ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
25 травня 2023 року
м. Київ
справа №620/3663/19
адміністративне провадження № К/9901/13496/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Уханенка С.А.,
суддів: Кашпур О.В., Радишевської О.Р.,
розглянув у письмовому провадженні як суд касаційної інстанції справу
за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Чернігівській області про визнання протиправним і скасування наказу, поновлення на посаді, зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Головного управління Національної поліції в Чернігівській області на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 10 лютого 2020 року (суддя Лобан Д.В.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 квітня 2020 року (суддя-доповідач Оксененко О.М., судді Лічевецький І.О., Мельничук В.П.),
У С Т А Н О В И В:
I. Суть спору
1. У грудні 2019 року ОСОБА_1 звернувся з позовом до Головного управління Національної поліції в Чернігівській області (далі - ГУНП в Чернігівській області) про визнання протиправним і скасування наказу від 07.11.2019 №352о/с, поновлення на посаді начальника Срібнянського відділення поліції Прилуцького відділу поліції ГУНП в Чернігівській області (далі - Срібнянське ВП Прилуцького ВП ГУНП в Чернігівській області) та зобов?язання відповідача перерахувати грошове забезпечення у межах виділених асигнувань відповідно до штатної посади з 07.11.2019.
2. Позов обґрунтував тим, що оскаржуваним наказом його неправомірно переміщено в порядку пункту 2 частини першої статті 65 Закону України від 02.07.2015 №580-VIII «Про Національну поліцію» (далі - Закон №580-VIII) з посади начальника Срібнянського ВП Прилуцького ВП ГУНП в Чернігівській області на посаду заступника начальника Ічнянського ВП Прилуцького ВП ГУНП в Чернігівській області, оскільки ці посади не є рівнозначними за групою оплати праці та за колом функціональних обов?язків. Крім того, переміщення на іншу посаду відбулося без його згоди та в період тимчасової непрацездатності, що, на думку позивача, є порушенням норм трудового законодавства.
ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
3. Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 10 лютого 2020 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 квітня 2020 року, позов задоволено частково: визнано протиправним і скасовано наказ ГУНП в Чернігівській області від 07.11.2019 №352 о/с; поновлено ОСОБА_1 на посаді начальника Срібнянського ВП Прилуцького ВП ГУНП з 16.11.2019. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
4. Задовольняючи частково позов, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про протиправність переміщення ОСОБА_1 на посаду заступника начальника Ічнянського ВП Прилуцького ВП ГУНП в Чернігівській області, зважаючи на те, що фактично відбулося переведення позивача до іншої місцевості, яке в силу статті 32 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України) потребувало його згоди. Крім того, суд першої інстанції зазначив про нерівнозначність вказаної посади посаді начальника Срібнянського ВП Прилуцького ВП ГУНП в Чернігівській області та звернув увагу на те, що оскаржуваний наказ прийнятий на підставі висновку ГУНП в Чернігівській області, хоча такий документ не передбачений Порядком підготовки та видання наказів щодо проходження служби в поліції та Переліком документів з питань проходження служби, затвердженими наказом Міністерства внутрішніх справ України від 23.11.2016 №1235.
5. Рішення про відмову в задоволенні позовної вимоги про перерахунок грошового забезпечення з 07.11.2019 суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, мотивував тим, що ця вимога є передчасною, оскільки відсутні докази відмови відповідача у проведенні відповідного перерахунку, а отже, на момент звернення позивача до суду його права в цій частині не порушені.
III. Провадження в суді касаційної інстанції
6. У касаційній скарзі ГУНП в Чернігівській області, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, просить скасувати ухвалені ними рішення та постановити нове - про відмову в задоволенні позову.
7. За доводами відповідача, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, порядок переміщення поліцейських в органах поліції повністю урегульований нормами спеціального Закону №580-VIII, який дозволяє в інтересах служби переміщувати поліцейського на рівнозначну посаду в будь-яку місцевість. У зв?язку з цим уважає, що суди попередніх інстанцій помилково та без урахування висновків Верховного Суду, викладених у справах №820/6677/16 і №825/896/18, застосували положення КЗпП України до спірних правовідносин.
8. У додаткових поясненнях ГУНП в Чернігівській області звертає увагу на приписи частини другої статті 32 КЗпП України, виходячи з яких переміщення позивача на інше робоче місце у структурі ГУНП в Чернігівській області, тобто у тій самій установі, не вважається переведенням на іншу роботу і не потребує згоди останнього.
