ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
15 листопада 2022 року
м. Київ
справа № 580/2472/21
провадження № К/9901/43720/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Шарапи В.М., розглянувши у порядку письмового провадження справу за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Служби охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, треті особи - Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, Міністерство культури та інформаційної політики України, про визнання протиправним і скасування наказу, за касаційною скаргою Київської міської прокуратури на рішення Черкаського окружного адміністративного суду у складі судді Геращенка В.В. від 09 липня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Кузьменка В.В., Василенка Я.М., Карпушової О.В. від 28 вересня 2021 року
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. Фізична особа-підприємець ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Служби охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, треті особи - Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, Міністерство культури та інформаційної політики України, про визнання протиправним і скасування наказу, у якому просив:
- визнати протиправним та скасувати наказ Служби охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації від 23 листопада 2010 року № 10/03-21 «Про затвердження переліку щойно виявлених пам`яток архітектури» в частині включення до нововиявлених об`єктів пам`яток архітектури «Скарбниця» будівлю, розташовану за адресою: АДРЕСА_1 .
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
2. Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 09 липня 2021 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 вересня 2021 року, позовні вимоги фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 було задоволено.
Визнано протиправним та скасовано наказ Служби охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації від 23 листопада 2010 року № 10/03-21 «Про затвердження переліку щойно виявлених пам`яток архітектури» в частині включення до нововиявлених об`єктів пам`яток архітектури «Скарбниця» будівлю, розташовану за адресою: АДРЕСА_1 .
3. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що, видаючи наказ від 23 листопада 2010 року № 10/03-21 «Про затвердження переліку щойно виявлених пам`яток архітектури», в частині включення до нововиявлених об`єктів пам`яток архітектури вищевказаного об`єкту, відповідачем не враховано відсутність факту підтвердження відповідності критеріям, передбачених Порядком № 1760, проігноровано необхідність складення облікової документації (облікової картки, короткої історичної довідки, акту технічного стану об`єкта) та не вжито заходів, спрямованих на дотримання прав та охоронюваних законом інтересів позивача, а відтак не підтверджено висновки про наявність підстав для віднесення «Скарбниці» до числа щойно виявлених об`єктів культурної спадщини та безпідставно внесено згаданий об`єкт до Переліку щойно виявлених пам`яток архітектури.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
4. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Київська міська прокуратура звернулось із касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 09 липня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 вересня 2021 року, та ухвалити нове рішення, яким відмовити фізичній особі-підприємцю ОСОБА_1 у задоволенні позовних вимог.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
5. Судами попередніх інстанцій установлено, що 29 травня 2020 року між Уманською міською радою (продавець) та ОСОБА_1 (покупець) укладено договір купівлі-продажу земельної ділянки несільськогосподарського призначення комунальної власності, відповідно до якого продавець на підставі рішення Уманської міської ради від 22 травня 2020 року № 3.25-78/7 передав у власність покупця земельну ділянку для будівництва та обслуговування будівель закладів освіти, загальною площею 0,1105 га, кадастровий номер 7110800000:02:001:0501, місце розташування: АДРЕСА_1 .
6. На вказаній земельній ділянці розташована нежитлова будівля з цокольним поверхом та недобудованою прибудовою, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 , що належать ОСОБА_1 на підставі договору купівлі-продажу нежитлової будівлі, посвідченого 06 квітня 2018 року приватним нотаріусом Уманського міського нотаріального округу Черкаської області Животовською Н.Г. за реєстрованим у реєстрі за номером 1185. Право власності на вказаний об`єкт нерухомого майна зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно 06 квітня 2018 року, номер запису 25722195, реєстраційний номер об`єкта нерухомого майна 1293665471108.
7. Департамент культури та взаємозв`язків з громадськістю Черкаської обласної державної адміністрації листом від 04 вересня 2019 року № 02/01-03-31/757/02/01-03-09 повідомив про необхідність погодження реставраційних робіт на об`єкті нерухомості позивача в межах земельної ділянки лише за погодження органу охорони культурної спадщини на підставі погодженої цим органом науково-проектної документації.
