ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
06 серпня 2025 року
м. Київ
справа № 580/6934/24
адміністративне провадження № К/990/18666/25
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Стародуба О.П., Стеценка С.Г.,
розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу Слобідської сільської ради
на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 31 березня 2025 року (колегія у складі суддів Коротких А.Ю., Сорочка Є.О., Чаку Є.В.)
у справі № 580/6934/24
за позовом Червонослобідської сільської ради Черкаського району (03.02.2025 перейменовано на Слобідську сільську раду)
до Черкаської міської ради
за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Відділу містобудування та архітектури Виконавчого комітету Червонослобідської сільської ради,
про визнання протиправним і нечинним рішення.
І. ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
1. Червонослобідська сільська рада Черкаського району (далі - позивач) звернулася до суду із позовом до Черкаської міської ради (далі - відповідач, скаржник), в якому просила визнати протиправним і нечинним рішення від 13.05.2021 № 5-318 "Про затвердження містобудівної документації "Внесення змін до генерального плану міста Черкаси (Актуалізація)".
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
2. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 06.05.1993 рішенням Черкаської районної ради народних депутатів затверджено проекти формування територій і встановлення меж сільських та селищної Рад народних депутатів та сільських населених пунктів в їх адміністративних межах.
3. Генеральний план міста Черкаси затверджено рішенням Черкаської міської ради від 29.12.2011 №3-505 «Про затвердження Генерального плану міста Черкаси» (далі - Генеральний план міста).
4. 17.09.2015 Департамент містобудування, архітектури, будівництва та житлово-комунального господарства Черкаської міської ради за результатом конкурсних торгів уклав договір № 17580/1496 з ТОВ «Інститут Харківпроект» на розроблення проекту містобудівної документації «Внесення змін до генерального плану міста Черкаси (Актуалізація)».
5. 13.05.2021 відповідач ухвалив спірне рішення №5-318, яким:
- затвердив містобудівну документацію «Внесення змін до генерального плану міста Черкаси (Актуалізація), розроблену ТОВ «Інститут Харківпроект»;
- вніс зміни до Генерального плану міста Черкаси згідно з містобудівною документацією, затвердженою пунктом 1 цього рішення;
- установив, що після набрання чинності цим рішенням застосуванню підлягають положення Генерального міста з урахуванням внесених змін (актуалізації);
- зупинив дію Плану зонування території міста Черкаси, затвердженого його рішенням від 04.12.2014 №2-513, у частині, що суперечить внесеним змінам до Генерального плану міста;
- Департаменту архітектури та містобудування доручив на основі внесених змін до Генерального плану міста забезпечити замовлення проекту містобудівної документації «Внесення змін до Плану зонування території міста Черкаси», науково-проектної роботи «Коригування історико-культурного опорного плану міста Черкаси», застосувати План зонування території міста Черкаси в частині, що відповідає внесеним змінам.
ІІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
6. Позивач вважає, що спірне рішення прийняте за відсутності стратегічної екологічної оцінки, з безпідставною зміною меж, яка зачіпає його земельні ділянки та, як наслідок, змінює межі населеного пункту.
7. Відповідач проти позову заперечив. Вважає, що спірне рішення ухвалено з дотриманням вимог законодавства, що доводить експертний звіт №1356/е/18.
Департамент архітектури та містобудування Черкаської міської ради направляв на погодження позивачу спірну містобудівну документацію, але відповіді не отримав. Крім того, на засіданні містобудівної ради Черкаської міської ради був присутній представник позивача. Генеральний план міста не встановлює межі населеного пункту і ним вирішуються лише принципові питання забудови території.
Відповідач також просив врахувати висновки Верховного Суду у справі № 803/1541/16 про те, що містобудівну документацію розроблена та подана на погодження до набрання чинності законом щодо необхідності проходження стратегічної екологічної оцінки. Відповідач зазначав про відсутність встановлених у передбаченому законом порядку меж села Червона Слобода та її територіальної громади у Державному земельному кадастрі. Також зауважив, що ця документація пройшла архітектурно-містобудівну раду, в якій взяв участь представник позивача та не виступив проти її затвердження. За її матеріалами материкова частина території позивача залишається в своїх межах, а по урізу води Кременчуцького водосховища місто пропонує встановити межу по фарватеру. З приводу рішень Уряду України про визначення адміністративних центрів та затвердження територій громад Черкаської області акцентував, що ними не визначаються їх межі, точні координати та поворотні точки.
