ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
29 травня 2025 року
м. Київ
справа № 620/12411/24
адміністративне провадження № К/990/15253/25
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Кашпур О.В.,
суддів - Соколова В.М., Уханенка С.А.,
розглянув у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами як суд касаційної інстанції адміністративну справу №620/12411/24
за позовом керівника Чернігівської окружної прокуратури до Приватного акціонерного товариства «АТП 2550», за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України у Чернігівській області, Управління з питань надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення Чернігівської міської ради - про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,
за касаційною скаргою Чернігівської обласної прокуратури на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 березня 2025 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого судді Оксененка О.М., суддів Ганечко О.М., Кобаля М.І.,
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог
1. У вересні 2024 року керівник Чернігівської окружної прокуратури в інтересах держави звернувся до суду з позовом, в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність Приватного акціонерного товариства «АТП 2550» у вигляді незабезпечення готовності захисної споруди цивільного захисту НОМЕР_1 до використання за призначенням у відповідність до «Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту», затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України №579 від 09.07.2018;
- зобов`язати Приватне акціонерне товариство «АТП 2550» вчинити дії, спрямовані на приведення у стан готовності захисної споруди цивільного захисту (протирадіаційне укриття) НОМЕР_1 з метою використання її за призначенням у відповідність до «Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту», затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України №579 від 09.07.2018.
2. На обґрунтування позовних вимог керівником Чернігівської окружної прокуратури було зазначено про те, що відповідачем протягом тривалого часу не вжито належних заходів щодо приведення у відповідність до вимог законодавства захисну споруду цивільного захисту (протирадіаційне укриття) НОМЕР_1. Вказане укриття в умовах військової агресії російської федерації проти України через недодержання та порушення балансоутримувачем вимог законодавства України в сфері використання та забезпечення функціонування об`єкту цивільного захисту (протирадіаційне укриття) є непридатним для укриття населення, оскільки не відповідає технічним вимогам, а у разі використання за призначенням може створювати загрозу для життя та здоров`я людей.
3. Також прокурором було зазначено про те, що чинне законодавство України не передбачає повноважень Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України у Чернігівській області та Чернігівської районної державної адміністрації на звернення до суду із позовними вимогами про вжиття заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисних споруд цивільного захисту, а тому, відповідно, у заступника керівника Чернігівської окружної прокуратури в особі вказаних суб`єктів владних повноважень також не має права на звернення до суду з такими вимогами. Керівник Чернігівської окружної прокуратури посилається на статтю 23 Закону України «Про прокуратуру» та статтю 53 Кодексу адміністративного судочинства України та вказує на те, що при наявності порушення інтересів держави та бездіяльності органу місцевого самоврядування чи органу державної влади до компетенції якого віднесено відповідні повноваження, найефективнішим правовим способом захисту, поновлення порушеного права і припинення дій, які порушують це право, буде саме здійснення органами прокуратури представництва інтересів держави, тому керівник Чернігівської окружної прокуратури є позивачем у цій позовній заяві.
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
4. Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 04 листопада 2024 року позов задоволено повністю: визнано протиправною бездіяльність Приватного акціонерного товариства «АТП 2550» у вигляді незабезпечення готовності захисної споруди цивільного захисту НОМЕР_1 до використання за призначенням у відповідність до «Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту», затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України №579 від 09.07.2018; зобов`язано Приватне акціонерне товариство «АТП 2550» вчинити дії, спрямовані на приведення у стан готовності захисної споруди цивільного захисту (протирадіаційне укриття) НОМЕР_1 з метою використання її за призначенням у відповідність до «Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту», затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України № 579 від 09.07.2018.
5. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 березня 2025 року скасовано рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 04 листопада 2024 року. Прийнято нову постанову, якою позов керівника Чернігівської окружної прокуратури залишено без розгляду.
6. Суд апеляційної інстанції мотивував рішення тим, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій, як суб`єкт владних повноважень, при застосуванні своєї компетенції, має право на звернення до суду виключно з підстав, визначених законом. Натомість, ні положеннями Кодексу цивільного захисту України, ні іншими законами України не встановлено додаткових підстав для звернення Державної служби України з надзвичайних ситуацій до адміністративного суду з питань щодо належного виконання нею своїх повноважень, окрім тих, які визначені законом.
