ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
28 травня 2025 року
м. Київ
справа №560/5811/24
адміністративне провадження № К/990/23717/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Чиркіна С.М.,
суддів: Берназюка Я.О., Шарапи В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 24 квітня 2024 року (головуючий суддя Гнап Д.Д.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 19 червня 2024 року (головуючий суддя Залімський І.Г., судді: Мацький Є.М., Сушко О.О.) у справі № 560/5811/24 за позовом ОСОБА_1 до Красилівської міської ради Хмельницької області про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
18 квітня 2024 року ОСОБА_1 (далі також позивач) звернувся до Хмельницького окружного адміністративного суду з позовом до Красилівської міської ради Хмельницької області (далі також відповідач), в якому просив:
визнати дії протиправними та такими, які мають ознаки бездіяльності Красилівської міської ради щодо не надання законного документа на запит на отримання публічної інформації від 05 березня 2024 року, який адресований до голови Красилівської міської ради Островської Н.В.;
визнати незаконним витяг від 04 березня 2024 року № НВ-6800172132024 із технічної документації з нормативної грошової оцінки земельних ділянок.
Ухвалою Хмельницького окружного адміністративного суду від 24 квітня 2024 року відмовлено у відкритті провадження в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Красилівської міської ради Хмельницької області в частині позовних вимог про визнання незаконним витягу від 04 березня 2024 року № НВ-6800172132024 із технічної документації з нормативної грошової оцінки земельних ділянок.
Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 19 червня 2024 року ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 24 квітня 2024 року залишено без змін.
20 червня 2024 року на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга позивача, в якій скаржник просить скасувати постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 19 червня 2024 року та прийняти нову постанову, якою задовільнити апеляційну скаргу.
За результатами автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 20 червня 2024 року визначено колегію суддів у складі: судді-доповідача - Жук А.В, суддів: Мартинюк Н.М, Мельник-Томенко Ж.М.
Ухвалою Верховного Суду від 01 липня 2024 року задоволено заяви про самовідвід суддів Жука А.В, Мартинюк Н.М, Мельник-Томенко Ж.М. та відведено вказаних суддів від участі у розгляді справи № 560/5811/24, матеріали передано до Секретаріату Касаційного адміністративного суду для визначення складу суду.
За результатами повторно автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 08 лютого 2024 року визначено колегію суддів у складі: судді-доповідача - Чиркіна С.М., суддів: Берназюка Я.О., Шарапи В.М.
Ухвалою Верховного Суду від 09 липня 2024 року касаційну скаргу залишено без руху.
Скаржнику надано строк на усунення недоліків касаційної скарги протягом десяти днів з моменту отримання цієї ухвали шляхом уточнення вимог до суду касаційної інстанції щодо рішень суду, що ним оскаржуються.
На виконання вимог ухвали від скаржника 12 серпня 2024 року, через систему «Електронний суд», надійшла уточнена касаційна скарга, у якій скаржник просить скасувати ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 24 квітня 2024 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 19 червня 2024 року.
Ухвалою Верховного Суду від 08 серпня 2024 року відкрито касаційне провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.
16 серпня 2024 року від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому просить рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін, а касаційну скаргу без задоволення.
Ухвалою Верховного Суду від 27 травня 2025 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також КАС України).
ІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ
Позивач в обґрунтування позовних вимог зазначив, що 05 березня 2024 року звернувся до Красилівської міської ради Хмельницької області із запитом на отримання публічної інформації.
Запит стосувався надання копії витягу про нормативну грошову оцінку земельної ділянки водного фонду для рибогосподарських потреб, площею - 8,5309 га (кадастровий номер 6822782200:04:003:0001), яка розташована за межами с. Воскодавинці на території Чепелівського старостинського округу Красилівської міської ради Хмельницької області.
На вищезазначений запит отримав лист від 11 березня 2024 року № Т/345/08-29/24, яким надано копію витягу від 04 березня 2024 року № НВ-6800172132024 із технічної документації з нормативної грошової оцінки земельних ділянок (далі також Витяг з технічної документації).
Вважає, що зазначений витяг із технічної документації з нормативної грошової оцінки земельних ділянок вважати за документ не можна.
Як підставу скасування витягу з технічної документації зазначає, що такий не містить інформації за допомогою якої електронної системи він був сформований та не можна установити, хто його видав; нанесений QR-код не працює.