9. У відзиві на касаційну скаргу ОСОБА_1 просить залишити рішення судів першої та апеляційної інстанцій без змін, посилаючись на їхню законність і обґрунтованість.
10. Спростовуючи доводи відповідача, позивач, зокрема, вказує на те, що постанова Кабінету Міністрів України від 16.09.2015 №730 «Про утворення територіальних органів Національної поліції та ліквідацію територіальних органів Міністерства внутрішніх справ» не місить понять іншої місцевості та іншого населеного пункту, які визначені у постанові Кабінету Міністрів України від 02.03.1998 №255 «Про гарантії та компенсації при переїзді на роботу в іншу місцевість».
11. Позивач просить також врахувати позицію Верховного Суду, викладену в постанові від 11 серпня 2020 року у справі №620/2624/19, яка підтверджує правильність висновків судів у цій справі.
12. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів виходить з такого.
IV. Встановлені судами фактичні обставини справи
13. З 01.10.1996 ОСОБА_1 проходив службу в органах внутрішніх справ, з 07.11.2015 - у Національній поліції України. 18.09.2018 позивач призначений на посаду начальника Срібнянського ВП Прилуцького ВП ГУНП в Чернігівській області, має спеціальне звання «майор поліції».
14. Наказом ГУНП в Чернігівській області від 07.11.2019 №352о/с відповідно до статті 65 Закону №580-VIII майора поліції ОСОБА_1 з 07 листопада 2019 року призначено заступником начальника Ічнянського ВП Прилуцького ВП ГУНП, звільнивши його з посади начальника Срібнянського ВП Прилуцького ВП ГУНП.
15. Підставою видання цього наказу зазначено висновок ГУНП від 07.11.2019 про необхідність переміщення поліцейського ГУНП в Чернігівській області на рівнозначну посаду в порядку статті 65 Закону №580-VIII (для більш ефективної служби, виходячи з інтересів служби).
16. Наказом ГУНП в Чернігівській області від 26.12.2019 №411 о/с внесені зміни до наказу від 07.11.2019 №352 о/с та датою призначення позивача заступником начальника Ічнянського ВП Прилуцького ВП ГУНП визначено 16 листопада 2019 року з урахуванням довідки про його тимчасову непрацездатність, виданої КНП «Прилуцька центральна міська лікарня» від 07.11.2019 №186.
V. Позиція Верховного Суду
17. Відповідно до частини першої статті 1 Закону №580-VIII Національна поліція України (поліція) - це центральний орган виконавчої влади, який служить суспільству шляхом забезпечення охорони прав і свобод людини, протидії злочинності, підтримання публічної безпеки і порядку.
18. У розумінні частини першої статті 2 Закону України від 23.12.1993 №3781-XII «Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів», Національна поліція є правоохоронним органом.
19. Згідно з частиною першою статті 59 Закону №580-VIII служба в поліції є державною службою особливого характеру, яка є професійною діяльністю поліцейських з виконання покладених на поліцію повноважень.
20. Поліцейським є громадянин України, який склав Присягу поліцейського, проходить службу на відповідних посадах у поліції і якому присвоєно спеціальне звання поліції (частина перша статті 17 Закону №580-VIII в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
21. У силу положень частини десятої статті 62 Закону №580-VIII, яка визначає гарантії професійної діяльності поліцейського, поліцейський користується повноваженнями, передбаченими цим Законом, незалежно від посади, яку він займає, місцезнаходження і часу, та може бути переміщений по службі залежно від результатів виконання покладених на нього обов`язків та своїх професійних, особистих якостей.
22. За приписами частини першої статті 65 Закону №580-VIII (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) переміщення поліцейських здійснюється:
1) на вищу посаду - у порядку просування по службі;
2) на рівнозначні посади: для більш ефективної служби, виходячи з інтересів служби; за ініціативою поліцейського; у зв`язку зі скороченням штатів або проведенням реорганізації; у разі необхідності проведення кадрової заміни в місцевостях з особливими природними, географічними, геологічними, кліматичними, екологічними умовами (далі - місцевості з визначеним строком служби); за станом здоров`я - на підставі рішення медичної комісії; з меншим обсягом роботи з урахуванням професійних і особистих якостей - на підставі висновку атестації; у разі звільнення з посади на підставі рішення місцевої ради про прийняття резолюції недовіри відповідно до статті 87 цього Закону;
3) на посади, нижчі ніж та, на якій перебував поліцейський: у зв`язку зі скороченням штатів або реорганізацією в разі неможливості призначення на рівнозначну посаду; за станом здоров`я - на підставі рішення медичної комісії; через службову невідповідність - на підставі висновку атестації з урахуванням професійних і особистих якостей; за ініціативою поліцейського; як виконання накладеного дисциплінарного стягнення - звільнення з посади відповідно до Дисциплінарного статуту Національної поліції України; у разі звільнення з посади на підставі рішення місцевої ради про прийняття резолюції недовіри, відповідно до статті 87 цього Закону.