7. З урахуванням наведеного суд апеляційної інстанції указував на те, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій та її територіальні органи не наділені повноваженнями щодо звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про зобов`язання щодо приведення в належний технічний стан і готовність до укриття населення захисних споруд цивільного захисту як позивач. Ураховуючи відсутність у ДСНС повноважень на звернення до суду з вказаним позовом про зобов`язання вчинити певні дії, відповідно у прокурора також відсутнє право на звернення до суду із таким позовом, оскільки в даному випадку це є неналежним способом реалізації органом державної влади своїх повноважень та суперечить статтям 19 131-1 Конституції України та статті 68 Кодексу цивільного захисту України.
ІІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги
8. Не погоджуючись із постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 березня 2025 року, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, Чернігівська обласна прокуратура подала касаційну скаргу, в якій просила скасувати оскаржувану постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
9. Обґрунтовуючи наявність підстав для касаційного оскарження, Чернігівська обласна прокуратура посилається на те, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовано пункт 48 частину другу статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України, частини третю та четверту статті 23 Закону України «Про прокуратуру», та незастосовано до спірних правовідносин статті 1, 8, 13 Закону України «Про правовий режим воєнного стану», пункт 5 Указу Президента України від 24.02.2022 №64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні».
10. Також касатор посилається на те, що судом апеляційної інстанції здійснено розгляд цієї справи без урахування висновків щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду, в яких суд касаційної інстанції дійшов висновку про те, що однією з умов виникнення у прокурора права на звернення до суду в інтересах держави є відсутність органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкту владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.
11. У касаційній скарзі касатор зазначає, що у постановах від 23.01.2025 у справі №520/16197/23 та від 30.01.2025 у справі №400/10777/23 Верховний Суд, проаналізувавши законодавчі положення щодо обсягу повноважень Державної служби України з надзвичайних ситуацій у питанні реалізації державної політики щодо створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, дійшов висновку, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив Державну службу України з надзвичайних ситуацій правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та, відповідно, правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд.
12. У зв`язку із наведеними доводами касатор вказує на те, що судом апеляційної інстанції, при виборі і застосуванні норм права, не враховано, що на момент пред`явлення позову та розгляду справи судами змінився суспільний контекст, а також правове регулювання спірних правовідносин. Так, наразі на всій території України діє особливий період, під час якого органи державної влади мають діяти в рамках власних повноважень, але з урахуванням вимог та задач воєнного часу, спрямовуючи всі зусилля на захист життя та здоров`я населення від збройної агресії рф, яка майже щоденно здійснює ракетні та дронові атаки території України, у тому числі і Чернігівської області. Водночас суд апеляційної інстанції, залишивши без розгляду законний та обґрунтований позов прокурора, фактично позбавив державу можливості виконати конституційний обов`язок щодо спонукання балансоутримувача привести захисну споруду цивільного захисту в належний до використання за призначенням стан.
ІV. Позиція інших учасників справи
13. Відповідач надав до суду відзив на касаційну скаргу, в якому просить суд відмовити у задоволенні касаційної скарги.
V. Рух справи у суді касаційної інстанції
14. Ухвалою Верховного Суду в складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Кашпур О.В., суддів Соколова В.М., Уханенка С.А., 16 квітня 2025 року відкрито касаційне провадження за скаргою Чернігівської обласної прокуратури на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 березня 2025 року.
15. Ухвалою Верховного Суду від 28 травня 2025 року справу призначено до розгляду у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами на 29 травня 2025 року.
VI. Джерела права й акти їхнього застосування. Позиція Верховного Суду
16. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
17. З огляду на викладені приписи статті 341 КАС України Суд здійснює перегляд судового рішення суду апеляційної інстанції в межах доводів касаційної скарги.
18. Статтею 3 Конституції України установлено, що людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.
19. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
20. Умови та особливості звернення до адміністративного суду прокурора визначені статтею 53 КАС України.
21. Частиною третьою статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
22. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу (частина четверта статті 53 КАС України).
23. Правові засади організації і діяльності прокуратури України визначені Законом України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року №1697-VII (далі - Закон №1697-VII) статтею 1 якого установлено, що прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.
24. Абзацами 1, 2 частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
25. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.
26. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва (абзаци 1, 2 частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»).
27. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзац 3 частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»).
28. Аналіз положень частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесено повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
29. Ці дві підстави для здійснення представництва прокурором інтересів держави в суді відрізняються як за передумовами, так і за наслідками.
30. У першому випадку прокурор набуває права на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно. Нездійснення такого захисту проявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень, коли він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але, всупереч цим інтересам, за захистом до суду не звертається. Водночас здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неефективною.
31. У разі відсутності органу, до компетенції якого віднесені повноваження щодо здійснення захисту законних інтересів держави або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.
32. У цій справі, обґрунтовуючи позовні вимоги, прокурор зазначив про те, що на балансі Приватного акціонерного товариства перебуває захисна споруда цивільного захисту (протирадіаційне укриття) НОМЕР_1 за адресою: АДРЕСА_1, загальною площею 230 м2, місткістю 300 осіб. Вказане приміщення (протирадіаційне укриття) НОМЕР_1, починаючи з 2019 року по теперішній час перебуває у неналежному стані. При цьому відповідачем не вжито належних заходів щодо приведення у відповідність до вимог законодавства захисну споруду цивільного захисту. Водночас за доводами прокурора, невжиття ПрАТ «АТП-2550», як балансоутримувачем, протирадіаційного укриття НОМЕР_1 заходів для приведення його до стану готовності суперечить інтересам держави та територіальної громади, а обраний прокурором спосіб захисту пава спрямований на захист інтересів держави, зокрема, на захист країни в умовах збройної агресії, підвищення обороноздатності, а також на захист життя та здоров`я людей.
33. Також прокурор зазначав, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій (далі - ДСНС) та її територіальні органи, на які покладені функції з реалізації державної політики з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, не уповноважені на звернення до суду з вимогами про зобов`язання власника привести захисну споруду цивільного захисту у належний технічний стан та готовність до укриття населення, у зв`язку з цим з позовом прокурор звертається самостійно.
34. Верховний Суд звертає увагу на те, що перевірка права прокурора на звернення до адміністративного суду передує розгляду питання щодо правомірності дій відповідача, що оскаржуються (розгляду справи по суті).
35. Суд апеляційної інстанції в оскаржуваній постанові правильно зазначив, що положення пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України та інших нормативно-правових актів не наділяють ДСНС та її територіальні органи повноваженнями на звернення до суду з позовами до балансоутримувачів споруд цивільного захисту населення з вимогами привести такі споруди в стан готовності до використання за призначенням, що, відповідно, виключає можливість і прокурора звернутися з таким позовом в інтересах держави в особі ДСНС.
36. Аналогічні висновки щодо відсутності у ДСНС, та, як наслідок, і в прокурора в особі ДСНС, повноважень на звернення до суду з позовом до балансоутримувача захисної споруди щодо приведення її у належний стан було викладено Верховним Судом, зокрема, у постановах від 24.01.2025 у справі №520/13228/23, у справі №520/30126/23, від 30.01.2025 у справі №560/17801/23, від 30.01.2025 у справі №400/4928/22, від 30.01.2025 у справі №420/22304/23, від 15.05.2025 у справі №320/25505/23.
37. При цьому, суд апеляційної інстанції у цій справі не звернув уваги на те, що керівник Чернігівської окружної прокуратури звернувся до суду із цим позовом не в особі ГУ ДСНС в Чернігівській області, а самостійно, унаслідок чого суд апеляційної інстанції не перевірив повноваження прокурора на звернення до суду в інтересах держави з вимогами про зобов`язання власника привести захисну споруду цивільного захисту у належний технічний стан.
38. У зв`язку з наведеним висновки суду про відсутність підстав для представництва керівником Чернігівської окружної прокуратури інтересів держави в суді є передчасними.
39. Відповідно до частини першої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
40. Ураховуючи наведене Верховний Суд дійшов висновку про необхідність скасування постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 березня 2025 року з направлення справи для продовження розгляду до цього ж суду.
Керуючись статтями 341 345 349 353 355 356 359 КАС України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу Чернігівської обласної прокуратури задовольнити частково.
2. Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 березня 2025 року скасувати.
3. Справу №620/12411/24 направити для продовження розгляду до Шостого апеляційного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий: О. В. Кашпур
Судді: В.М. Соколов
С.А. Уханенко