ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
25 травня 2022 року
м. Київ
справа № 620/2000/19
адміністративне провадження № К/9901/35695/19
Верховний Суд у складіколегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Рибачука А.І.,
суддів: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.,
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 620/2000/19
за позовом першого заступника прокурора Чернігівської області в інтересах держави до Державної служби геології та надр України (далі - Держгеонадра), Державної комісії України по запасам корисних копалин, Чернігівської обласної ради (далі - Чернігівська облрада), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Товариство з обмеженої відповідальністю (далі - ТОВ) «ВАРВА НАФТА», про визнання протиправними та скасування державної реєстрації робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр та рішень, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою заступника прокурора Чернігівської області
на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 22.08.2019, ухвалене у складі головуючого судді Лобана Д.В. та
постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20.11.2019, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Чаку Є.В., суддів Файдюка В.В., Мєзєнцева Є.І.,
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 05.07.2019 Перший заступник прокурора Чернігівської області звернувся до суду в інтересах держави з позовом, в якому просив:
визнати протиправною та скасувати державну реєстрацію робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр, здійснену Держгеонадра ТОВ «ВАРВА НАФТА» за формою 3-гр із присвоєнням державного реєстраційного номера об`єкта РДГВН У-18-297/1;
визнати протиправним та скасувати рішення засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин, оформлене протоколом від 31.10.2018 № 4562;
визнати протиправним та скасувати рішення 16 сесії 7 скликання Чернігівської облради від 20.12.2018 № 31-16/VII «Про погодження надання спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислової розробки родовищ, з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ), газу природного, нафти, газу, розчиненого у нафті, конденсату, супутніх компонентів площі «ВАРВА НАФТА», розташованої в межах Чернігівської області, Товариству з обмеженою відповідальністю «ВАРВА НАФТА».
Свої вимоги обґрунтовував тим, що за правилами, зокрема, статті 23 Закон України від 14.10.2014 № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII) Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) прокурор у виключних випадках може здійснювати представництво інтересів держави в суді, якщо наявне порушення або загроза порушення інтересів держави. Наявність підстав для самостійного представництва інтересів держави перший заступник прокурора Чернігівської області обґрунтував тим, що на даний час відсутній державний орган, до повноважень якого належить контроль за законністю рішень місцевих (обласних) рад у сфері надрокористування, відсутній орган до компетенції якого віднесено нагляд за додержанням законності під час розгляду Державною комісією України по запасах корисних копалин матеріалів геолого-економічної оцінки запасів родовищ, відсутній орган, який здійснює нагляд за законністю державної реєстрації робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр, окрім Держгеонадра, яка таку реєстрацію протиправно здійснила. Зазначив, що державна реєстрація та рішення відповідачів суперечать вимогам Порядку державної реєстрації робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр, затвердженому наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 14.06.2013 № 263, зареєстрованому в Мінюсті України 10.07.2013 за № 1157/23689 (далі - Порядок № 263) з огляду на те, що на час розгляду, зокрема, матеріалів геолого-економічної оцінки запасів родовищ ТОВ «ВАРВА НАФТА» не володіло спеціальним дозволом на користування надрами.
2. Чернігівський окружний адміністративний суд рішенням від 22.08.2019, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 20.11.2019, відмовив у задоволенні позовних вимог.
3. 19.12.2019 заступник прокурора Чернігівської області звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 22.08.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20.11.2019, а справу №620/2000/19 направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
4. Верховний Суд ухвалою від 31.01.2020 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
5. 11.02.2020 від Державної комісії України по запасам корисних копалин до суду касаційної інстанції надійшов відзив на вказану касаційну скаргу, в якому відповідач просить залишити останню без задоволення, а оскаржувані заступником прокурора Чернігівської області судові рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. Суди встановили, що на підставі договору купівлі-продажу на користування геологічною інформацією від 14.08.2018 №90/11, укладеного між Держгеонадра та ТОВ «ВАРВА НАФТА», останнє придбало у Держгеонадра право на користування геологічною інформацією по Варвинській площі нафти та природного газу, яка знаходиться у Варвинському районі Чернігівської області.