Стверджує, що Красилівська міська рада буде і надалі використовувати як законний документ зазначений витяг підчас проведення електронного аукціону на земельну ділянку водного фонду з кадастровим номером 6822782200:04:003:0001, загальна площа 8,5309 га, розташована за межами с. Воскодавинці, Хмельницького району Хмельницької області.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Відмовляючи у відкритті касаційного провадження, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що витяг з технічної документації про грошову оцінку землі не є рішенням суб`єкта владних повноважень, оскільки не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для осіб, а лише носить інформаційний характер.
ІІІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ
З покликанням на висновки Верховного Суду від 12.11.2018 у справі № 814/789/17, від 27.11.2018 у справі № 817/1819/17, від 17.10.2019 у справі № 817/1814/17, від 29.07.2020 у справі № 810/4275/17, від 28.09.2020 у справі № 808/995/18 стверджує, що витяг з технічної документації про нормативну грошову оцінку окремої земельної ділянки видається центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.
Водночас наполягає на тому, що сформований витяг з технічної документації в результаті надання адміністративної послуги є індивідуальним актом.
З урахуванням висновків Великої Палати Верховного Суду від 20.06.2018 у справі № 823/902/17, Верховного Суду від 03.12.2018 у справі № 815/927/15, від 05.02.2019 у справі № 804/6692/17 зазначає, що перевірка законності дій (бездіяльності), рішень, зокрема під час формування даних про нормативну грошову оцінку окремої земельної ділянки, оформлення таких даних у вигляді витягу з технічної документації з нормативної грошової оцінки земель є предметом спору та має розглядатися адміністративним судом.
Також зауважує, що у постанові від 11 січня 2022 року у справі № 820/105/16 Верховний Суд зазначив, що витяг з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки підлягає скасуванню, тобто є рішенням органу влади.
У відзиві на касаційну скаргу відповідач зазначає, що касаційна скарга є безпідставною.
Стверджує, що правова природа оскаржуваного витягу з технічної документації про грошову оцінку землі унеможливлює здійснення судового розгляду вимог про визнання його незаконним, у зв`язку з чим такі позовні вимоги не можуть розглядатися в порядку адміністративного судочинства.
На думку відповідача, фактичні обставини справи, що розглядається, суттєво відрізняються від обставин справи, на висновки Верховного Суду у яких покликається скаржник у касаційній скарзі, оскільки позовні вимоги заявлені до Красилівської міської ради, яка не веде Державний земельний кадастр і не вносить до нього жодних відомостей.
ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи, доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
За змістом пунктів 3, 5, 6 частини першої статті 171 КАС України суддя після одержання позовної заяви з`ясовує чи відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу; чи позов подано у строк, установлений законом (якщо позов подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними); чи немає інших підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Отже, насамперед, у вказаній справі слід з`ясувати чи є вказаний спір публічно-правовим та чи належить до юрисдикції адміністративних судів.
Відповідно до частини першої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в своєму Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Частиною першою статті 5 КАС України встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема, визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.
Отже, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або законних інтересів особи на момент її звернення до суду.
Водночас таке порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення. Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у відповідних законодавчих актах право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.
Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
На підставі пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, зокрема, на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» за визначенням пункту 7 частини першої статті 4 КАС України означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних правовідносин у їх сукупності.
До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб`єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для класифікації спору як публічно-правового. Однак сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати такий спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Згідно з пунктами 18, 19 статті 4 КАС України нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;
індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
Так, правовий акт - це акт волевиявлення (рішення) уповноваженого суб`єкта права, що регулює суспільні відносини за допомогою встановлення (зміни, скасування, зміни сфери дії) правових норм, а також визначення (зміни, припинення) на основі цих норм прав і обов`язків учасників конкретних правовідносин.
Водночас правові акти індивідуальної дії своїми приписами мають породжувати права і обов`язки конкретних осіб, на яких спрямована їх дія. У такому випадку реалізується компетенція видавця цього акту як суб`єкта владних повноважень, уповноваженого управляти поведінкою іншого суб`єкта і відповідно інший суб`єкт зобов`язаний виконувати його вимоги.
Зміст вищенаведених норм свідчить, що право на оскарження рішення (індивідуального акта) суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої воно прийняте або щодо прав, свобод та інтересів якої воно безпосередньо стосується.
Позивач наполягає на тому, що Красилівською міською радою Хмельницької області на його публічний запит від 05 березня 2024 року було надано незаконний витяг, форма якого не відповідає нормам чинного законодавства, у зв`язку з чим просить його скасувати.
За змістом пунктів 19, 20 Методики нормативної грошової оцінки земельних ділянок, затвердженої Постановою Кабінету Міністрів України від 03 листопада 2021 року №1147, з метою внесення до Державного земельного кадастру відомостей про нормативну грошову оцінку земельних ділянок складається електронний документ відповідно до вимог Порядку ведення Державного земельного кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 жовтня 2012 року № 1051 (Офіційний вісник України, 2012 р., № 89, ст. 3598).
