ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
15 вересня 2022 року
м. Київ
справа № 620/3662/21
адміністративне провадження № К/9901/39362/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мельник-Томенко Ж.М.,
суддів - Єресько Л.О.,
Жука А.В.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29.09.2021 (головуючий суддя - Л.В. Бєлова, судді - В.О. Аліменко, Н.В. Безименна)
у справі № 620/3662/21
за позовом ОСОБА_1
до Виконавчого комітету Чернігівської міської ради
про визнання протиправним та нечинним рішення,
встановив:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Виконавчого комітету Чернігівської міської ради, в якому просив визнати протиправним і нечинним з моменту прийняття рішення Виконавчого комітету Чернігівської міської ради від 02.04.2021 № 181 «Про зупинення роботи міського пасажирського транспорту та здійснення перевезень у режимі регулярних спеціальних перевезень».
2. В обґрунтування позовних вимог позивач вказує, що оскаржуваним рішенням обмежено роботу громадського транспорту на території міста Чернігова, чим фактично скасовано право позивача на пільговий проїзд міським пасажирським транспортом, яке позивач має згідно із статтею 38-1 Закону України «Про основи соціальної захищеності осіб з інвалідністю в Україні» як особа з інвалідністю I-Б групи.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 10.06.2021 адміністративний позов задоволено частково. Визнано протиправним рішення Виконавчого комітету Чернігівської міської ради від 02.04.2021 № 181 «Про зупинення роботи міського пасажирського транспорту та здійснення перевезень у режимі регулярних спеціальних перевезень». В решті позову відмовлено.
4. При ухваленні рішення суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідач оскаржуваним рішенням обмежив (звузив) право позивача у користуванні міським транспортом, що відповідно до чинного законодавство не входить до його компетенції, як наслідок визнав рішення відповідача протиправним, оскільки таке суперечить Конституції України, гарантіям, змісту і спрямованості діяльності держави, визначеним у Конституції України та не узгоджуються із завданнями та повноваженнями, наданими цьому органу в умовах надзвичайної ситуації.
5. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 29.09.2021 рішення суду першої інстанції скасовано. Прийнято нову постанову, якою провадження у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Чернігівської міської ради про визнання протиправним і нечинним рішення закрито.
6. Апеляційний суд на підставі пункту 8 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України закрив провадження у справі. До таких висновків суд дійшов з урахуванням того, що рішенням Виконавчого комітету Чернігівської міської ради від 06.05.2021 № 260 «Про відновлення роботи міського пасажирського транспорту» відновлено на території міста Чернігова роботу міського автомобільного та електричного пасажирського транспорту загального користування у звичайному режимі, а також визнано таким, що втратило чинність оскаржуване в межах даної справи рішення виконавчого комітету Чернігівської міської ради від 02.04.2021 № 181 «Про зупинення роботи міського пасажирського транспорту та здійснення перевезень у режимі регулярних спеціальних перевезень».
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
7. Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції, позивач звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права, просить постанову суду апеляційної інстанції скасувати, залишити в силі рішення суду першої інстанції.
8. Підстави, на яких подана касаційна скарга позивач вказує пункти 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
Обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги позивач вказує, що оскаржуваною постановою суду апеляційної інстанції його фактично позбавлено права на ефективний юридичний захист порушених прав і позбавлено конституційного права звернення до суду з вимогами про відшкодування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконним рішенням органу місцевого самоврядування при здійсненні ним своїх повноважень.
Позиція інших учасників справи
9. У відзиві на касаційну скаргу відповідач з доводами та вимогами касаційної скарги позивача не погоджується, вважає, що касаційне провадження у справі підлягає закриттю, оскільки висновки щодо застосування норм права, які викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2018 у справі № 800/369/17 та на які посилається позивач є різними, а правовідносини не є подібними.
Рух касаційної скарги
10. Ухвалою Верховного Суду від 22.11.2021 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 .
11. Ухвалою Верховного Суду від 13.09.2022 адміністративну справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
12. Позивачу 1978 року народження встановлена 1 група інвалідності.
13. Постановою Кабінету Міністрів України від 11.03.2020 № 211 «Про запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2» установлено з 12.03.2020 на всій території України карантин.
14. Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 25.03.2020 № 338-р «Про переведення єдиної державної системи цивільного захисту у режим надзвичайної ситуації» (зі змінами і доповненнями) з урахуванням поширення на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, висновків Всесвітньої організації охорони здоров`я щодо визнання розповсюдження COVID-19 у країнах світу пандемією, з метою ліквідації наслідків медико-біологічної надзвичайної ситуації природного характеру державного рівня, забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення та відповідно до статті 14 та частини другої статті 78 Кодексу цивільного захисту України установлено для єдиної державної системи цивільного захисту на всій території України режим надзвичайної ситуації до 30.04.2021.
15. Відповідно до пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України № 1236 від 09.12.2020 «Про встановлення карантину та запровадження обмежувальних протиепідемічних заходів з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2» (далі - Постанова № 1236) установлено з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2 (далі - COVID-19), з 19.12.2020 до 30.04.2021 на території України карантин, продовживши дію карантину, встановленого постановами Кабінету Міністрів України від 11.03.2020 № 211 «Про запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2», від 20.05.2020 № 392 «Про встановлення карантину з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV- 2» та від 22.07.2020 № 641 «Про встановлення карантину та запровадження посилених протиепідемічних заходів на території із значним поширенням гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2».
16. На засіданні Міської комісії з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій Чернігівської міської ради, яке відбулося 02.04.2021, прийнято рішення, оформлене протоколом від 02.04.2021 № 6, зокрема, пунктом 3 якого вирішено: «Начальнику управління транспорту, транспортної інфраструктури та зв`язку Чернігівської міської ради (Рижий О.М.) винести на Виконавчий комітет Чернігівської міської ради питання щодо зупинки громадського транспорту та переведення його у спеціальний режим (перевезення мешканців міста у громадському транспорті по спеціальним пропускам)».
17. 02.04.2021 відбулося позачергове засідання Виконавчого комітету Чернігівської міської ради, на якому прийнято рішення від 02.04.2021 № 181 «Про зупинення роботи міського пасажирського транспорту та здійснення перевезень у режимі регулярних спеціальних перевезень», згідно тексту якого Виконавчий комітет Чернігівської міської ради відповідно до статті 30 Закону України «Про захист населення від інфекційних хвороб», статті 30 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», враховуючи постанову Кабінету Міністрів України від 09.12.2020 № 1236 «Про встановлення карантину та запровадження обмежувальних протиепідемічних заходів з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2» (зі змінами), вирішив:
1. Зупинити на території міста Чернігова роботу міського автомобільного та електричного пасажирського транспорту загального користування з 00 год. 01 хв. 05.04.2021 до прийняття окремого рішення виконавчим комітетом Чернігівської міської ради.
2. Перевезення здійснювати: в робочі дні у режимі регулярних спеціальних перевезень згідно з тарифами, встановленими для надання послуг з перевезення пасажирів міським електричним та автомобільним транспортом, та за наявності у пасажира тимчасового посвідчення. Комунальному підприємству «Чернігівське тролейбусне управління» Чернігівської міської ради Ємець Р.Р.), а також рекомендувати перевізникам, автобуси яких працюють на маршрутах регулярних спеціальних перевезень, у вихідні та святкові дні з 06 год. 00 хв. до 10 год 00 хв. та з 16 год. 00 хв. до 20 год. 00 хв. у режимі регулярних спеціальних перевезень згідно з тарифами, встановленими для надання послуг з перевезення пасажирів міським електричним та автомобільним транспортом, та за наявності у пасажира тимчасового посвідчення.
18. Вважаючи, що вказаним рішенням фактично скасовано право на пільговий проїзд міським пасажирським транспортом, позивач звернувся до суду з позовом.
Оцінка Верховного Суду
19. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина перша статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України).
20. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України).
21. Касаційне провадження у справі, що розглядається, відкрито з підстави, передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до якого підставою касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно у випадку, якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку.
22. Обґрунтовуючи посилання на пункт 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України заявник вказує, що судом апеляційної інстанції не враховано висновку щодо застосування пункту 8 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України, викладеного у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2018 у справі № 800/369/17.
