№ 560/1218/19 - Судебная практика в Украине -Законодательство Украины

ПОСТАНОВА

Іменем України

23 квітня 2020 року

Київ

справа №560/1218/19

адміністративне провадження №К/9901/35175/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Дашутіна І.В.,

суддів: Шишова О.О., Яковенка М.М.,

розглянув в порядку письмового провадження касаційну скаргу Західного офісу Державної аудиторської служби України на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 27.06.2019 у складі судді Лабань Г.В. та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 06.11.2019 у складі колегії суддів: Білої Л.М. (головуючої), Курка О.П., Гонтарука В.М. у справі № 560/1218/19 за позовом ОСОБА_1 до Західного офісу Державної аудиторської служби України про визнання протиправним та скасування наказу, зобов`язання вчинити дії, -

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:

1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Західного офісу Державної аудиторської служби України, в якому просить:

1) визнати протиправним та скасувати пункт 1 Розподілу обов`язків між начальником та заступниками начальника Управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області, затвердженого наказом Західного офісу Держаудитслужби від 19.03.2019 №53;

2) визнати протиправним і скасувати наказ Західного офісу Держаудитслужби України від 04.01.2019 №2 "Про уповноваження на вчинення дій", яким викладений пункт 1 наказу Західного офісу Держаудитслужби від 15.08.2018 №226 у новій редакції;

3) визнати протиправним та скасувати пункт 4 Розподілу обов`язків між начальником, першим заступником та заступниками начальника Західного офісу Держаудитслужби, затвердженого наказом Західного офісу Держаудитслужби України від 01.04.2019 №60, щодо обов`язків начальника Управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області;

4) зобов`язати Західний офіс Державної аудиторської служби України привести у відповідність до законодавства Розподіл обов`язків між начальником та заступниками начальника Управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області щодо обов`язків начальника Управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області у встановленому порядку, без порушень прав начальника Управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області ОСОБА_1

2. Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 27.06.2019, залишеним без змін постановою постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 06.11.2019 позов задоволено.

2.1. Визнано протиправним та скасовано пункт 1 Розподілу обов`язків між начальником та заступниками начальника Управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області, затвердженого наказом Західного офісу Держаудитслужби від 19.03.2019 №53.

2.2. Визнано протиправним і скасовано наказ Західного офісу Держаудитслужби України від 04.01.2019 №2 "Про уповноваження на вчинення дій", яким викладений пункт 1 наказу Західного офісу Держаудитслужби від 15.08.2018 №226 у новій редакції.

2.3. Визнано протиправним та скасовано пункт 4 Розподілу обов`язків між начальником, першим заступником та заступниками начальника Західного офісу Держаудитслужби, затвердженого наказом Західного офісу Держаудитслужби України від 01.04.2019 №60, щодо обов`язків начальника Управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області.

2.4. Зобов`язано Західний офіс Державної аудиторської служби України привести у відповідність до законодавства Розподіл обов`язків між начальником та заступниками начальника Управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області щодо обов`язків начальника Управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області у встановленому порядку, з урахуванням встановлених обставин у справі, без порушень прав начальника Управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області ОСОБА_1

3. Судами попередніх інстанцій під час розгляду справи встановлено:

3.1. Відповідно до наказу Західного офісу Держаудитслужби від 09.07.2018 за №266-0 ОСОБА_1 призначений з 10.07.2018 на посаду начальника Управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області.

3.2. Відповідно до наказу Західного офісу Держаудитслужби від 19.03.2019 №53 затверджений Розподіл обов`язків між начальником та заступниками начальника Управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області.

3.3. Наказом Західного офісу Держаудитслужби від 04.01.2019 №2 «Про уповноваження на вчинення дій» пункт 1 наказу Західного офісу Держаудитслужби від 15.08.2018 №226 викладений в наступній редакції:

«Уповноважити ОСОБА_2 , заступника начальника Західного офісу Держаудитслужби, на вчинення перелічених нижче дій:

- видавати розпорядження про зупинення операцій з бюджетними коштами в установленому законодавством порядку, підготовлені за наслідками проведених контрольних заходів Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області;

- затверджувати програми проведення контрольних заходів Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області та підписувати направлення на проведення державного фінансового аудиту, перевірки закупівель, інспектування (ревізії) працівникам цього Управління;

- видавати розпорядження про відрядження працівників Управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області на проведення контрольних заходів, зустрічних звірок та інших заходів, пов`язаних із їх проведенням, а також для участі працівників в якості спеціалістів за зверненням правоохоронних органів;

- приймати рішення про початок моніторингу закупівлі, про призначення перевірки закупівлі та про зупинення рішення органу державного фінансового контролю щодо початку моніторингу закупівлі».

