ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
10 вересня 2024 року
м. Київ
справа № 560/177/23
адміністративне провадження № К/990/26566/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Тацій Л.В.,
суддів: Стеценка С.Г., Стрелець Т.Г.,
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами у суді касаційної інстанції адміністративну справу № 560/177/23
за позовом заступника керівника Хмельницької обласної прокуратури в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Басейнове управління водних ресурсів річок Прут та Сірет до Староушицької селищної ради про визнання протиправним та нечинним рішення, зобов`язання вчинити дії, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Староушицької селищної ради на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 11.04.2023 (головуючий Божук Д.А.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 05.07.2023 (ухвалену в складі колегії суддів: головуючого судді Мацького Є.М., суддів: Сушка О.О., Залімського І. Г.),-
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У січні 2023 року заступник керівника Хмельницької обласної прокуратури в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України звернувся до Хмельницького окружного адміністративного суду з позовом до Староушицької селищної ради, в якому просив визнати протиправним та нечинним рішення сорок шостої сесії Староушицької селищної ради шостого скликання від 11.03.2015 №1 «Про затвердження Генерального плану населеного пункту смт Стара Ушиця».
Позовні вимоги мотивував тим, що віднесення у генеральному плані смт. Стара Ушиця земель водного фонду до земель забудови сприяє здійсненню незаконного будівництва на цих землях, а також зменшенню розмірів земель водного фонду. Змінивши незаконно цільове призначення земель водного фонду, Генеральним планом фактично узаконено забудову прибережної захисної смуги Дністровського водосховища, яка за жодних умов не може бути забудована, оскільки є природоохоронною територією.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 11.04.2023, яке залишено без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 05.07.2023, адміністративний позов задоволено.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що громадські слухання щодо проектів містобудівної документації на місцевому рівні відбуваються з оприлюдненням проектів містобудівної документації; наданням особам, які мають право на подання пропозицій до проектів містобудівної документації, строку для подання таких пропозицій; безпосереднім поданням пропозицій громадськості до відповідного органу місцевого самоврядування; утворенням погоджувальної комісії у разі необхідності та, відповідно, оприлюдненням результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на касаційну скаргу
Не погодившись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, покликаючись на неправильне застосування норм матеріального права, порушення норм процесуального права у випадку, якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, відповідач звернувся із касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 11.04.2023 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 05.07.2023, ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.
Касаційна скарга обґрунтована посиланням на те, що судами першої та апеляційної інстанцій неправильно застосовані норми матеріального права, порушені норми процесуального, оскільки суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норми права без урахування висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 20.09.2018 у справі №924/1237/17, від 23.10.2018 у справі №926/03/18, від 23.10.2018 у справі №906/240/18, від 01.11.2018 у справі №910/18770/17, від 06.02.2019 у справі №927/246/18, від 26.02.2019 у справі №920/284/18, від 13.10.2020 у справі №810/2509/17, від 18.07.2019 у справі №826/15794/17, від 16.06.2021 у справі №805/2784/17, від 16.03.2023 у справі №460/3890/20. Заявник вказує на неврахування судами попередніх інстанцій висновків Верховного Суду процесуальної можливості залишення позовної заяви без розгляду в справах, провадження у яких відкрито за відсутності підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Ухвалою Верховного Суду від 07.08.2023 касаційну скаргу залишено без руху, встановлено строк на усунення недоліків шляхом надання документу про сплату судового збору.
Верховний Суд ухвалою від 24.08.2023 відкрив касаційне провадження.
05.09.2023 надійшов відзив, в якому заступник керівника Хмельницької обласної прокуратури зазначив про відсутність підстав для задоволення касаційної скарги та правомірність оскаржуваних рішень судів попередніх інстанції.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що рішенням сорок шостої сесії Староушицької селищної ради шостого скликання від 11.03.2015 №1 "Про затвердження Генерального плану населеного пункту смт.Стара Ушиця" затверджено Генеральний план населеного пункту смт.Стара Ушиця, розроблений ТОВ «Альфа Гарант ЛЛС».