8. Після отримання відповідей на адвокатські запити від 15 лютого 2021 року № 1502/2 та від 25 лютого 2021 року № 2502/2 та вважаючи необґрунтоване включення до нововиявлених об`єктів пам`яток архітектури «Скарбниця» будівлю, розташовану за адресою: Черкаська область, м. Умань, вул. Небесної сотні, 27 (колишня АДРЕСА_1 , позивач звернувся до суду з позовом.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
9. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, скаржник вказує на те, що з огляду на міжнародні зобов`язання, взяті на себе Україною, та положення статті 54 Конституції України держава зобов`язана забезпечувати збереження об`єктів, що становлять культурну цінність. Збереження культурної спадщини впливає на формування менталітету нації, стверджує спадкоємність одвічних цінностей і традицій, формує базу для сталого розвитку суспільства. Запорукою піднесення української культури та духовного розвитку суспільства в дусі патріотизму і любові до України є збереження та примноження культурної спадщини, яку ми отримали від попередніх поколінь.
10. Оскаржувані судові рішення перешкоджають реалізації права на захист інтересів держави, оскільки виключення «Скарбниці» з Переліку фактично суперечить державній політиці в сфері охорони та захисту культурної спадщини та суспільному інтересу.
11. Беручи до уваги, що вказаний об`єкт культурної спадщини «Скарбниця» є частиною самобутності Українського народу, її історії та культури, має архітектурну цінність, яку держава повинна зберегти та передати наступним поколінням, розгляд подібного спору судом касаційної інстанції матиме значення для формування єдиної правозастосовної практики.
12. Враховуючи занедбаний стан «Скарбниці», відсутність захисту від пошкоджень та руйнувань внаслідок недобросовісного ставлення власника, позбавлення вказаного об`єкту культурної спадщини пам`ятко-охоронного статусу може призвести до його знищення, а отже, поряд із державним інтересом, наявний також і значний суспільний інтерес, який полягає в прагненні громадян гарантувати охорону та збереження для нинішнього і майбутніх поколінь цього об`єкту культурної спадщини.
13. Фізична особа-підприємець ОСОБА_1 подав відзив на касаційну скаргу Київської міської прокуратури на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 09 липня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 вересня 2021 року, у якому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані рішення - без змін.
14. У відзиві на касаційну скаргу фізична особа-підприємець ОСОБА_1 зазначає, що видаючи наказ від 23 листопада 2010 року № 10/03-21 «Про затвердження переліку щойно виявлених пам`яток архітектури», відповідач не звернув уваги на відсутність факту підтвердження відповідності «Скарбниці» критеріям, передбачених Порядком № 1760, не забезпечив заходів, спрямованих на дотримання прав та охоронюваних законом інтересів позивача, не вжив, а відтак дійшов передчасних висновків про віднесення «Скарбниця» до числа щойно виявлених об`єктів культурної спадщини і, як наслідок, безпідставно вніс згаданий об`єкт до Переліку щойно виявлених пам`яток архітектури.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права
15. Правові засади здійснення охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища врегульовано Законом України «Про охорону культурної спадщини».
16. Відповідно до статті 1 Закону України «Про охорону культурної спадщини» об`єкт культурної спадщини - визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов`язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об`єкти (об`єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об`єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність;
охорона культурної спадщини - система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини;
охорона культурної спадщини - система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини.
17. Згідно із частиною першою статті 3 Закону України «Про охорону культурної спадщини» державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини.
До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини (далі - органи охорони культурної спадщини) належать: центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим; обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.
18. Частиною першою статті 6 Закону України «Про охорону культурної спадщини» визначені повноваження органу охорони культурної спадщини Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, до компетенції яких належить, зокрема:
- здійснення контролю за виконанням цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини;
- визначення меж територій пам`яток місцевого значення та затвердження їхніх зон охорони;
- встановлення режиму використання пам`яток місцевого значення, їхніх територій, зон охорони;
- забезпечення захисту об`єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження;
- погодження відповідних програм та проектів містобудівних, архітектурних і ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт, реалізація яких може позначитися на стані пам`яток місцевого значення, їх територій і зон охорони;
- погодження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок відповідно до вимог Земельного кодексу України;
- надання дозволів на проведення робіт на пам`ятках місцевого значення (крім пам`яток археології), їхніх територіях та в зонах охорони, на щойно виявлених об`єктах культурної спадщини, реєстрація дозволів на проведення археологічних розвідок, розкопок;
- управління в порядку, встановленому законом, історико-культурними заповідниками державного чи місцевого значення.