22.08.2018 Українським державним геологорозвідувальним інститутом було складено Експертний висновок щодо розподілу площі нафтогазоносних обкатів Варвинської ділянки надр.
ТОВ «ВАРВА НАФТА» маючи намір проводити роботи і дослідження з геологічного вивчення надр у межах площі «ВАРВА НАФТА» у Чернігівській області до початку проведення таких робіт та з метою отримання спеціального дозволу на користування надрами, що дає право на здійснення геологічного вивчення надр, в тому числі дослідно-промислової розробки родовища, подало до Держгеонадра заяву з додатками для здійснення державної реєстрації робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр.
Листом від 28.08.2018 № 05/305-2959 Державне науково-виробниче підприємство «Державний інформаційний геологічний фонд України» за дорученням Держгеонадра та Державного науково-виробничого підприємства «Геоінформ України» повідомило ТОВ «ВАРВА НАФТА», що подані реєстраційні документи для реєстрації роботи і дослідження, пов`язані з геологічним вивченням надр зареєстровані Держгеонадра під державним реєстраційним номером У-18-297/1.
В подальшому, 17.10.2018 ТОВ «ВАРВА НАФТА» звернулося з листом до Державної комісії по запасах корисних копалин України про розгляд матеріалів звіту «Початкова геолого-економічна оцінка перспективної на нафту на газ площі «ВАРВА НАФТА» у Чернігівській області, додавши такі документи:
звіт «Початкова геолого-економічна оцінка перспективної на нафту та газ площі «ВАРВА НАФТА», виконаний Дочірнім підприємством Приватного акціонерного товариства «Національної акціонерної компанії «Надра України» «Український геологічний науково-виробничий центр» (далі - ДП «УКРНАУКАГЕОЦЕНТР»);
експертний висновок щодо розподілу площі нафтогазоносних об`єктів Варвинської ділянки надр (Варвинський район Чернігівської області);
форму 3-гр № У-18-297/1 щодо державної реєстрації робіт та досліджень з геологічного вивчення надр;
авторську довідку про загальні відомості, особливості геологічної будови, проведені геологорозвідувальні роботи, основні положення техніко-економічних обґрунтувань і коефіцієнтів вилучення і результати підрахунку ресурсів вуглеводів площі «ВАРВА НАФТА»;
довідку про те, що видобуток вуглеводів на площі «ВАРВА НАФТА» станом на 01.01.2018 ТОВ «ВАРВА НАФТА» не здійснювався;
протокол від 11.10.2018 № 18 спеціального засідання геолого-технічної ради ТОВ «ВАРВА НАФТА» та ДП «Укрнаукагеоцентр»;
експертні висновки ОСОБА_1 (геолого-технічний), ОСОБА_2 (технологічний), ОСОБА_3 (економічний);
пояснювальну записку та відповіді на зауваження і пропозиції експертів до звіту «Початкова геолого-економічна оцінка перспективної на нафту та газ площі «ВАРВА НАФТА» Чернігівської області» із зведеною таблицею перспективних ресурсів нафти і розчинного газу станом на 01.01.2018.
За результатом розгляду поданих матеріалів на засіданні колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин було прийнято рішення, оформлене протоколом від 31.10.2018 № 4562, яким визнано запаси та ресурси покладів вуглеводнів площі «ВАРВА НАФТА» підготовленими до геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки з подальшим видобуванням вуглеводнів (промислова розробка) на умовах геолого-економічного ризику; встановлено кондиції колекторів для оцінки запасів і ресурсів вуглеводнів; апробовано коефіцієнти вилучення вільного газу і конденсату та нафти і розчиненого газу по покладах площі «ВАРВА НАФТА», запаси і ресурси вільного газу та початкові запаси розчиненого газу покладів площі «ВАРВА НАФТА».
07.11.2018 ТОВ «ВАРВА НАФТА» звернулось до Держгеонадра із заявою №29 на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону на підставі підпункту 1 пункту 8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615 (далі - Порядок №615). Додатками до вказаної заяви, зокрема, зазначено протокол засідання колегії Державної комісії по запасам корисних копалин від 31.10.2018 №4562.
