ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
29 вересня 2022 року
м. Київ
справа № 617/53/18
адміністративне провадження № К/9901/69641/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів: Єзерова А.А., Стародуба О.П.,
розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу фізичної особи-підприємця ОСОБА_1
на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 28.11.2018 (колегія у складі суддів Жигилія С.П., Сіренко О.І., Перцової Т.С.)
у справі № 617/53/18
за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1
до Вовчанської міської ради Харківської області,
треті особи - Комунальне підприємство "Вовчанськ", ОСОБА_2 , ОСОБА_3 ,
про визнання протиправним та нечинним рішення.
І. РУХ СПРАВИ
1. 15.01.2018 фізична особа-підприємець ОСОБА_1 звернувся до Вовчанського районного суду Харківської області з позовом до Вовчанської міської ради Харківської області, третя особа - Комунальне підприємство "Вовчанськ", в якому просив:
- визнати протиправним та нечинним нормативно-правовий акт - рішення 27 сесії Вовчанської міської ради № 9.4-VІІ від 28.07.2017 "Про затвердження в новій редакції Положення про порядок надання ритуальних послуг на території Вовчанської міської ради";
- стягнути з відповідача на користь позивача судові витрати.
2. Ухвалою Вовчанського районного суду Харківської області від 28.02.2018 залучено до участі у справі в якості третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача фізичну особу-підприємця ОСОБА_3 та фізичну особу-підприємця ОСОБА_2 .
3. Рішенням Вовчанського районного суду Харківської області від 15.05.2018 позов задоволено: визнано незаконним та скасовано нормативно-правовий акт - рішення 27 сесії Вовчанської міської ради № 9.4-VII від 28.07.2017 "Про затвердження в новій редакції Положення про надання ритуальних послуг на території Вовчанської міської ради".
4. Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 28.11.2018 апеляційну скаргу Комунального підприємства "Вовчанськ" задоволено частково: рішення Вовчанського районного суду Харківської області від 15.05.2018 скасовано; прийнято постанову, якою позов задоволено частково: скасовано п.п. 1, 2, 3 рішення Вовчанської міської ради Харківської області № 9.4-VII від 28.07.2018 "Про затвердження в новій редакції Положення про порядок надання ритуальних послуг на території Вовчанської міської ради"; у задоволенні іншої частини позовних вимог - відмовлено.
5. 28.12.2018 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга, в якій позивач просив скасувати рішення апеляційного суду та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
6. Ухвалою Верховного Суду від 14.01.2019 було відкрито касаційне провадження.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що 27 сесією 7 скликання Вовчанської міської ради Харківської області рішенням № 9.4-VII від 28.07.2017 прийнято рішення «Про затвердження в новій редакції Положення про надання ритуальних послуг на території Вовчанської міської ради», яким вирішено:
1. Визнати таким, що втратило чинність рішення ХХVІІІ сесії VІ скликання від 12.07.2012 № 9-VІ "Про затвердження Положення про порядок надання ритуальних послуг на території міста Вовчанська".
2. Затвердити в новій редакції Положення про порядок надання ритуальних послуг на території Вовчанської міської ради (додаток 1).
3. Затвердити необхідний мінімальний перелік окремих видів ритуальних послуг, які надаються на території Вовчанської міської ради (додаток 2).
4. Визначити комунальне підприємство "Вовчанськ" спеціалізованим комунальним підприємством з надання ритуальних послуг на території Вовчанської міської ради.
5. Рекомендувати суб`єктам господарювання, які здійснюють діяльність із надання ритуальних послуг на території Вовчанської міської ради укласти договори надання ритуальних послуг з комунальним підприємством "Вовчанськ".
6. Контроль за виконанням цього рішення покласти на постійну депутатську з питань комунальної власності та житлово-комунального господарства.
8. Вважаючи вказане рішення протиправним, позивач звернувся до суду.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
9. Позивач вважає, що зазначений акт не відповідає правовому акту вищої юридичної сили, а саме Закону України «Про поховання та похоронну справу», порушує його права на зайняття підприємницької діяльністю, гарантовані ст. 42 Конституції України.
10. Відповідача проти позову заперечував, зазначив що рішення 27 сесії Вовчанської міської ради № 9.4-VII від 28.07.2017 «Про затвердження в новій редакції Положення про надання ритуальних послуг на території Вовчанської міської ради» відповідає нормам чинного законодавства.
IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
11. Задовольняючи позов, суд першої інстанції дійшов висновку, що дії Вовчанської міської ради, яка прийняла рішення № 9.4-VII від 28.07.2017 «Про затвердження в новій редакції Положення про надання ритуальних послуг на території Вовчанської міської ради» є незаконним, оскільки це рішення не відповідає акту вищої юридичної сили Закону України «Про поховання та похоронну справу».
12. Суд апеляційної інстанції не погодився з рішенням суду першої інстанції, дійшов висновку, що справа не підсудна місцевому суду, а мала б розглядатися Харківським окружним адміністративним судом.
13. Також суд апеляційної інстанції, частково задовольняючи позов, дійшов висновку, що оскаржуване Положення встановлює додаткові, не передбачені Законом України "Про поховання та похоронну справу" вимоги щодо надання суб`єктами господарювання ритуальних послуг, не передбачених необхідним мінімальним переліком окремих видів ритуальних послуг, а також виготовлення предметів ритуальної належності на території, підпорядкованій Вовчанській міській раді, на підставі договорів про надання ритуальних послуг з ритуальною службою, укладання яких чинним законодавством не передбачено.
В іншій частині рішення 27 сесії Вовчанської міської ради № 9.4-VII від 28.07.2017 права позивача у спірних правовідносинах не порушують з огляду на втрату чинності Положення про надання ритуальних послуг на території Вовчанської міської ради, затвердженого спірним рішенням, яке встановлює додаткові, непередбачені чинним законодавством вимоги щодо надання суб`єктами господарювання ритуальних послуг, а тому позовні вимоги щодо скасування п. п. 4-6 рішення відповідача не підлягають задоволенню.
14. У касаційній скарзі позивач не погоджується з рішенням суду апеляційної інстанції, зазначає про неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права.
Доводи обґрунтовані тим, що при прийнятті оскаржуваного рішення було обмежено права позивача на участь в громадському обговоренні відповідного проекту та право на подання власних зауважень і пропозицій, що суттєво вплинуло на рішення відповідача.
Також оскаржуване рішення порушує право позивача на підприємницьку діяльність і як споживача послуг, у зв`язку з безпідставним наданням переваги на ринку ритуальних послуг не спеціалізованому комунальному підприємству КП «Вовчанськ».
15. Третя особа ФОП ОСОБА_3 підтримав доводи касаційної скарги позивача.
16. 01.02.2019 надійшов відзив від третьої особи, в якому КП «Вовчанськ» посилається на прийняття відповідачем спірного рішення у відповідності до вимог Закону України "Про поховання та похоронну справу" та Наказу Державного комітету України з питань житлово-комунального господарства від 19.11.2003 № 193 "Про затвердження нормативно-правових актів щодо реалізації Закону України "Про поховання та похоронну справу", якими регулюється діяльність ритуальної служби та інших учасників ринку ритуальних послуг.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
17. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги та дійшов висновку про необхідність часткового задоволення касаційної скарги.
18. Згідно зі ст. 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.
19. Відповідно до ч. 1 ст. 59 Закону № 280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
20. У статті 4 КАС України визначено терміни "нормативно-правовий акт" та "індивідуальний акт":
- нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;
- індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
21. Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовуються неодноразово.
22. За цими ознаками рішення Вовчанської міської ради № 9.4-VІІ від 28.07.2017 "Про затвердження в новій редакції Положення про порядок надання ритуальних послуг на території Вовчанської міської ради" є нормативно-правовим актом.
23. Стаття 264 КАС України визначає особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів місцевого самоврядування.
24. Згідно з частинами четвертою-сьомою статті 264 КАС України у разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта суд зобов`язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, у якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений.
Оголошення повинно містити вимоги позивача щодо оскаржуваного акта, реквізити нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи. Оголошення має бути опубліковано не пізніше як за сім днів до судового розгляду.
Якщо оголошення опубліковано своєчасно, уважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи. Скарги на судові рішення в цій справі таких осіб, якщо вони не брали участі у справі, залишаються без розгляду.