19. Частиною другою статті 7 Закону України «Про охорону культурної спадщини» передбачено, що для погодженого вирішення питань щодо охорони культурної спадщини на територіях областей, міст Києва та Севастополя, інших населених пунктів органи охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських, районних державних адміністрацій можуть створювати консультативні ради з провідних учених і висококваліфікованих фахівців-практиків.
Консультативні ради діють на підставі типового положення, що затверджується центральним органом виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини.
20. Згідно із частиною першою статті 13 Закону України «Про охорону культурної спадщини» об`єкти культурної спадщини незалежно від форм власності відповідно до їхньої археологічної, естетичної, етнологічної, історичної, мистецької, наукової чи художньої цінності підлягають реєстрації шляхом занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України за категоріями національного та місцевого значення пам`ятки.
21. Приписами частин першої, другої статті 14 Закону України «Про охорону культурної спадщини» визначено, що занесення об`єкта культурної спадщини до Реєстру та внесення змін до нього (вилучення з Реєстру, зміна категорії пам`ятки) провадяться відповідно до категорії пам`ятки: а) пам`ятки національного значення - постановою Кабінету Міністрів України за поданням центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини;
б) пам`ятки місцевого значення - рішенням центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини за поданням відповідних органів охорони культурної спадщини або за поданням Українського товариства охорони пам`яток історії та культури, інших громадських організацій, до статутних завдань яких належать питання охорони культурної спадщини, протягом одного місяця з дня одержання подання.
Об`єкт культурної спадщини до вирішення питання про його реєстрацію як пам`ятки вноситься до Переліку об`єктів культурної спадщини і набуває правового статусу щойно виявленого об`єкта культурної спадщини, про що відповідний орган охорони культурної спадщини в письмовій формі повідомляє власника цього об`єкта або уповноважений ним орган (особу).
Переліки об`єктів культурної спадщини затверджуються рішеннями відповідних органів охорони культурної спадщини.
Порядок обліку об`єктів культурної спадщини визначає центральний орган виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини.
22. Постановою Кабінету Міністрів України від 27 грудня 2001 року № 1760 затверджено Порядок визначення категорій пам`яток для занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України (далі - Порядок № 1760).
23. У відповідності до приписів пункту 3 Порядку № 1760 облікова документація на об`єкт культурної спадщини включає облікову картку, коротку історичну довідку, акт технічного стану та матеріали фотофіксації сучасного стану.
24. Згідно пункту 4 Порядку № 1760 облікова документація, що передбачає виконання роботи з метою виявлення, дослідження, фіксації об`єкта культурної спадщини, визначення його антропологічної, археологічної, естетичної, етнографічної, історичної, мистецької, наукової чи художньої цінності, складається органами охорони культурної спадщини Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій, органами охорони культурної спадщини місцевого самоврядування згідно з їх компетенцією або уповноваженими ними установами та організаціями.
25. Приписами пункту 5 Порядку № 1760 визначено. що облікова картка об`єкта культурної спадщини повинна містити його найменування, відомості про розташування, дату утворення, первісне призначення, характер сучасного використання, ступінь схоронності, тип і вид об`єкта, наявність науково-проектної документації, а також стислий опис, фото загального вигляду, план, охоронний номер об`єкта, дату і номер рішення, відповідно до якого об`єкт взято на облік.
26. Пунктом 10 Порядку № 1760 передбачено, що об`єкти культурної спадщини національного значення є особливою історичною або культурною цінністю і повинні відповідати критерію автентичності, а також принаймні одному з таких критеріїв: справили значний вплив на розвиток культури, архітектури, містобудування, мистецтва країни; безпосередньо пов`язані з історичними подіями, віруваннями, життям і діяльністю видатних людей; репрезентують шедевр творчого генія, стали етапними творами видатних архітекторів чи інших митців; були витворами зниклої цивілізації чи мистецького стилю.
Критерій автентичності означає, що пам`ятка повинна значною мірою зберегти свою форму та матеріально-технічну структуру, історичні нашарування, а також роль у навколишньому середовищі.
27. Відповідно до пункту 11 Порядку № 1760 об`єкти культурної спадщини місцевого значення повинні відповідати критерію автентичності, а також принаймні одному з таких критеріїв: вплинули на розвиток культури, архітектури, містобудування, мистецтва певного населеного пункту чи регіону; пов`язані з історичними подіями, віруваннями, життям і діяльністю видатних людей певного населеного пункту чи регіону; є творами відомих архітекторів або інших митців; є культурною спадщиною національної меншини чи регіональної етнічної групи.