Вказані документи Держгеонадра було направлено до Чернігівської облради для погодження надання ТОВ «ВАРВА НАФТА» спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислової розробки родовищ, з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ), газу природного, нафти, газу, розчиненого у нафті, конденсату, супутніх компонентів площі «ВАРВА НАФТА», розташованої в межах Чернігівської області, ТОВ «ВАРВА НАФТА».
Рішенням 16 сесії 7 скликання Чернігівської облради від 20.12.2018 № 31-16/VII погоджено ТОВ «ВАРВА НАФТА» надання спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислової розробки родовищ, з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ), газу природного, нафти, газу, розчиненого у нафті, конденсату, супутніх компонентів площі «ВАРВА НАФТА», розташованої в межах Чернігівської області, загальною площею 288,299 кв.км, з географічними координатами меж ділянки.
Наголошуючи, що спірні рішення та протокол прийняті з порушенням вимог природоохоронного законодавства, заступник прокурора Чернігівської області в інтересах держави звернувся із вказаним позовом до суду.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
7. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із того, що спірні протокол та рішення відповідають вимогам законодавства, яким врегульовані спірні правовідносини.
Зокрема, суди попередніх інстанцій виходили із того, що державна реєстрація робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр є одним із етапів отримання в майбутньому спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки родовища, тому на момент державної реєстрації таких робіт у заявника не обов`язково вже має бути спеціальний дозвіл на користування надрами.
Щодо рішення засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин, оформленого протоколом від 31.10.2018 № 4562, то суди вказали на те, що воно не є рішенням органу, а є документом, в якому зафіксовано певні факти, що виносились на колегіальний розгляд, дані щодо результатів вчинення певних дій, а тому не є документом який може бути оскаржено.
Стосовно оспорюваного рішення органу місцевого самоврядування про погодження надання спеціальних дозволів на користування надрами, то суди зазначили, що воно є ненормативним актом, який застосовується одноразово та вичерпує свою дію фактом його реалізації, в даному випадку отриманням ТОВ «ВАРВА НАФТА» відповідного спеціального дозволу, що, в свою чергу, унеможливлює його подальше скасування.
8. Касаційну скаргу заступник прокурора Чернігівської області обґрунтував, зокрема тим, що за правилами пунктів 7, 16, 17, 23 Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 22.12.1994 № 865 (далі - Положення № 865) протокол засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин, який приймається за результатами опрацювання поданих матеріалів геолого-економічної оцінки, є рішенням та результатом проведення конкретної державної експертизи, а тому може бути самостійним предметом оскарження в суді. Водночас судами не давалась будь-яка оцінка відповідності оскаржуваного протоколу Положенню № 865, якими врегульовано питання проведення державної експертизи в Державній комісії України по запасах корисних копалин.
Окрім цього, судами не взято до уваги те, що склад і зміст поданих ТОВ «ВАРВА НАФТА» документів не відповідав нормам законодавства у зв`язку із відсутністю на той час у ТОВ «ВАРВА НАФТА» спеціального дозволу на користування надрами, що повинно було стати підставою для Державної комісії України по запасах корисних копалин застосувати вимоги пункту 24 Положення № 865, а саме утримується від оцінки запасів корисних копалин і всі подані матеріали повернути замовнику.
При цьому, Чернігівська облрада керуючись у своїй діяльності принципом законності повинна була і мала на те всі повноваження перевірити надіслані з Держгеонадра матеріали на предмет їх відповідності чинним нормативно-правовим актам.
9. У відзиві на касаційну скаргу позивача Держава комісія України по запасах корисних копалин, зокрема зазнає, що статтею 13 Кодексу України про надра не ставиться додаткових вимог до суб`єктів, що можуть бути користувачами надр, окрім того, що ними можуть бути підприємства, установи, організації, громадяни України, а також іноземці та особи без громадянства, іноземні юридичні особи, що повністю узгоджується із положеннями пункту 1.2 Порядку № 263, для цілей якого виконавцями робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр вважаються користувачі надр, визначені статтею 13 Кодексу України про надра.