Дані про нормативну грошову оцінку окремої земельної ділянки оформляються за заявою, форму якої наведено в додатку 16, що подається в електронній або паперовій формі, як витяг із технічної документації з нормативної грошової оцінки земельних ділянок за формою згідно з додатком 17.
Витяг із технічної документації з нормативної грошової оцінки земельних ділянок оформляється і видається автоматично в електронній формі з використанням програмного забезпечення Державного земельного кадастру.
У разі відсутності в Державному земельному кадастрі відомостей про нормативну грошову оцінку земельних ділянок, що унеможливлює автоматичну видачу витягу із технічної документації з нормативної грошової оцінки земельних ділянок із використанням програмного забезпечення Державного земельного кадастру, такий витяг оформляється протягом трьох робочих днів з дати надходження відповідної заяви із наявної технічної документації з нормативної грошової оцінки земельних ділянок за підписом працівника відповідного територіального органу Держгеокадастру, до посадових обов`язків якого належить надання зазначених витягів.
У разі подання заяви в електронній формі витяг із технічної документації з нормативної грошової оцінки земельних ділянок або мотивована відмова в наданні такого витягу видається в електронній формі за допомогою технічних засобів електронних комунікацій накладенням кваліфікованого електронного підпису відповідно до вимог Закону України «Про електронну ідентифікацію та електронні довірчі послуги», а за бажанням заявника може також надаватися в паперовій формі.
Пунктом 4 Порядку ведення Державного земельного кадастру, затвердженого постановою КМУ від 17 жовтня 2012 року № 1051 (далі також Порядок № 1051) передбачено, що ведення Державного земельного кадастру здійснює Держгеокадастр та його територіальні органи.
Водночас підпунктом 2 пункту 2 Порядку № 1051 визначено, що суб`єкт надання адміністративної послуги у сфері Державного земельного кадастру - державний кадастровий реєстратор, адміністратор центру надання адміністративних послуг, уповноважена посадова особа виконавчого органу місцевого самоврядування.
За змістом пункту 175 Порядку № 1051 на отримання витягу з Державного земельного кадастру про земельну ділянку мають право:
1) фізичні та юридичні особи за умови їх ідентифікації з використанням кваліфікованого електронного підпису або засобу електронної ідентифікації з високим рівнем довіри відповідно до вимог Закону України «Про електронну ідентифікацію та електронні довірчі послуги»,
2) органи державної влади та органи місцевого самоврядування для здійснення своїх повноважень, визначених законом.
В межах спірних правовідносин витяг про нормативну грошову оцінку земельної ділянки водного фонду для рибогосподарських потреб, площею - 8,5309 га (кадастровий номер 6822782200:04:003:0001), видано відповідачем на публічний запит.
Так, у зазначеному витягу не визначено права та обов`язки позивача, а містяться дані щодо конкретної земельної ділянки, які мають інформаційний характер.
Отже, витяг, щодо якого виник спір, не є актом індивідуальної дії щодо позивача.
В контексті спірних правовідносин та підстав позову, колегія суддів зазначає, що заявлені позовні вимоги не породжують правових наслідків для позивача, що своєю чергою виключає можливість віднесення спору до «юридичного» відповідно до частини другої статті 124 Конституції України.
Колегія суддів зауважує, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.
За такого правого регулювання та встановлених обставин, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про відсутність підстав для відкриття провадження у справі, оскільки заявлені позовні вимоги не підлягають розгляду як в порядку адміністративного судочинства, так і взагалі судовому розгляду, проте з урахуванням мотивів цієї постанови.
Колегія суддів критично оцінює покликання скаржника на висновки Великої Палати Верховного Суду від 20.06.2018 у справі № 823/902/17, Верховного Суду від 03.12.2018 у справі № 815/927/15, від 05.02.2019 у справі № 804/6692/17, оскільки учасники спірних правовідносин, встановлені судами фактичні обставини, що формують зміст правовідносин та їх правове регулювання є різними, це виключає подібність спірних правовідносин у цих справах зі справою, що переглядається.
За змістом статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.
Керуючись статтями 341 345 349 350 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,
У Х В А Л И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 24 квітня 2024 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 19 червня 2024 року у справі № 560/5811/24 змінити, виклавши їх мотивувальну частину в редакції цієї постанови.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття і оскарженню не підлягає.
Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін
Я.О. Берназюк
В.М. Шарапа