28. Згідно пункту 12 Порядку № 1760 відповідність кожного об`єкта культурної спадщини критеріям, зазначеним у пунктах 10 і 11 цього Порядку, оцінюється науковими (вченими) радами установ та організацій, діяльність яких пов`язана з охороною культурної спадщини. За результатами оцінки оформляється протокол, де зазначається, яким саме критеріям відповідає кожен об`єкт культурної спадщини. Протокол надсилається центральному органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини.
29. У відповідності до пункту 13 Порядку № 1760 після отримання протоколу, зазначеного у пункті 12, центральний орган виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини у п`ятиденний термін передає його разом з обліковою документацією на розгляд утвореної у цьому органі експертної комісії.
Склад експертної комісії затверджує керівник центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини. До складу ради входить не менш як три фахівці з науковим ступенем кандидата чи доктора наук з відповідної спеціальності.
Експертна комісія готує у п`ятиденний термін висновок щодо об`єкта культурної спадщини. Висновок підлягає затвердженню науково-методичною радою центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини.
Зазначений висновок є підставою для занесення пам`ятки до Реєстру.
30. Відповідно до статті 11 Конституції України держава сприяє консолідації та розвиткові української нації, її історичної свідомості, традицій і культури.
31. Частинами четвертою та п`ятою статті 54 Конституції України передбачено, що культурна спадщина охороняється законом.
Держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами.
32. Згідно з положеннями статті 66 Основного Закону України кожен зобов`язаний не заподіювати шкоду природі, культурній спадщині, відшкодовувати завдані ним збитки.
33. Законом України «Про ратифікацію Конвенції про охорону архітектурної спадщини Європи» від 20 вересня 2006 року № 165-V ратифіковано Конвенцію про охорону архітектурної спадщини Європи від 03 жовтня 1985 року (далі - Конвенція), відповідно до статті 3 якої кожна Сторона зобов`язується: 1. вживати правових заходів для охорони архітектурної спадщини; 2. за допомогою таких заходів і діючих в кожній державі або кожному регіоні процедур, забезпечити охорону пам`яток, архітектурних ансамблів та визначних місць.
34. Статтею 4 Конвенції визначено, що кожна Сторона зобов`язується, зокрема запровадити відповідні контрольні і дозвільні процедури, необхідні для правової охорони об`єктів архітектурної спадщини.
Законодавство держав-учасниць має передбачати вимоги щодо подання до відповідного компетентного органу, що стосується архітектурного ансамблю або будь-якої його частини чи визначного місця і передбачає: спорудження нових будівель; значну зміну вигляду, яка переінакшує характеристики будівель або визначних місць.
35. Відповідно до статті 9 Конвенції кожна Сторона зобов`язується забезпечити, щоб відповідний компетентний орган належним чином реагував на порушення законодавства про охорону архітектурної спадщини. У відповідних випадках він може зобов`язати правопорушника зруйнувати новоспоруджену будівлю, якщо вона не відповідає встановленим вимогам, або реставрувати об`єкт спадщини, що охороняється, до його первісного вигляду.
36. Згідно зі статтею 10 Конвенції кожна Сторона зобов`язується прийняти комплексну політику збереження архітектурної спадщини, яка передбачає охорону архітектурної спадщини як одну з головних цілей планування забудови міської та сільської території, а також забезпечує врахування цієї вимоги на всіх етапах розробки планів розвитку територій та виконання процедур видання дозволів на проведення робіт.
37. Відповідно до статті 13 Конвенції з метою сприяння здійсненню такої політики кожна Сторона зобов`язується розвивати в межах своєї політичної і адміністративної системи ефективне співробітництво на всіх рівнях між органами, що займаються питаннями збереження спадщини, культури, довкілля і загального планування.