Згідно інформації Хмельницької обласної державної адміністрації, наведеної у листі від 30.11.2021 №68/34-12-7540/2021, за наявною в Департаменті природних ресурсів та екології обласної державної адміністрації інформацією проекти генеральних планів населених пунктів Хмельницької області для здійснення державної екологічної експертизи не надходили.
Межа смт. Стара Ушиця проходить уздовж річки Дністер. Враховуючи класифікацію річок, визначену ст. 79 Водного кодексу України, Дністер відноситься до великих річок.
Басейнове управління водних ресурсів річок Прут та Сірет у листі від 16.02.2022 №221/06/2022 зазначило, що за результатами співставлення викопіювання Генерального плану смт. Стара Ушиця, з використанням інтернет - ресурсу «Публічна кадастрова карта України», з проектом водоохоронної зони лівого берега водосховища Дністровської ГЕС, встановлено: ділянки, що знаходяться в південно-східній частині смт. Стара Ушиця, розташовані в межах прибережно-захисної смуги водосховища.
Коди цільового призначення земельних ділянок, що знаходяться в південно-східній частині смт. Стара Ушиця: 01.05 - для індивідуального садівництва, 02.01 - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), 01.04 - для ведення підсобного сільського господарства, - не відповідають вимогам статті 89 Водного кодексу України щодо обмеження господарської діяльності в прибережних захисних смугах, де забороняється:
- розорювання земель (крім підготовки ґрунту для залуження і заліснення), а також садівництво і городництво;
- будівництво будь-яких споруд (крім гідротехнічних, навігаційного призначення, гідрометричних та лінійних), у тому числі баз відпочинку, гаражів та стоянок автомобілів та ін.
Відповідно до листа Басейнового управління водних ресурсів річок Прут та Сірет від 25.11.2022 №1090/06/2022, на представленому Генеральному плані смт. Стара Ушиця межа прибережної захисної смуги не відповідає Проекту водоохоронної зони Дністровського водосховища. Разом з тим, в умовних позначеннях Генерального плану проектна межа населеного пункту співпадає з межею прибережної захисної смуги зазначеної в Проекті, окрім ділянки (територія житлово - садибної забудови) в південно-східній частині Генерального плану.
Натомість, позначена на Генеральному плані червоним кольором межа прибережної захисної смуги та розташована на ній територія житлово - садибної забудови не відповідає вимогам статей 88 89 Водного кодексу України.
Згідно викопіювання із генерального плану смт. Стара Ушиця частина земельних ділянок прибережної захисної смуги віднесені до земель забудови.
Хмельницька обласна прокуратура листами від 11.10.2021 №15/1-593вих-21, від 16.12.2021 №15/1-685вих-11 та від 01.02.2022 №15/1-75вих-22 повідомляла Державну інспекцію архітектури та містобудування України про виявлені порушення. Запропонувала провести заходи архітектурно-будівельного контролю.
Заходи щодо усунення виявлених порушень Державною інспекцією архітектури та містобудування України не вживались.
У листі від 03.11.2021, надісланому на адресу Хмельницької обласної прокуратури, Державною інспекцією архітектури та містобудування України вказано про те, що здійснення заходів позапланової перевірки щодо встановлення факту можливого порушення при будівництві на земельних ділянках в межах прибережної захисної смуги річки Дністер можливе після надання вимоги правоохоронних органів щодо проведення перевірки, складеної на підставі ухвали слідчого судді.
ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги та відзиву на неї, дійшов такого висновку.
Ключовим правовим питанням у справі є наявність підстав для представництва прокуратурою інтересів держави в суді, оскільки лише за наявності такого суд може вирішувати спір по суті.
У Рішенні від 05.06.2019 №4-р(II)/2019 Конституційний Суд України зазначив, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.
Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 29.11.2022 у справі №240/401/19 дійшов таких висновків:
"69. Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.
70. Разом з тим, незгода суду з наведеним в адміністративному позові на виконання частини четвертої статті 53 КАС України обґрунтуванням прокурора щодо визначеної ним підстави представництва, як і неподання прокурором доказів відсутності органів влади, які мають повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, не є підставою для залишення позову без розгляду, як помилково вважали суди у цій справі.
Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц."
