ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
26 лютого 2020 року
м. Київ
Справа № 520/8929/18
Провадження № 11-1029апп19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Анцупової Т. О.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження справу № 520/8929/18 за позовом заступника керівника Харківської місцевої прокуратури № 2 Харківської області до Регіонального відділення Фонду державного майна України по Харківській області, третя особа - Приватне підприємство «Дар`я», про визнання незаконним та скасування наказу
за касаційною скаргою заступника прокурора Харківської області на ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 17 січня 2019 року (суддя Бідонька А. В.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 16 квітня 2019 року (у складі колегії суддів Ральченка І. М., Катунова В. В., Бершова Г. Є.), та
ВСТАНОВИЛА:
Рух справи
1. 12 жовтня 2018 року заступник керівника Харківської місцевої прокуратури № 2 Харківської області звернувся до суду з позовом, у якому просив визнати незаконним та скасувати наказ Регіонального відділення Фонду державного майна України по Харківській області від 19 червня 2018 року № 1237 «Про зняття з контролю Регіонального відділеннядоговору купівлі-продажу об`єкта приватизації».
2. Позов обґрунтовано тим, що станом на момент розгляду питання про зняття з контролю Регіональним відділенням Фонду державного майна України по Харківській області договору купівлі-продажу об`єкта приватизації з боку Приватного підприємства «Дар`я» були порушені умови підпунктів 5.4, 5.6, 5.7, 5.8 відповідного договору. Однак комісією цей факт урахований не був та на підставі неналежних документів та вільного тлумачення законодавства призвів до хибного висновку, що всі умови договору виконані, що зумовило прийняття незаконного рішення про зняття договору з контролю.
3. Ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 17 січня 2019 року, залишеною без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 16 квітня 2019 року, провадження у справі закрито на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України.
4. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, заступник прокурора Харківської області подав касаційну скаргу, у якій просить скасувати зазначені судові рішення, а справу направити для продовження розгляду до Харківського окружного адміністративного суду.
5. Ухвалою від 27 травня 2019 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду відкрив касаційне провадження у цій справі.
6. 20 червня 2019 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшов відзив Регіонального відділення Фонду державного майна України по Харківській області на касаційну скаргу, у якому відповідач просив залишити ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 17 січня 2019 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 16 квітня 2019 року без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.
7. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 10 вересня 2019 року передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) у зв`язку з тим, що учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
8. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 25 листопада 2019 року прийняла та призначила цю справу до розгляду в порядку письмового провадження.
Фактичні обставини, встановлені судами попередніх інстанцій
9. Судами попередніх інстанцій установлено, що 18 вересня 2015 року між Регіональним відділенням Фонду державного майна України по Харківській області (продавець) та Приватним підприємством «Дар`я» (покупець) укладено договір купівлі-продажу об`єкта державної власності групи А ? єдиного майнового комплексу колишнього Люботинського державного комерційно-виробничого підприємства № 1324.
10. Умовами договору купівлі-продажу передбачено, що продавець зобов`язаний здійснювати контроль за виконанням умов договору (пункт 6.2 договору).
11. 13 червня 2018 року Харківською місцевою прокуратурою № 2 до Господарського суду Харківської області подано позов про розірвання зазначеного договору купівлі-продажу єдиного майнового комплексу, повернення державного майна.
12. Після подання зазначеного позову, 18 червня 2018 року Регіональним відділенням Фонду державного майна України по Харківській області проведено засідання комісії, на якому прийнято рішення про зняття зазначеного договору з контролю.
13. На підставі цього рішення Регіональним відділенням Фонду державного майна України по Харківській області прийнято наказ від 19 червня 2018 року № 1237, яким знято з контролю зазначений договір купівлі-продажу.
14. Уважаючи такий наказ протиправним, заступник керівника Харківської місцевої прокуратури № 2 звернувся до суду з адміністративним позовом.
Оцінка судів першої та апеляційної інстанцій
15. Закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що предметом спору у цій справі є дії відповідача із здійснення контролю за виконанням Приватним підприємством «Дар`я» умов договору купівлі-продажу від 18 вересня 2015 року № 1324 об`єкта державної власності групи А - єдиного майнового комплексу колишнього Люботинського державного комерційно-виробничого підприємства за адресою: 62433, Харківська область, м. Люботин, вул. Вільна, 16.
16. Спірні правовідносини у цій справі виникли з приводу реалізації повноважень власника щодо відчуження (приватизації) його майна та укладення відповідного договору, та не пов`язані з виконанням суб`єктом владних повноважень його владних управлінських функцій по відношенню до інших учасників правовідносин з приватизації майна, тобто публічно-правовий спір у цій справі відсутній.
Короткий зміст та обґрунтування наведених у касаційній скарзі вимог
16. У касаційній скарзі скаржник зазначає, що судами неправильно застосовано норми матеріального та процесуального права, зокрема щодо віднесення спору у цій справі до категорії приватноправових.
17. На думку скаржника, предметом спору у цій справі є визнання незаконним та скасування рішення суб`єкта владних повноважень ? наказу Регіонального відділення Фонду державного майна України по Харківській області від 19 червня 2018 року № 1237 «Про зняття з контролю Регіонального відділення договору купівлі-продажу об`єкта приватизації». Отже, дослідженню у цій справі підлягає виключно владне, управлінське рішення відповідача, який у межах спірних правовідносин діє як суб`єкт владних повноважень.