38. Приписами статті 1 Конвенції визначено, що для цілей цієї Конвенції вираз «архітектурна спадщина» включає такі нерухомі об`єкти:
1. пам`ятки: усі будівлі та споруди, що мають непересічне історичне, археологічне, мистецьке, наукове, соціальне або технічне значення, включаючи усі особливості їхнього технічного виконання та оздоблення;
2. архітектурні ансамблі: однорідні групи міських або сільських будівель, що мають непересічне історичне, археологічне, мистецьке, наукове, соціальне або технічне значення і характеризуються спільністю чітких територіальних ознак;
3. визначні місця: створені спільно людиною та природою частково забудовані ділянки, які мають чітко визначені характерні і однорідні риси, характеризуються спільністю чітких територіальних ознак і мають непересічне історичне, археологічне, мистецьке, наукове, соціальне або технічне значення.
39. Отже, з огляду на вищезазначені правові приписи, держава в особі її органів зобов`язана забезпечувати на своїй території охорону об`єктів культурної та історичної спадщини, вживати заходів для здійснення обліку таких об`єктів, запобіганню руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечувати їх захист, збереження та утримання, що, головним чином, спрямовано на захист суспільного (публічного) інтересу.
40. Як зазначив Конституційний Суд України в рішенні від 02 листопада 2004 року № 15-рп/2004, виходячи зі змісту частини першої статті 8 Конституції України, охоронюваний законом інтерес перебуває під захистом не тільки закону, а й об`єктивного права у цілому, що панує у суспільстві, зокрема, справедливості, оскільки інтерес у вузькому розумінні зумовлюється загальним змістом такого права і є його складовою. Одним із проявів верховенства права, як підкреслюється у підпункті 4.1 цього рішення, є те, що право не обмежується лише законодавством як однією з його форм, а включає й інші соціальні регулятори, зокрема, норми моралі, традиції, звичаї тощо, які легітимовані суспільством і зумовлені історично досягнутим культурним рівнем суспільства. Усі ці елементи права об`єднуються якістю, що відповідає ідеології справедливості, ідеї права, яка значною мірою дістала відображення в Конституції України.
41. При цьому поняття «державний інтерес», в основі якого, як правило, знаходяться суспільні (публічні) інтереси, у сталій практиці Верховного Суду є оціночним поняттям, що охоплює широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються однозначній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення з позовом, апеляційною або касаційною скаргою; надмірна формалізація поняття «інтереси держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень суб`єкта владних повноважень там, де це дійсно потрібно (питань охорони земель, безпеки довкілля, благоустрою населених пунктів, розпорядження комунальною та державною власністю, запобігання виникнення техногенних катастроф тощо).
42. У судовій практиці, зокрема у постановах Верховного Суду від 21 серпня 2019 року у справі № 826/12524/18, від 25 лютого 2021 року у справі № 522/8120/16-а, від 24 травня 2021 року у справі № 640/4482/20, від 22 жовтня 2021 року у справі № 160/7922/20 та від 07 грудня 2021 року у справі № 380/142/20, сформулювалась стала правова позиція, відповідно до якої спори у сфері охорони культурної та історичної спадщини відносяться до спорів, які стосуються переважно захисту суспільного (публічного) інтересу.
При цьому, у цих сферах обов`язковим є врахування суб`єктами владних повноважень під час прийняття публічно-управлінських рішень суспільного (публічного) інтересу, якому, у випадку прямої конкуренції, за загальним правилом, має поступатися приватний інтерес (право власності, право на зайняття підприємницькою діяльністю та ін.) та забезпечення необхідного балансу між суспільним (публічним) та приватним інтересами. Така позиція, зокрема, ґрунтується на конституційних положеннях, а саме: права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3); земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу (частина перша статті 13); власність зобов`язує (частина третя статті 13), земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави (частина перша статті 14), забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи - катастрофи планетарного масштабу, збереження генофонду Українського народу є обов`язком держави (стаття 16); захист суверенітету і територіальної цілісності України, забезпечення її економічної та інформаційної безпеки є найважливішими функціями держави, справою всього Українського народу (частина перша статті 17). Зазначена позиція також пов`язана з принципом необхідності поєднання інтересів власників та інших осіб, що мають гарантоване право використовувати власність та інші майнові та немайнові активи у своїх інтересах, з безумовною необхідністю поважати інтереси всього суспільства.
43. З огляду на вищезазначене, колегія суддів доходить висновку, що спірні правовідносини у цій справі стосуються захисту суспільного (публічного) інтересу у сфері охорони пам`яток культури місцевого значення.
