ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

31 січня 2024 року

м. Київ

справа № 620/9759/23

адміністративне провадження № К/990/31375/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Чиркіна С.М.,

суддів: Берназюка Я.О., Шарапи В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу заступника керівника Чернігівської обласної прокуратури на ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.08.2023 (головуючий суддя Карпушова О.В., судді: Епель О.В., Кузьмишина О.М.,) у справі №620/9759/23 за позовом заступника керівника Чернігівської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Управління містобудування та архітектури Чернігівської обласної державної адміністрації до Територіального управління Державної судової адміністрації України у Чернігівській області про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити певні дії,

У С Т А Н О В И В:

І. РУХ СПРАВИ

У 2023 році заступник керівника Чернігівської обласної прокуратури (далі - позивач) звернувся до Чернігівського окружного адміністративного суду з позовом який подано в інтересах держави в особі Управління містобудування та архітектури Чернігівської обласної державної адміністрації до Територіального управління Державної судової адміністрації України у Чернігівській області (далі - відповідач), про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії.

Ухвалою Чернігівського окружного адміністративного суду від 18.07.2023 позовну заяву повернуто на підставі пункту 3 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Не погодившись із прийнятим рішенням відповідач подав апеляційну скаргу.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.08.2023 апеляційну скаргу повернуто на підставі пункту 1 частини четвертої статті 298 КАС України.

Не погоджуючись із ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.08.2023, позивач подав касаційну скаргу, у якій просить Суд скасувати оскаржувану ухвалу, а справу направити до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ

Ухвалою Верховного Суду від 25.09.2023 відкрито касаційне провадження у справі.

Ухвалою Верховного Суду від 30.01.2024 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.

ІІІ. ОЦІНКА СУДУ АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ

Повертаючи апеляційну скаргу заступника керівника Чернігівської обласної прокуратури, суд апеляційної інстанції виходив з того, що апеляційну скаргу підписав заступник керівника Чернігівської обласної прокуратури Никифорук А., однак з огляду на положення статті 11 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 №1697-VII (далі - Закон №1697-VII) заступник керівника Чернігівської обласної прокуратури уповноважений підписувати апеляційну скаргу Чернігівської обласної прокуратури лише у разі відсутності на дату її підписання і подання керівника Чернігівської обласної прокуратури та його першого заступника. Проте, доказів відсутності керівника Чернігівської обласної прокуратури та його першого заступника станом на день підписання апеляційної скарги та подання її до суду справа не містить.

З огляду на таке, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про відсутність підстав для прийняття поданої заступником керівника Чернігівської обласної прокуратури апеляційної скарги, оскільки її підписано особою, право якої на вчинення таких дій не підтверджено у встановленому законом порядку, а тому відповідно до пункту 1 частини четвертої статі 298 КАС України апеляційна скарга підлягає поверненню.

ІV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕННЯ

На думку скаржника судове рішення ухвалено з порушенням норм процесуального права, зокрема, пункту 1 частини четвертої статті 298 КАС України, та Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 №1697-VII ( далі Закон № 1697-VII).

Скаржник стверджує, що суд апеляційної інстанції дійшов хибних висновків про відсутність повноважень у керівника прокуратури делегувати повноваження щодо представництва прокуратури у взаємовідносинах з органами державної влади, іншими державними органами, органами місцевого самоврядування, особами, підприємствами, установами та організаціями, окрім випадків, передбачених частиною третьою статті 11 цього Закону.

Натомість скаржник у касаційній скарзі також звертає увагу на висновок Верховного Суду, висловлений у постанові від 17.03.2020 у справі №704/1233/17 про те, що прокурор, здійснюючи функцію представництва, діє не від імені органу прокуратури, як юридичної особи, а виключно від імені держави.

Також, заступник керівника Чернігівської обласної прокуратури наголошує, що у цій справі апеляційну скаргу було подано з метою виконання конституційної функції - представництва інтересів держави у суді.

Із покликанням на положення частини третьої статті 24 Закону №1697-VII стверджує, що право подання апеляційної чи касаційної скарги на судове рішення в цивільній, адміністративній, господарській справі надається прокурору, який брав участь у судовому розгляді, а також незалежно від участі в розгляді справи прокурору вищого рівня: підписи керівника обласної прокуратури, його першого заступника та заступників є рівносильними.