3.4. Наказом від 01.04.2019 №60 «Про внесення змін до Розподілу обов`язків між начальником, першим заступником та заступниками начальника Західного офісу Держаудитслужби» начальник Західного офісу Держаудитслужби виклав у новій редакції Розподіл обов`язків між начальником, першим заступником та заступниками начальника Західного офісу Держаудитслужби, затверджений наказом Західного офісу Держаудитслужби від 15.08.2018 №228.

3.5. Позивач, вважаючи, що прийняття спірних наказів є проявом прямої дискримінації його як державного службовця з інвалідністю та порушенням його прав, звернувся до суду із вказаним адміністративним позовом.

4. Суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, задовольняючи позовні вимоги виходив з того, що спірними наказами відповідач фактично встановив ОСОБА_2 повноваження, які є характерними для повноважень начальника управління, в тому числі координування та контроль діяльності Управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області. Тобто, відповідач фактично значну частину посадових обов`язків начальника Управління Західного офісу Держаудитслужи в Хмельницькій області передав ОСОБА_2 , суттєво обмеживши посадові обов`язки начальника Управління Західного офісу Держаудитслужи в Хмельницькій області, всупереч Закону України «Про державну службу», Примірному положенню, закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні». Крім того, в оскаржуваних наказах відповідач не зазначив, і суд не встановив, що таке поводження має правомірну, обґрунтовану мету, способи досягнення якої є належними та необхідними. Судами зазначено також, що зміна обов`язків начальника Управління Західного офісу Держаудитслужи в Хмельницькій області є зміною істотних умов праці, однак відповідач не дотримався вимог частини 4 статті 43 Закону України «Про державну службу» щодо повідомлення державного службовця не пізніше як за 60 календарних днів до зміни істотних умов державної служби.

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:

5. Відповідач звернувся із касаційною скаргою, просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нове рішення про відмову в задоволенні позовних вимог.

6. Касаційна скарга аргументована неправильним застосуванням судами норм матеріального права та процесального права.

6.1. Зокрема, відповідач вказує що Західний офіс Держаудитслужби вносив зміни у накази про розподіл обов`язків щодо керівного складу усіх управлінь в областях, а не тільки в Хмельницькій області. Зазначає, що Управління в областях не є територіальними органами Держаудитслужби України, а є її структурними підрозділами. Начальник управління не є керівником територіального органу, а є начальником структурного підрозділу на правах відокремленого підрозділу у складі міжрегіонального територіального органу. Тому претендування ОСОБА_1, який займає посаду начальника структурного підрозділу Західного офісу Держаудитслужби, на повноваження керівника чи заступника Західного офісу Держаудитслужби є безпідставними. Відповідач вважає, що позивач не зазначив підстав для визнання протиправними спірних наказів. При цьому, законодавство не містить чіткої регламентації та виключного переліку повноважень і обов`язків посадових осіб Держаудитслужби. Визначення посадової особи, якій належить делегувати повноваження є виключно дискреційним правом начальника Західного офісу Держаудитслужби, а визнання прав позивача на вказані повноваження є втручанням в організацію Західного офісу Держаудитслужби.

6.2. Також відповідач вказує про незалучення судами попередніх інстанцій до розгляду вказаної справи ОСОБА_2 , оскільки судові рішення безпосередньо впливають на його права та законні інтереси, чим порушено норми процесуального права.

7. У відзиві на касаційну скаргу позивач просить залишити її без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій без змін, як такі, що є законними та обгрунтованими.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Норми права, якими керувався суд касаційної інстанції та висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:

8. Як встановлено судами попередніх інстанцій, відповідно до пункту 1 Розподілу обов`язків між начальником та заступниками начальника Управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області, затвердженого наказом Західного офісу Держаудитслужби від 19.03.2019 №53, начальник Управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області (ОСОБА_1):

- підписує (за наявності довіреності) позовні заяви, апеляційні, касаційні скарги, заяви про перегляд рішень, ухвал, постанов судів у зв`язку з нововиявленими обставинами, інші окремі процесуальні документи, які подаються від імені Західного офісу Держаудитслужби;

- підписує (за наявності довіреності) фінансові та бухгалтерські документи;

- забезпечує проведення роботи з підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників, організації внутрішніх навчань відповідно до сфери повноважень;

- розглядає кореспонденцію, звернення громадян, запити на інформацію, іншу кореспонденцію з питань, віднесених до компетенції структурних підрозділів, діяльність яких він координує та контролює, і надає відповідні доручення керівникам структурних підрозділів, діяльність яких він координує та контролює, та за дорученням начальника Західного офісу Держаудитслужби або заступника начальника Західного офісу Держаудитслужби інші звернення;

- підписує листи відповіді на звернення громадян, запити на інформацію, іншу кореспонденцію з питань, віднесених до компетенції структурних підрозділів, діяльність яких він координує та контролює, і надає відповідні доручення керівникам структурних підрозділів, діяльність яких він координує та контролює, та за дорученням начальника Західного офісу Держаудитслужби або заступника начальника Західного офісу Держаудитслужби інші листи;

- координує та контролює діяльність: відділу адміністративно-господарського забезпечення, документообігу та контролю виконавської дисципліни; сектору IT забезпечення.