44. Окрім того, зважаючи на правову природу оспорюваного наказу Служби охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації від 23 листопада 2010 року № 10/03-21 «Про затвердження переліку щойно виявлених пам`яток архітектури», колегія суддів вважає, що у цій справі позивачем оскаржується акт, який відповідає ознакам нормативно-правового, виходячи з наступного.
45. У статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України визначено терміни «нормативно-правовий акт» та «індивідуальний акт»:
- нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;
- індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
46. Тому, перевіряючи законність рішення суб`єкта владних повноважень, прийнятого на виконання своїх управлінських функцій, судам з метою уникнення істотних порушень норм процесуального права необхідно розмежовувати поняття «нормативно-правовий акт» та «індивідуальний акт».
47. Аналогічний висновок міститься у постановах Верховного Суду від 26 листопада 2019 року у справі № 183/6195/17(2-а/183/251/17), від 21 грудня 2019 року у справі №826/14366/15, від 09 квітня 2020 року у справі № 807/150/16, від 20 травня 2020 року у справі № 310/6300/16-а (2-а/310/12/17), від 26 травня 2020 року у справі № 826/17586/16 та від 31 травня 2021 року у справі № 826/16053/16.
48. Згідно з пунктом 3 Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 року № 731 (із змінами та доповненнями) на державну реєстрацію подаються нормативно-правові акти, прийняті уповноваженими на це суб`єктами нормотворення в електронній (через систему електронної взаємодії органів виконавчої влади) або паперовій формі в порядку, визначеному Мін`юстом, що містять норми права, мають неперсоніфікований характер і розраховані на неодноразове застосування, незалежно від строку їх дії (постійні чи обмежені певним часом) та характеру відомостей, що в них містяться, у тому числі з грифами «Для службового користування», «Особливої важливості», «Цілком таємно», «Таємно» та іншими, а також прийняті в порядку експерименту.
49. У Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженому наказом Міністерства юстиції України від 12 квітня 2005 року № 34/5 (у редакції наказу Міністерства юстиції України від 15 травня 2013 року № 883/5) визначено, що нормативно-правовий акт - офіційний документ, прийнятий уповноваженим на це суб`єктом нормотворення у визначеній законом формі та порядку, який встановлює норми права для неозначеного кола осіб і розрахований на неодноразове застосування.
50. Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовуються неодноразово.
51. Цей висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 21 грудня 2019 року у справі № 826/14366/15, від 09 квітня 2020 року у справі № 807/150/16, від 09 грудня 2020 року у справі № 813/746/18, від 24 червня 2021 року у справі № 560/3160/20 та від 01 лютого 2022 року у справі № 160/1936/21.
52. Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні наступні ознаки:
а) спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів соціальної поведінки;
б) поширюються лише на персонально визначених суб`єктів;
в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією;
г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів;
д) не мають зворотної дії в часі.
53. Аналогічна правова позиція щодо визначення поняття нормативно-правового акта викладена у рішеннях Конституційного Суду України від 27 грудня 2001 року № 20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22 липня 1991 року (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23 червня 1997 року № 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини), 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування (пункт 4 мотивувальної частини).
54. Крім того, в абзаці 4 пункту 1 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 23 червня 1997 року № 2-зп вказано, що «… за своєю природою ненормативні правові акти, на відміну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію».
55. У пункті 5 Рішення Конституційного Суду України від 22 квітня 2008 року № 9-рп/2008 в справі № 1-10/2008 зазначено, що при визначенні природи «правового акта індивідуальної дії» правова позиція Конституційного Суду України ґрунтується на тому, що «правові акти ненормативного характеру (індивідуальної дії)» стосуються окремих осіб, «розраховані на персональне (індивідуальне) застосування» і після реалізації вичерпують свою дію.
56. Колегія суддів також зазначає, що варто розуміти «дух» Кодексу адміністративного судочинства України стосовно підходів до розгляду справ щодо законності актів, які містять положення, що відповідають основним критеріям «норми права»: 1) суттєвий та 2) довготривалий вплив на суспільно-управлінські відносини.
57. Наказ Служби охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації від 23 листопада 2010 року № 10/03-21 «Про затвердження переліку щойно виявлених пам`яток архітектури» містить правові приписи нормативного характеру, які розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово.