Оскаржуване рішення відповідача сорок шостої сесії Староушицької селищної ради шостого скликання від 11.03.2015 №1 «Про затвердження Генерального плану населеного пункту смт. Стара Ушиця», належить до актів органів місцевого самоврядування нормативного-правового характеру, якими затверджено містобудівну документацію на місцевому рівні.
Висновок про те, що генеральний план є нормативно-правовим актом, неодноразово був висловлений Верховним Судом, зокрема у постановах від 06.10.2020 у справі №504/2797/16-а, від 31.01.2023 у справі №640/8728/21, 27.09.2023 у справі №300/3465/21, 11.09.2023 у справі № 320/258/19, 26.09.2023 у справі №320/2015/22.
Відповідачем у цій справі визначено представницький орган місцевого самоврядування - Черкаську міську раду, яка у спірних відносинах й прийняла оскаржувані рішення і які, на переконання прокурора, є незаконними та порушують інтереси держави.
Верховний Суд неодноразово, зокрема у постановах від 01.09.2022 у справі №440/7210/21 та від 12.10.2023 у справі №440/7208/21, викладав висновки щодо застосування норм статті 131-1 Конституції України та статті 23 Закону України "Про прокуратуру" у справах, предметом спору в яких як і у справі, яка розглядається, є оскарження рішень органів місцевого самоврядування, підкреслював, що особливістю органів місцевого самоврядування як суб`єктів владних повноважень є те, що кожен із таких суб`єктів, з урахуванням положень Конституції України, є самостійним, автономним і не перебуває у підпорядкуванні жодного органу.
Отже позови прокурора до органу місцевого самоврядування, за загальним правилом, подаються з такої підстави як відсутність суб`єкта, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження. У такій категорії справ орган прокуратури повинен лише довести, що оскаржуваним рішенням, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень завдано шкоду інтересам держави.
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.
Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 №3-рп/99).
Ці міркування Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 23 Закону України "Про прокуратуру".
Інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, від 19.09.2019 у справі №815/724/15, від 28.01.2021 у справі №380/3398/20, від 05.10.2021 у справі №380/2266/21, від 02.12.2021 у справі №320/10736/20, від 23.12.2021 у справі №0440/6596/18 та від 01.06.2022 у справі №260/1815/21.
Участь прокурора у судовому провадженні поза межами кримінального процесу є винятком; така участь можлива лише за умови спрямованості на захист суспільних або важливих державних потреб, відсутності конфлікту інтересів, гарантованої незалежності органів прокуратури, а також дотриманні права усіх сторін процесу на справедливий суд як елементу принципу верховенства права.
Тому прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не повною мірою відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 4 частини другої статті 129 Конституції України).
Аналогічний висновок міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 03.12.2019 у справі №810/3164/18, від 05.03.2019 у справі №806/602/18, від 13.03.2019 у справі №815/1139/18, від 17.10.2019 у справі №569/4123/16-а та від 05.11.2019 у справі №804/4585/18.
Отже, Суд повинен перевірити наявність підстав, визначених частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру», для представництва інтересів держави у суді у справі.
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 у справі №826/13768/16, погоджуючись з висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, зазначила, що за змістом частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.
Перший виключний випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.
Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
Отже, інтереси держави, з огляду на визначені у Конституції України основні завдання та головні напрямки її діяльності, охоплюють у тому числі й інтереси мешканців відповідної територіальної громади, зокрема у такій важливій сфері суспільних відносин як містобудування, під час затвердження містобудівної документації на місцевому рівні, у тому числі генеральних планів території населених пунктів, якими визначається планувальна організація та розвиток території.
У постанові Верховного Суду від 01.09.2022 у справі №440/7210/21 зверталася увага на правові позиції, викладені у постанові цього ж суду від 31.03.2021 у справі №922/3272/18, згідно з якими захист інтересів держави в особі територіальної громади міста має здійснювати відповідна місцева рада, проте у разі, коли саме цей орган місцевого самоврядування прийняв рішення, яке є незаконним та порушує інтереси держави в особі територіальної громади міста, правомірним є звернення до суду прокурора та визначення міської ради відповідачем; іншого органу місцевого самоврядування, який би міг здійснити захист інтересів держави в особі територіальної громади міста, не існує.