У відзиві на касаційну скаргу відповідач просив у задоволенні позову відмовити.

V. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Зазначеним вимогам процесуального закону ухвала Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.08.2023 не відповідає, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є прийнятні з огляду на наступне.

Відповідно до пунктів 8, 9 частини першої статті 129 Конституції України основними засадами судочинства є, зокрема, забезпечення права на апеляційний перегляд справи та обов`язковість судового рішення.

Можливість забезпечення права на апеляційний перегляд справи є також однією із основних засад (принципів) адміністративного судочинства (частина третя статті 2 КАС України).

Згідно з частиною першою статті 293 КАС України учасники справи, особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право подати апеляційну скаргу на рішення суду першої інстанції.

Відповідно до статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

З цього приводу у Рішенні від 05.05.2019 № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.

Згідно з частиною третьою статті 5 КАС України до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

Положенням статті 53 КАС України врегульовано питання участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

Так, відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У Законі №1697-VII закріплено вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді у некримінальних провадженнях.

Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

Колегія суддів звертає увагу на те, що на розгляді Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду перебувала справа №240/401/19, у якій вирішувалося питання звернення прокурора до суду в інтересах держави.

Так, за результатами розгляду вказаної справи у постанові від 29.11.2022 було сформульовано наступні висновки щодо застосування положень статті 53 КАС України у системному зв`язку з положеннями статті 23 Закону №1697-VII:

- прокурор, звертаючись до суду з метою захисту інтересів держави, що охоплюють собою й інтереси певної територіальної громади, фактично діє в інтересах держави; оскільки відсутні чіткі критерії визначення поняття інтереси держави, яке є оціночним, суди під час розгляду кожної конкретної справи повинні встановлювати наявність/відсутність інтересів держави та необхідність їх захисту у судовому порядку;

- прокурор має право самостійно звертатися до адміністративного суду із позовом у разі відсутності органу, який має повноваження на звернення до суду з таким самим позовом; передбачене законами загальне повноваження державного органу на звернення до суду або можливість бути позивачем чи відповідачем у справі (як от у Кабінету Міністрів України), не свідчить про право такого органу на звернення з адміністративним позовом в конкретних правовідносинах, оскільки Законом має бути прямо визначено, у яких випадках та який орган може/повинен звернутися до суду;

- у разі, якщо адміністративні суди доходять висновку про відсутність у прокурора права на звернення з позовом до суду в інтересах держави з підстави наявності органу, що має повноваження на звернення з таким позовом до суду, суди повинні чітко вказати, до компетенції якого саме органу належить повноваження на звернення до суду та яким Законом це право передбачено.

У справі, що розглядається, прокурор Чернігівської обласної прокуратури звернувся в інтересах держави в особі Управління містобудування та архітектури Чернігівської обласної державної адміністрації з апеляційною скаргою на ухвалу суду першої інстанції, проте суд апеляційної інстанції подану апеляційну скаргу повернув на із покликанням на пункт 1 частини четвертої статті 298 КАС України, та зазначив, що скарга підписана не керівником органу прокуратури, а одним із його заступників. Водночас, суд апеляційної інстанції наголосив, на відсутності доказів виконання прокурором який підписав апеляційну скаргу, обов`язки керівника органу прокуратури.

Отже ключовим питанням при оцінці наявності права щодо апеляційного оскарження у справі №620/9759/23 є питання наявності або відсутності у заступника прокурора області права на підписання апеляційної скарги.

В цьому контексті питання щодо наявності відповідного права у прокурора області на звернення прокурора в інтересах держави в особі Управління містобудування та архітектури Чернігівської обласної державної адміністрації вирішувалося в суді першої інстанції і є безспірним.

Надаючи оцінку вищевказаним висновкам суду апеляційної інстанції та з огляду на доводи касаційної скарги, колегія суддів вважає за необхідне зазначити таке.

Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Згідно із пунктом 10 частини першої статті 15 Закону №1697-VII прокурором органу прокуратури є зокрема заступник керівника обласної прокуратури.

Статус прокурора визначено у статті 15 Закону №1697-VII, частиною другою якої передбачено також, що прокурори в Україні мають єдиний статус незалежно від місця прокуратури в системі прокуратури України чи адміністративної посади, яку прокурор обіймає в прокуратурі.