58. Затверджуючи своїм рішенням перелік щойно виявлених пам`яток архітектури, Служба охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації забезпечила виявлення та облік об`єктів культурної та історичної спадщини, тобто здійснила нормативне регулювання відносин у сфері охорони пам`яток культурної спадщини.
59. Визначальною умовою, що може слугувати критерієм загальності чи персоніфікованості суб`єктів впливу - є їх коло. Адже кількість як величина має відносний характер, може змінюватись і не є сталим показником регулятивного впливу правових актів. Під час визначення кола суб`єктів, правовий статус яких регламентує правовий акт, необхідно зважати лише на ті із них (фізична чи юридична особа, орган, організація, спільність людей тощо), для яких правовим актом установлюються права та обов`язки безпосередньо, щодо яких праворегуляторний вплив є прямим (а не усіх суб`єктів, для яких він може мати якесь юридичне значення).
60. З огляду на вищенаведене, колегія суддів зазначає, що наказ Служби охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації від 23 листопада 2010 року № 10/03-21 «Про затвердження переліку щойно виявлених пам`яток архітектури» є нормативно-правовим актом.
61. Стаття 264 Кодексу адміністративного судочинства України визначає особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень.
62. Відповідно до приписів статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України, її правила поширюються на розгляд адміністративних справ щодо:
1) законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України (крім рішень Кабінету Міністрів України, визначених частиною першою статті 266-1 цього Кодексу), постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим;
2) законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.
Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
Нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.
У разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта суд зобов`язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, у якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений.
Оголошення повинно містити вимоги позивача щодо оскаржуваного акта, реквізити нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи.
Оголошення має бути опубліковано не пізніш як за сім днів до підготовчого засідання, а у випадку, визначеному частиною десятою цієї статті, - у строк, визначений судом.
Якщо оголошення опубліковано своєчасно, вважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи. Скарги на судові рішення в цій справі заінтересованих осіб, якщо вони не брали участі у справі, залишаються без розгляду.
Адміністративна справа щодо оскарження нормативно-правових актів вирішується за правилами загального позовного провадження.
Суд може визнати нормативно-правовий акт протиправним (незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили) та нечинним повністю або в окремій його частині.
Якщо у процесі розгляду справи щодо нормативно-правового акта суд виявить, що інші нормативно-правові акти, прийняті відповідачем, чи їх окремі положення, крім тих, щодо яких відкрито провадження в адміністративній справі, безпосередньо впливають на прийняття рішення у справі і без визнання таких нормативно-правових актів протиправними неможливий ефективний захист прав позивача, суд визнає такі акти чи їх окремі положення протиправними в порядку, визначеному цією статтею.
Рішення суду у справах щодо оскарження нормативно-правових актів оскаржується у загальному порядку.
Правила цієї статті застосовуються також у випадках, коли питання протиправності нормативно-правового акта постало під час розгляду іншої адміністративної справи.
63. Згідно зі статтею 265 Кодексу адміністративного судочинства України резолютивна частина рішення суду про визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання рішенням законної сили.
Нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.
Позов про оскарження нормативно-правових актів, які відтворюють зміст або прийняті на виконання нормативно-правового акта, визнаного судом протиправним і нечинним повністю або в окремій його частині, розглядається судом за правилами спрощеного позовного провадження.
64. З аналізу цих статей убачається, що особливістю провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів є те, що для таких категорій спорів передбачено, фактично, необмежене коло осіб, які можуть ініціювати відкриття відповідного провадження в адміністративному суді; необмежене в часі право на доступ до суду для ініціювання такого спору; додаткові гарантії інформування всіх про початок розгляду судом такого спору; додаткові процесуальні гарантії для сторін, що надаються згідно з положеннями Кодексу адміністративного судочинства України у справах, що розглядаються за правилами загального позовного провадження; спеціальні повноваження суду, спрямовані на гарантування ефективного захисту.
65. Крім того, імперативні вимоги Кодексу адміністративного судочинства України до суду, які спрямовані на захист суспільних (публічних) інтересів, визначені частинами третьою та п`ятою статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до яких у разі скасування нормативно-правового або індивідуального акта суд може зобов`язати суб`єкта владних повноважень вчинити необхідні дії з метою відновлення прав, свобод чи інтересів позивача, за захистом яких він звернувся до суду.