Також, Держава комісія України по запасах корисних копалин вказує на відсутність підстав та повноважень прокурора на звернення до суду з даним позовом, оскільки захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави. Також, умовою для представництва прокурором держави в суді є попереднє повідомлення про це суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесено захист спірних правовідносин. В Україні існують державні органи, які здійснюють функції у правовідносинах, що є предметом розгляду у цій справі, а саме: Держгеонадра та Міністерство екології та природних ресурсі, керівник якого реалізовує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
10. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справі»; далі - Закон № 460-IX), колегія суддів виходить із такого.
11. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
12. Відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
13. Наведеним положенням Основного Закону України кореспондує частина перша статті 5 КАС України, якою передбачено право кожної особи в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вона вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
14. Завданням адміністративного судочинства у розумінні частини першої статті 2 КАС України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
15. Позивачем є особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду (пункт 8 частини першої статті 4 КАС України).
16. Суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (частина четверта статті 5 КАС України).
17. З наведеного слідує, що завданням адміністративного судочинства є, насамперед, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб (кожної людини і громадянина), прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, тоді як самі суб`єкти владних повноважень наділені правом на звернення до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
18. Верховний Суд наголошує на тому, що перевірка права прокурора на звернення до адміністративного суду передує розгляду справи по суті позовних вимог.
19. Згідно зі статтею 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
20. Законом, який, окрім іншого, визначає повноваження прокурора з виконання покладених на нього функцій, зокрема, стосовно представництва прокурором інтересів держави в суді, є Закон України від 14.10.2014 № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон) №1697-VII.
21. Питання, пов`язані з участю прокурора у судовому процесі, врегульовані й статтями 53 54 КАС України.
22. Так, відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
23. Пунктом сьомим частини четвертої статті 169 КАС України передбачено, що позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.
24. Згідно із частинами третьою, четвертою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
25. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
26. Таким чином, прокурор у визначених Законом випадках має право на представництво інтересів держави або конкретної особи (громадянина України, іноземця або особи без громадянства), якщо таке представництво належним чином обґрунтоване, проте не на представництво інтересів суспільства в цілому.
27. Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
28. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування можуть бути залучені судом до участі у справі як законні представники або вступити у справу за своєю ініціативою з метою виконання покладених на них повноважень.
29. Тобто, підставою представництва у суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
30. Відповідно до частини третьої статті 23 Закону №1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
31. Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».
32. У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).
33. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
34. Аналіз частини третьої статті 23 Закону №1697-VII дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
(2) у разі відсутності такого органу.
35. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.
36. «Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
37. «Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
38. «Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
39. Колегія суддів звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
40. Так, у статті 11 Кодексу України про надра наведено перелік органів, що здійснюють державне управління у галузі геологічного вивчення, використання і охорони надр.
41. Вказаною правовою нормою встановлено, що державне управління у галузі геологічного вивчення, використання і охорони надр здійснюють Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, органи влади Автономної Республіки Крим, місцеві органи виконавчої влади, інші державні органи та органи місцевого самоврядування відповідно до законодавства України.
42. Завдання державного контролю і нагляду за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною, а також органи, що здійснюють державний контроль і нагляд за веденням робіт з геологічного вивчення надр, їх використанням та охороною визначені статтями 60 61 Кодексу України про надра, якими передбачено, що державний контроль і нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною спрямовані на забезпечення додержання всіма державними органами, підприємствами, установами, організаціями та громадянами встановленого порядку користування надрами, виконання інших обов`язків щодо охорони надр, встановлених законодавством України.
43. У пункті 1 Положення про Міністерство екології та природних ресурсів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21.01.2015 №32 (в редакції, яка діяла на час виникнення спірних відносин), вказано, що Центральним органом виконавчої влади і головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища та екологічної безпеки, є Міністерство екології та природних ресурсів України (Мінприроди).
Мінприроди є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади у формуванні і забезпеченні реалізації державної політики у сфері, зокрема, раціонального використання надр та наділено повноваженнями видавати накази, які підлягають виконанню Державною службою геології та надр України, а впорядкування діяльності Державної служби геології та надр України шляхом прямої координації здійснюється Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів України, який, поміж іншого, розглядає звіти про усунення порушень і недоліків в роботі Держгеонадра.