9. Наказом від 04.01.2019 №2 начальник Західного офісу Держаудитслужби уповноважив ОСОБА_2 , заступника начальника Західного офісу Держаудитслужби, на вчинення такий дій:

10. За змістом пункту 4 Розподілу обов`язків між начальником, першим заступником та заступниками начальника Західного офісу Держаудитслужби, затвердженого наказом Західного офісу Держаудитслужби від 15.08.2018 №228, в редакції наказу Західного офісу Держаудитслужби від 01.04.2019 №60, заступник начальника Західного офісу Держаудитслужби ( ОСОБА_2 ):

- забезпечує взаємодію з правоохоронними органами та іншими органами з питань, що належать до компетенції структурних підрозділів, діяльність яких контролює та координує заступник начальника Західного офісу Держаудитслужби;

- розглядає кореспонденцію, що надходить йому безпосередньо та за дорученням начальника Західного офісу Держаудитслужби, зокрема, правоохоронних органів, інших державних і місцевих органів влади, запити, звернення народних депутатів України, депутатів місцевих рад, органів місцевого самоврядування, звернення громадян, запити на інформацію, іншу кореспонденцію з питань, що належать до компетенції структурних підрозділів, діяльність яких він координує та контролює, і надає відповідні доручення керівникам структурних підрозділів, діяльність яких він координує та контролює;

- розглядає кореспонденцію, яка надходить до Управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області, зокрема, листи і доручення Держаудитслужби, листи правоохоронних та інших органів, запити та звернення народних депутатів України, депутатів місцевих рад, листи та рішення судів України, а також інші документи, за дорученням начальника Західного офісу Держаудитслужби;

- підписує листи, адресовані місцевим органам виконавчої влади, органам місцевого самоврядування, правоохоронним органам, підприємствам, установам, організаціям, головам судів, народним депутатам України, депутатам місцевих рад усіх рівнів, листи-відповіді на звернення, що стосуються діяльності Управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області, листи-відповіді на звернення громадян, підприємств, установ, організацій, а також листи, підготовлені Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області, діяльність якого він координує та контролює;

- накладає резолюції стосовно опрацювання документів та надає відповідні доручення керівникам структурних підрозділів та працівникам Управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області;

- розглядає та накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства, передбачених статтями 164-2 та 166-6 Кодексу України про адміністративні правопорушення;

- складає в установленому порядку протоколи про вчинення адміністративних правопорушень за статтями 163-12, 164-2, 164-12, 164-14 та частинами 3-7 статті 166-6 Кодексу України про адміністративні правопорушення від імені органів державного фінансового контролю;

- складає плани роботи Управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області та подає їх на затвердження начальнику Західного офісу Держаудитслужби;

- забезпечує проведення державного фінансового аудиту, перевірки закупівель, інспектування (ревізії), моніторингу закупівель на території, яка охоплюється контролем Управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області;

- розподіляє обов`язки між працівниками Управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області та контролює їх роботу;

- координує та контролює діяльність Управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області загалом та безпосередньо відділу контролю у галузі ЖКГ, інфраструктури та зв`язку Управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області, відділу контролю у сфері закупівель Управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області та юридичного сектору Управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області.

11. Суди попередніх інстанцій зазначено, що відповідач залишив лише частину напрямків (обов`язків) роботи начальнику управління, визначених Примірним положенням. Вимоги ж пунктів 3, 4, 6, 7, 9, 13 Примірного положення не знайшли свого відображення у пункті 1 Розподілу обов`язків між начальником та заступниками начальника Управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області.

12. Тому, суди дійшли висновків про допущення з боку відповідача прямої дискримінації начальника Управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області ОСОБА_1 , що є недопустимим з боку відповідача - суб`єкта владних повноважень.

13. Водночас, суди констатують, що інвалідність державного службовця не може бути підставою для зміни істотних умов праці тільки з факту її наявності, без встановлення реальних обмежень щодо виконання роботи (її частини) для конкретного працівника. Крім цього, відсутність обґрунтованої мети зміни істотних умов праці державного службовця, який має інвалідність, не у спосіб, передбачений законодавством має ознаки прямої дискримінації, адже: а) не має жодних доказів про обмеження (заборону) виконання обов`язків начальника Управління Західного офісу Держаудитслужи в Хмельницькій області (медичних чи інших) щодо позивача; б) обсяг повноважень позивача як начальника Управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області відрізняється від обсягу повноважень начальників управлінь, які входять у Західний офіс Держаудитслужби.