25. У постанові від 26.03.2021 у справі №522/5362/17 Верховний Суд зазначив:
« 34. Зважаючи на можливість багаторазового застосування нормативно-правового акта та поширення відповідних вимог на невизначене коло осіб, у випадку відкриття провадження у справі щодо оскарження нормативно-правового акта відповідач повинен виконати покладений на нього судом обов`язок опублікувати оголошення про це у виданні, в якому вказаний акт був або мав бути офіційно оприлюднений, зокрема, з урахуванням правил указів Президента України "Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ним чинності" від 10 червня 1997 року № 503/97, "Про опублікування актів законодавства України в інформаційному бюлетні "Офіційний вісник України" від 13 грудня 1996 року № 1207/96.
35. Своєчасна публікація оголошення про оскарження нормативно-правового акта зумовлює презумпцію належного повідомлення про судовий розгляд справи всіх заінтересованих осіб.
36. Після набрання законної сили рішенням суду про визнання нормативно-правового акта протиправним і нечинним резолютивна частина такого судового рішення підлягає невідкладному опублікуванню у виданні, у якому його було офіційно оприлюднено. У такий спосіб унеможливлюється подальша дія оскарженого нормативно-правового акта та порушення прав, свобод і законних інтересів осіб, на яких поширюються вимоги цього акта.
37. Отже, для оскарження нормативно-правових актів органу місцевого самоврядування передбачена інша процедура, ніж та, що передбачена для оскарження актів індивідуальної дії.
38. Недотримання встановленого законом спеціального порядку розгляду спорів щодо оскарження нормативно-правого акта є істотним порушенням процесуального права, який впливає на права та інтереси інших осіб, на яких поширюється дія нормативно-правового акта, та є безумовною підставою для скасування судових рішень».
52. Аналогічна позиція неодноразово була викладена у постановах Верховного Суду, зокрема, від 11.12.2019 у справі № 369/7296/16-а, від 27.02.2020 у справі № 405/6347/15-а, від 04.03.2020 у справі № 450/1236/17, від ,від 24.09.2022 у справі 0740/851/18, від 20.09.2021 у справі №809/1806/16, і Суд не вбачає підстав для відступу від неї у цій справі.
26. Проаналізувавши матеріали справи, Суд зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій, перевіряючи оскаржуване рішення на відповідність критеріям визначеним ч. 2 ст.2 КАС України не розглянули справу відповідно до приписів статті 264 КАС України.
27. Відповідно до п. 1 ч. 2 ст. 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.
28. У ч. 4 цієї ж статті КАС України визначено, що справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
29. Згідно зі статтею341 КАС України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.
30. За таких обставин та у зв`язку із сформованою позицією щодо застосування статті 264 КАС України, Верховний Суд вважає за необхідне вийти за межі доводів касаційної скарги, скасувати рішення судів попередніх інстанцій та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
31. Під час нового розгляд суди мають взяти до уваги викладені у цій постанові висновки, розглянути справу за правилами, визначеними статтею 264 КАС України, надати правову оцінку оскаржуваному рішенню та перевірити його на відповідність критеріям, визначеним частиною третьою статті 2 КАС України, та прийняти законне та обґрунтоване рішення, яке відповідає засадам ефективності судового захисту.
32. Оскільки колегія суддів направляє справу на новий розгляд до суду першої інстанції, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.
33. При цьому, Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що відповідно до КАС України в редакції від 15.12.2017 предмет розгляду цієї справи не відноситься до юрисдикції місцевого загального суду як адміністративного суду, спір підсудний окружному адміністративному суду відповідно до законодавчого розмежування предметної юрисдикції адміністративних судів, тобто «судом, встановленим законом» в порядку ч.1 ст. 6 Конвенції, і який повинен був розглядати даний спір, є Харківський окружний адміністративний суд.
34. Враховуючи зазначене, Суд дійшов висновку про необхідність скасування судових рішень та направлення справи на новий розгляд до Харківського окружного адміністративного суду.
Керуючись статтями 341 345 349 353 355 356 359 КАС України,
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 задовольнити частково.
Рішення Вовчанського районного суду Харківської області від 15 травня 2018 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 28 листопада 2018 року у справі №617/53/18 скасувати.
Справу направити на новий розгляд до Харківського окружного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з моменту її підписання та не оскаржується.
Суддя В.М. Кравчук
Суддя А.А. Єзеров
Суддя О.П. Стародуб