44. Також, відповідно до Положення про Державну комісію України по запасах корисних копалин, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10.11.2000 № 1689 (пункт 1) така діє при Держгеонадрах і належить до сфери управління цього органу, який, в свою чергу, згідно з Положенням про Державну службу геології та надр України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015 № 1174 здійснює організацію проведення державної експертизи та оцінки запасів і ресурсів корисних копалин, а також інших геологічних матеріалів, у межах якої має право, через утворену у його складі робочу групу, зокрема, розглядати, схвалювати, затверджувати, уводити в дію, направляти на доопрацювання або ж скасовувати протоколи Державної комісії України по запасах корисних копалин, аналогічні спірному у цій справі.
45. Своєю чергою, необхідність звернення до суду з цим позовом прокурор обґрунтував відсутністю суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, однак, з огляду на вказані вище приписи законодавства, такі твердження є помилковими, а отже й передбачені КАС України і Законом № 1697-VII підстави для подання цього позову у першого заступника прокурора Чернігівської області не виникли, оскільки, як випливає з встановлених судами обставин цієї справи та наведених вище приписів законодавства, функції захисту інтересів держави, про які іде мова у позовній заяві прокуратури, належать, в першу чергу, до компетенції, зокрема, вищевказаних суб`єктів владних повноважень, і можуть бути здійснені не обов`язково у судовому порядку, а тому право на звернення до суду відповідно до статті 131-1 Конституції України, статті 23 Закону № 1697-VII та КАС України у редакції, чинній на момент подання позову, може бути реалізовано прокурором лише у разі, якщо він доведе, що вказані суб`єкти такий захист не здійснюють або здійснюють його неналежним чином. При цьому, в такому випадку, прокурор не виступає самостійним ініціатором звернення до суду і, у разі відкриття провадження у справі, не набуває процесуального статусу позивача, яким, в свою чергу, наділяється орган (органи), в особі якого (яких) прокурором подається позовна заява.
46. Такий висновок узгоджується із правовою позицією, викладеною у постанові Верховного Суду від 23.10.2019 у справі №0640/4292/18.
47. Таким чином, оскільки перевірка права прокурора на звернення до адміністративного суду передує розгляду справи по суті, а встановлені у справі обставини свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, суди не мали достатніх парових підстав для розгляду справи по суті. Оцінка правомірності оспорюваних у цій справі рішень, зокрема і з мотивів, наведених прокурором, могла бути надана судом за позовом належного позивача.
48. Як було зазначено вище, відсутність же підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, у розумінні пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України має наслідком повернення позовної заяви позивачеві.
49. Однак такі процесуальні дії суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження.
50. Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (пункт 1 частини першої статті 240 КАС України).
51. Аналогічного висновку щодо процесуальної можливості залишення позовної заяви без розгляду в справах, провадження у яких відкрито за відсутності підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, дійшов Верховний Суд у постанові від 18.07.2019 (справа №826/15794/17).
52. За правилами пункту 5 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.
53. Механізм застосування такого повноваження конкретизовано у статті 354 КАС України, частина перша якої визначає, що суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
54. Ураховуючи наведене, зважаючи на надані статтею 341 КАС України повноваження, суд касаційної інстанції вважає за необхідне вийти за межі вимог касаційної скарги й скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій, а позовну заяву залишити без розгляду.
Керуючись статтями 240 340 341 344 349 354 355 356 359 КАС України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу заступника прокурора Чернігівської області задовольнити частково.
Скасувати рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 22.08.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20.11.2019 у справі №620/2000/19.
Позовну заяву першого заступника прокурора Чернігівської області в інтересах держави до Державної служби геології та надр України, Державної комісії України по запасам корисних копалин, Чернігівської обласної ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Товариство з обмеженої відповідальністю «ВАРВА НАФТА», про визнання протиправними та скасування державної реєстрації робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр та рішень - залишити без розгляду.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.
СуддіА.І. Рибачук Л.Л. Мороз А.Ю. Бучик