14. При цьому, суди попередніх інстанцій зазначили, що в оскаржуваних наказах відповідач не вказав, що таке поводження (з позивачем, як з особою з інвалідністю) має правомірну, обґрунтовану мету, способи досягнення якої є належними та необхідними.

15. Разом тим, як встановлено судовою колегією касаційного суду, спірні накази про розподів посадових обов`язків не містять жодних посилань як на підставу розподілу функціональних обов`язків між позивачем та його заступником на ту обставину, що позивач є особою з інвалідністю.

16. Тому, на переконання судової колегії, висновки судів попередніх інстанцій про те, що відповідачем було допущено ознаки прямої дискримінації позивача як особи з інвалідністю, при розподілі обов`язків між начальником та заступниками начальника Управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області, є передчасними.

17. Поряд з цим, суди установили, що накази Західного офісу Держаудитслужби від 04.01.2019 №2 та №60 «Про уповноваження на вчинення дій» порушують права, свободи та інтереси позивача, оскільки вказаними наказами начальник Західного офісу Держаудитслужби уповноважив ОСОБА_2. на вчинення дій, які стосуються безпосередньої діяльності начальника Управління Західного офісу Держаудитслужби у Хмельницькій області.

18. Натомість, судами залишено поза увагою, що спірні накази зачіпають також права, свободи та інтересів заступника начальника Управління Західного офісу Держаудитслужби у Хмельницькій області ОСОБА_2.

19. Так, відповідно до пункту 2 частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання протиправним і скасування індивідуального акта чи окремих його положень.

20. Частиною першою статті 2 КАС України передбачено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

21. Аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що звернення до суду є способом захисту порушених прав, свобод або законних інтересів позивача. А тому особа повинна довести, що їй належать права, свободи або законні інтереси, за захистом яких вона звернулася до суду. Права, свободи та законні інтереси, які належать конкретній особі є предметом судового захисту.

22. Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях визначено Законом України «Про державну службу» №889-VIII від 10 грудня 2015 року.

23. Відповідно до пункту 7 частини першої статті 4 Закону України «Про державну службу» державна служба здійснюється, зокрема, з дотриманням принципу забезпечення рівного доступу до державної служби - заборони всіх форм та проявів дискримінації, відсутності необґрунтованих обмежень або надання необґрунтованих переваг певним категоріям громадян під час вступу на державну службу та її проходження.

24. Індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

25. Аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що право на оскарження рішення (індивідуального акта) суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої воно прийняте або яке безпосередньо стосується прав, свобод та інтересів цієї особи.

26. Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом у постанові від 15 серпня 2019 року у справі № 815/4970/16, у постанові від 20 лютого 2019 року у справі № 522/3665/17, а також Великою Палатою Верховного Суду від 06 червня 2018 року у справі № 800/489/17, від 16 жовтня 2018 у справі № 9901/415/18, від 06 лютого 2019 року у справі № 9901/815/18.

26. Судами не враховано, що оскаржувані накази відповідача від 04.01.2019 2 та від 04.01.2019 №60 мають персональний характер, а тому є актами індивідуальної дії, оскільки породжують певні правові наслідки, які впливають на права і свободи того суб`єкта, якому їх адресовано, тобто ОСОБА_2 .

27. Відповідно до частини 2 статті 49 КАС України, якщо адміністративний суд при вирішенні питання про відкриття провадження у справі або при підготовці справи до судового розгляду встановить, що судове рішення може вплинути на права та обов`язки осіб, які не є стороною у справі, суд залучає таких осіб до участі в справі як третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору. Вступ третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, не має наслідком розгляд адміністративної справи спочатку.

28. Водночас, суди попередніх інстанцій не врахували, що судові рішення у справі можуть вплинути на права та обовязки особи, яка не є стороною у справі та не залучили ОСОБА_2 до розгляду вказаної справи, чим допустили порушення норм процесуального права.

29. За змістом частини 3 статті 353 КАС України, порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд, якщо суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі.

30. Таким чином, справу необхідно направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

31. Керуючись статтями 341 345 349 353 356 359 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

32. Касаційну скаргу Західного офісу Державної аудиторської служби України - задовольнити частково.

33. Рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 27.06.2019 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 06.11.2019 - скасувати.

34. Справу за позовом ОСОБА_1 до Західного офісу Державної аудиторської служби України про визнання протиправним та скасування наказу, зобов`язання вчинити дії - направити на новий розгляд до Хмельницького окружного адміністративного суду.

35. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Cуддя-доповідач І.В. Дашутін

Судді О.О. Шишов

М.М. Яковенко