Оцінка Великої Палати Верховного Суду
17. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши наведені в касаційній скарзі доводи щодо порушення судом апеляційної інстанції правил предметної юрисдикції, Велика Палата Верховного Суду вважає, що касаційна скарга задоволенню не підлягає.
18. Велика Палата Верховного Суду вважає, що судами попередніх інстанцій правильно визначено предмет спору у цій справі, а саме законність дій відповідача із здійснення контролю за виконанням Приватним підприємством «Дар`я» умов договору купівлі-продажу від 18 вересня 2015 року № 1324.
19. Щодо порушеного скаржником питання про неправильне віднесення спору у цій справі до категорії приватноправових, слід зазначити наступне.
20. Стаття 124 Конституції України закріплює, що юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі. Це означає, що право особи на звернення до суду не може бути обмеженим. Тобто юрисдикція виникає там, де є спір про право. Предметом юрисдикції є суспільні відносини, які виникають у зв`язку з вирішенням спору. Поняття юрисдикції безпосередньо пов`язане з процесуальним законодавством.
21. Згідно із частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (тут і далі ? у редакції, чинній на момент звернення позивача до суду із цим позовом, якщо не зазначено інше) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
22. Справою адміністративної юрисдикції є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень (стаття 3 Кодексу адміністративного судочинства України (у зазначеній редакції).
23. Згідно з правилами визначення юрисдикції адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ за статтею 17 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, чинній на час розгляду справи апеляційним судом) юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності; спори між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.
24. Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
25. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
26. Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть і в тому випадку, якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
27. Частинами другою та третьою статті 4 Господарського процесуального кодексу України (у редакції, чинній на час звернення позивача до суду; далі ? ГПК) визначено, що юридичні особи та фізичні особи ? підприємці, фізичні особи, які не є підприємцями, державні органи, органи місцевого самоврядування мають право на звернення до господарського суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав та законних інтересів у справах, віднесених законом до юрисдикції господарського суду, а також для вжиття передбачених законом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням. Також до господарського суду у справах, віднесених законом до його юрисдикції, мають право звертатися також особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.
28. У пункті 1 частини першої статті 20 ГПК закріплено правило, згідно з яким господарським судам підвідомчі справи у спорах, що виникають при укладанні, зміні, розірванні і виконанні правочинів у господарській діяльності, крім правочинів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем, а також у спорах щодо правочинів, укладених для забезпечення виконання зобов`язання, сторонами якого є юридичні особи та (або) фізичні особи - підприємці.
29. Відповідно до частини п`ятої статті 75 Господарського кодексу України (далі ? ГК) Фонд державного майна України виступає організатором продажу нерухомого майна в порядку, що встановлюється Кабінетом Міністрів України.
30. Частиною першою статті 23 ГК передбачено, що органи місцевого самоврядування можуть здійснювати щодо суб`єктів господарювання також окремі повноваження органів виконавчої влади, надані їм законом.
31. Згідно з пунктом 1.6 Порядку контролю за виконанням умов договорів купівлі-продажу об`єктів приватизації державними органами приватизації, затвердженим наказом Фонду державного майна України від 10 травня 2012 року № 631 (у редакції, чинній на час винесення оскаржуваного наказу Регіонального відділення Фонду державного майна по Харківській області від 19 червня 2018 року № 1237), контроль за виконанням умов договору здійснює державний орган приватизації, який уклав такий договір. Такі функції можуть бути передані іншому державному органу приватизації за рішенням Фонду або спільним рішенням органу приватизації, який уклав договір, та органу приватизації, який буде здійснювати контроль надалі.
32. Правовідносини, що виникають в процесі здійснення контролю у сфері господарювання характеризуються самостійним суб`єктним складом: суб`єкт господарювання - з однієї сторони, та суб`єкт, що наділений компетенцією у сфері господарювання - з іншої. Суть таких правовідносин становлять дії суб`єктів господарювання в межах здійснення господарської діяльності. Підставами виникнення правовідносин в процесі здійснення контролю є акти господарського законодавства, в яких, зокрема, передбачено вимоги до здійснення господарської діяльності та контрольні повноваження відповідних органів.
33. Отже, здійснення державного контролю у сфері господарювання передбачає контроль щодо господарської діяльності суб`єкта господарювання в межах визначених законодавством.
34. Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про те, що спір у цій справі не має публічно-правового характеру та не відповідає нормативному визначенню адміністративної справи, а тому не підпадає під юрисдикцію адміністративних судів та має вирішуватися в порядку господарського судочинства.
35. Наведені в касаційній скарзі мотиви та доводи не спростовують цих висновків.
36. За правилами частини першої статті 350 Кодексуадміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
37. З огляду на викладене касаційну скаргу заступника прокурора Харківської області без задоволення, а ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 17 січня 2019 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 16 квітня 2019 року - без змін.
Висновки щодо розподілу судових витрат
38. Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
39. Оскільки Велика Палата Верховного Суду не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 243, 341, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду.
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу заступника керівника Харківської області залишити без задоволення.
2. Ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 17 січня 2019 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 16 квітня 2019 року залишити без змін.
3. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач Т. О. Анцупова
Судді: Н. О. Антонюк Н. П. Лященко
С. В. Бакуліна О. Б. Прокопенко
В. В. Британчук В. В. Пророк
М. І. Гриців Л. І. Рогач
Д. А. Гудима О. М. Ситнік
Ж. М. Єленіна О. С. Ткачук
О. С. Золотніков В. Ю. Уркевич
О. Р. Кібенко О. Г. Яновська
Л. М. Лобойко