Висновок про відсутність органу, уповноваженого здійснювати контроль за діяльністю органу місцевого самоврядування, зокрема шляхом звернення до суду з позовом до такого органу про оскарження його рішень, дій або бездіяльності у разі порушення останнім інтересів територіальної громади, висловлено й у постанові Верховного Суду від 01.06.2022 у справі №260/1815/21.
Відповідно до частин першої-другої статті 41-1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" державний архітектурно-будівельний нагляд - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.
Державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Кабінет Міністрів України постановою від 19.08.2015 №698 затвердив «Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду», у пункті 2 якого вказано, що нагляд здійснюється головними інспекторами будівельного нагляду ДІАМ шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок.
Підпункт 1 пункту 3 зазначеного Порядку передбачав, що одним з основних завдань нагляду є, зокрема виявлення, припинення та запобігання порушенню уповноваженими органами містобудування та архітектури, визначеними відповідно до статті 13 Закону України "Про архітектурну діяльність", органами державного архітектурно-будівельного контролю, визначеними відповідно до статті 6 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності;
Серед основних завдань ДІАМ, визначених у пункті 3 Положення про Державну інспекцію архітектури та містобудування України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.12.2020 №1340, є здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду за дотриманням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил територіальними органами ДІАМ, уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських держадміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), під час провадження ними містобудівної діяльності.
Об`єктами нагляду визначені:
- уповноважені органи містобудування та архітектури, якими згідно з частиною першою статті 13 Закону України "Про архітектурну діяльність", до якої відсилає й частина друга статті 6 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", є:
-центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері архітектури;
- центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері архітектури;
- орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань архітектури;
- структурні підрозділи обласних, районних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій з питань архітектури;
- виконавчі органи сільських, селищних, міських рад з питань архітектури;
- структурний підрозділ районної державної адміністрації з питань архітектури, а за його відсутності - структурний підрозділ обласної державної адміністрації з питань архітектури (до утворення виконавчого органу сільської, селищної, міської ради з питань архітектури);
- структурні підрозділи Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчі органи сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю;
- територіальні органи ДІАМ;
- інші органи, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.
Перевіряючи обґрунтованість тверджень прокурора про те, що місцеві ради під час затвердження ними відповідної містобудівної документації на місцевому рівні належать до об`єктів державного архітектурно-будівельного нагляду, колегія суддів виходить з такого.
Відповідно до частини першої статті 10 Закону України від 21.05.1997 №280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" сільські, селищні, міські ради є представницькими органами місцевого самоврядування, представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
У частині четвертій цієї ж статті визначено, що порядок формування та організація діяльності рад визначаються Конституцією України, цим та іншими законами, а також статутами територіальних громад.
У свою чергу порядок формування рад встановлено у статті 45 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", частиною першою якої передбачено, що сільська, селищна, міська, районна в місті (у разі її створення), районна, обласна рада складається з депутатів, які обираються жителями відповідного села, селища, міста, району в місті, району, області на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування.
Місцеві ради є колегіальними представницькими органами місцевого самоврядування, при цьому колегіальність, відповідно до частини першої статті 4 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", віднесено до основних принципів місцевого самоврядування в Україні.
Відповідно частини першої статті 71 України "Про місцеве самоврядування в Україні" органи місцевого самоврядування самостійно реалізують надані їм повноваження, що є однією з визначених законом гарантій місцевого самоврядування, його органів.
Пунктом 49 статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", яка має назву «Виключна компетенція сільських, селищних, міських рад», передбачено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання, зокрема як затвердження в установленому порядку місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови відповідних населених пунктів, іншої містобудівної документації.
У постанові від 22.11.2023 у справі №320/835/23, предметом якої був детальний план території (один із видів містобудівної документації як і у справі, що розглядається), Верховний Суд виснував:
«… сільські, селищні, міські ради як представницькі колегіальні органи місцевого самоврядування наділені власною компетенцією, правомочні самостійно розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України та законами до їх відання, й не є органами, які безпосередньо здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил.