23. Частиною другою статті 65 Закону №580-VIII (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) було обумовлено, що посада вважається вищою, якщо за цією посадою штатом (штатним розписом) передбачене вище спеціальне звання поліції.
24. За правилами частин сьомої-дев`ятої статті 65 Закону №580-VIII (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) переведення поліцейських здійснюється у разі, якщо звільнення їх із посад або призначення на інші посади належить до номенклатури призначення різних керівників. Переведення поліцейського може здійснюватися за його ініціативою, ініціативою прямих керівників (начальників), керівників інших органів (закладів, установ) поліції, які порушили питання про переміщення. Переведення поліцейського здійснюється на підставі єдиного наказу про звільнення із займаної посади та направлення для подальшого проходження служби до іншого органу (закладу, установи) поліції та про призначення на посаду в органі (закладі, установі) поліції, до якого переміщується поліцейський.
25. Вирішуючи спір на підставі аналізу наведених правових норм, суд першої інстанції визнав протиправним оскаржуваний наказ про переміщення ОСОБА_1 з посади начальника Срібнянського ВП Прилуцького ВП ГУНП в Чернігівській області на посаду заступника начальника Ічнянського ВП Прилуцького ВП ГУНП в Чернігівській області, виходячи з того, що ці посади не є рівнозначними, а переміщення (переведення) позивача в інтересах служби із смт Срібне до м. Ічні Чернігівської області відбулося без його згоди, що порушує вимоги частини першої статті 32 КЗпП.
26. Таким чином, суд першої інстанції, з одного боку, фактично зазначив про відсутність законодавчо визначеної умови для переміщення позивача на іншу посаду в інтересах служби (рівнозначність посад), не навівши при цьому жодного обґрунтування для такого висновку, а з іншого боку, дійшов висновку про порушення відповідачем порядку переміщення позивача на іншу посаду з підстави, передбаченої саме для переміщення поліцейських на рівнозначні посади (для більш ефективної служби, виходячи з інтересів служби).
27. Суд апеляційної інстанції не звернув уваги на ці взаємовиключні висновки суду першої інстанції та залишив прийняте ним рішення без змін, аналізуючи виключно питання законності переміщення поліцейського без його згоди на рівнозначну посаду в іншу місцевість в інтересах служби.
28. При цьому суди обох інстанцій послались на правову позицію Верховного Суду, викладену в постанові від 17 жовтня 2019 року у справі №420/5192/18, щодо необхідності дотримання вимог частини першої статті 32 КЗпП України при вирішенні питання про переміщення поліцейського в іншу місцевість.
29. Перевіряючи правильність висновків судів попередніх інстанцій за наслідками розгляду цієї справи, колегія суддів керується таким.
30. Як установлено судами попередніх інстанцій, підставою для переміщення позивача по службі слугував висновок ГУНП в Чернігівській області від 07.11.2019 про необхідність переміщення поліцейського ГУНП в Чернігівській області ОСОБА_1 в порядку статті 65 Закону №580-VIII (для більш ефективної служби, виходячи з інтересів служби) з посади начальника Срібнянського ВП Прилуцького ВП ГУНП в Чернігівській області на посаду заступника начальника Ічнянського ВП Прилуцького ВП ГУНП в Чернігівській області, які є рівнозначними за граничним спеціальним званням середнього складу поліції (майор поліції) відповідно до наказу Національної поліції України від 04.12.2015 №142.
31. Виходячи з цього та з урахуванням закладеного в частині другій статті 65 Закону №580-VIII (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) принципу градації посад у поліції, за яким вищою вважається посада, за якою передбачене вище спеціальне звання поліції, суд першої інстанції безпідставно дійшов висновку про нерівнозначність посад начальника Срібнянського ВП Прилуцького ВП ГУНП в Чернігівській області та заступника начальника Ічнянського ВП Прилуцького ВП ГУНП в Чернігівській області, для яких установлено однакове граничне спеціальне звання поліції.
32. Що стосується згоди поліцейського на переміщення на рівнозначну посаду, то серед підстав для переміщення поліцейських на рівнозначні посади пункт 2 частини першої статті 65 Закону №580-VIII безпосередньо виділяє лише одну підставу для такого переміщення, яка враховує побажання поліцейського, а саме переміщення за ініціативою поліцейського.