Згідно з частиною третьою статті 24 Закону №1697-VII право подання апеляційної чи касаційної скарги на судове рішення в цивільній, адміністративній, господарській справі надається прокурору, який брав участь у судовому розгляді, а також незалежно від участі в розгляді справи прокурору вищого рівня: Генеральному прокурору, його першому заступнику та заступникам, керівникам обласних та окружних прокуратур, першим заступникам та заступникам керівників обласних прокуратур, керівнику, заступникам керівника, керівникам підрозділів Спеціалізованої антикорупційної прокуратури.

Окрім того, відповідно до положень пункту 8.4 Наказу №389 Генерального прокурора «Про організацію діяльності прокурорів щодо представництва інтересів держави в суді» визначено повноваження подавати апеляційні скарги на судові рішення, якими вирішено спір по суті, керівникам, першим заступникам, заступникам керівників обласних прокуратур за місцем розташування суду, що розглядав справу, у тому числі у справах за позовами окружних прокурів та за позовами інших осіб, у які прокурором здійснено вступ.

Також, відповідно до вказаних положень, апеляційні скарги на ухвали суду першої інстанції, прийняті не по суті вирішення спору, які можуть бути оскаржені окремо від рішення суду (частина перша статті 255 ГПК України, частина перша статті 353 ЦПК України та частина перша статті 294 КАС України), подавати прокурору, який пред`явив позов, та керівникам прокуратур вищого рівня, їх першим заступникам та заступникам.

Колегія суддів вважає, цілком слушним покликання скаржника на висновок Верховного Суду, висловлений у постанові від 17.03.2020 у справі №704/1233/17, згідно із яким, прокурор, здійснюючи функцію представництва, діє не від імені органу прокуратури, як юридичної особи, а виключно від імені держави.

Також, Верховний Суд у складі судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 13.06.2023 у справі №580/8729/21 дійшов висновку, що КАС України та Закон №1697-VII розрізняють випадки, коли прокуратура діє як самостійний учасник справи і коли прокуратура діє як представник інтересів держави або громадянина. Так, у першому випадку в суді забезпечується представництво інтересів самої прокуратури через інститут самопредставництва або представництва. У цьому випадку застосуванню підлягають частина перша статті 55 КАС України та відповідно частина третя статті 9, частина третя статті 11 та частина третя статті 13 Закону №1697-VII. В другому випадку прокуратура діє як представник і тоді застосуванню підлягають правила частини 3 статті 53 КАС України та частини 3 статті 24 №1697-VII.

Водночас, у постанові від 13.06.2023 у справі №580/8729/21, було сформульовано наступні висновки:

1.Забезпечуючи представництво інтересів держави заступник керівника обласної прокуратури наділений правом подавати апеляційну скаргу на судове рішення.

2.Таке право заступник керівника обласної прокуратури має або як прокурор, який брав участь у судовому розгляді або як прокурор вищого рівня незалежно від участі в розгляді справи.

Отже, апеляційна скарга в межах цієї справи була подана на виконання заступником прокурора функції щодо представництва інтересів держави в суді у порядку, передбаченому частиною четвертою статті 53 КАС України у взаємозв`язку із положеннями статті 23 Закону України «Про прокуратуру», тому до спірних відносин належить застосовувати норму частини третьої статті 24 Закону №1697-VII, якими передбачено право заступника керівника обласної прокуратури на подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції.

Отже, заступник керівника Чернігівської обласної прокуратури у цій справі подав апеляційну скаргу, діючи у статусі прокурора, якому надані такі повноваження для здійснення участі у судовому процесі у формі представництва інтересів держави в особі відповідача, а отже висновок суду апеляційної інстанції про те, що заступник керівника Чернігівської обласної прокуратури був уповноважений підписувати апеляційну скаргу лише за відсутності на дату її підписання керівника Чернігівської обласної прокуратури та його першого заступника, є помилковим.

Проте, суд апеляційної інстанції, керуючись під час розгляду питання про прийнятність апеляційної скарги заступника прокурора Чернігівської обласної прокуратури положеннями пункту 1 частини першої статті 11 Закону №1697-VII, дійшов помилкового висновку про наявність підстав для повернення прокурору його апеляційної скарги, оскільки зазначена норма визначає коло посадових осіб, уповноважених здійснювати представництво обласної прокуратури у відносинах з органами державної влади та не регламентує питання здійснення прокурором окремих форм представництва інтересів громадянина або держави в суді.