8. Третя особа (Відділ містобудування та архітектури виконавчого комітету Червонослобідської сільської ради) просила позов задовольнити, оскільки спірне рішення не враховує інтереси територіальної громади позивача та проектна межа включає частину її земельних ділянок, у т.ч. переданих у користування різних суб`єктам. Позивач, як суміжний користувач, не погодив проект зміни меж адміністративно-територіальних одиниць, містобудівну документацію з актуалізацією генерального плану міста Черкаси, яка, крім того, не пройшла архітектурно-містобудівну раду на рівні Мінрегіону України. Також безпідставно відповідач не урахував зауваження інших державних органів, як то Державної екологічної інспекції в Черкаській області щодо зміни існуючого гідрологічного режиму. Не проведено стратегічну екологічну оцінку.
IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
9. Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 29.10.2024 (суддя Бабич А.М.) позов задоволено.
10. Суд першої інстанції дійшов висновку, що cпірне рішення поширює дію на частину земель позивача посеред Кременчуцького водосховища шляхом планування розширення меж міста Черкаси для подальшої забудови. Відсутність затвердженого проекту землеустрою позивача на дату ухвалення спірного рішення з присвоєнням кадастрового номера не має правового значення та відповідач мав обов`язок враховувати чинні рішення щодо розподілу суміжних з позивачем територій. Доказів домовленості сторін щодо зміни суміжних між ними немає. Рішень щодо зміни (збільшення) меж міста Черкаси та зменшення меж Червонослобідської територіальної громади уповноважені органи не приймали.
Окрім того, суд дійшов висновку, що спірне рішення ухвалене відповідачем зі спливом трьох років з дати розроблення його проекту - 13.05.2021, тому його матеріали підлягали стратегічній екологічній оцінці. Крім того, належне погодження спірного рішення не відбулося та вносилися пропозиції щодо необхідності узгодження з суміжними користувачами та недопустимості певних робіт із-за наявності очисних споруд.
Відповідач всупереч вказаних вимог п. 3 ч. 8 ст. 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI) не звертався до Міністерства розвитку громад та територій України для визначення державних інтересів щодо даних запланованих змін до Генерального плану міста Черкаси, яке має статус міста обласного значення. Також не дотримався вимог п.7 вказаної статті Закону щодо обов`язку узгодити проект змін до генерального плану населеного пункту з органами місцевого самоврядування, що представляють інтереси суміжних територіальних громад (з позивачем), п.9 щодо забезпечення здійснення стратегічної екологічної оцінки.
Оскільки спірним рішенням передбачені, як територія міста Черкаси, землі (острови) Кременчуцького водосховища, що входять в межу Черкаського району та територіальної громади позивача, суд також урахував, що землі, зайняті морями, річками, озерами, водосховищами, іншими водними об`єктами, болотами, а також островами, не зайнятими лісами, відповідно до п. «а» ч.1 ст.58 ЗК України належать до земель водного фонду.
Оскільки спірне рішення є основою документів щодо зонування та передбачає планування забудови вказаних територій позивача, суд додатково врахував, що зміна цільового призначення земельних ділянок відбулася без належного погодження.
Оскільки спірне рішення поширює дію на землі іншої територіальної громади без погодження та рішень про зміну меж міста уповноважених органів, таке рішення порушує інтереси позивача.
11. Шостий апеляційний адміністративний суд постановою 31.03.2025, задовольнивши частково апеляційну скаргу відповідача, скасував зазначене рішення суду першої інстанції від 29.10.2024 та вирішив залишити позовну заяву без розгляду на підставі п. 8 ч. 1 ст. 240 КАС України.
12. Суд апеляційної інстанції взяв до уваги, що оскаржуване рішення відповідача було оприлюднено на сайті відповідача, та дійшов висновку, що позивач пропустив строк звернення до суду та не подав заяви про його поновлення. Суд першої інстанції не виявив факту пропуску строку звернення до суду та не застосував наслідків. В судовому засіданні суду апеляційної інстанції представник позивача не зміг зазначити момент виникнення підстав, що дають суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення визначених законом вимог, не зміг повідомити, коли саме позивач дізнався про порушення своїх прав.
13. У касаційній скарзі Слобідська сільська рада просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 31.03.2025 та направити справу до цього суду для продовження розгляду.
14. Підставою касаційного оскарження судового рішення скаржник вважає п. 1 ч. 4 ст. 328 КАС України, мотивуючи його порушенням судом апеляційної інстанції приписів процесуальних норм, а саме ст. ст. 121 - 123 240 КАС України при вирішенні питання щодо дотримання позивачем строку звернення до суду із позовом.
Позивач вважає, що суд апеляційної інстанції при застосуванні процесуальних норм мав врахувати висновки Верховного Суду щодо їх правозастосування, наведені у постанові від 24.04.2025 у справі №380/7722/24.