33. Згода поліцейського є необхідною також при переміщенні його по службі у зв`язку зі скороченням штатів (частина друга статті 68 Закону №580-VIII).
34. В усіх інших випадках підставою переміщення визначено певні обставини або рішення певних органів, настання (прийняття) яких не залежать від волі поліцейського, в тому числі переміщення для більш ефективної служби, виходячи з інтересів служби.
35. При цьому пункт 2 частини першої статті 65 Закону №580-VIII передбачає єдине правило щодо можливості переміщення поліцейських на рівнозначні посади в інтересах служби, не відокремлюючи випадки такого переміщення в межах однієї місцевості (населеного пункту) чи в іншу місцевість.
36. Слід зазначити, що у підпункті «б» пункту 42 Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів УРСР від 29.07.1991 №114 (далі - Положення), закріплено аналогічне правило про те, що переміщення осіб середнього, старшого і вищого начальницького складу на рівнозначні посади провадиться у разі службової необхідності, проведення планової заміни в місцевостях, що зазнали радіоактивного забруднення в результаті аварії на Чорнобильській АЕС, а також для доцільнішого використання з урахуванням їх ділових і особистих якостей, стану здоров`я, віку та підготовки за новою спеціальністю.
37. У вказаному пункті Положення йдеться також про те, що рішення про переміщення по службі осіб середнього, старшого або вищого начальницького складу приймається відповідним начальником з урахуванням думки їх прямих начальників і колективу працівників.
38. Крім того, за змістом підпункту «ж» пункту 40 Положення при призначенні на посади рядового і начальницького складу враховується, зокрема те, що переміщення по службі в іншу місцевість у межах республіки осіб середнього, старшого і вищого начальницького складу, які не досягли встановленого пунктами 5 і 7 цього Положення віку, визнані здатними до військової служби або здатними до нестройової служби в мирний час, але потребують за станом свого здоров`я чи здоров`я членів їх сімей зміни місця служби (проживання), провадиться за рішенням відповідного начальника на підставі висновку військово-лікарської комісії.
39. Отже, спеціальне законодавство, чинне на момент виникнення спірних правовідносин, не вимагало згоди поліцейського при прийнятті рішення про його переміщення в інтересах служби на рівнозначну посаду у цю або іншу місцевість.
40. Відповідно до статті 60 Закону №580-VIII (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) проходження служби в поліції регулюється цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.
41. Пунктом 4 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №580-VIII передбачено, що до приведення законодавства України у відповідність із цим Законом акти законодавства застосовуються в частині, що не суперечить цьому Закону.
42. Водночас частиною першою статті 32 КЗпП України установлено, що переведення на іншу роботу на тому ж підприємстві, в установі, організації, а також переведення на роботу на інше підприємство, в установу, організацію або в іншу місцевість, хоча б разом з підприємством, установою, організацією, допускається тільки за згодою працівника, за винятком випадків, передбачених у статті 33 цього Кодексу та в інших випадках, передбачених законодавством.
43. Усталеною є практика Верховного Суду щодо застосування приписів КЗпП України у разі неврегульованості нормами спеціального законодавства правовідносин, щодо яких виник спір.
44. Однак відсутність у Законі №580-VIII та Положенні норми про обов?язковість згоди поліцейського на переміщення в іншу місцевість на рівнозначну посаду для більш ефективної служби, виходячи з інтересів служби, вказує не про неврегульованість цих правовідносин нормами спеціального законодавства, як помилково зазначили суди попередніх інстанцій, а про їхнє вирішення у спосіб, відмінний від правового регулювання трудових відносин відповідно до норм трудового законодавства.
45. Такі висновки колегії суддів не відповідають практиці Верховного Суду щодо застосування наведених норм права у подібних правовідносинах.
46. Відповідно до положень частини першої статті 36 Закону України від 02.06.2016 №1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» завданням Верховного Суду як найвищого суду в системі судоустрою України є забезпечення сталості та єдності судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.
47. Процесуальним механізмом, що забезпечує реалізацію покладених на Верховний Суд завдань, є процедура відступу від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду.
48. У постанові від 09 вересня 2020 року у справі №260/91/19 Велика Палата Верховного Суду зазначила, що необхідність відступу від висновку, викладеного в раніше ухваленій постанові [Великої Палати] Верховного Суду має виникати з певних визначених об`єктивних причин і такі причини повинні бути чітко визначені та аргументовані.
