який розглядає цей позов, то заявлена Коледжем позовна вимога є передчасною.

За такого правового врегулювання та обставин справи, Верховний Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про відсутність законних підстав для задоволення позовних вимог.

Беручи до уваги правильність та обґрунтованість висновків суду апеляційної інстанції, колегія суддів дійшла висновку, що оскаржуване судове рішення відповідає нормам матеріального та процесуального права, а тому підстави для його скасування чи зміни відсутні.

На підставі пункту 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Висновки щодо розподілу судових витрат

З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись пунктом 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 460-IX та статтями 341 343 349 350 356 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Харківського радіотехнічного коледжу залишити без задоволення.

2. Постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 02 жовтня 2019 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

В.М. Соколов

Л.О. Єресько

А.Г. Загороднюк ,

Судді Верховного Суду