Крім того, скаржник зазначає, що залишення позовної заяви без розгляду з підстав пропуску строку звернення до суду без надання позивачеві можливості заявити клопотання про поновлення такого строку суперечить правовим висновкам Верховного Суду, наведеним у постановах від 11.02.2021 у справі № 140/2046/19, від 10.06.2020 у справі № 620/1715/19, від 23.09.2020 у справі № 640/5645/19, від 03.12.2020 у справі № 817/660/18, від 17.03.2021 у № 160/3092/20, від 18.03.2021 у справі № 640/23204/19, від 20.04.2021 у справі № 640/17351/19, від 14.07.2022 у справі № 380/10649/21, від 09.06.2022 у справі № 160/15960/20, від 05.05.2022 у справі № 420/6134/21, від 10.11.2022 у справі № 320/11921/20, від 14.07.2022 у справі № 380/10649/21 та від 28.08.2023 у справі № 400/11304/21.
15. Ухвалою від 16.06.2025 Верховний Суд відкрив провадження у справі для перевірки доводів скарги.
16. Відповідач проти скарги заперечив, рішення суду апеляційної інстанції вважає правильним. Обставини прийняття рішень апеляційними судами у справі №380/7722/24, на яку посилається Скаржник, та у справі, що розглядається, не є подібними, у зв`язку з чим оскаржувана постанова та висновки апеляційного суду у повній мірі відповідають висновкам Верховного Суду у справі №380/7722/24.
17. Також відповідач подав клопотання про закриття касаційного провадження у справі на підставі п. 5 ч. 1 ст. 339 КАС України.
VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
18. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм процесуального права у межах доводів касаційної скарги та дійшов такого висновку.
19. Згідно зі ст. 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.
20. Відповідно до ст. 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 № 280/97-ВР (далі- Закон № 280/97-ВР) затвердження містобудівної документації віднесено до виключних повноважень сільських, селищних, міських рад.
21. Відповідно до ч. 1 ст. 59 Закону № 280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
22. У ст. 4 КАС України визначено терміни "нормативно-правовий акт" та "індивідуальний акт":
- нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;
- індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
23. Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовуються неодноразово.
24. Аналогічна правова позиція щодо визначення поняття нормативно-правового акта викладена у рішеннях Конституційного Суду України від 27.12.2001 № 20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22.07.1991 (абзац перший п. 6 мотивувальної частини), від 23.06.1997 № 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий п. 1 мотивувальної частини), 16.04.2009 № 7-рп/2009 у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування (п. 4 мотивувальної частини).
25. Пунктами 2, 7, ст. 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 №3038-VI (далі - Закон №3038-VI) визначено, що наведені нижче терміни вживаються в такому значенні:
генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту;
містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій;
план зонування території (зонінг) - містобудівна документація, що визначає умови та обмеження використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.
26. Згідно з абз. 1 ч. 1 с. 16 Закону №3038-VI планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.
27. Відповідно до ч.ч. 1,2 ст. 17 Закону №3038-VI генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.
На підставі затвердженого генерального плану населеного пункту розробляється план земельно-господарського устрою, який після його затвердження стає невід`ємною частиною генерального плану.
28. Згідно з ч.ч. 5, 6 ст.17 Закону №3038-VI виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації є замовниками, організовують розроблення, внесення змін та подання генерального плану населеного пункту на розгляд відповідної сільської, селищної, міської ради.
Рішення про розроблення генерального плану приймає відповідна сільська, селищна, міська рада.
29. У постанові Верховного Суду від 06.10.2020 у справі №504/2797/16-а зазначено:
«Аналіз положень статті 18 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» дозволяє стверджувати, що генеральний план населеного пункту містить правові приписи нормативного характеру, які розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово. Це, зокрема, сукупність обов`язкових вимог до розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту.
Затверджуючи своїм рішенням генеральний план населеного пункту, місцева рада визначає стратегію планування та забудови території населеного пункту, тобто здійснює нормативне регулювання відповідних відносин.
Визначальною умовою, що може слугувати критерієм загальності чи персоніфікованості суб`єктів впливу - є їх коло. Адже кількість як величина має відносний характер, може змінюватись і не є сталим показником регулятивного впливу юридичних актів. Під час визначення кола суб`єктів, правовий статус яких регламентує правовий акт, необхідно зважати лише на ті із них (фізична чи юридична особа, орган, організація, спільність людей тощо), для яких правовим актом встановлюються права та обов`язки безпосередньо, щодо яких праворегуляторний вплив є прямим (а не усіх суб`єктів, для яких він може мати якесь юридичне значення).
Рішення місцевої ради щодо затвердження генерального плану стосується неперсоніфікованих осіб: органів державної влади та місцевого самоврядування, забудовників, якими можуть виступати як фізичні, так і юридичні особи. Здатність правового акта поширювати свою чинність хоч і на певне коло, однак неперсоніфікованих осіб - є ознакою нормативності».