23. Так, пунктом 8 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що суд закриває провадження у справі щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності суб`єкта владних повноважень, якщо оскаржувані порушення були виправлені суб`єктом владних повноважень і при цьому відсутні підстави вважати, що повне відновлення законних прав та інтересів позивача неможливе без визнання рішень, дій або бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправними після такого виправлення.
24. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 26.06.2018 у справі № 800/369/17, на яку посилається заявник касаційної скарги, зазначила, що у розумінні пункту 8 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України у разі встановлення під час розгляду справи виправлення відповідачем оскаржуваних позивачем порушень, суд має вирішити питання можливості закриття провадження у справі. При цьому, вирішуючи зазначене питання, суд має з`ясувати, чи не призведе закриття провадження у справі до того, що законні права та інтереси позивача не будуть відновлені навіть після виправлення відповідачем оскаржуваних порушень.
25. Тобто для застосування такої підстави для закриття провадження у справі необхідна сукупність певних фактів. Зокрема, оскаржувані порушення мають бути виправлені самостійно суб`єктом владних повноважень, а також мають бути відсутні підстави вважати, що повне відновлення законних прав та інтересів позивача неможливе без визнання таких дій чи бездіяльності протиправними.
26. Відповідно до частини першої статті 55 Конституції України права і свободи людини і громадянина захищаються судом.
27. Звертаючись до суду із позовом, ОСОБА_1 вважав порушеними свої права внаслідок прийняття органом місцевого самоврядування рішення, яким звужено зміст та обсяг прав позивача як особи з інвалідністю на пільговий проїзд транспортом.
28. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 06.05.2021 Виконавчим комітетом Чернігівської міської ради прийнято рішення № 260 «Про відновлення роботи міського пасажирського транспорту», згідно якого відновлено на території міста Чернігова роботу міського автомобільного та електричного пасажирського транспорту загального користування у звичайному режимі, а також визнано таким, що втратило чинність оскаржуване рішення Виконавчого комітету Чернігівської міської ради від 02.04.2021 № 181 «Про зупинення роботи міського пасажирського транспорту та здійснення перевезень у режимі регулярних спеціальних перевезень».
29. Вказані обставини відповідно до вимог пункту 8 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України стали підставою для закриття судом апеляційної інстанції провадження у справі.
30. Водночас, такі висновки суду апеляційної інстанції є передчасними, оскільки аналіз наведеної норми дає підстави для висновку, що для закриття провадження у справі на підставі пункту 8 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України необхідним є встановлення факту виправлення суб`єктом владних повноважень порушень, які оскаржуються позивачем в судовому порядку. При цьому, відповідне усунення порушень має бути здійснено суб`єктом владних повноважень самостійно та в обсязі, який дає підстави для висновку про повне відновлення порушених прав позивача, з яким останній погоджується.
31. При цьому позивач не повідомляв суд про повне їх відновлення та не вказував про те, що рішення суду у цій справі вже не зможе повністю відновити його законних прав та інтересів.
32. Навпаки, позивач наголошує, що навіть після визнання відповідачем оскаржуваного рішення нечинним, повне відновлення законних прав та інтересів позивача неможливо без визнання цього рішення суб`єкта владних повноважень протиправним. Констатація факту протиправності нормативно-правового акту, визнання такого незаконним та скасування, згідно з рішенням суду, є відповідно до приписів статті 1175 Цивільного кодексу України передумовою і підставою звернення до суду в порядку цивільного судочинства з позовом про відшкодування матеріальної та моральної шкоди, завданої органом місцевого самоврядування.
33. А тому, Верховний Суд вважає, що суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку про наявність підстав для закриття провадження у справі.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
34. За змістом частини першої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
35. Таким чином, зважаючи на приписи статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України, касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а оскаржуване судове рішення - скасуванню із направленням справи до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
Керуючись статтями 327 341 345 349 353 355 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд
постановив:
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
2. Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29.09.2021 у справі № 620/3662/21 скасувати.
3. Справу № 620/3662/21 направити для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції - Шостого апеляційного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий Ж. М. Мельник-Томенко
Судді Л. О. Єресько
А.В. Жук