За такого правового регулювання та встановлених обставин, колегія суддів вважає помилковим висновок суду апеляційної інстанції про наявність підстав для повернення апеляційної скарги з посиланням на відсутність доказів на підтвердження наявності у першого заступника керівника Чернігівської обласної прокуратури права на апеляційне оскарження ухвали суду першої інстанції.

Висновки, викладені у цій постанові відповідають позиції Верховного Суду, висловленій у постановах від 20.01.2021 у справі №520/8895/19, від 21.01.2021 у справі №580/1503/20, від 07.09.2022 у справі № 520/11630/19 та від 01.05.2023 у справі № №260/925/21, та колегія суддів не вбачає підстав для відступу від них.

Водночас, колегія суддів Верховного Суду вважає помилковим посилання суду апеляційної інстанції на висновки, викладені в ухвалі Верховного Суду від 03.05.2023 у справі №620/7122/22, оскільки в цій ухвалі Судом наголошено на відсутності доказів які б підтверджували повноваження особи яка підписала касаційну скаргу, як заступник керівника обласної прокуратури та свідчать про наявність відповідного права на подання та підписання касаційної скарги у цій справі.

Отже, обставини у цих справах щодо наявності доказів з приводу статусу осіб які підписали касаційну скаргу у справах є відмінними.

Також безпідставними є покликання суду апеляційної інстанції на висновки Верховного Суду сформовані у постанові від 27.05.2020 по справі №819/478/17, оскільки у зазначеній справі позовна заява подана на захист прав, свобод та інтересів прокуратури, як самостійного позивача у статусі юридичної особи, а не на реалізацію повноважень представництва інтересів в суді.

Отже, колегія суддів Верховного Суду доходить висновку, що апеляційну скаргу на ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 18.07.2023, яку подав заступник керівника Чернігівської обласної прокуратури, підписала особа, що мала на це відповідні повноваження на підставі приписів частини третьої статті 24 Закону України «Про прокуратуру».

Проте, суд апеляційної інстанції наведених обставин не врахував, що призвело до порушення норм процесуального права, неправильного застосування положень Закону № 1697-VII та, відповідно, ухвалення незаконного судового рішення про повернення апеляційної скарги заступника керівника Чернігівської обласної прокуратури, відповідно ухвала Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.08.2023 підлягає скасуванню.

Водночас, Верховний Суду у постанові від 29.09.2022 у справі №500/1912/22 наголосив на тому, що при застосуванні процесуальних норм слід уникати як надмірного формалізму, так і надмірної гнучкості, які можуть призвести до нівелювання процесуальних вимог, встановлених законом. Надмірний формалізм у трактуванні процесуального законодавства визнається неправомірним обмеженням права на доступ до суду як елемента права на справедливий суд згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Зазначений підхід неодноразово був застосований Верховним Судом, зокрема у постановах від 21.05.2021 у справі № 1.380.2019.006107, від 22.07.2021 у справі №340/141/21, від 16.09.2021 у справі №240/10995/20, від 12.09.2022 у справі №120/16601/21-а та від 28.03.2023 у справі №260/1322/21.

Отже, доводи касаційної інстанції щодо неправильного застосування судом апеляційної інстанції норм процесуального права та положень Закону №1697-VII знайшли своє підтвердження під час перегляду судом касаційної інстанції оскаржуваної ухвали суду апеляційної інстанції.

VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Згідно із частиною першою статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

З огляду на викладене, касаційна скарга підлягає задоволенню, ухвала Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.08.2023 скасуванню, а справа направленню до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

Одночасно зважаючи на те, що суд касаційної інстанції рішення по суті не ухвалював, підстави для розподілу судового збору відсутні.

Керуючись статтями 345 349 353 355 356 359 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу заступника керівника Чернігівської обласної прокуратури задовольнити.

Ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.08.2023 у справі №620/9759/23 скасувати.

Справу № 620/9759/23 направити до Шостого апеляційного адміністративного суду для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін

Я. О. Берназюк

В. М. Шарапа