Якщо судом визнано нормативно-правовий акт протиправним і нечинним повністю або в окремій частині і при цьому виявлено недостатню правову врегульованість відповідних публічно-правових відносин, яка може потягнути за собою порушення прав, свобод та інтересів невизначеного кола осіб, суд має право зобов`язати суб`єкта владних повноважень прийняти новий нормативно-правовий акт на заміну нормативно-правового акта, визнаного незаконним повністю або у відповідній частині.
66. Також Суд враховує Рекомендацію № R(87)16 Комітету міністрів Ради Європи щодо адміністративних процедур, які зачіпають велику кількість осіб (прийнято Комітетом міністрів 17 вересня 1987 року), що визначає такі принципи прийняття адміністративних актів, що мають вплив на велику кількість осіб, зокрема:
- пропозиція прийняття відповідного акта повинна бути донесена до зацікавлених осіб у доступній та відкритій формі і таким чином, щоб це забезпечувало поінформованість зацікавлених осіб про можливий вплив від прийняття акта на їх права, свободи та інтереси;
- беручи до уваги об`єкт та наслідки пропонованого адміністративного акта, статус або кількість зацікавлених осіб, компетентний орган може прийняти рішення про те, що процедура участі триватиме за однією або кількома з таких форм: a) письмові спостереження; b) приватні чи публічні слухання; c) представництво в дорадчому органі компетентного органу;
- адміністративний акт повинен бути доведений до відома громадськості та відповідне повідомлення повинно містити інформацію про основні висновки, що випливають із процедури прийняття акта; мотиви прийняття адміністративного акта; інформацію про способи заперечення проти прийняття адміністративного акта та строк, протягом якого вони повинні бути використаним.
Крім того, Рекомендація № R(87)16 визначають, що адміністративний акт, що має вплив на велику кількість осіб, повинен обов`язково підлягати судовому контролю, який здійснюється з належним урахуванням прав та інтересів зацікавлених осіб, зокрема, шляхом забезпечення участі представників таких осіб у судовому розгляді справи, її апеляційному перегляді, та повідомленням про розгляд справи шляхом публічного оголошення.
67. Отже, для оскарження нормативно-правових актів місцевих державних адміністрацій передбачена інша процедура, ніж та, що передбачена для оскарження актів індивідуальної дії.
68. Однак суди першої та апеляційної інстанцій, розглядаючи справу про оскарження нормативно-правового акта, не дотримались порядку, визначеного статтями 264 265 Кодексу адміністративного судочинства України та необґрунтовано розглянули справу у порядку письмового провадження.
69. При цьому колегія суддів зазначає, що недотримання судами встановленого законом спеціального порядку розгляду спорів про визнання нечинним нормативно-правого акта є істотним порушенням процесуального права та безумовною підставою для розгляду такої справи спочатку, оскільки таке порушення, серед іншого, впливає на права та інтереси необмеженої кількості осіб (всіх осіб, на яких поширюється дія цього акта).
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
70. З огляду на вищезазначене та зважаючи на те, що відповідно до статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, зокрема, якщо суд розглянув у порядку спрощеного позовного провадження справу, яка підлягала розгляду за правилами загального позовного провадження, є безумовною підставою для скасування рішень судів першої та/або апеляційної інстанцій з направленням справи на новий розгляд, колегія суддів не надає правову оцінку іншим доводам та мотивам касаційної скарги та відзиву на касаційну скаргу.
71. За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку про необхідність часткового задоволення касаційної скарги Київської міської прокуратури, скасування рішень судів попередніх інстанцій та направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
72. Під час нового розгляду суди мають взяти до уваги викладені у цій постанові висновки, розглянути справу за правилами, визначеними статтями 264 та 265 Кодексу адміністративного судочинства України, надати правову оцінку оскаржуваному наказу як нормативно-правовому акту та перевірити його на відповідність критеріям, визначеним частиною третьою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, ухвалити законне та обґрунтоване рішення, яке відповідає засадам ефективності судового захисту.
Керуючись статтями 341 345 349 353 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Київської міської прокуратури задовольнити частково.
Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 09 липня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 вересня 2021 року скасувати.
Справу за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Служби охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, треті особи - Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, Міністерство культури та інформаційної політики України, про визнання протиправним і скасування наказу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та не оскаржується.
Суддя-доповідач Н.В. Коваленко
Судді Я.О. Берназюк
В.М. Шарапа