30. Аналогічна позиція відображена у постановах Верховного Суду від 31.01.2023 у справі № 640/8728/21, 27.09.2023 у справі № 300/3465/21, 11.09.2023 у справі № 320/258/19, 26.09.2023 у справі № 320/2015/22 та є усталеною.
31. Суд не вбачає підстав для відступу від вищезазначеної правової позиції і, застосовуючи її в контексті обставин цієї справи, доходить висновку, що рішення Черкаської міської ради від 13.05.2021 № 5-318 «Про затвердження містобудівної документації «Внесення змін до генерального плану міста Черкаси (Актуалізація)» є нормативно-правовим актом.
32. На підставі ч.ч. 1-2 ст. 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення визначених законом вимог. Цим Кодексом та іншими законами можуть також встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень.
33. Оцінюючи висновки суду апеляційної інстанції щодо пропуску строку звернення до суду, Суд бере до уваги, що схожі справи вже розглядалися і у постанові від 13.03.2019 у справі № 712/8985/17 Верховний Суд дійшов такого висновку:
«Суд зазначає, що дія нормативно-правового акту є постійною тривалий час і не обмежується його разовим застосуванням. Відповідно, чинним нормативно-правовим актом суб`єктивні права, свободи чи інтереси можуть порушуватися неодноразово, тобто постійно, упродовж усього часу чинності такого акту.
Тому, факт порушення прав, свобод чи інтересів, у разі дії чинного нормативно-правового акту, може мати триваючий характер. Оскільки чинний нормативно-правовий акт може обумовлювати триваюче порушення суб`єктивних прав, свобод чи інтересів, то, відповідно, строк звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи слід розраховувати від усього часу чинності (тривалості дії) нормативно-правового акту.
Отже, обчислюючи строк звернення до адміністративного суду з позовом про оскарження нормативно-правового акту, необхідно брати до уваги таке:
- багаторазове застосування та триваюча дія (тривала чинність) нормативно-правового акту;
- дійсність факту перебування суб`єкта у відносинах, які регулюються нормативно-правовим актом;
- дата факту порушення прав, свобод, інтересів, тобто - коли саме особа (позивач) дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів;
- чи є чинним нормативно-правовий акт, яким порушено права, свободи, інтереси особи (позивача);
- чи перебуває особа (позивач) у правовідносинах, які регулюються нормативно-правовим актом і який оскаржується до адміністративного суду;
- коли вступила особа (позивач) у правовідносинах, які регулюються нормативно-правовим актом і, коли з них вибула?
З урахуванням вищезазначеного, можна зробити висновок, що за умови перебування особи (позивача) у правовідносинах, які регулюються нормативно-правовим актом і який оскаржується до адміністративного суду, строк звернення до адміністративного суду із позовом не може обмежуватися шістьма місяцями, передбаченими частиною другою статті 99 КАС України. У разі оскарження нормативно-правового акту строк такого оскарження буде вимірюватися усім часом чинності цього нормативно-правового акту.»
34. Суд вважає цю позицію застосовною і до строків оскарження нормативного акта суб`єктом владних повноважень. З її урахуванням, Суд дійшов висновку про те, що позивач може оскаржити спірне рішення, яке є нормативно-правовим актом протягом усього часу його чинності.
35. Враховуючи зазначене, Суд дійшов висновку про передчасність висновків суду апеляційної інстанції щодо порушення строків звернення до суду.
36. Також, з огляду на правову природу спірного рішення, позивач має право на звернення до суду, а тому немає підстави для закриття касаційного провадження.
37. Відповідно до ч. 1 ст. 36 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом. До повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.
38. Відповідно до п. 1 ч. 2 ст. 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.
39. У ч. 4 цієї ж ст. КАС України визначено, що справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
40. За таких обставин Суд дійшов висновку про задоволення касаційної скарги, скасування рішення суду апеляційної інстанції та направлення справи для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.
41. Оскільки колегія суддів направляє справу для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції, то відповідно до ст.139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.
Керуючись ст. 345 349 353 355 356 КАС України, Суд -
У Х В А Л И В:
Відмовити у задоволенні клопотання Черкаської міської ради про закриття касаційного провадження.
Касаційну скаргу Слобідської сільської ради задовольнити.
Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 31 березня 2025 року у справі №580/6934/24 скасувати.
Справу направити для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.
Постанова набирає законної сили з моменту її підписання та оскарженню не підлягає.
Суддя В.М. Кравчук
Суддя С.Г. Стеценко
Суддя О.П. Стародуб