70. Звідси констатується, що сільські, селищні, міські ради під час затвердження містобудівної документації на місцевому рівні, у тому числі й детальних планів територій населених пунктів, які є нормативно - правовими актами у сфері містобудування, не здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил, а отже не виступають об`єктами нагляду в розумінні приписів частини першої статті 41-1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", пункту 3 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляд та пункту 3 Положення про Державну інспекцію архітектури та містобудування України.
71. Проаналізувавши вищевикладені у цій постанові норми права, які підлягають застосуванню у спірних правовідносинах і їх урегульовують, а також враховуючи висновки Верховного Суду України та Верховного Суду щодо їх застосування, колегія суддів дійшла висновку про те, що ДІАМ України не наділена правом на звернення до суду з позовом про визнання протиправним та нечинним рішення відповідної місцевої ради нормативно-правового характеру у сфері містобудування. Прямої вказівки на це в законі не існує.
72. Тому Верховний Суд вважає, що у спірних правовідносинах відсутній суб`єкт владних повноважень, який уповноважений здійснювати захист інтересів держави у обраний прокурором спосіб - шляхом звернення до суду з позовом про визнання протиправними та нечинними оспорюваних у цій справі рішень.
73. За наведеного, колегія суддів констатує, що захист інтересів держави в суді у справі, що розглядається, належить здійснювати прокурору самостійно, а не в особі ДІАМ України, яка не наділена повноваженнями (не має права) на звернення до суду з таким позовом, тобто не уповноважена здійснювати функції держави у спірних правовідносинах.
74. У спірних правовідносинах такий орган відсутній взагалі, а отже прокурор повинен був навести інші, аніж ним було вказано у позовній заяві, обґрунтування наявності підстав для представництва інтересів держави у суді, визначити інший суб`єктний склад учасників справи».
Не зважаючи на те, що вказана справа стосувалася детального плану, Суд вважає її застосовною і до справи, що розглядається, оскільки предметом обох справ є містобудівна документація.
Отже ДІАМ не є належним позивачем у цій справі, що виключає і участь прокурора в його інтересах.
Аналогічний висновок викладений Верховним Судом у постанові від 05.06.2024 у справі №580/1941/22.
Частиною четвертою статті 5 КАС України передбачено право суб`єктів владних повноважень звернутися до адміністративного суду, однак виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
З такими приписами процесуального закону перекликаються норми пункту 5 частини першої статті 19 КАС України, за змістом яких юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.
У постанові Верховного Суду від 07.09.2018 у справі №824/2473/15-а зазначено, що з урахуванням специфіки адміністративного судочинства законодавець жорстко обмежив право суб`єктів владних повноважень звертатися до суду з адміністративним позовом, перерахувавши такі випадки, та зробив винятки про можливість звернення саме з адміністративним позовом у разі прямої вказівки на це у спеціальному законі.
У цій же постанові Верховного Суду зазначено, що широко тлумачити вказані винятки як можливість будь-якого суб`єкта владних повноважень звертатися до адміністративного суду з позовом до фізичної чи юридичної особи в разі, якщо спеціальним законом їм надано право на звернення до суду, не можна, оскільки це спотворює природу і завдання адміністративної юстиції.
Також підкреслено, що звернення до суду є способом реалізації компетенції відповідного суб`єкта владних повноважень, під час якого суд здійснює попередній судовий контроль, перевіряючи наявність законних підстав для втручання суб`єкта владних повноважень (позивача), а отже запобігаючи можливим порушенням прав, свобод та інтересів фізичних або прав та інтересів юридичних осіб. Звернення суб`єкта владних повноважень до суду не є способом захисту його прав чи інтересів, оскільки адміністративне судочинство має інше завдання, та не може призвести до виконання завдання адміністративного судочинства - захисту прав, свобод та інтересів фізичних або прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Тому констатовано, що до компетенції адміністративних судів належать спори за зверненням суб`єкта владних повноважень, в яких можуть бути відповідачами фізичні та юридичні особи, в чітко визначених законами України випадках.
Аналогічний правовий висновок викладений у постановах Верховного Суду України від 09.10.2012 у справі №21-177а12, від 22.09.2015 у справі №П/811/3781/14 та постановах Верховного Суду від 06.03.2018 у справі №826/7962/16, від 06.06.2018 у справі №П/811/289/16, від 13.06.2018 у справі №815/332/17 та від 22.08.2018 у справі № 818/1735/17.
У постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі №587/430/16-ц зазначено, що процесуальний закон передбачає вичерпний перелік підстав для залишення позовної заяви, провадження за якою відкрите, без розгляду через виникнення обставин, які перешкоджають розгляду справи, але можуть бути усунуті в майбутньому.
Стаття 240 КАС України, зокрема і пункт 1 частини першої вказаної норми, не передбачають можливість залишення позовної заяви без розгляду в разі, якщо прокурором не дотримано визначеного законом порядку звернення до суду за захистом інтересів держави, наведено помилкове обґрунтування наявності підстав для представництва цих інтересів у суді.
При цьому звернення до суду є способом здійснення повноважень відповідного суб`єкта владних повноважень, під час якого суд здійснює попередній судовий контроль, перевіряючи наявність законних підстав для втручання суб`єкта владних повноважень (позивача), а отже запобігаючи можливим порушенням прав, свобод або законних інтересів фізичних або юридичних осіб. Звернення суб`єкта владних повноважень до суду не є способом захисту його прав чи інтересів, оскільки адміністративне судочинство має інше завдання.
Суб`єкт владних повноважень, який звертається до суду, повинен обґрунтувати підстави звернення та зазначити їх у позовній заяві. Відсутність цих відомостей свідчить про невідповідність позовної заяви вимогам закону.
У разі встановлення судом відповідних правових підстав, прямо визначених у Конституції або законах України, для звернення до суду суд може відкрити провадження в адміністративній справі за позовом суб`єкта владних повноважень і вирішувати її по суті.
Судовий розгляд у справі за позовом суб`єкта владних повноважень, який подано до суду за відсутності необхідних передумов, не може призвести до виконання завдання адміністративного судочинства - захисту прав фізичних та юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Відповідно, якщо суб`єкт владних повноважень звернувся до суду без передбачених законом підстав, і це з`ясовано судом на стадії відкриття провадження, то суд відмовляє у відкритті провадження, оскільки спір не може розглядатися в порядку адміністративного судочинства. Якщо ці обставини були з`ясовані судом після відкриття провадження, суд закриває провадження у справі. Розгляд таких спорів перебуває поза межами не лише адміністративної юрисдикції адміністративних судів, він не належить до юрисдикції жодного іншого суду.
Вказана правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 22.08.2018 у справі №818/1735/17, від 07.09.2018 у справі №824/2473/15-а, від 24.09.2018 у справі №813/562/15, від 06.06.2019 у справі №814/2764/16, від 23.04.2020 у справі №820/6416/16, від 18.11.2022 у справі №813/2243/17, від 01.02.2022 у справі №480/4055/18 та від 30.05.2023 у справі №813/4992/17.
У вказаних вище постановах колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку, що у такому випадку провадження у справі належить закривати з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України, а саме - якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Підстав для відступлення від цього правового висновку колегія суддів не вбачає.
Проте поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.
Правова позиція такого змісту міститься й у постанові Верховного Суду від 08.09.2022 у справі № 300/1263/22.
Враховуючи зазначене, у ДІАМ України немає права на звернення до суду з позовом, який було подано у справі, яка розглядається, а, отже, вони відсутні і у прокурора, який дії в інтересах держави в їх особі.
З огляду на це, Суд дійшов висновку про те, що рішення судів попередніх інстанцій необхідно скасувати та закрити провадження у справі відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 КАС України, оскільки справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Враховуючи відсутність у прокурора права звернення до суду, Суд не вбачає необхідним оцінювати інші аргументи касаційних скарг як такі, що на загальний висновок по суті справи не впливають.
Керуючись статтями 238 343 349 351 355 356 КАС України, Суд -
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Староушицької селищної ради задовольнити частково.
Рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 11.04.2023 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 05.07.2023 у справі № 560/177/23 -скасувати.
Провадження у справі № 560/177/23 закрити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і не оскаржується.
Головуючий Л.В. Тацій
Судді С.Г. Стеценко
Т.Г. Стрелець