49. Обґрунтованими підставами для відступу від уже сформованої правової позиції Верховного Суду можуть бути, зокрема, зміна законодавства; ухвалення рішення Конституційним Судом України або ж винесення рішення Європейського суду з прав людини, висновки якого мають бути враховані національними судами; зміни у правозастосуванні, зумовлені розширенням сфери застосування певного принципу права або ж зміною доктринальних підходів до вирішення питань, необхідність забезпечити єдність судової практики у застосуванні норм права тощо.
50. Водночас внесені до Закону №580-VIII зміни згідно із Законом від 15.03.2022 №2123-IX «Про внесення змін до законів України «Про Національну поліцію» та «Про Дисциплінарний статут Національної поліції України» з метою оптимізації діяльності поліції, у тому числі під час дії воєнного стану», який набрав чинності з 01 травня 2022 року, підтверджують висновки колегії суддів, зроблені у цій постанові.
51. Так, відповідно до частини другої статті 65 Закону №580-VIII (у редакції Закону від 15.03.2022 №2123-IX) посада вважається вищою, якщо за нею штатом (штатним розписом) передбачене вище спеціальне звання поліції, нижчою, якщо передбачене нижче спеціальне звання поліції, та рівнозначною, якщо передбачене таке саме спеціальне звання поліції.
52. За приписами абзацу другого частини восьмої статті 65 Закону №580-VIII (у редакції Закону від 15.03.2022 №2123-IX) поліцейські зобов`язані проходити службу там, де це викликано інтересами служби і обумовлено наказами керівника органу (закладу, установи) поліції, до повноважень якого належить право призначення на посаду та звільнення з посади.
53. Крім того, Законом від 15.03.2022 №2123-IX частину першу статті 60 Закону №580-VIII викладено в новій редакції, згідно з якою відносини, що виникають у зв`язку зі вступом, проходженням та припиненням служби в поліції, регулюються цим Законом та іншими нормативно-правовими актами з питань проходження служби в поліції.
54. Отже, зміни в спеціальному законодавстві з питань проходження служби в поліції, що відбулися з 01 травня 2022 року, виключили можливість субсидіарного застосування норм трудового законодавства до регулювання порядку переміщення поліцейських, усунувши таким чином неоднозначне застосування відповідних норм права у подібних правовідносинах, що мало місце в судовій практиці, зокрема, постановах Верховного Суду, на які посилалися сторони і суди попередніх інстанцій під час вирішення цієї справи.
55. Таким чином, оскільки після 01 травня 2022 року законодавчо врегульовані спірні питання щодо переміщення поліцейських по службі, то відсутні обґрунтовані підстави й доцільність відступати від висновку щодо застосування відповідних норм Закону №580-VIII у попередній редакції, викладеного в раніше ухвалених рішеннях Верховного Суду, та формулювати інший висновок щодо застосування цих норм, які після вказаної дати не підлягатимуть застосуванню в судовій практиці до правовідносин, аналогічних тим, які виникли в цій справі.
56. З огляду на викладене, висновок судів попередніх інстанцій у цій справі щодо протиправності оскаржуваного наказу про переміщення позивача з підстави ненадання останнім згоди на таке переміщення не ґрунтується на правильному застосуванні норм матеріального права, що в силу приписів частини першої статті 351 КАС України є підставою для скасування судових рішень у частині задоволених позовних вимог та ухвалення нового рішення про відмову в задоволенні позову в цій частині.
56. Судові рішення в частині відмови в задоволенні позовних вимог про зобов?язання відповідача перерахувати грошове забезпечення у межах виділених асигнувань відповідно до штатної посади з 07.11.2019 сторонами не оскаржувалися, тому колегія суддів не наводить мотивів і висновків щодо цих позовних вимог.
Керуючись статтями 345 351 355 356 359 КАС України, Суд
П О С Т А Н О В И В:
1. Касаційну скаргу Головного управління Національної поліції в Чернігівській області задовольнити.
2. Скасувати рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 10 лютого 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 квітня 2020 року в частині задоволених позовних вимог про визнання протиправним і скасування наказу Головного управління Національної поліції в Чернігівській області від 07.11.2019 №352 о/с та поновлення ОСОБА_1 на посаді начальника Срібнянського відділення поліції Прилуцького відділу поліції ГУНП з 16.11.2019.
3. Ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову в цій частині відмовити.
4. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає оскарженню.
Суддя-доповідач С.А. Уханенко
Судді: О.В. Кашпур
О.Р. Радишевська